Deanu gielda - Tana kommune Arkiv: P12 Arkivsaksnr: 2015/ Saksbehandler: Frans Eriksen

Transkript

1 Deanu gielda - Tana kommune Arkiv: P12 Arkivsaksnr: 2015/ Saksbehandler: Frans Eriksen Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet 19/ Kommunens behandling av utbedring av farled inn til Leirpollen Vedlegg 1 Dispensasjon til kartlegging og utredning av sil i Tanamunningen naturreservat 2 Rapport - Utbedring av innseilingen i Leirpollen i Tana 3 Kartlegging 4 Vurdering av planlagt tiltak i farleden til Leirpollen gjennom Tanamunningen naturreservat - Tana kommune - Finnmark fylke 5 Avtaleutkastet 6 Planarbeid tilknyttet Innseilingen til Leirpollen i Tana Rådmannens forslag til vedtak Tana kommune er av den oppfatning av at det fremdeles er for mange usikkerhetsfaktorer knyttet til konsekvensene for utbedring av farleden inn til Leirpollen til at kommunen kan akseptere en dispensasjonsbehandling av farledstiltaket framfor en detaljregulering med konsekvensutredning. Dersom Fylkesmannen i Finnmark gir tillatelse til tiltaket som forvaltningsmyndighet for Tanamunningen naturreservat, kan kommunen på nytt vurdere å behandle utbedring av farleden som dispensasjonssak med begrunnelse i at vernehensynet knyttet til naturreservatet ikke blir vesentlig tilsidesatt. Farledstiltaket kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, samt grenseoverskridende virkninger på finsk side. Tiltaket må konsekvensutredes. Om konsekvensutredningen skjer i tilknytning til en detaljregulering, vil det gjøre den videre planprosess ryddig og bidra til en

2 forsvarlig planavklaring. Dette er og i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningslovens Kommunen forventer at det gjennomføres en detaljregulering med konsekvensutredning for utbedring av farleden inn til Leirpollen og er positivt innstilt til å inngå en avtale som innebærer at Kystverket gjør mesteparten av planarbeidet med hjemmel i plan- og bygningslovens 3-7. Kommunen ønsker også at det utarbeides et planprogram for videre planarbeid og som blir fastsatt av formannskapet. Rådmannen inngår avtale med Kystverket i henhold til plan- og bygningslovens 3-7. Saksopplysninger Utbedring av farleden inn til Leirpollen har vært oppe til behandling politisk en rekke ganger i forbindelse med kommunens behandling av Nasjonal transportplan (NTP). Utbedring av farleden er beskrevet i Nasjonal transportplan som et tiltak i siste 6-årsperiode. Tiltaket er inne i Kystverkets handlingsprogram for gjennomføring i perioden Kystverket har arbeidet med utredninger for utbedring av farleden siden De har gjennomført en rekke geotekniske undersøkelse av farleden som blant annet fremkommer i en forprosjektrapport fra Etter 2012 er utredningsarbeidet nå kommet så langt at Kystverket ønsker å starte opp med mudringsarbeidet inneværende år. Farleden er lite trafikkert men svært viktig for Elkem som driver kvartsittbruddet i Austertana. Navigering i farleden er utfordrende og farleden er ikke i samsvar med dagens standarder for farled og i forhold til nye sikkerhetskrav til utforming og merking av farleder. Formålet med å utbedre farleden er å bedre sikkerheten i farleden og øke fremkommeligheten for skip. Utbedring av farleden berøres av bla. følgende forhold: - Tanamunningen naturreservat med et rikt dyre- og fugleliv som også er et Ramsarområde. Farleden går rett igjennom naturreservatet. Det finnes også en truet sjørøyebestand i området. - Tanafjorden som nasjonal laksefjord. - Tanaelva som vernet vassdrag og grenseelv mot Finland. I forbindelse med utredningsarbeidet er det gjennomført en rekke møter mellom kommunen, Fylkesmannen og Kystverket om prosjektet. Det er også holdt et folkemøte om prosjektet i kommunestyresalen 15. januar Kystverket har siden da gjennomfør en rekke nye undersøkelser i farleden og en samlet konsekvensutredning av prosjektet forventes å være ferdig i løpet av våren De siste utredningene er vedlagt saken samt tillatelsen til undersøkelse av sil i planområdet. I 2016 har Kystverket landet på at det er ønskelig med et sjødeponi utenfor Stangnes for mudringsmassen som skal tas opp fra farleden. Kystverket mener at utførte konsekvensutredningene så langt gir et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne starte opp med mudringsarbeidet inneværende år. Viktige bestemmelser Tiltaket berører en rekke lover og bestemmelser som det må behandles etter. De to viktigste er behandling etter plan- og bygningsloven og etter vernebestemmelsene for Tanamunningen naturreservat. I tillegg må tiltaket behandles etter forurensingsloven og Kyst- og farvannsloven. Tiltaket er avhengig av tillatelse etter alle bestemmelsene for å kunne la seg gjennomføre.

3 Tanamunningen naturreservat Forskrift om vern av Tanamunningen naturreservat trådte i kraft «Formålet med vernet er å bevare et viktig våtmarksområde med vegetasjon, fugleliv og annet dyreliv som naturlig er knyttet til området». Området har internasjonal betydning som raste- og oppholdsplass for våtmarksfugl. De største sammenhengende strandenger i Nord-Norge finnes her. For reservatet er det fastsatt en rekke bestemmelser i forskriftens kapittel 4. Disse bestemmelsene skal ikke være til hinder for «nødvendig mudring av skipsleia inn til Giemasnjarg». Forvaltningsmyndighetene kan fastsette vilkår for arbeide. I tillegg gir naturmangfoldslovens 48 muligheter for denne typen tiltak av sikkerhetshensyn eller ut fra vesentlige samfunnsinteresser. Fylkesmannen i Finnmark er forvaltningsmyndighet for Tanamunningen naturreservat. Link til verneforskriften hos lovdata: Vernebestemmelsene for naturreservatet er et såkalt «sektorlov». Tiltak som kan få vesentlige virkninger skal behandles etter «Forskrift om konsekvensutredning etter sektorlover»: ( I dette tilfellet er farleden innenfor et vernet området og utbedring av farleden kan komme i konflikt med dette. Som forvaltningsmyndighet for gjeldende sektorlov, er det Fylkesmannen i Finnmark som avgjør spørsmål om konsekvensutredning etter sektorloven og innholdet i utredningen. Et sjødeponi utenfor Stangnes for mudring av farleden ligger utenfor verneområdet til Tanamunningen naturreservat. For sjødeponi utenfor Stangnes er det plan- og bygningsloven alene som må legges til grunn. Plan- og bygningsloven Kommunen er planmyndighet for plan- og bygningsloven. Utbedring av farleden berører kommunen to nivåer: På plannivå og på tiltaksnivå (byggesaksnivå). Tiltak som er i samsvar med plan skal normalt la seg gjennomføre og få tillatelse til, mens tiltak som ikke er i samsvar med plan vil enten kreve en egen dispensasjonsbehandling før tillatelse kan gis eller gjennomgå en detaljregulering etter plan- og bygningsloven før tillatelse til tiltaket kan gis. Farleden er merket som «farled» i kommuneplanens arealdel og som informasjonslag. Det finnes standarder for hva som betraktes farled. Det er ikke fastsatt noen bredde eller dybde på farleden i kommuneplanens arealdel. Farled er heller ikke angitt som et arealformål i arealdelen. I bestemmelsene for reguleringsplan (pbl 12-1) fremgår det: «Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser. For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan». Et alternativ til å kreve detaljreguleringsplan for utbedring av farleden, er å vurdere en behandling av farledsutbedringen som en dispensasjonssak etter plan- og bygningslovens kapittel 19. Om dispensasjon etter plan- og bygningsloven (pbl 19-2):

4 «Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt». Kystverket har ytret ønske om at kommunen vurderer dispensasjonsbehandling for å redusere usikkerhetsfaktorer for Kystverket mht. framdrift av videre planleggingsarbeid og for igangsetting av utbedringsarbeidet. Kystverket er gjort oppmerksom på at videre saksgang hos kommunen vil bli behandlet av formannskapet i møte den 16. mars Vurdering Nærmere vurdering av: 1) behandle utbedring av farleden samt sjødeponi utenfor Stangnes som dispensasjonssak eller 2) kreve detaljreguleringsplan for utbedring av farleden samt for sjødeponi. 1. Dispensasjonsbehandling En fordel med dispensasjonsbehandling er at prosessen fram til fysisk igangsettelse av prosjektet kan gjøres kortere i tid. Dette kan være positivt for tiltakshaver mht. anbudsprosess og tilgang på utstyr til å utføre arbeidet i forhold til tidspunkt for gjennomføring av tiltaket. En ulempe med dispensasjonsbehandling er at det ikke finnes en egen sjekkliste for utredningene, slik som det er i forskriften om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. Dispensasjonsbehandling øker faren for at potensielt viktige momenter blir oversett og som det burde vært tatt hensyn til. En detaljregulering med konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven vil bidra til å kvalitetssikre utredningene gjennom to mekanismer: a) Sjekklisten i forskriften (vedlegg IV) og 2) at planprogrammet blir sendt på høring til ulike sektor-/fagmyndigheter. Høring kan fange opp momenter som ikke er belyst tidligere og kan kvalitetssikre kunnskapsgrunnlaget. Høring kan medføre at kunnskapsgrunnlaget blir enda mer oppdatert. To vilkår må være oppfylt for å kunne gi dispensasjon fra kommuneplanens arealdel. Begge må være oppfylt. Hensynet bak bestemmelsene i plan kan ikke bli vesentlig tilsidesatt og det må være en klar overvekt av fordeler i forhold til ulemper med å gi dispensasjon. I vurdering av dispensasjon skal det konsekvenser for bla. miljø, sikkerhet og tilgjengelighet vurderes. Både bestemmelsene i plan- og bygningsloven samt forvaltningslovens krav til utredning av en sak fordrer at det gjøres nærmere utredninger av konsekvenser av tiltaket både for natur etter naturmangfoldloven og for miljø etter plan- og bygningslovens dispensasjonsbehandling. Kystverket har lagt fram en samfunnsøkonomisk utredning som konkluderer med at prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette kan gi et godt grunnlag for å gi dispensasjon mht. at det må være en overvekt av fordeler fremfor ulemper for å gi dispensasjon fra kommuneplanens arealdel. I tillegg kan det vektlegges at prosjektet er ønsket av statlige og regionale myndigheter.

5 Når det gjelder hensyn og formål i kommuneplanens arealdel det er aktuelt å søke dispensasjon i fra, er Tanamunningen naturreservat avsatt til formål «båndlegging etter lov om naturvern». Området utenfor Stangnes har i dag arealbruksområdet «Naturområde i sjø og vassdrag». Farleden er tegnet inn som informasjonslag i arealdelen og ikke som et formål i kommuneplanens arealdel. Det finnes standarder for hva som betraktes som farled (farledsnormal). Administrasjonen er i tvil om at bruk av en slik standard gir et god nok grunnlag for å fravike krav om regulering for mudringen i farleden da tiltaket vil berøre verneinteresser i området og at vernehensyn derfor kan bli vesentlig tilsidesatt. I alle tilfeller vil farledsstandarder ikke gjelde for et sjødeponi. Dette tilsier at en dispensasjonsbehandling bør skje samlet både for farleden inne i naturreservatet og for sjødeponi utenfor naturreservatet. Et mudringstiltak vil påvirke omgivelsene mens det pågår. Det vil også være virkninger for området det mudres fra og i deponeringsområdet i en periode etter tiltaket er gjennomført. Erfaring med sjødeponier andre steder, tilsier at negative virkninger vil avta mht. tid. Etter en viss tid kan situasjonen være tilbake til det normale. Når det gjelder tiltak i verneområdet, kan det medføre at vernehensynet blir vesentlig tilsidesatt både mens tiltaket pågår og i ettertid. For å kunne gi en god nok vurdering og sørge for at saken er godt nok opplyst, er det nødvendig at virkningene av tiltaket er konsekvensutredet godt nok. Pr. i dag er det usikkert om kommunen har tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å konkludere om vernehensynet blir vesentlig tilsidesatt eller ikke. I en dispensasjonsbehandling vil det være en stor fordel for kommunen dersom Fylkesmannen i Finnmark har gitt tillatelse til tiltaket etter vernebestemmelsene for Tanamunningen naturreservat. En slik tillatelse kan betraktes som sikring om at hensynene i kommuneplanens arealdel det søkes dispensasjon i fra ikke er blitt vesentlig tilsidesatt. For en saksbehandlingsforløp med utgangspunkt i at tiltaket behandles som en dispensasjonssak er det derfor ønskelig og formålstjenlig at Fylkesmannen i Finnmark først gir tillatelse til tiltaket som forvaltningsmyndighet for Tanamunningen naturreservat før kommunen foretar en dispensasjonsbehandling. Samtidig bemerkes det at dersom en tillatelse fra Fylkesmannen i Finnmark gis med begrunnelse etter 48 i naturmangfoldloven ut fra sikkerhetshensyn eller samfunnsinteresser kan det likevel medføre at arealformålet «båndlegging etter lov om naturvern» i kommuneplanens arealdel blir vesentlig tilsidesatt og at dispensasjon derfor ikke kan gis. Samlet sett vil et saksforløp med dispensasjon gi en rekke usikkerhetsfaktorer for kommunen som planmyndighet. Disse usikkerhetsfaktorene kan avklares og reduseres/elimineres gjennom en detaljregulering med konsekvensutredning. 2. Detaljregulering Etter pbl 12-1 skal kommunen kreve detaljreguleringsplan dersom det kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Her er det vernebestemmelsene for Tanamunningen naturreservat, vernet vassdrag samt hensyn til laksen eller truede arter som gir grunnlag for å kreve en detaljreguleringsplan med konsekvensutredning. Andre begrunnelser for å kreve reguleringsplan for tiltaket kan være at tiltaket: - Krever en helhetlig vurdering av lokalisering - Krever en grundig medvirknings- og vurderingsprosess - Behov for mer bindende bestemmelser (hentet i fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus sin dispensasjonsveileder)

6 Utarbeidelse av detaljreguleringsplan etter plan- og bygningsloven må oppfylle en del krav til bla. medvirkning og høring. Tiltakshavere må også forholde seg til avgjørelsesmåten i kommunen, herunder utvalg som avgjør og når de kan avgjøre en plansak. Det gjør at en slik prosess blir å strekke seg over tid. Det bidrar dog på den annen side at viktige interesser blir ivaretatt og at planprosessen blir kvalitetssikret. Myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur kan etter samråd med kommunen utarbeide og fremme forslag til arealplan for slike tiltak og beslutte å legge slike planer ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene for vedkommende plantype (pbl 3-7). Kommunens rolle er da eventuelt å fastsette planprogram og fatte endelig planvedtak. Kommunen har inngått slike avtaler med Statens vegvesen for detaljreguleringsarbeid med konsekvensutredning, sist i tilknytning til detaljregulering og konsekvensutredning for ny Leirpollskogen bru. Kystverket har oversendt et avtaleutkast til kommunen. I følge et utkast til fremdriftsplan som kommunen har mottatt fra Kystverket kan en detaljreguleringsplan bli vedtatt 5. oktober 2017 etter møteplanen for politiske utvalg. Kystverket ser det som formålstjenlig og usikkerhetsreduserende dersom fastsettelse av et planprogram med KU kan bli fastsatt rundt 17. mai framfor 8. juni som er fastsatt møtedato for formannskapet. Dette ønsket må formannskapet selv ta stilling til. Det kan stilles spørsmål ved om planprogram strengt tatt er påkrevd i denne saken fordi tiltaket ikke innebærer etablering av ny farled eller innebærer vesentlig utvidelse av dagens farled. På grunn av de store interessene i området mener kommunen det er nødvendig å utarbeide planprogram for å sikre forsvarlig planavklaring og offentlig medvirkning i planarbeidet. Et alternativ er at kommunen fraviker krav om planprogram med begrunnelse i at utbedring av farled ikke innebærer ny farled eller vesentlig utvidelse av dagens farled. En svakhet i det materialet kommunen har mottatt fra Kystverket er at det ikke er godt nok synliggjort en klar gevinst med at farledsprosjektet blir behandlet som dispensasjonssak og ikke blir detaljregulert. Momenter her kunne vært tidshensyn knyttet til kontraktsforhandlinger og anbudsprosesser. Dette er ikke fremlagt. Det er derfor vanskelig å konkludere med at et saksforløp med dispensasjonsbehandling gir større fordeler enn ulemper sammenlignet med detaljregulering. Oppsummering og tilrådning Samfunnsøkonomisk analyse tyder på at fordelene med prosjektet er klart større enn ulempene. Dette tilsier at prosjektet sammen med at tiltaket er ønsket av regionale og Statlige myndigheter, kunne bli behandlet som en dispensasjonssak. På den annen side er det usikkerhetsmomenter knyttet til om vernehensynet i kommuneplanens arealdel blir vesentlig tilsidesatt eller ikke. Ved en dispensasjonsbehandling er det derfor ønskelig at Fylkesmannen i Finnmark gir tillatelse til tiltaket som besluttende- og forvaltningsmyndighet for Tanamunningen naturreservat før kommunen tar stilling til en dispensasjonssøknad. Det kan være verdt å merke seg at tillatelse fra Fylkesmannen i Finnmark kan medføre at «båndlegging etter lov om naturvern» blir vesentlig tilsidesatt og dispensasjon ikke kan gis avhengig av hvilke begrunnelser som blir brukt for et positivt vedtak. Farledstiltaket må konsekvensutredes. Om konsekvensutredningen skjer i tilknytning til en detaljregulering, vil det gjøre prosessen mer ryddig samt bidra til en forsvarlig planavklaring. Dette vil være mest i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningslovens 12-1.

7 Administrasjonen tilrår at kommunen som planmyndighet krever at det gjennomføres en detaljregulering med konsekvensutredning for utbedring av farleden inn til Leirpollen. Administrasjonen tilrår også at det blir fastsatt et planprogram som vedtas av formannskapet.