Kan man se bort fra gjeldende reguleringsplan ved utmåling av ekspropriasjonserstatning?

Transkript

1 Kan man se bort fra gjeldende reguleringsplan ved utmåling av ekspropriasjonserstatning? Særlig om unntaket for offentlige anlegg Kandidatnummer: 650 Leveringsfrist: 25.april 2017 Antall ord:

2 Innholdsfortegnelse 1 OPPTAKT AREALPLANLEGGING OG EKSPROPRIASJON Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven Ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan Utgangspunkter ved fastsettelse av ekspropriatens økonomiske tap Reguleringsplanen som en ytre ramme i påregnelighetsvurderingen EIENDOMSRETTENS KONSTITUSJONELLE OG FOLKERETTSLIGE VERN Grunneierens rådighet over fast eiendom Konstitusjonelle rammer for lovgivningen Folkerettslige rammer for lovgivningen UTVIKLINGEN AV LOVGIVNING OG RETTSPRAKSIS Hovedregelen om at reguleringsplanen er bindende Før 1973: Uenighet om erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan Mellom 1973 og 1984: Kodifisering av gjeldende rett og nye tvilsspørsmål De generelle uttalelsene i Østensjø-dommen Etter 1984: Ny ekspropriasjonserstatningslov og utpenslingen av unntaket for offentlige anlegg Premissene i Lena-dommen Etter 1996: Forståelsen av retningslinjene i Lena-dommen NÆRMERE OM UNNTAKET FOR OFFENTLIGE ANLEGG Reelle hensyn som begrunnelse for unntaksregelen Forholdet mellom unntaket for offentlige anlegg og påbudet om «full erstatning» i Grunnloven Bør unntaket for offentlige anlegg opprettholdes? Skoghøyfraksjonens syn: Båndlegging av eiendommen inntil offentlig overtakelse Løylandfraksjonens syn: Planprosessens brede siktemål Medlemmet Fleischers syn: Behovet for erstatningsfrie restriksjoner i grunneiers disposisjonsrett Andre motforestillinger vedrørende unntaket for offentlige anlegg i

3 5.3.5 Oppsummering Bør unntaket for offentlige anlegg utvides til å gjelde andre reguleringsformål? Rettspraksis vedrørende ekspropriasjon av arealer regulert til friområde Skoghøyfraksjonens syn: Friområdereguleringer innebærer offentlig overtakelse Løylandfraksjonens syn: Friområder som en varig regulering av ubebygde arealer Medlemmet Fleischers syn: Vernet av tradisjonelle og grunnleggende prinsipper Friområdereguleringer og likhetshensyn Oppsummering AVSLUTTENDE BEMERKNINGER KILDELISTE ii

4 1 OPPTAKT Året er Det er vedtatt detaljplan for ny riksvei på strekningen Lillo Opsal i Østre Toten kommune. Parsellen brer seg over et område hvor femti private grunneiere berøres. Det oppnås ikke enighet mellom myndighetene og grunneierne, slik at vedtak om ekspropriasjon fattes. Spørsmålet som melder seg nå er hva grunneierne skal få i erstatning når det eksproprieres til anlegg av offentlig vei. Det moderne samfunnet preges av stadig mer regulering av fast eiendom. Fast eiendom er en knapp ressurs og det er lagt til myndighetene å forvalte denne til fellesskapets beste. I denne prosessen kan og vil det oppstå motstrid mellom grunneierinteresser og samfunnets styringsbehov, slik at tvangservervelse av eiendom kan bli aktuelt. Dette kalles for ekspropriasjon eller oreigning. Situasjonen ovenfor gir et bilde av et slikt tilfelle og var en sak som gikk helt til Høyesterett. Striden gjaldt ikke hvorvidt det var adgang til å fatte vedtak om ekspropriasjon, men prinsippene for erstatningsfastsettelsen. Avgjørelsen omtales gjerne som Lenadommen, og er en av mange dommer som har vært med på å prege ekspropriasjonsretten. Temaet for denne avhandlingen er reguleringsplanens betydning for ekspropriasjonserstatningen, med den overordnede problemstillingen om man kan fravike en gjeldende reguleringsplan ved utmålingen av denne. Aller først settes temaet inn i en større sammenheng gjennom en presentasjon av arealplanlegging og eiendomsrettens rammer. Deretter gis en fremstilling av retningslinjene som er oppstilt gjennom rettspraksis, herunder hovedregelen om at reguleringsplanen er bindende for erstatningsfastsettelsen, før oppgaven gjør et dypdykk inn i det domstolsetablerte unntaket for veger og andre offentlige anlegg. Her drøftes særlig to spørsmål; bør unntaket for offentlige anlegg opprettholdes og bør i så fall unntaket utvides til å gjelde andre reguleringsformål? Rettskildebildet i avhandlingen preges særlig av rettspraksis og lovforarbeider, men også Grunnloven, formelle lover og juridisk litteratur har vært viktige kilder. Oppgaven berører temaer som erstatningsfrihet for rådighetsinnskrenkninger og det såkalte strøkprinsippet, men rommer ingen utførlig behandling av disse spørsmål. Oppgaven gir heller ingen utførlig redegjørelse av situasjonen før selve ekspropriasjonsvedtaket. Øvrige avgrensninger og begrepsavklaringer fremgår underveis. 1

5 2 AREALPLANLEGGING OG EKSPROPRIASJON 2.1 Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven Arealplanlegging innebærer disponering av arealer gjennom offentlig planlegging. 1 Planleggingen skal fremme fellesskapsinteressene i samfunnet og føre til bedre fordeling av goder. 2 Videre er det behov for regulering av fast eiendom for å oppnå den nødvendige differensiering mellom ulike eiendommer, slik at den samlede utnyttelse blir best mulig. 3 Planleggingen legger opp til en bred vurdering av arealer og deres kvalitet, og kan langt på vei ses som et miljøpolitisk virkemiddel. 4 Myndighetene kan gi påbud eller forbud om en bestemt utnyttelse av eiendommen for å forsvare ønskede interesser og motvirke uheldige bruksmåter. 5 På denne måten avgrenses eiendomsretten negativt ved at eieren innehar den rådighet som ikke er særskilt unntatt, gjerne omtalt som restretten. 6 En særlig plantype etter plan- og bygningsloven er reguleringsplan, som er definert som «et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser», jf. plan- og bygningsloven Reguleringsplanen skal møte praktiske behov og sørge for en helhetlig planlegging av arealbruken innenfor et avgrenset område, herunder skape nye rettigheter ved å tillate utbygging eller medføre restriksjoner i form av rådighetsinnskrenkninger. 7 Rettsvirkningen av en reguleringsplan følger av plan- og bygningsloven 12-4, hvor det fremgår at planen «fastsetter fremtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak». Planen har med andre ord virkning som rådighetsinnskrenkning, samtidig som den gir grunneierne en rett til å utnytte eiendommen i samsvar med planens formål og bestemmelser. 8 Hvorvidt planen får betydning for eksisterende virksomhet er ikke helt klart. Som utgangspunkt griper ikke reguleringspla Gisle (2010) s. 28 Ankerud (2015) s. 246 Fleischer (1998) Del II s. 38 Knoph (2014) s. 508 Fleischer (1978) s. 9 Falkanger (2011) s. 38 Bugge (2011) s. 195 Bugge (2011) s

6 nen inn i slik virksomhet, men det kan tenkes at virksomheten må utøves på en noe annen måte enn tidligere, for eksempel i form av strengere støykrav til allerede pågående virksomhet. 9 Selv om reguleringsplanen gir grunneieren adgang til å iverksette tiltak, innebærer den ingen plikt til å gjøre det. Reguleringsplanen gir i stedet grunnlag for kommunen til å tvinge gjennom en endring av arealbruken gjennom et ekspropriasjonsvedtak Ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan For å kunne gjennomføre en ny arealplan, forutsettes eiendomsrådighet over arealet. 11 Men det er ikke alltid at grunneieren ønsker eller kan realisere planene. Dersom det offentlige ønsker å gjennomføre et tiltak på et areal de ikke besitter, må de gå i forhandlinger med den private grunneier. Dersom enighet mellom partene ikke oppnås, krever legalitetsprinsippet at myndighetene må ha hjemmel i lov for å gjøre inngrep i borgernes rettssfære, jf. Grunnloven Plan- og bygningsloven 16-2 hjemler adgang til ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan. Dette innebærer at «eiendomsretten til fast eiendom eller bygning eller annet som har fast tilknytning til slik eiendom, blir ervervet ved tvang mot erstatning etter skjønn», jf. plan- og bygningsloven En rekke andre lover hjemler også adgang til ekspropriasjon, eksempelvis oreigningslova 2 og veglova Ekspropriasjonsadgangen kan nok i mange tilfeller sette preg på forhandlingene mellom partene, slik at de lettere vil komme til enighet enn om et slikt regime ikke lå i bakgrunnen. Grunneieren som må gi fra seg sin eiendom omtales gjerne som ekspropriat, mens den som krever ekspropriasjon kalles for ekspropriant. Det følger av plan- og bygningsloven 16-2 første og andre ledd at både kommunen ved kommunestyret og staten kan foreta ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan. Ekspropriasjonen må gjennomføres innen 10 år etter at planen er kunngjort, ellers faller retten bort jf. bestemmelsens andre ledd annet punktum Ot.prp. nr.32 ( ) s. 231 Bugge (2011) s. 204 Knoph (2014) s. 514 Kongeriket Norges Grunnlov av 17.mai 1814 Lov av 23.oktober 1959 nr.3 om oreigning av fast eigedom og Lov av 21.juni 1963 nr.23 om vegar 3

7 Dersom kommunen eller staten treffer et ekspropriasjonsvedtak, har grunneieren i medhold av Grunnloven 105 krav på «full erstatning» for sitt økonomiske tap. Bestemmelsen har hyppig blitt påberopt i praksis og har gjentatte ganger vært tema i den offentlige debatten. 14 Et av temaene som har vært diskutert, er grensene for Stortingets lovgivningsmyndighet. Det må være klart at Grunnloven 105 begrenser Stortingets kompetanse, i den forstand at de ikke kan vedta lover som hjemler ekspropriasjon uten erstatning, samtidig som bestemmelsen sier noe om erstatningens størrelse. 15 Men også Norges folkerettslige forpliktelser gjennom Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 1 setter grenser for myndighetenes lovgivningskompetanse, som fastsetter at «[n]o one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law» Utgangspunkter ved fastsettelse av ekspropriatens økonomiske tap Hva som er det økonomiske tapet er et rettslig og ikke et økonomisk spørsmål. 17 Frem til 1973 ble dette bestemt etter ulovfestede regler, utviklet i rettspraksis med utgangspunkt i Grunnloven 105. Den bærende grunnregel var at ekspropriatens økonomiske stilling ikke skulle bli dårligere som følge av ekspropriasjonen. 18 Grunnloven 105 er imidlertid ikke til hinder for at lovgiver kan foreta rimelige reguleringer og i 1973 fikk vi vår første ekspropriasjonserstatningslov. 19 Denne loven innebar kodifisering av de retningslinjer som Høyesterett hadde trukket opp, samtidig som den brøt med tidligere rett på flere områder. Loven skulle redusere erstatningsutbetalingene og fjerne urimelighetene ved at enkeltstående ekspropriater fikk store gevinster på andres bekostning. 20 Det skulle likevel vise seg at loven var uklar og vanskelig å praktisere Fleischer (1978) s. 80 Fleischer (1978) s. 81 Protokoll til Konvensjonen om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter av 4.november 1950 Pedersen, Sandvik og Skaaraas (1990) s. 167 NOU 2003:29 s. 15 Lov av 26.januar 1973 nr.4 om erstatning ved ekspropriasjon av fast eiendom Fleischer (1974) s. 2 og Stavang (2015) s. 37 Ankerud (2015) s. 37 4

8 Uklarhetene som 1973-loven førte med seg ble forsøkt ryddet av veien med någjeldende vederlagslov av , som i større grad bygger på eldre rett. 23 Selv om ordet «vederlag» kan være noe misvisende, er det klart at det her ikke betyr noe mer eller annet enn erstatning. Heretter omtales denne som ekspropriasjonserstatningslova. Sammenfattende har altså ekspropriaten krav på «full erstatning» for sitt økonomiske tap, jf. Grunnloven 105, på grunnlag av reglene i ekspropriasjonserstatningslova. 24 Ekspropriasjonserstatningslova inneholder tre ulike verdsettelsesprinsipper. Hovedregelen er at det skal gis erstatning for eiendommens salgsverdi, med mindre bruksverdien eller gjenanskaffelsesverdien er høyere og påkrevd for at ekspropriaten skal få dekket sitt økonomiske tap, jf. ekspropriasjonserstatningslova 4. Ved fastsettelsen av salgsverdien skal det legges vekt på den «påreknelege utnytting som det er røynleg grunnlag for etter tilhøva på staden», jf. ekspropriasjonserstatningslova 5. Det samme gjelder for fastsettelsen av bruksverdien etter ekspropriasjonserstatningslova 6. Og det er nettopp ved avgjørelsen av hva som er påregnelig at reguleringsplanen får stor betydning. 2.4 Reguleringsplanen som en ytre ramme i påregnelighetsvurderingen Når man skal fastsette hva som er den påregnelige utnyttelsen av eiendommen, vil både aktuell bruk og gjeldende reguleringsplaner være styrende. Påregnelighetskriteriet forutsetter en vurdering av de faktiske muligheter, ikke de lovmessige. 25 At utnyttelsen rent faktisk er påregnelig innebærer at man bare kan kreve erstatning for bruk som ligger innenfor lovens grenser. Ulovlig utnyttelse nyter ikke erstatningsrettslig vern. Lovlighetskriteriet ble foreslått inntatt i lovteksten av den såkalte Danielsen-fraksjonen i prisreguleringsutvalget, men kom ikke med i den senere vedtatte lovteksten. 26 Departementet påpekte at ordet «lovlig» kunne skape uklarhet i lovteksten, da det ville medføre at gjeldende reguleringsplan ubetinget måtte legges til grunn Lov av 6.april 1984 nr.17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom Ankerud (2015) s. 37 Bugge (2011) s. 208 Fleischer (2003) s. 209 Stordrange og Lyngholt (2000) s. 57 Ankerud (2015) s. 39 5

9 Hva som er lovlig avgjøres gjennom politiske vedtak i lovs form eller med hjemmel i lov, som for eksempel en reguleringsplan. 28 Men da loven ikke inneholder noe klart direktiv om reguleringsplanens betydning, blir de rettsregler som følger av Høyesteretts praksis før og etter ekspropriasjonserstatningslova avgjørende. 29 Og det klare utgangspunkt er at reguleringsplanen virker som en ytre ramme i påregnelighetsvurderingen Fleischer (2003) s Stordrange og Lyngholt (2000) s. 58 Ankerud (2015) s

10 3 EIENDOMSRETTENS KONSTITUSJONELLE OG FOLKERETTSLIGE VERN 3.1 Grunneierens rådighet over fast eiendom Eiendomsretten har siden naturrettens tankegang blitt ansett som en av våre grunnleggende menneskerettigheter og innebærer at eieren kan råde fritt over sin eiendom, både faktisk og rettslig. 31 Men fra dette utgangspunkt må eieren tåle en rekke begrensninger, da rådigheten ikke går lenger enn hva lovgivningen og rettsordenen til enhver tid tillater. 32 Fast eiendom er på mange måter en knapp ressurs i samfunnet, som gjør at det må stilles krav om en forsvarlig forvaltning av eiendommen og at utnyttelsen må ivareta miljø og klima. 33 Arealplanlegging og reguleringsplaner er i dette henseende viktige rammer for bruken av fast eiendom. Selv om det foreligger adgang til å regulere grunneierens rådighet, har man sett det som helt nødvendig å begrense lovgivers frihet for å verne om eiendomsretten. Og som nevnt setter både konstitusjonelle regler og våre folkerettslige forpliktelser grenser for hvilke regler Stortinget kan vedta om ekspropriasjon og erstatning Konstitusjonelle rammer for lovgivningen På ekspropriasjonsrettens område, er Grunnloven 105 den sentrale forfatningsrettslige bestemmelsen om erstatning. Da grunnlovsbestemmelsen ikke selv hjemler ekspropriasjonsadgang, må slik hjemmel søkes i formell lov. Om den juridiske konsekvens av ekspropriasjon fastsetter Grunnloven 105 følgende: «Fordrer statens tarv at noen må avgi sin rørlige eller urørlige eiendom til offentlig bruk, så bør han eller hun ha full erstatning av statskassen.» Andenæs og Fliflet (2006) s. 419 og Knoph (2014) s. 203 Andenæs og Fliflet (2006) s. 419 Knoph (2014) s. 203 NOU 2003:29 s. 32 Kongeriket Norges Grunnlov av 17.mai

11 Bestemmelsen regulerer med andre ord hva som skal skje ved ekspropriasjon; det skal betales «full erstatning» til eieren av den eksproprierte eiendom. Likhetshensynet tilsier at eieren som må avstå sin eiendom ikke skal bære tapet alene, men at dette skal bæres av samfunnet i fellesskap eller av den som konkret nyter godt av ekspropriasjonen. 36 Ettersom bestemmelsen ikke oppstiller nærmere retningslinjer for forståelsen av uttrykket «full erstatning», har det vært opp til rettspraksis å tolke hva som ligger i begrepet. Høyesterett har gjennom en mangeårig rettspraksis utviklet de nærmere reglene om erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon og fastsatt et generelt utgangspunkt om at ekspropriatens økonomiske stilling ikke skal bli dårligere som følge av ekspropriasjonen. 37 Det nærmere innhold av begrepet «full erstatning» har ofte vært tema for diskusjon. Førstvoterende i Rt.1976 s.1, Kløfta-dommen, behandlet forholdet mellom påbudet i Grunnloven 105 og dagjeldende ekspropriasjonserstatningslov, hvor hovedregelen var at eiendommen skulle erstattes etter verdien av den aktuelle bruk. Spørsmålet i dommen var om det var forenlig med Grunnloven 105 å sette erstatningen lavere enn til den omsetningsverdi som lovlig kunne beregnes og som ekspropriaten kunne ha oppnådd dersom ekspropriasjonen ikke hadde funnet sted. Førstvoterende uttalte i denne forbindelse at Grunnloven 105 inneholder en «hard kjerne» som lovgiver ikke kan gripe inn i, samtidig som det må være frihet til å nærmere presisere og regulere hvordan erstatningsutmålingen skal skje. 38 Førstvoterende konkluderte med at en ekspropriat ikke kan sies å ha fått full erstatning om man nekter å tilkjenne ham omsetningsverdien hvor denne er påviselig høyest. Dette grunnlovssyn ble lagt til grunn for utformingen av ekspropriasjonserstatningsloven av 1984, hvor lovens 4 fastsetter at ekspropriaten har krav på det som er høyest av salgsverdi, bruksverdi eller gjenanskaffelsesverdi. 39 Det er klart at det bare er den økonomiske verdi som kan kreves erstattet. Sorgen over å miste en eiendom som har tilhørt familien i århundrer, får man ingen erstatning for. 40 Men det er ikke noe i veien for at lovgiver pålegger eksproprianten å betale en større erstatning enn hva Grunnloven 105 krever. Dette er tilfellet for ekspropriasjon til vannkraftproduksjon etter Knudsen (1997) s. 45 NOU 2003:29 s. 32 Rt.1976 s.1 s. 7 NOU 2003:29 s. 36 Andenæs og Fliflet (2006) s

12 vannressurslova 41, hvor alle erstatninger forhøyes med 25 prosent. En alminnelig påslagsregel foreligger derimot ikke i norsk ekspropriasjonsrett. Men vi trenger ikke gå lenger enn til de svenske erstatningsreglene for å finne en generell forhøyning på 25 prosent av markedsverdien ved utbetaling av ekspropriasjonserstatning. 42 Dersom et inngrep ikke medfører at eieren må avgi sin eiendom, men bare fører med seg begrensninger i eierens rett til å benytte eiendommen, kan som hovedregel ikke et krav om erstatning fremmes i medhold av Grunnloven 105. Det vil si at inngrep i form av at rådighetsinnskrenkninger med grunnlag i en generell lovregulering, i utgangspunktet ikke nyter erstatningsrettslig vern etter bestemmelsen. 43 Dette ble fastslått i Rt.1970 s.67, Strandlovdommen, hvor grunneieren ikke fikk erstatning for et byggeforbud i strandsonen på eiendommen. Avgjørelsen har fått tilslutning i senere saker av Høyesterett og rettsoppfatningen er i dag allment akseptert. 44 Ved den øvrige tolkningen av Grunnloven 105, må man legge en liberal tolkning til grunn. 45 Uttrykket «statens tarv» må ikke forstås så snevert at lovgivningen ikke kan gi private adgang til å ekspropriere. Både plan- og bygningsloven og oreigningslova fastsetter ekspropriasjonsrett for private, jf. henholdsvis lovenes 38 og 3, uten at dette går på akkord med Grunnloven 105. En vid fortolkning må også legges til grunn for forståelsen av uttrykket «offentlig bruk», da dette må forstås som samfunnsinteresser i vid forstand. 46 Dette innebærer at det ikke nødvendigvis må være et statlig behov som begrunner ekspropriasjonen, men hensynet til samfunnet må i alle tilfeller være tilstede. 47 Og ellers som ved fortolkningen av Grunnlovens bestemmelser, må ordet «bør» leses som «skal». Knudsen fremhever at domstolene har utvist en utpreget grad av tolkningsliberalisme overfor Grunnloven 105 og således ikke holdt like hardt ved den endringskonservatisme som vanligvis legges til grunn ved tolkningen av Grunnlovens bestemmelser Lov av 24.november 2000 om vassdrag og grunnvann 51 annet ledd Føllesdal (2015) s Fleischer (1968) s. 10 NOU 2003:29 s. 33 Knudsen (1997) s. 44 Knudsen (1997) s. 44 Knudsen (1997) s. 44 Knudsen (1997) s. 45 9

13 3.3 Folkerettslige rammer for lovgivningen Også på det internasjonale plan har vi bestemmelser som er styrende for nasjonal lovgivning og rettsanvendelse vedrørende ekspropriasjonserstatning. 49 Folkerettslige regler til vern av eiendomsretten er helt sentrale i så måte. For det første inneholder FNs menneskerettighetserklæring, gjerne kalt Verdenserklæringen, et direkte vern av eiendomsretten, idet artikkel 17 fastsetter følgende: «1. Everyone has the right to own property alone as well as in association with others. 2. No one shall be arbirarily deprived of his property.» 50 Selv om Verdenserklæringen ikke er rettslig bindende, har den vært en grunnpilar for arbeidet med å sikre menneskets grunnleggende rettigheter på et internasjonalt nivå. Erklæringen knesetter en lang liste av rettigheter, mens statenes forpliktelser til ivaretakelse av disse er fastsatt i senere menneskerettighetskonvensjoner. 51 For det andre har vi i den europeiske kontekst Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, som ble vedtatt 4.november i Men ettersom eiendomsretten har vært et langt mer kontroversielt tema internasjonalt, kom ikke bestemmelsen om vern av eiendom inn før ved første tilleggsprotokoll av Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 1 lyder i sin helhet som følgende: «Every natural og legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law. The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.» NOU 2003:29 s. 36 FNs menneskerettighetserklæring av 10.desember 1948 (Universal Declaration of Human Rights) Eide (1998) s. 195 Protokoll til Konvensjonen om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter av 4.november

14 Artikkelen sies gjerne å inneholde tre ulike regler. Regelinndelingen ble opprinnelig utformet av Den europeiske menneskerettsdomstol i prinsippsaken Sporrong og Lönnroth mot Sverige, som gjaldt tvist om inngrep i eiendomsretten. 53 Til forskjell fra Grunnloven 105, proklamerer bestemmelsen i første ledd første setning selve retten til respekt for eiendomsretten. 54 Denne regelen omtales gjerne som prinsippregelen. Første ledd andre setning kalles gjerne avståelsesregelen og fastslår at ingen kan fratas sin eiendom uten at det er i det offentliges interesse og følger prinsippene i folkeretten. Den siste regelen, gjerne kalt kontrollregelen, fremgår av bestemmelsens andre ledd, hvor det uttrykkes et begrenset vern mot regulerende inngrep i eiendomsretten. 55 Det nærmere innholdet av artikkelen er fastsatt gjennom Den europeiske menneskerettsdomstols praksis. I NOU 2013:11 om festekontrakter og folkerett, gis en oversikt over de seks hovedspørsmål Den europeiske menneskerettsdomstol vanligvis drøfter ved anvendelsen av bestemmelsen. 56 For det første må det foreligge en eiendomsinteresse. Deretter må det vurderes om det foreligger et inngrep. Videre skjer en klassifisering av inngrepet, det vil si hvilken av de tre nevnte reglene inngrepet faller under. For det fjerde må inngrepet ha tilstrekkelig hjemmel, men da Den europeiske menneskerettsdomstolen ikke skal fungere som er fjerdeinstans, er de tilbakeholdne i denne prøvingen. Deretter må man se om inngrepet følger et legitimt formål, hvor statene er gitt en vid skjønnsmargin for vurderingen av om tiltaket er nødvendig og hva det i så fall skal gå ut på. Til slutt må det skje en forholdsmessighetsvurdering, det vil si at det må være en rimelig balanse mellom den generelle samfunnsinteressen og behovet for beskyttelse av individets grunnleggende rettigheter. Av særlig interesse i denne sammenheng er domstolens praktisering av avståelsesregelen. For at regelen skal komme til anvendelse, må det ha skjedd en avståelse av eiendom. Dette innebærer at det må foreligge en varig overføring av eiendomsretten eller tilintetgjørelse av en eiendel. 57 En midlertidig beslagleggelse av eiendommen vil i utgangspunktet ikke regnes som fratakelse, men dersom inngrepet medfører at eierens disposisjonsmulighet over eiendommen Sporrong and Lönnroth v. Sverige (1982) avsnitt 61 Aall (2011) s. 286 Aall (2011) s. 286 NOU 2013:11 s NOU 2003:29 s

15 reduseres sterkt eller fjernes, har Den europeiske menneskerettsdomstol likestilt tilfellene med faktisk ekspropriasjon. 58 Dette var tilfellet i Sporrong og Lönnroth-saken 59, hvor en langvarig båndleggelse av eiendommen ble ansett for å krenke eiendomsretten. Domstolen konstaterte krenkelse av prinsippregelen, og anvendte deretter avståelsesregelen. Sporrong og Lönroth-saken, gir som flere andre saker fra Den europeiske menneskerettsdomstol, uttrykk for den proporsjonalitetsvurdering som må foretas ved anvendelsen av bestemmelsen. Vurderingen innebærer at det ved anvendelsen av avståelsesregelen må foretas en avveining mellom samfunnets interesser og hensynet til den enkelte, for å se om tiltaket forfølger et legitimt formål. 60 Og som nevnt er statene i denne forbindelse innrømmet en vid skjønnsmargin. Bare i de tilfellene hvor inngrepene er konkrete, særlig intense og uforholdsmessige, har Den europeiske menneskerettsdomstolen konstatert krenkelse. 61 Det følger av dette at grunneierens beskyttelse er sterkere etter Grunnloven 105 enn det som følger av Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 1, idet sistnevnte i all hovedsak beskytter grunneieren mot usaklig og vilkårlig forskjellsbehandling. 62 Et sentralt element i proporsjonalitetsvurderingen er hvorvidt det er ytet erstatning eller ikke. 63 Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 1 er taus om grunneierens rett til erstatning, men det har i praksis blitt innfortolket et slikt vilkår. 64 I saken James m.fl. mot Storbritannia uttalte Den europeiske menneskerettsdomstol at fratakelse av eiendom uten erstatning i utgangspunktet ikke vil representere en rimelig balanse mellom de berørte interessene 65. Videre uttalte domstolen at fratakelse av eiendom uten erstatning, bare kan skje i helt spesielle tilfeller. Men til forskjell fra Grunnloven 105 som gir grunneieren rett på full erstatning, uttalte domstolen i James m.fl. mot Storbritannia at artikkel 1 ikke garanterer full erstatning i alle tilfeller. Andre hensyn, som for eksempel hensynet til sosial utjevning, kan tilsi lavere erstatning. 66 Og selv om domstolen kanskje starter med et utgangspunkt om at NOU 2003:29 s. 38 Sporrong and Lönnroth v. Sverige (1982) NOU 2003:29 s. 39 NOU 2003:29 s. 37 Andenæs og Fliflet (2006) s. 438 NOU 2003:29 s. 39 NOU 2003:29 s. 39 James and others v. The United Kingdom (1986) avsnitt 54 NOU 2003:29 s

16 grunneieren skal ha full erstatning, kan konklusjonen bli at det anses tilstrekkelig å fastsette en rimelig erstatning hensett til de berørte interesser og eiendommens verdi. 67 Norge ratifiserte den første tilleggsprotokollen til Den europeiske menneskerettskonvensjon 18.desember i 1952 og den trådte i kraft 18.mai Norsk rett ble da ansett for å være i samsvar med protokollens materielle bestemmelser og Stortinget samtykket enstemmig til ratifikasjonen. 68 For å styrke menneskerettighetens stilling i norsk rett, vedtok Stortinget menneskerettsloven i , som fastsetter at en rekke konvensjoner skal gjelde som norsk lov, herunder Den europeiske menneskerettskonvensjon og den første tilleggsprotokoll, jf. menneskerettsloven 2. Ved motstrid mellom konvensjonens bestemmelser og norsk lov, skal førstnevnte gå foran, jf. menneskerettsloven 3. I NOU 2003:29 om arealplaner og ekspropriasjonserstatning legger utvalget til grunn at de någjeldende norske lovreglene er i samsvar med Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel Begrunnelsen synes å være, som gjennomgangen ovenfor viser, at påbudet om «full erstatning» i Grunnloven 105 gir et sterkere vern overfor grunneieren enn hva den folkerettslige bestemmelsen tilsier. Men utvalget fremhever at selv med dette utgangspunkt, kan det ikke utelukkes at erstatningsfastsettelsen i konkrete tilfeller kan innebære en krenkelse av artikkelen. Videre påpeker utvalget at dagens hovedregel etter norsk rett, som innebærer at ekspropriasjonserstatningen fastsettes i henhold til den påregnelige utnyttelsen som følger av en bindende arealplan, er utformet med bakgrunn i Grunnloven 105, og at en vurdering av unntakene fra dette utgangspunkt må konsentreres rundt det sterkere vernet Grunnloven 105 gir NOU 2003:29 s. 40 NOU 2003:29 s. 36 og 40 Lov av 21.mai 1999 nr.30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett NOU 2003:29 s

17 4 UTVIKLINGEN AV LOVGIVNING OG RETTSPRAKSIS 4.1 Hovedregelen om at reguleringsplanen er bindende Reguleringsplanen som en ytre ramme i påregnelighetsvurderingen gir uttrykk for hovedregelen om at reguleringsplanen er bindende når det eksproprieres til gjennomføring av planen. Det vil si at skjønnsretten som utgangspunkt må legge reguleringsplanen til grunn når det skal fastsette verdien av ekspropriasjonsarealet. 71 Hovedregelen har som nevnt bakgrunn i at reguleringsplanen straks er bindende for arealutnyttelsen 72 og gjelder både ved fastsettelsen av salgsverdi og bruksverdi etter henholdsvis ekspropriasjonserstatningslova 5 og 6. Høyesterett har gjentatte ganger fastholdt at reguleringsplanen som hovedregel er bindende, og presisert og utviklet gjeldende rett med grunnlag i både Grunnloven 105, 1973-loven og dagens ekspropriasjonserstatningslov. 73 Begrunnelsen for hovedregelen synes klar; ekspropriaten skal få dekket sitt økonomiske tap som følge av ekspropriasjonen. Og det økonomiske tapet representeres nettopp ved at den aktuelle bruken og fremtidige utnyttelsesmuligheter faller bort. Like fullt begrenser årsaks- og likhetsbetraktninger erstatningen til den verdi eiendommen har med eventuelle eksisterende rådighetsinnskrenkninger. 74 Et eksempel på at gjeldende regulering ble lagt til grunn er Rt.1948 s.967, som gjaldt utvidelse av Drammensveien 110. En reguleringsbestemmelse om byggelinje gjorde grunnen ubebyggelig. Ved senere ekspropriasjon ønsket grunneieren tomteverdien erstattet, men Høyesterett kom frem til at reguleringsbestemmelsen måtte være avgjørende og erstattet eiendommen som hagegrunn. Erstatningsfastsettelsen skjedde på denne tiden med grunnlag i Grunnloven 105. I Rt.1955 s.1199 tok Høyesterett stilling til erstatningsfastsettelsen i et tilfelle hvor ingen reguleringsplan var vedtatt, men veilovens 36 hindret bebyggelse av flere eiendommer. Det forhold at eiendommene senere ble lagt under bygningsloven, endret ikke kommisjonens ad Stordrange (2007) s. 107 Stordrange (2000) s. 85 Ankerud (2015) s Fleischer (1978) s

18 gang til å anse grunnstykkene som ubebyggelige etter veiloven 36. Grunneierne fikk dermed erstatning for eiendommenes bruksverdi. Dommen viser at en byggegrense må respekteres enten den bunner i veiloven eller andre bestemmelser Før 1973: Uenighet om erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan Ved forberedelsen av 1973-loven avga Husaaskomiteen sin innstilling vedrørende skjønnsordningen og erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon. 76 Flertallet i utvalget kom til at det innenfor rammen av Grunnloven 105 burde gis regler om utmåling av erstatning ved ekspropriasjon. 77 Når det gjaldt erstatningsfastsettelsen for et regulert område, mente Husaaskomiteen at det skulle ses bort fra gjeldende regulering ved ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan: «Ved ekspropriasjon til gjennomføring av regulering som fastsetter eiendomsutnyttingen, er reguleringen et ledd i ekspropriasjonen, som det skal ses bort fra ved erstatningsfastsetting, slik at denne skal foretas på grunnlag av eiendommens påregnelige utnyttelsesmuligheter uten hensyn til reguleringen». 78 Husaaskomiteen viste til enkelte eldre dommer for å underbygge synspunktet, blant andre Rt.1897 s.730, Rt.1990 s.273 og Rt.1949 s.408. Felles for dommene var at eiendom som var regulert til gate og offentlig bruk ble taksert som om de kunne brukes til bebyggelse. 79 Fleischer hevdet derimot at hovedregelen måtte være en taksering av eiendommen på bakgrunn av reguleringsplanens bestemmelser, også i de tilfeller hvor ekspropriasjon skjer til gjennomføring av reguleringsplan. 80 Dette utgangspunktet er enkelt å forstå, da det ikke ville være rimelig om de som får eiendommene sine ekspropriert, skulle få en verdi som overstiger Fleischer (1978) s. 359 NUT 1969:2 NUT 1969:2 s. 5 NUT 1969:2 s. 134 Fleischer (1978) s. 362 Fleischer (1978) s

19 den reguleringsbestemmelsene resulterer i. 81 Fleischer mente på denne bakgrunn at det heller var snakk om å gjøre unntak fra denne hovedregelen, slik at uttrykket «til gjennomføring av reguleringsplanen» måtte begrenses til de tilfeller hvor ekspropriasjonen gjelder gate, offentlig plass eller lignende. 82 Fleischer viste i denne forbindelse til de samme dommene som Husaaskomiteen støttet seg på, men tolket dem som grunnlag for en unntaksregel. I Rt.1970 s.1028, Sarheim-dommen, fikk man en endelig avklaring på spørsmålet. Saken gjaldt ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan. Eiendommen ble i 1957 regulert til gate og parkeringsplass. Etter en brann i 1966, fikk ikke eieren som følge av reguleringen lov til å føre opp en ny bygning. Høyesterett ga uttrykk for et annet syn på erstatningsfastsettelsen enn det Husaaskomiteen fremmet og fastslo som hovedregel at «[n]år eiendommen eksproprieres i henhold til planen er det stillingen slik den da foreligger som må legges til grunn ved erstatningsfastsettelsen, og det er ikke adgang til å se bort fra planen. Det er således verdien av den brannherjede eiendom som skal danne grunnlaget for erstatningsfastsettelsen og ikke tilstanden før brannen eller forholdene slik de eventuelt kunne blitt etter nybygg.» 83 Ekspropriasjonserstatningen skal etter dette fastsettes på bakgrunn av reguleringsplanen. Men dette er ikke noe mer enn en hovedregel og et utgangspunkt, idet førstvoterende fremholder at «det ved rettspraksis er fastslått at man ved ansettelse av ekspropriasjonserstatningen skal verdsette grunnen som bebyggelig selv om den er gjort ubebyggelig ved at den er regulert til gate m.v.» 84 Sistnevnte sitat representerer dermed et unntak fra hovedregelen om at det er reguleringsplanen som skal legges til grunn for verdiberegningen. Unntaket gjelder etter Høyesteretts uttalelse for områder som er gjort ubebyggelige som følge av reguleringer til gater med videre. Avgjørelsen er i tråd med Fleischers syn slik det er gjengitt ovenfor, og som Fleischer også Fleischer (1978) s. 361 Fleischer (1978) s Rt.1970 s.1028 s Rt.1970 s.1028 s

20 fremhever, må konsekvensen av at man ser bort fra gjeldende reguleringsplan, bli at man må se hen til den påregnelige regulering som da ville foreligget. 85 Grunneieren i Sarheimdommen fikk følgelig erstatning for omsetningsverdien som byggetomt. 4.3 Mellom 1973 og 1984: Kodifisering av gjeldende rett og nye tvilsspørsmål Som nevnt, fikk vi vår første ekspropriasjonserstatningslov i Loven kodifiserte store deler av prinsippene Høyesterett hadde formulert i rettspraksis, samtidig som den forsøkte å rydde opp i uønskede konsekvenser. Blant annet bestemte lovens 4 at eiendommene skulle takseres ut fra den aktuelle bruken på ekspropriasjonstidspunktet, slik at det ikke lenger kunne tas hensyn til bruksendringer basert på løse planer om arealutnyttelse. 87 I tillegg innførte loven regler om mererstatning, jf. lovens 5. For å kunne tilkjenne en grunneier mererstatning, måtte bruken som betinget den høyere verdi være i samsvar med godkjente planer for arealdisponeringen av eiendommen, jf. lovens 5 nr Det oppstod dermed spørsmål om hvordan bestemmelsen skulle tolkes i forhold til tidligere praksis og unntakene for gate med videre. Fleischer tar til orde for at bestemmelsen må tolkes i samsvar med tidligere praksis, slik at eieren av en gategrunn ikke bør få regnet den som nullverdi på grunn av reguleringsplanen. 89 En slik innskrenkende fortolkning innebærer følgelig en utvidet adgang til å tilkjenne mererstatning. 90 Høyesterett kommenterte problemstillingen i Rt.1976 s.1, Kløfta-dommen, som gjaldt fastsettelse av erstatning ved ekspropriasjon til motorvei. Selv om partene i saken var enige i at det skulle ses bort fra reguleringsplanen det ble ervervet etter, gikk førstvoterende likevel inn på spørsmålet om betydningen av en tilegnelsesplan. Førstvoterende uttalte at ettersom utleggingen til friområde skyldtes motorveiplanen som lå til grunn for ekspropriasjonen, må det som følge av eldre rettspraksis og den nye lovbestemmelsen ses bort fra verdi Fleischer (1978) s. 367 Lov av 26.januar 1973 nr.4 om erstatning ved ekspropriasjon av fast eiendom Ankerud (2015) s. 264 Fleischer (1978) s. 368 Fleischer (1978) s. 368 Fleischer (1978) s

21 endringer som følger av planen. 91 Det var ifølge førstvoterende heller den påregnelige reguleringen før motorveiplanen kom, som måtte legges til grunn. 92 Presiseringen må gjelde både den generelle regelen og i relasjon til lovens 5 nr.3, jf. Rt.1976 s.464, Skaar-kjennelsen De generelle uttalelsene i Østensjø-dommen En annen og svært sentral dom for reguleringsplaners betydning, er plenumsavgjørelsen i Østensjø-saken, Rt.1977 s.24. Saken omhandlet ekspropriasjon av en stripe jordbruksareal ved Østensjøvannet i Oslo, hvor kommunen eksproprierte på grunnlag av en veiregulering fra Saken reiste spørsmål om ekspropriasjonserstatningsloven 5 nr.3 utelukker mererstatning utover jordbruksverdien. Partene var enige om at det ved erstatningsfastsettelsen skulle ses bort fra veireguleringen. Det ble lagt avgjørende vekt på at arealet i 1956 var regulert til park, noe som førte til at grunneierne fikk erstattet arealet etter bruksverdien som jordbruk og ikke som tomtegrunn. I dommen kommer førstvoterende innledningsvis med flere alminnelige bemerkninger vedrørende betydningen av at det ved regulering blir bestemt at visse arealer ikke kan brukes til bebyggelse. Av betydning her er uttalelsene under avsnitt V punkt 2, hvor det heter at «[e]iere av områder som [etter reguleringsplan] skal bevares ubebygd, vil ikke kunne kreve erstatning med den begrunnelse at områdene ville ha større økonomisk verdi om de kunne bebygges. Heller ikke kan grunneierne kreve erstatning beregnet etter arealets tomteverdi om det innen områder som skal bevares ubebygd, blir aktuelt å ekspropriere arealer til veger (...). Så vidt jeg kan se, kommer dette ikke i strid med tidligere rettspraksis, og det må i alle fall gjelde etter bestemmelsen i ekspropriasjonserstatningslovens 5 nr.3.» 93 Uttalelsen understreker skillet mellom områder som etter reguleringsplan holdes åpne for bebyggelse og områder som skal benyttes til andre formål, hvor planen i begge tilfeller må leg Rt.1976 s.1 s. 18 Rt.1976 s.1 s. 18 Rt.1977 s.24 s

22 ges til grunn for erstatningsfastsettelsen. Vegreguleringen i Østensjø-saken ble nettopp sett som et ledd i avgrensningen mellom slike områder. 94 De øvrige bemerkningene til førstvoterende er vel så viktige og oppsummerte gjeldende rett på flere punkter. Uttalelsene under punkt 1, omhandler det såkalte strøkprinsippet, og er et unntak fra hovedregelen om at reguleringsplanen er bindende ved erstatningsfastsettelsen. Prinsippet omhandler områder som ellers skal bebygges, hvor det må avsettes arealer til gater, veier, lekeplasser med videre. Førstvoterende viser til at det ved ekspropriasjon til gjennomføring av slik regulering ses bort fra at disse arealene er gjort ubebyggelige, og at det i praksis har blitt gitt erstatning etter en utjevnet pris for bebyggelig og ubebyggelig grunn. 95 Et slikt prinsipp sikrer rettferdighet mellom grunneierne. Betegnelsen «strøkpris» peker på at prisen på byggeklare tomter varierer fra strøk til strøk, og at det er beliggenheten som er det avgjørende for verdien. 96 Ved vurderingen av om det skal anvendes strøkpris, vil et sentralt moment være hvorvidt det ubebyggelige arealet skal tilfredsstille beboerne i reguleringsfeltet eller tjene et større område. 97 I Sarheim-dommen som er nevnt ovenfor, ble erstatningen nettopp fastsatt etter en strøkpris. I dommens punkt 3 går førstvoterende inn på tvilstilfellene hvor reguleringsmyndighetene trekker grensene mellom eiendommene under hensyn til topografiske forhold, vassdrag, kloakkeringsforhold og så videre, slik at utbyggingsområder og områder som skal bevares ubebygd blir liggende om hverandre. I slike tilfeller må det vurderes om reguleringen er et ledd i avgrensningen mellom områder som skal bebygges og ikke, eller om den gir henvisning på arealanvendelse innenfor et utbyggingsområde. Hovedspørsmålet blir om det er riktig å se bort fra at arealet ved reguleringsplanen er gjort ubebyggelig. 98 I den siste bemerkningen går førstvoterende inn på forhold ved selve reguleringsplanen. Dersom det foreligger en formelt bindende plan, skal den ikke legges til grunn for erstatningsfastsettelsen hvor det er klart at tiden har løpt fra planen eller hvor det er sannsynlig at det vil NOU 2003:29 s. 19 Rt.1977 s.24 s. 29 Pedersen, Sandvik og Skaaraas (1990) s. 236 Stordrange (1988) s. 306 Rt.1977 s.24 s

23 dispenseres fra planen. 99 Det ligger i forlengelsen av dette at planen ikke skal legges til grunn dersom den av andre grunner ikke kan anses for å være bindende. Det er verdt å merke seg at selv om Østensjø-dommen ble avsagt under 1973-loven, har de prinsipielle bemerkningene i dommen vært sentrale i senere praksis og må fortsatt sies å gi uttrykk for gjeldende rett. 100 I tiden etter Østensjø-dommen ble det til tider hevdet at de generelle uttalelsene i dommen bare fikk anvendelse i dobbeltreguleringstilfellene, det vil si tilfellene hvor det forelå to reguleringsplaner og det ble ekspropriert etter den siste. 101 Slike påstander ble avkreftet med Rt.1983 s.700, Gommerud-dommen, hvor det kun forelå én reguleringsplan. Saken gjaldt et tidligere uregulert skog- og jordbruksområde, hvor den nordre delen ble regulert til offentlig friområde, mens hovedtyngden ble regulert til bebyggelse. Førstvoterende viste til de generelle bemerkningene i Østensjø-dommen og understreket at disse også måtte gjelde i tilfellene med bare én regulering. 102 Videre valgte førstvoterende i Gommerud-dommen å komme med en presisering av strøkprinsippet; prinsippet gjelder ikke bare når veier, lekeplasser med videre plasseres inne i utbyggingsfeltet, men også når de plasseres i utkanten av dette. Det avgjørende er om arealet skal tilfredsstille de særlige behovene til beboerne i selve utbyggingsfeltet Etter 1984: Ny ekspropriasjonserstatningslov og utpenslingen av unntaket for offentlige anlegg Da ekspropriasjonserstatningsloven fra 1973 ble vedtatt, var det til dels sterk politisk uenighet om loven og spørsmålet om revisjon kom opp for Stortinget flere ganger. 104 I 1984 ble det derfor vedtatt en ny ekspropriasjonserstatningslov. Den nye loven videreførte gjeldende rett i Rt.1977 s.24 s. 30 NOU 2003:29 s. 20 Stordrange og Lyngholt (2000) s. 62 Rt.1983 s.700 s. 705 Rt.1983 s.700 s. 706 NOU 2003:29 s

24 betydelig grad, samtidig som den innebar vesentlige endringer på noen områder. 105 På bakgrunn av uttalelsene fra Danielsen-fraksjonen i Prisreguleringsutvalgets utredning om den tidligere loven, endret man fastsettelsen av salgsverdien fra å se hen til den aktuelle, faktiske bruk til å se på hvilke fremtidige bruksmuligheter en vanlig kjøper ville legge til grunn. 106 Når det gjaldt påregnelighetsvurderingen, fremgår det av lovens forarbeider at man ikke tilsiktet noen endring av rettstilstanden; reguleringsplanen skal danne utgangspunktet for hva som er lovlig og påregnelig utnyttelse. 107 Som Østensjø-dommen viste, hadde praksis vært at man skulle se bort fra reguleringsplanen når det ble ekspropriert til gjennomføring av en veiregulering. Holdbarheten av denne praksisen ble imidlertid satt på prøve i Rt.1993 s.409, Malvik-dommen. Saken gjaldt fastsettelse av erstatning ved ekspropriasjon til gjennomføring av motorvei. Veitraseen gikk gjennom et tidligere uregulert og ubebygd område hvor grunneierne drev jord- og skogbruk, som nå på begge sider av traseen ble regulert til utbygging. Grunneierne framholdt at det ved erstatningsfastsettelsen skulle ses bort fra den aktuelle regulering. Den påregnelige utnyttelsen ville da være utbygging. Førstvoterende i Malvik-dommen foretar en sammenligning av ekspropriasjon av grunn til motorvei og ekspropriasjon til større friområder, og konkluderer med at det ikke er riktig å gjøre forskjell på de to tilfellene. 108 Avgjørelsen brøt dermed med langvarig og fast rettspraksis om at reguleringsplanen ikke skulle legges til grunn ved veiekspropriasjon. 109 Samtidig begrenser dommen anvendelsen av strøkprinsippet, idet førstvoterende uttaler at unntaket er begrenset til arealer som betjener befolkningen i det utbyggingsområdet de er en del av og at dette ikke rommer større friområder som tjener en større krets av personer. 110 På tross av at Høyesterett i Malvik-dommen fremholdt at hovedregelen om reguleringsplanens bindende virkning også gjaldt ekspropriasjon til veianlegg, kom Høyesterett i plenum til motsatt resultat i Rt.1996 s.521, Lena-dommen NOU 2003:29 s. 21 NOU 2003:29 s. 21 Ot.prp.nr.50 ( ) s. 51 og Rt.1993 s.409 s. 414 Ankerud (2015) s. 269 Rt.1993 s.409 s

25 4.4.1 Premissene i Lena-dommen Saken gjaldt fastsettelse av ekspropriasjonserstatning ved ekspropriasjon til offentlig vei med grunnlag i lovhjemlet arealplan. Det var utarbeidet detaljplan for ny riksvei 33, parsellen Lillo Opsal i Østre Toten kommune, som dannet grunnlag for ekspropriasjon i medhold av veiloven 50. Lagmannsrettens overskjønn baserte seg på Malvik-dommen, slik at veireguleringen, som gjorde grunnen ubebyggelig, ble lagt til grunn ved erstatningsfastsettelsen. Lagmannsretten tilkjente dermed grunneierne skog- og jordbruksverdien, ikke den tomteverdien som var påregnelig dersom man så bort fra veireguleringen. 111 Grunneierne forsøkte imidlertid å redusere betydningen av Malvik-dommen og fremholdt, under henvisning til blant annet Kløfta-dommen og Skaar-kjennelsen, at man måtte falle tilbake på det som tidligere hadde vært gjeldende rett og dermed se bort fra veireguleringen. 112 Spørsmålet for Høyesterett ble om Malvik-dommen modifiserte denne tidligere rettsoppfatningen. Førstvoterende uttalte at det ikke var nødvendig å gå nærmere inn på rekkevidden av Malvik-dommen, da et lignende rettsspørsmål nå var brakt inn i sin fulle bredde for Høyesterett i plenum og foranlediget en gjennomgang av rettskildene og rettstilstanden på området. 113 Førstvoterende uttaler innledningsvis i dommen at det alminnelige utgangspunkt og hovedregel er at reguleringsplanen er bindende ved erstatningsfastsettelsen, men at det gjennom rettspraksis er gjort to viktige unntak. Det første unntaket er strøkprinsippet, mens det andre unntaket gjelder ekspropriasjon til offentlig vei på grunnlag av reguleringsplan. Deretter går førstvoterende inn på både Kløfta-, Skaar- og Østensjøsakene, som danner grunnlaget for hvordan påregnelighetsvurderingen i ekspropriasjonserstatningslova skal forstås. Videre viser førstvoterende til forarbeidene til den nye ekspropriasjonserstatningsloven, hvor han konkluderer med at de lovgivende myndigheter ikke har tiltenkt å endre rettstilstanden og at tidligere praksis fortsatt skal være retningsgivende ved anvendelsen av påregnelighetskravet i den nye loven NOU 2003:29 s. 23 Stordrange og Lyngholt (2000) s. 70 Rt.1996 s.521 s. 532 Rt.1996 s.521 s

26 Etter dette går førstvoterende inn på spørsmålet om hvorvidt rettstilstanden slik den er oppsummert ovenfor, har blitt endret eller modifisert gjennom senere rettspraksis. Førstvoterende konstaterer at prinsippet om at det ved veiekspropriasjon ses bort fra selve veiplanen ved vurderingen av hva som er påregnelig utnyttelse, ikke har blitt fraveket av Høyesterett før i Malvik-dommen, og at det foreligger reelle, rettslige grunner til å opprettholde tidligere praksis. 115 Førstvoterende begrunner dette i skillet mellom områder som ikke tillates bebygd eller utnyttet på annen måte og områder som etter arealplanen ikke generelt skal holdes fri for utbygging. Dersom et areal legges ut som friområde, medfører arealplanens bindende virkning at bebyggelse ikke er påregnelig, uansett hvilken forventning eieren tidligere har hatt om å kunne bebygge arealet. I kontrast til dette, kommer områder som ikke generelt skal holdes fri for utbygging, men som myndighetene regulerer til offentlige anlegg og deretter går til ekspropriasjon til gjennomføring av planen. I disse tilfellene har rådighetsbegrensningen som planen medfører til formål å holde grunnen ubebygd av hensyn til veianlegget inntil ekspropriasjonen skjer. 116 Førstvoterende ser dette som at arealets utbyggingsverdi overføres fra den private grunneier til det offentlige i det han uttaler at: «[e]r [det] påregnelig at den grunn som veien beslaglegger kunne ha vært utnyttet til annen utbygging dersom veiplanen ikke var kommet, representerer utbyggingen til offentlig vei en alternativ, konkurrerende utnyttelse i forhold til den utbygging eieren kunne foretatt». 117 Førstvoterende underbygger dette argumentet med at å se bort fra reguleringen i slike tilfeller best vil samsvare med påbudet i Grunnloven 105 om full erstatning ved tvungen eiendomsavståelse. Løsningen innebærer at dersom det er påregnelig at grunneieren ville ha kunnet utnyttet arealet til bebyggelse, må dette legges til grunn på verdifastsettelsen. Er derimot arealet uavhengig av veiplanen regulert til å ikke skulle bebygges, vil ingen tomteverdi være påregnelig Rt.1996 s.521 s Rt.1996 s.521 s. 540 Rt.1996 s.521 s. 540 Rt.1996 s.521 s