UTVISNING En undersøkelse av utlendingsmyndighetenes praksis i utvisningssaker i Kandidatnr: 533 og 524

Transkript

1 UTVISNING 2001 En undersøkelse av utlendingsmyndighetenes praksis i utvisningssaker i 2001 Utland Kandidatnr: 533 og 524 Veileder: Ulf Stridbeck Leveringsfrist: 1. juni 2003 Til sammen ord

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING TEMA BAKGRUNN OG FORMÅL PROBLEMSTILLINGER AVGRENSNINGER NOEN BEGREPER VIDERE FREMSTILLING 5 2 METODE INNLEDNING VALG AV METODE DATAINNSAMLING ANALYSE UTVALG VÅRT UTVALG UDIS TALL ER UTVALGET REPRESENTATIVT? ET REPRESENTATIVT ÅR? INNSYN OG RESTRIKSJONER MULIGE FEILKILDER 11 3 REGELVERKET UTVISNINGSREGLENES RETTSLIGE PLASSERING DEN RETTSKILDEMESSIGE SITUASJONEN RETTSKILDENE INSTRUKSER OG ETTERARBEIDER FORMÅLSBESTEMMELSEN UTVISNINGSBESTEMMELSENE INNLEDNING VILKÅR FOR UTVISNING 19 I

3 3.4.3 BEGRENSNINGER I ADGANGEN TIL Å UTVISE KONSEKVENSER AV UTVISNING AVGJØRELSESMYNDIGHET 26 4 PRESENTASJON AV UTVALGET INNLEDNING ANTALL VEDTAK OG HENLEGGELSER SAKSTYPER RESULTAT I SISTE VEDTAK I SAKEN UTVISTE IKKE UTVIST HENLAGTE SAKER ENDELIG AVGJORT KLAGER, OMGJØRINGER OG RETTSHJELP UTVALG KLAGER OMGJØRINGER I UDI OMGJØRINGER I UNE I HVILKEN GRAD FÅR UTLENDINGEN JURIDISK BISTAND? HVEM UTVISES KJØNN ALDER NASJONALITET TILKNYTNING EN LITEN GRUPPE RAMMES SVÆRT HARDT BEGRUNNELSENE FOR VEDTAKENE OG BESLUTNINGENE HENVISNINGER I BEGRUNNELSEN OG ANFØRSLER HENLEGGELSESGRUNNER 49 5 FORHOLDSMESSIGHETSVURDERINGEN MED UTGANGSPUNKT I MOMENTENE INNLEDNING SAMLIVSPARTNER INNLEDNING BETYDNINGEN AV AT PARTNERNE HAR SAMME OPPRINNELSESLAND 53 II

4 5.2.3 HENVISNING TIL AT SAMLIVSPARTNEREN KAN FØLGE MED TIL UTVISNINGSLANDET VEKTLEGGING OPPSUMMERING BARN BOSATT I NORGE INNLEDNING JUSTISDEPARTEMENTETS RETNINGSLINJER OM UTVISNING AV UTLENDINGER MED BARN PRAKSIS I HVORFOR BLE INGEN MØDRE TIL BARN I NORGE UTVIST? HENVISNING TIL AT BARNET KAN FLYTTE TIL UTVISNINGSLANDET FNS BARNEKONVENSJON BARNEFAGLIGE VURDERINGER AVSLUTTENDE BEMERKNINGER HELSE INNLEDNING HVORDAN VURDERES HELSEMESSIGE FORHOLD VEKTLEGGING OPPSUMMERING LANG BOTID INNLEDNING BOTID PÅ 20 ÅR OG OPPOVER BOTID PÅ 10 ÅR INNTIL 20 ÅR OPPSUMMERING ANKOMSTALDER INNLEDNING UTGANGSPUNKT I ALDER VED ANKOMST OPPSUMMERING INTEGRERING INNLEDNING HVA VIL DET SI Å VÆRE INTEGRERT? ER INTEGRASJON ET RELEVANT MOMENT I UTVISNINGSSAKER? VURDERINGER AV INTEGRASJON I PRAKSIS OPPSUMMERING OG KONKLUSJON ALLMENNPREVENSJON INNLEDNING SAKER OM BRUDD PÅ UTLENDINGSLOVEN 117 III

5 5.8.3 SAKER OM STRAFF EØS-SAKER OPPSUMMERING UTVISNINGENS STRAFFEFUNKSJON STRAFF INNLEDNING ANTALL OG RESULTAT HVORFOR UTVISES UTLENDINGENE UTLENDINGER UTEN TILKNYTNING INNLEDNING LIKEVEL EN VISS TILKNYTNING TIL NORGE? INDIKERER ILAGT STRAFF FORHOLDETS ALVOR? VINNING NARKOTIKA VOLD OG SEDELIGHET BRUDD PÅ VEGTRAFIKKLOVEN OPPSUMMERING UTLENDINGER MED TILKNYTNING INNLEDNING VINNING NARKOTIKA VOLD SEDELIGHET ANNET OPPSUMMERING: ONE STRIKE AND OUT? EØS-BORGERE INNLEDNING ANTALL OG RESULTAT HVORFOR UTVISES UTLENDINGENE NARKOTIKA INNLEDNING PRAKSISENDRING PRAKSIS OPPSUMMERING 162 IV

6 7.3 VOLD OG SEDELIGHET VINNING BRUDD PÅ UTLENDINGSLOVEN OPPSUMMERING GJENTAKELSEFARE ULIKE TERSKLER FORHOLDSMESSIGHETSVURDERINGEN BRUDD PÅ UTLENDINGSLOVEN INNLEDNING ANTALL OG RESULTAT HVORFOR UTVISES UTLENDINGENE ULOVLIG OPPHOLD ULOVLIG ARBEID UTEN LOVLIG OPPHOLD MED LOVLIG OPPHOLD FORSØK PÅ ARBEID BEVIS URIKTIGE OG VILLEDENDE OPPLYSNINGER FALSK IDENTITET BRUDD PÅ BOKRAVET VED FAMILIEGJENFORENING STRAFFET FOR BRUDD PÅ UTLENDINGSLOVEN TILKNYTNING OPPSUMMERING AVSLUTNING HVORFOR UTVISE? DOBBELTFORFØLGNING? SKJULTE REGLER ET POLITISK TEMA KILDER BØKER OG RAPPORTER DOMMER OG KJENNELSER SIVILOMBUDSMANNSUTTALELSER 187 V

7 10.4 LOVGIVNING RUNDSKRIV OG RETNINGSLINJER OFFENTLIGE DOKUMENTER LISTER OVER FIGURER OG DIAGRAMMER FIGURER DIAGRAMMER VEDLEGG 194 VI

8 1 INNLEDNING 1.1 Tema Tema for denne avhandlingen er utvisning av utenlandske statsborgere. Utvisning vil si at en utlending i et forvaltningsvedtak blir pålagt å forlate Norge, og i tillegg gis et forbud mot senere innreise. Innreiseforbudet kan gjøres varig eller tidsbegrenset, og vedtaket vil innebære at en eventuell tidligere gitt tillatelse faller bort. Vedtak om utvisning fattes i medhold av utlendingsloven 1. Oppgaven omhandler utlendinger som er straffedømt i Norge eller i utlandet, eller som har brutt utlendingsloven. 1.2 Bakgrunn og formål Forfatterne har begge vært medarbeidere i Juss-Buss` innvandrergruppe, hvor utvisning lenge har vært et rettspolitisk satsningsområde. Våren 1996 leverte to tidligere Juss-Buss medarbeidere en særavhandling som presenterte en undersøkelse av praksis omkring utvisning av straffedømte utlendinger. 2 Deres materiale var utvisningssaker hvor det var fattet vedtak om utvisning i Rapporten fra undersøkelsen har blitt brukt aktivt i forbindelse med Juss-Buss` rettspolitiske arbeid på utvisningsområdet. Resultatene begynte imidlertid å bli gamle, og vi ønsket derfor å gjennomføre en ny, lignende undersøkelse. I tillegg var undersøkelsen avgrenset mot brudd på utlendingsloven, og foretatt før reglene om utvisning av EØS-borgere trådte i kraft. Bakgrunnen for avhandlingen var at vi ville skape en solid, forskningsmessig basis for Juss-Buss og andre interesserte sitt videre rettspolitiske arbeid. Avhandlingen tar sikte på å gi en beskrivelse av norsk utvisningspraksis i Hoveddelen av oppgaven går ut på å undersøke og klargjøre hva som er utlendingsmyndighetene, det vil si Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE), sin praksis. Bakgrunnen for at vi mener det er nyttig med en undersøkelse av praksis er den rettskildemessige situasjonen som foreligger på utlendingsrettens område, og som vi vil komme tilbake til under presentasjonen av regelverket. Da saker om utvisning sjelden kommer opp for domstolene, mener vi den beste 1 Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her av 23. juni 1988 nr 64, heretter utl., utfylt av forskrift om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) av 21. desember 1990 nr One strike and you re out om utvisning av straffedømte utlendinger, en spesialfagsavhandling til juridisk embedseksamen, 24. mai 1996 av Stine Dordy Nybø og Therese Liljegren, heretter One strike. 1

9 måten å finne utvisningsbestemmelsenes materielle innhold på, er ved en gjennomgang av forholdsvis nye vedtak. Det er også lite litteratur om emnet. 1.3 Problemstillinger Vår hovedproblemstilling er: Hva skal til for å bli utvist og hva skal til for ikke å bli utvist? Hvilke og hvor alvorlige lovbrudd reises det utvisningssak på bakgrunn av? Hvilken tilknytning til Norge må utlendingen ha for ikke å utvises? Det er særlig forholdsmessighetsvurderingen 3 vi vil se nærmere på. Vi vil drøfte om praksis er konsekvent, og vi vil i noen grad vurdere holdbarheten av myndighetenes argumentasjon. Vi vil se på hvilke momenter som er fremtredende i utvisningsvurderingen, og hvordan disse vektlegges. Hvordan er myndighetenes vurdering av utlendingens tilknytning gjennom momenter som botid, alder ved ankomst i Norge og nær familie i landet? Vi ønsker også å se på hva myndighetene legger i begrepet integrasjon, og myndighetenes vurderinger av utlendingens helsemessige situasjon. Vi vil dessuten drøfte i hvilken grad utlendingsforvaltningen benytter strafferettslige argumenter, som allmennprevensjon. Videre vil vi analysere forholdets alvor ved de ulike utvisningsgrunnlagene, inndelt etter utvisning på grunn av ilagt straff, brudd på utlendingsloven og utvisning av EØS-borgere. Vi vil knytte alle problemstillingene nært opp til funnene i undersøkelsen. 1.4 Avgrensninger Vi har valgt å bygge vår avhandling på et omfattende materiale, med utgangspunkt i bortimot all utvisningspraksis i løpet av et år. Likevel har vi avgrenset drøftelsen mot visse utvisningstemaer, fordi de er lite praktiske, og fordi det dermed er vanskelig å finne informasjon om disse temaene gjennom en undersøkelse. Vi vil ikke drøfte utvisning av hensyn til rikets sikkerhet, jf. utlendingsloven 29 første ledd bokstav d, 30 andre ledd bokstav a og 58 første ledd 4. I disse sakene fikk vi ikke innsyn. Ifølge UDI var det ingen utvisninger etter disse bestemmelsene i Se punkt Utl. 58 første ledd bruker riktignok utrykket offentlig sikkerhet, men dette er et fast og etablert uttrykk i EUretten, og samsvarer med uttrykket rikets sikkerhet. Se EØS-avtalen art. 28 nr 3. 2

10 Vi vil heller ikke gå nærmere inn på utvisning etter utl. 29 første ledd bokstav e, 30 andre ledd bokstav c og 58 tredje ledd, da disse bestemmelsene ble innført etter at sakene som danner grunnlag for vår undersøkelse ble behandlet. Bestemmelsene gjelder utvisning på grunn av overtredelse av de såkalte terrorbestemmelsene i straffeloven 5 147a og 147b. Vi vil i liten grad gå inn på teoretiske tilnærminger vedrørende non-refoulement 6 og andre folkerettslige skranker for utvisning, for eksempel Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 8 om retten til respekt for det etablerte familieliv. Når det gjelder vernet mot utsendelse etter utlendingsloven 15 (non-refoulement) vil vi kun se på om dette er vurdert, og ikke gå nærmere inn på forvaltningens vurdering. Bakgrunnen for dette er at det sjelden er mye informasjon om vurderingen i selve utvisningssaken, og at det i utvisningssaken ofte bare legges til grunn den vurderingen som er foretatt i forbindelse med avslag på asyl eller tilbaketrekking av flyktingestatus. Når det gjelder vernet etter EMK art. 8 vil vi hovedsaklig beskrive i hvilken grad det er vektlagt og på hvilken måte. 1.5 Noen begreper Utlending: Med utlending menes enhver person som ikke har norsk statsborgerskap. EØS-borger: Også norske borgere er EØS-borgere. Når vi bruker begrepet sikter vi likevel bare til utlendinger som er omfattes av EØS-avtalen 7 eller EFTA-konvensjonen 8. Tredjelandsborger: I forbindelse med skillet mellom reglene som omhandler EØS-borgere og reglene som gjelder for de øvrige utlendingene, blir den siste gruppen ofte omtalt som tredjelandsborgere. Tilsvarende kalles borgere av land utenfor Schengen ofte for tredjelandsborgere i forhold til borgere av Schengen-land. 5 Almindelig borgerlig Straffelov av 22. mai 1902 nr 10, heretter strl. 6 Vernet mot å bli sendt til et område der utlendingen kan frykte forfølgelse som kan begrunnelse anerkjennelse som flyktning, eller av flyktningelignende grunner står i en nærliggende fare for å miste livet eller bli utsatt for en umenneskelig behandling. Vernet følger av utl. 15 og gjelder ved alle former for vedtak etter utl., jf. utl. 15 siste ledd. 7 Avtale om det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) av 2. mai 1992 nr 1. 8 European free trade assosiation (EFTA-konvensjonen), konvensjon av 4. januar

11 Schengen: Schengenkonvensjonen 9 ble gjennomført i norsk rett ved at endringer i utlendingsloven og andre lover trådte i kraft 25 mars Konvensjonen omhandler blant annet et omfattende samarbeid om grensekontroll og felles visumpolitikk. Schengen-borgere er borgere av land som er med i Schengen-samarbeidet. Viktig i forhold til utvisning er Schengen informasjonssystem (SIS). 11 I dette systemet registreres utlendinger som er uønsket i et medlemsland. 12 Disse vil nektes innreise i Schengenområdet så lenge de er registrert i SIS. 13 Bortvisning: Vedtak om bortvisning innebærer at utlendingen må forlate landet, men gir ikke noe innreiseforbud. En bortvisning foretas som oftest på grensen, eller forholdsvis kort tid etter innreise. Oppholdsgrunnlag: Besøksvisum: Utlendinger må som hovedregel ha visum for å besøke Norge. Visum gis for inntil 3 måneder av gangen. Visum gis for hele Schengenområdet. Tredjelandsborgere kan bare oppholde seg i sammenlagt 3 måneder i Schengenområdet i løpet av en 6-måneders periode. Norge har inngått avtale om visumfritt opphold inntil 3 måneder med en del land. 14 I vår oppgave vil også et slikt visumfritt opphold omtales som opphold på besøksvisum. Studentopphold: En utlending kan få innvilget en søknad om oppholdstillatelse for å ta utdanning i Norge. Arbeidstillatelse: Arbeidstillatelse gis når visse vilkår er oppfylt. Eksempelvis til fagutdannede, på grunnlag av spesielle kvalifikasjoner eller for sesongarbeid, au pair-opphold eller musikkoppdrag. Oppholds- og arbeidstillatelse for EØS-borgere: Av hensyn til reglene om fri flyt av personer og arbeidskraft, er det vid adgang for EØS-borgere til å ta opphold og arbeid i Norge. 9 Schengenkonvensjonen av 19. juni 1990, til gjennomføring av Schengenavtalen av 14. juni 1985, avtale mellom medlemslandene i EFTA, unntatt Lichtenstein, og EU, unntatt Storbritannia og Irland. 10 Jf. kongelig resolusjon av 9. mars 2001, jf. samarbeidsavtalen av 19. desember Jf. lov om Schengen informasjonssystem (SIS-loven) av 16. juli 1999 nr 66 (i kraft 1. januar 2001). 12 Jf. SIS-loven 7 første ledd nr Jf. utl. 27 første ledd bokstav i, 8 første ledd nr 3 og utlendingsforskriften 106 siste ledd første punktum. 14 Jf. utl. 25, jf. utlendingsforskriften 105 bokstav a. 4

12 Asyl: Asyl gis til flyktninger, det vil si personer som står i fare for å bli individuelt forfulgt i hjemlandet. Oppholdstillatelse på humanitært grunnlag: En utlending kan få oppholdstillatelse om det foreligger sterke menneskelige hensyn som tilsier at utlendingen får bli i Norge. Dette kan være såkalte flyktningeliknende grunner, eller andre forhold, som helsetilstand eller tilknytning til Norge. Kollektiv beskyttelse: Borgere fra samme land som søker asyl kan få midlertidig oppholdstillatelse i en massefluktsituasjon. Beslutning om kollektiv beskyttelse treffes av Kongen i statsråd. Familiegjenforening: Familiegjenforening innebærer at utlendingen får oppholdstillatelse for å bo sammen med nær familie i Norge. Bosettingstillatelse: Bosettingstillatelse er en permanent oppholds-/arbeidstillatelse som, etter søknad, innvilges en utlending som de siste 3 årene har oppholdt seg sammenhengende i riket med tillatelse uten begrensninger. 1.6 Videre fremstilling I kapittel 2 vil vi redegjøre for valg av metode for datainnsamling og analyse, vårt utvalg av saker, utvalgets representativitet, mulige feilkilder, samt hvilke restrikjoner vi er pålagt i forbindelse med innvilgelse av innsyn i utvisningssakene. I kapittel 3 vil vi presentere utvisningsreglene, deres rettslige plassering og den rettskildemessige situsjonen på utlendingsrettsens område. I kapittel 4 presenterer vi hele utvalget av utvisningssaker som vår undersøkelse omfatter. Dette er en kvantitativ gjennomgang av sakene, det vil si at vi ikke går inn på de enkelte sakene, men presenterer dem i tall. I kapittel 5 vil vi ta utgangspunkt i de ulike momentene i forholdsmessighetsvurderingen, og se på hvordan disse vurderes og vektlegges av utlendingsmyndighetene. 5

13 I kapittel 6 presenterer vi alle sakene der utlendingen er utvist på grunn av straff, med unntak av EØS-borgere, hvor vi går mer inn på forholdsmessighetsvurderingen, med utgangspunkt i de enkelte lovbrudd. Vi foretar en tilsvarende gjennomgang av sakene som gjelder EØS-borgere i kapittel 7 og sakene om brudd på utlendingsloven i kapittel 8. 6

14 2 METODE 2.1 Innledning Våre undersøkelsesenheter omfatter saker hvor det ble fattet vedtak som innebar utvisning, vedtak om omgjøring av utvisning, samt beslutning om henleggelse av utvisningssak. 15 Henleggelsesaspektet er nytt i forhold til One strike. Undersøkelsen omfatter dessuten saker som var opprettet som utvisningssak, men som endte med den mildere reaksjonen bortvisning. Nytt i forhold til den forrige undersøkelsen er i tillegg at vi har fått innsyn i UDIs interne merknader 16. Omgjørings-, bortvisnings- og henleggelsessaker kan vise grensetilfeller og gi en god pekepinn på hva som skal til for ikke å bli utvist. Det samme gjelder interne merknader som, sammen med vedtaket, gir et mer fullstendig bilde av myndighetenes vurderinger i en utvisningssak. 2.2 Valg av metode Vårt valg av metode er gjort på bakgrunn av et ønske om å kunne gi en mest mulig helhetlig beskrivelse og analyse av norsk utvisningspraksis. På grunn av det store antallet saker var vi helt avhengige av å få til et effektivt system for bearbeiding av de innsamlede data Datainnsamling Datainnsamlingen ble foretatt med utgangspunkt i et skjema for innhenting av opplysninger 17, som på forhånd var lagt inn i statistikkprogrammet NSDstat. Variablene besto av lukkede spørsmål med svaralternativer for registrering av faktaopplysninger vedrørende utlendingen og utlendingsmyndighetenes vurderinger. Skjemaet ble utformet på bakgrunn av en gjennomgang av saksmapper med utvisningssaker, og skjemaet kunne dermed tilpasses, slik at det ble mest mulig hensiktsmessig. I tillegg foretok vi noen justeringer av skjemaet i begynnelsen av undersøkelsesperioden. Ved registrering i NSDstat fikk hver sak et fortløpende saksnummer. 15 Se søknad om innsyn, vedlegg 1 og 2, samt innvilgelse av innsyn, vedlegg 3, 4 og Jf. lov om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) av 19. juni 1970 nr 69 5 første ledd 17 Se vedlegg 7. 7

15 I tillegg ble det gjort notater til hver sak i Word-dokument, med referater og sitater. Vi ønsket på denne måten å få hentet mest mulig relevant informasjon fra sakene. I utgangspunktet hadde vi utarbeidet en mal 18 for innfylling av tilleggsopplysninger, men fant at det var lite oversiktlig å lese i en slik mal, slik at den kun ble benyttet som et hjelpemiddel for å få med all relevant informasjon. Det var ikke aktuelt å gjennomføre intervjuer av utviste utlendinger, fordi vi mente det var opplysninger som var fremkommet for myndighetene på vedtakstidspunktet som var relevante for å beskrive myndighetenes utvisningsvurderinger. Vi foretok heller ikke intervjuer av saksbehandlere, da vi mente informasjonen fra vedtak og interne merknader var tilstrekkelig. Vi har imidlertid hatt kortere oppklarende samtaler med en saksbehandler i UDI og en i UNE. Begge hadde vært med på å fatte en del av de vedtakene vi har gått gjennom og samtalene med dem bidro til kunnskap om beslutningsprosessene, samt avklaring av enkelte spørsmål. De registrerte opplysningene har, i all hovedssak, gitt oss den informasjonen vi ønsket Analyse Datamaterialet registrert i NSDstat har dannet grunnlag for vår kvantitative analyse. Vi kan ut fra dette danne oss et bilde av hvem som utvises, på hvilket grunnlag de utvises, resultat, klagerate, bruk av retthjelper med mer. Saksreferater og sitater danner grunnlag for en kvalitativ analyse av sakene. I tillegg er en del av variablene i NSDstat utgangspunkt for kvalitativ analyse, som hjelpemidler til å finne frem til de enkelte sakene som er interessante for nærmere analyse, og hvilke saker som er relevante for sammenlikning. Vi har brukt flere ulike metoder for å beskrive utvisningspraksis. For det første har vi i gitt en kvantitativ statistisk presentasjon av utvalget vårt. I den kvalitative analysen har vi analysert sakene fra to vinkler. For det første tar vi utgangspunkt i de momentene som er relevante i en utvisningsvurdering, eksempelvis familietilknytning, botid og integrasjon. Vi behandler disse med det som mål å beskrive hvordan momentene vurderes og hvilken vekt de tillegges. De sakene hvor det samme momentet er vurdert sammenlignes. For det andre tar vi utgangspunkt i 18 Se vedlegg 8. 8

16 forholdet som ligger til grunn for at utlendingen vurderes utvist. De sakene med tilnærmet like forhold sammenlignes. Samlet sett håper vi at disse metodene gir en god og helhetlig beskrivelse av norsk utvisningspraksis. 2.3 Utvalg Vårt utvalg Vi gjennomgikk alle de sakene UDI og UNE la frem for oss innen julen Etter dette måtte vi sette en endelig stopp for innsamlingen og begynne analysen og skrivingen. Totalt gjennomgikk vi 1107 saker. Det var 887 saker hvor det var fattet vedtak i utvisningssak i 2001, samt 220 saker hvor UDI i 2001 henla opprettet sak om utvisning UDIs tall Ifølge UDI var det saker som var omfattet av det vi ba om å få se. Det totale avviket er således på 150 saker, eller omtrent 12%. Ifølge de tallene vi fikk av UDI ble det fattet 990 vedtak i utvisningssak i Avviket her er således på 103 saker ( ), eller 10,5%. I tillegg ble, ifølge UDI, 267 saker opprettet som utvisningssak, men endte i henleggelse. Avviket her er således på 47 saker ( ), eller 17,5% Er utvalget representativt? Vi fikk som utgangspunkt utlevert sakene i en tilfeldig rekkefølge. Det er derfor ingen grunn til å anta at vårt utvalg består av en overrepresentasjon av en viss type saker. Det er et noe større avvik mellom UDIs og våre tall når det gjelder henleggelsessaker. Bakgrunnen for dette er at mange av disse sakene gjelder utlendinger som fremdeles er bosatt i Norge, og saksmappen er 19 Det er fem saker som er usikkert om omfattes av disse 1257 sakene eller om de kommer i tillegg. Det kan altså være opp til 1262 saker som omfattes av det vi ba om innsyn i. Den nevnte usikkerheten får svært liten betydning da tallene uansett er store. 20 En liten del av dette avviket skyldes at vi opererer med en noe annen definisjon av henleggelsessaker enn UDI. Vi har valgt ikke å registrere en sak som henlagt, når det dreier seg om henleggelse av klage. Vi har da registrert saken som ikke påklaget. Dette kan vel dreie seg om 2-4 saker. Avviket er altså noe mindre. 9

17 arkivert i politidistriktet der utlendingen bor. Det tok noe lenger tid å få disse sakene, enn de sakene som var arkivert hos UDI. Vi går ut i fra at dette er en gruppe som i stor grad har tilknytning til Norge, slik at den totale andelen tilknytningssaker burde vært høyere. Andelen med tilknytning til Norge av de utlendingene som ble utvist fra Norge, mener vi derimot er representativ et representativt år? Det finnes såvidt vi vet ingen statistikk om utvisning, foruten UDIs årsrapporter. Disse presenterer et totalt antall utvisningssaker, og omfatter ikke saker som er opprettet som utvisningssak, men som har endt i henleggelse eller i annet 21 vedtak, samt at asylsøkere ofte holdes utenfor. Tallene i årsrapportene gir derfor ikke et særlig godt grunnlag for sammenligning med de sakene vi har undersøkt. UDI har imidlertid laget en oversikt over utvisningssaker i årene spesielt for vårt prosjekt. 22 Det har vist seg vanskelig å finne det riktige antall utvisningssaker 23, men det kan se ut til at det har vært en stadig stigning i antall saker fra 1999 til Dersom den siste versjonen av UDIs oversikt er riktig, var det en særlig stor økning i antall utvisningssaker i 2002, og økningen skyldes ifølge tallene en særlig stor økning i antall henleggelsessaker. Reglene om utvisning er vide skjønnsregler, og utlendingsmyndighetene kan endre sin skjønnsutøvelse. Endret regelforståelse kan dessuten føre til endret praksis, slik at 2001 ikke lenger blir et representativt år. Det er grunn til å tro at praksisendringen i EØS-saker, som det er redegjort for i kapittel 7, har ført til at det etter 2001 er langt færre utvisningssaker mot EØSborgere. 21 Bortvisning eller avslag på søknad om oppholdstillatelse som innebærer at utlendingen plikter å forlate riket. Det er usikkert om vedtak som går ut på ikke utvisning, altså omgjøringsvedtak, er omfattet av tallene i UDIs årsrapporter. 22 Se vedlegg Vi fikk to oversikter laget med kort tids mellomrom, som angir ulike tall. I tillegg er tallene vi fikk i disse oversiktene vedrørende 2001 ikke helt samvarende med de vi fikk oppgitt da vi startet underøkelsen høsten 2002, jf. avsnitt

18 2.4 Innsyn og restriksjoner Vi ble innvilget innsyn i de fullstendige saksmappene, inkludert saksbehandlerne sine interne merknader og såkalte 0-dokumenter 24, samt i de interne meldingene 25 om UDIs praksis. Vi hadde på bakgrunn av dette muligheten til å danne oss et helhetlig bilde av utvisningssaken. Vi er pålagt visse restriksjoner i bruken av saksbehandlernes interne merknader. 26 De interne merknadene skal ikke refereres. Innsynet i disse har vært til stor nytte for oss til forståelse av bakgrunnen for det enkelte vedtak. Vi har forsøkt å formidle vår forståelse uten å referere fra interne merknader. Restriksjonene får en viss betydning for hvor klart vi har kunnet uttrykke oss. Vi har dog kunnet uttrykke oss noe mer klart og presist i oppsummeringer enn i tilknytning til konkrete saker. 2.5 Mulige feilkilder En mulig feilkilde er at de ulike datainnsamlerne har lagt ulike kriterier til grunn for registreringen. Oppfatningene av faktum og av spørsmålene vi hadde stilt kan variere fra person til person. For i størst mulig grad å unngå feil på grunn av ulike personlige oppfatninger, diskuterte vi i fellesskap de enkelte uklarhetene som oppsto underveis. Vi arbeidet hele tiden i samme rom, og hovedsaklig samtidig. Dessuten var vi hele tiden de samme fire personene. Alle fire har erfaring fra arbeid i Juss-Buss`innvandrergruppe og gode kunnskaper i utlendingsrett. Vi holdt dessuten forberedelsesmøter som skulle sikre at alle var innforstått med hva alle begreper i skjemaet betydde og hva vi var ute etter av informasjon. Det skulle etter vår oppfatning være få feil som skyldes ulike oppfatninger på grunn av flertydighet, fagspråk og unøyaktighet. Av samme grunner tviler vi sterkt på at det har forekommet taktiske registreringer. En annen feilkilde kan være menneskelige feil under registreringsarbeidet, som ikke skyldes ulike oppfatninger, men rett og slett en glipp. Noen slike feil har vi oppdaget under 24 0-dokumenter er dokumenter som ligger i en egen mappe inne i saksmappen. Dokumentene kalles 0-dokumenter fordi denne egne mappen ikke er nevnt på dokumentlisten i saksmappen. Her ligger eventuelle straffedommer, forelegg, anonyme tips i saken og asylintervjuer. Dokumentene som betegnes 0-dokumenter er dokumenter som forvaltningen mener bør vurderes om de er omfattet av forvaltningsloven 19, og dermed unntatt partsinnsyn. Det kan stilles spørsmålstegn ved om dette er nødvendig og hensiktsmessig hva gjelder asylintervju og dommer/forelegg. Det er problematisk dersom den som sender ut saksdokumenter til utlendingens rettshjelper lar være å sende dokumenter som det skulle vært gitt innsyn i. 25 Se punkt Se brev fra UDI, vedlegg 5. 11

19 analysearbeidet. Disse lot seg ofte rette opp i de sakene hvor vi hadde utfyllende informasjon i Word-dokumentet som klargjorde hva som var det riktige svaret. Vi la dessuten til noen svaralternativer under innsamlingen, da vi støtte på tilfeller vi ikke hadde forutsett. Det er mulig at vi før alternativet ble lagt til hadde registrert saker der de samme tilfellene forekom. På grunn av at vi har såpass stort utvalg vil konsekvensene av feil bli små. Det er liten sannsynlighet for regnefeil, da de langt fleste utregninger av prosenter og lignende er gjort av statistikkprogrammet NSDstat. 12

20 3 REGELVERKET 3.1 Utvisningsreglenes rettslige plassering Utlendingsretten er et tillatelsessystem. Utgangspunktet for norsk utlendingsrett er en innvandringsstopp 27, men utlendinger kan gis oppholdstillatelse etter bestemte regler i utlendingsloven. Utvisning er en del av utlendingsretten og fungerer blant annet som en kontroll med reglene i utlendingsloven. Opphold og arbeid uten at det er gitt tillatelse til det kan sanksjoneres med utvisning. 28 Det samme gjelder når en tillatelse er gitt på falske premisser. 29 Dette har sammenheng med at tillatelsene i stor grad gis på basis av den informasjon utlendingen selv gir, og dermed bygger på et tillitsforhold mellom utlendingen og utlendingsmyndighetene. 30 Utvisning har også en side mot strafferetten, da en utvisning ofte er grunnet i at utlendingen har begått straffbare forhold. 31 Både strafferamme, forholdets art og utmålt straff er av betydning når det skal vurderes om en utlending skal utvises eller ikke. Utvisningen i seg selv blir per definisjon ikke regnet som straff, selv om innreiseforbudet for den det rammer ofte kan oppleves som mer inngripende enn selve straffen. Utvisning var tidligere hjemlet i straffeloven, og er også omtalt i Andenæs som en adgang til å bli kvitt uønskede personer. Videre sier Andenæs: Utlendingsloven er primært et regelverk til å håndheve norsk innvandringspolitikk (jfr formålsangivelsen i lovens 2), men har også bestemmelser som tar særskilt sikte på å 27 Innvandringsstoppen ble innført i januar 1975 med virkning fra 1. februar 1975, jf. forskrift om innføring av innvandringsstopp med dispensasjonsregler, fastsatt ved kgl. res. av 10. januar 1975, med hjemmel i 29 i lov av 27. juli 1956 om utlendingers adgang til riket (Fremmedloven). Det kreves tillatelse for å reise inn og ta opphold i Norge, jf. utl. 6 og Jf. utl. 29 første ledd a, jf Jf. utl. 29 første ledd a, jf. 44, jf. 47 første ledd bokstav b. 30 UNE viser i sine vedtak til dette tillitsforholdet som begrunnelse for å reagere strengt ved grove brudd på utlendingsloven. 31 Jf. utl. 29 første ledd b og c, 30 annet ledd b og 58 annet ledd annet punktum. 32 Andenæs 1997 side 512 flg. 13

21 hindre at kriminelle elementer fra utlandet kan drive sin virksomhet her. Utvisning kan f.eks. skje av personer som er straffet i utlandet eller straffedømt i landet ( ). Dette viser den nære sammenhengen til strafferetten. Utvisning er et kriminalpolitisk virkemiddel. Utvisning har høyeste grad har en renoverende effekt; utlendingen får ikke anledning til ytterligere kriminalitet i Norge. Utvisning er ofte begrunnet i hensynet til allmennprevensjon, da en slik reaksjon kan tenkes å ha en avskrekkende effekt, særlig på utlendinger med tilknytning til Norge som ønsker fortsatt opphold. Når utvisning likevel ikke anses som straff har det sammenheng med at reglene om opphold i Norge er et tillatelsessystem. Norge, som suveren nasjon, har rett til å bestemme hvilke utenlandske borgere som skal få ta opphold i Norge. 33 Norske borgere derimot, kan ikke nektes opphold og innreise i riket. Norge har således, ifølge suverenitetsprinsippet, en rett til å nekte utlendinger opphold, og tradisjonelt har man ansett utvisning for å være en utøvelse av denne retten til renovasjon og innvandringskontroll, og ikke en straff i betydningen tilføyelse av et onde i den hensikt at det skal føles som et onde. 34 Man mener altså at innvandringskontrollen er det sentrale bak utvisningsinstituttet, ikke straffehensynene. Det kan imidlertid hevdes at straffehensyn står svært så sterkt i utvisningsinstituttet. Vi har, som det fremgår av redegjørelsen for praksis, sett at både allmenn- og individualpreventive hensyn ofte brukes som argument for å utvise. Dette er hensyn som ofte benyttes som begrunnelse straff. 35 Til tross for at utvisning har trekk som minner om straff, hører det til forvaltningen å treffe vedtak etter utlendingsloven. Utlendingsretten er spesiell forvaltningsrett og generelle forvaltningsregler får anvendelse. 3.2 Den rettskildemessige situasjonen Vi vil først presentere de enkelte rettskildene. Deretter vil behandle spørsmålet om forvaltningens lovtolking og skjønnsutøvelse kan endres på bakgrunn av instruks fra departementshold eller ved uttalelser i såkalte etterarbeider. 33 Det folkerettslige suverenitetsprinsipp omtalt i Boe side Andenæs 1997 side Eskeland 2000 side

22 3.2.1 Rettskildene Lovtekst: Utlendingsloven er basisen for utlendingsretten. Den er i stor grad en rammelov, og svært mye detaljregulering er overlatt til forskrift 36 og rundskriv. Vilkårene for utvisning er derimot regulert i loven, ikke i forskrift. Reglene i forvaltningsloven 37 kommer som nevnt også til anvendelse. Forarbeider: Utlendingsloven er en forholdsvis ny lov, og forarbeidene gir et relativt godt bilde av hvordan reglene generelt ønskes praktisert. Rettspraksis: Det foreligger kun et begrenset antall dommer fra Høyesterett som omhandler utvisning. 38 De mest prinsipielle omhandler for en stor del i hvilken grad myndighetene kan overprøve forvaltningens skjønnsutøvelse, og er således mindre relevante for forholdsmessighetsvurderingen. Forvaltningspraksis: Forvaltningspraksis er klart den viktigste kilde for å fastslå konkret på hvilket grunnlag utlendinger utvises. Da få saker kommer opp for domstolene, vil de fleste saker avgjøres av forvaltningen. Da klageraten er relativt lav og det i liten grad benyttes advokat (som vi vil redegjøre for i kapittel 4), vil det meste av praksis fastlegges av UDI alene. I all hovedsak behandles klager på utvisningsvedtak av en nemndleder i UNE alene, men i visse tilfeller 39 behandles sakene i nemndsmøter med legfolk. Det kan da også gis adgang til personlig fremmøte. Selv om den skulle være truffet på grunnlag av nemndsmøte kan en enkelt avgjørelse, ifølge UDI og UNE, ikke tillegges vekt som presedensskapende alene Utlendingsforskriften 37 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10. februar En rask gjennomgang av nyere praksis fra Høyesterett ga inntrykk av at disse ikke bragte noe prinsipielt nytt i forhold til forholdsmessighetsvurderingen. Rettspraksis vil ikke ble drøftet inngående, da avhandlingen er en analyse av forvaltningspraksis. 39 Saker som byr på vesentlige tvilsspørsmål av rettslig eller faktisk karakter, jf. utl. 38b og UNEs nettsider om behandlingsform. 40 Vi har erfart at dette er utlendingsmyndighetenes mening gjennom saksbehandling i Juss-Buss innvandrergruppe. At dette er UNEs holdning fremgår også av UNEs nettside praksisbasen,: Den som går inn og søker i basen, bør også ha klart for seg at dette er en praksisbase og ikke noe presedensregister. ( ) I en praksisbase er ikke det enkelte vedtaket alene et uttrykk for noen presedns. UNEs praksis på et bestemt område krever en nærmere analyse av et større antall vedtak. 15

23 Standardene for når en utlending kan utvises, når vilkårene for utvisning ellers er oppfylt, er utviklet gjennom forvaltningens praksis, og samordnes gjennom interne meldinger. Det er vanskelig å få inngående kjennskap til forvaltningens praksis, og de interne meldingene har verken utlendingen eller dennes rettshjelper tilgang til. Dette fører til at rettstilstanden blir vanskelig å forutse, selv om den etter forvaltningspraksis er forholdsvis klar. Liten kjennskap til myndighetenes praktisering av utvisningsreglene kan føre til at utlendinger lider rettstap. Vedkommende kan for eksempel unnlate å klage i en tvilssak eller unnlate å komme med viktige argumenter og opplysninger i tilsvar og klage. Lav forutberegnelighet er på denne måten en fare for rettssikkerheten. Folkerett: Utlendingsloven skal praktiseres i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser, jf. ut. 4, slik disse kommer til uttrykk i konvensjoner og blir tolket og utviklet i praksis. Dette gjelder likevel bare i den grad de internasjonale reglene styrker utlendingens stilling. Er utlendingen bedre vernet etter norske regler, skal disse gjelde. I forhold til utvisning er det særlig menneskerettighetene som er viktige. Etter menneskerettsloven 41 har tre viktige menneskerettighetskonvensjoner 42 blitt til norsk lov 43, men også andre internasjonale regler om menneskerettigheter, som FNs barnekonvensjon 44, og FNs flyktningekonvensjon 45 har relevans i utvisningsvurderingen. Etter inntredelsen i EØS i 1994 er også EØS-og EU-retten en del av utlendingsretten 46. Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) 47 gir nasjonalstatene ganske fritt spillerom når det gjelder utvisning av fremmede lands borgere. 48 Det er regnet som nasjonalstatens rett selv 41 Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettighetsloven) av 21. mai Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter av 4. november 1950 (EMK), FNs internasjonale konvensjon om økonomiske sosiale og politiske rettigheter av 16. desember 1966 (ØSK) og FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966 (SP), samt diverse protokoller. 43 Jf. menneskerettsloven 2, og regelen om forrang ved motstrid i FNs internasjonale konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) av 20. november Om barnekonvensjonens betydning i norsk utlendingsrett se Kipperberg 1998 side og Graver/Hubert 2001 side 63 flg. 45 FNs internasjonale konvensjon om flyktingers rettsstilling (flyktningekonvensjonen) av 28. juli Flyktningekonvensjonen får direkte betydning i norsk utlendingsrett, jf. utl. 15 og 17, jf Jf. utl. kapittel Jf. EMK art. 19 flg. 16

24 å bestemme hvilke fremmede statsborgere den ønsker å tillate opphold. Det skal derfor mye til før EMD overprøver skjønnet og konstaterer strid med for eksempel EMK art. 8. Domstolen har gitt de nasjonale myndighetene en skjønnsmargin ( margin of appreciation ). Om saksbehandlingen har vært tilstrekkelig tilfredstillende kan derimot alltid prøves Instrukser og etterarbeider I forbindelse med opprettelsen av UNE ble utl. 38 første ledd vedtatt. 49 Bestemmelsen omhandler instruksjon av både UNE og UDI. Endret praksis som følge av endret skjønnsutøvelse eller regelforståelse, kan ikke lenger skje ved instruks til utlendingsmyndighetene fra departementshold. Ifølge utl. 38 første ledd andre punktum kan Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), som er det ansvarlige departement i utlendingssaker, ikke instruere utlendingsmyndighetene om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke gi instruks om hvordan utlendingsmyndighetene skal utøve sitt skjønn eller forstå reglene i utlendingsloven/-forskriften. 50 Dette gjelder generelt, ikke bare ved avgjørelsen av enkeltsaker, jf. forarbeidene. 51 At dette gjelder generelt er også KRDs forståelse 52 av utl. 38 første ledd. Et eksempel på instruks fra departementshold, gitt før 38 første ledd ble innført, er retningslinjene om utvisning av utlendinger med barn i Norge, redegjort for i avsnitt Disse retningslinjene gir anvisning er på en mildere utvisningsvurdering av utlendinger med barn i riket, enn det som fulgte av tidligere forvaltningspraksis. Dersom lignende retningslinjer ble gitt etter 1. januar 2001, ville disse ikke være bindende for utlendingsmyndighetene. De nevnte retningslinjene gjeldende i dag, da de var bindende da de ble gitt. Utlendingsmyndighetene kan imidlertid velge å endre sin praksis i tråd med departementets ønsker. Det vil ikke vil være i samsvar med forutsetningene i forarbeidene nevnt ovenfor, som fremhever at utlendingsmyndighetene skal være uavhengige og avgrenset fra politisk styring, om det legges press på utlendingsmyndighetene fra departementets side. For utlendingsmyndighetene å rette 48 Jf. Rt.2000:591 på side Utl. 38 første ledd trådte i kraft 1. januar 2001, jf. res. 21. desember 2000 nr Dette er motsatt i saker om rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, jf. samme bestemmelses første punktum. 51 Ot.prp.nr 17( ) punkt Jf. telefonsamtale med Solveig Paulsen i KRD 8. mai Se vedlegg

25 seg etter ønsket endring i mildere retning, sett fra utlendingenes ståsted, vil være langt mindre betenkelig enn innstramminger i utvisningspraksis. Etter dette vil KRD, ved ønske om endringer i praksis, være henvist til å initiere lovendring eller endringer ved forskrift. Dette er prosesser som innebærer demokratiske ordninger, som at forslaget sendes ut på høring. En kan reise spørsmålet om forvaltningens lovforståelse og skjønnsutøvelse kan endres ved at stortinget eller regjeringens uttalelser i såkalte etterarbeider tillegges vekt. 54 Det er en akseptert rettsoppfatning at etterarbeider kan tillegges en viss rettskildemessig vekt på enkelte rettsområder, og således føre til endret lovtolking og skjønnsutøvelse. Med etterarbeider forstår Boe stortingsdokumenter som kommer etter en lov og som sier noe om hvordan denne skal tolkes, og eventuelt hvordan skjønnet skal utøves, etter lovgiver 55 sin mening. Henvisningen i utl. 2, formålsbestemmelsen, om at utlendingsloven skal gi forvaltningen grunnlag for kontroll i samsvar med norsk innvandringspolitikk, kan støtte et standpunkt om at etterarbeider bør tillegges en viss rettskildemessig vekt på utlendingsrettens område. På bakgrunn av dette formålet kan man hevde at utlendingsloven har et sterkt styringsformål og er preget av politiske vurderingstema, jf. Boe , som hevder at slike forhold tilsier økt vekt på etterarbeider. 56 Vekten av dette argumentet svekkes imidlertid noe ved at departementet er fratatt instruksjonsmyndighet, samt de ovenfor nevnte uttalelsene i forarbeidene. I alle tilfelle vil det være lite betenkelig om utlendingsmyndighetene vektlegger etterarbeider og endrer praksis til utlendingens fordel. En kan derfor tenke seg at de nevnte retningslinjene om utvisning av utlendinger med barn i Norge kunne vært gitt i form av etterarbeider. 3.3 Formålsbestemmelsen Utlendingsloven har en egen formålsbestemmelse i 2. Loven har i følge første ledd som formål å gi grunnlag for kontroll med utlendingers inn- og utreise og deres opphold i Norge. Utvisningsbestemmelsene er et ledd i denne kontrollen. 54 Jf. Boe side 211 flg. 55 Stortinget eller regjeringen, jf. Boe side Jf. Boe side

26 Kontrollen skal utføres i samsvar med norsk innvandringspolitikk. Utlendingsloven har altså som formål å være et dynamisk og fleksibelt instrument for Stortingets skiftende ønsker om regulering av utlendingers opphold i Norge og innvandring. Utvisningsbestemmelsene er utformet som vide skjønnsbestemmelser, og skjønnets innhold har kunnet variere etter politiske signaler. Denne delen av formålsbestemmelsen synes noe svekket, i og med begrensningen i instruksjonsmyndigheten som vi har redegjort for i avsnitt Ifølge utl. 2 annet ledd har loven som formål å ivareta utlendingenes rettssikkerhet. Det er i loven gitt regler om fri rettshjelp, samt saksbehandling 57, videre skal utvisningsvilkårenes plassering i loven hindre at disse blir endret til utlendingens ulempe uten demokratisk behandling. Ifølge tredje ledd skal utlendingsloven gi grunnlag for vern mot forfølgelse for flyktninger og andre utlendinger som er forfulgt. Se avsnitt Utvisningsbestemmelsene Innledning Utvisning innebærer at en utlending må forlate Norge og nektes senere innreise. Innreiseforbudet kan gjøres varig eller tidsbegrenset. Det er innreiseforbudet som skiller utvisning fra bortvisning, som kun innebærer at utlendingen må forlate Norge. Utvisning er hjemlet i utl. 29, 30 og 58. Paragraf 58 gjelder for utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, 30 gjelder for utlendinger som fyller kravene for å få bosettingstillatelse, mens 29 gjelder for øvrige utlendinger Vilkår for utvisning Utlending som har overtrådt utlendingsloven eller er ilagt straff, i Norge eller i utlandet, kan utvises på nærmere bestemte vilkår. Utvisning på grunn av rikets sikkerhet og terrorvirksomhet vil, som nevnt, ikke bli behandlet Jf. utl. kapittel Se avsnitt

27 Utlendingsloven Brudd på utlendingsloven Utl. 29 første ledd bokstav a (heretter 29 a) gir hjemmel for utvisning ved brudd på utlendingsloven. En utlending kan utvises ved grove eller gjentatte brudd. Ulovlig opphold må være av en viss varighet for å kunne anses som grovt. Har utlendingen flere ganger vært bortvist på grunn av for eksempel kortere ulovlige opphold eller manglende midler kan utlendingen utvises på grunn av gjentatte brudd. Utvisning kan besluttes uavhengig av om utlendingen straffedømmes for bruddet etter utl. 47. I tillegg kan en utlending utvises når han har unndratt seg gjennomføring av et vedtak som innebærer at han må forlate Norge. Dette kan være avslag på søknad om første gangs oppholdstillatelse, avslag på søknad om fornyelse av tillatelse, eller vedtak om bortvisning Straffedom i utlandet Utl. 29 første ledd bokstav b (heretter 29 b) gir hjemmel for utvisning når utlendingen er straffet i utlandet. Det samme gjelder om det er ilagt særreaksjon. Straffen må være ilagt for mindre enn 5 år siden. Alternativt kan utlendingen ha vært inne til soning for mindre enn 5 år siden. Et vilkår for utvisning er at forholdet utlendingen var dømt for etter norsk lov har en strafferamme på mer enn 3 måneder. Har utlendingen arbeids- eller oppholdstillatelse i Norge må strafferammen være på mer enn 1 år, jf. utl. 29 andre ledd. Det samme gjelder nordiske borgere som har hatt bopel i Norge i mer enn 3 måneder Straffedom i Norge En utlending kan utvises på grunnlag av straffedom i Norge, jf. utl. 29 første ledd bokstav c (heretter 29 c). Den ilagte straffen må være rettskraftig. Vilkåret er at strafferammen er på mer enn 3 måneder. Paragraf 29 c hjemler derfor utvisning for de fleste straffbare forhold, og et vedtatt forelegg er tilstrakkelig. Alternativt kan en utlending utvises om han flere ganger i løpet av de siste 3 årene er ilagt fengselsstraff, selv om strafferammen skulle være på 3 måneder eller mindre. Det er her et krav om at fengselsstraff er ilagt, og da ikke tilstrekkelig at det kun er gitt forelegg, selv om forholdet kunne ført til fengselsstraff. Har utlendingen arbeids-/oppholdstillatelse i Norge må strafferammen være på mer enn 1 år, jf. utl. 29 andre ledd. Det samme gjelder nordiske borgere som har hatt bopel i Norge i mer enn 3 måneder. 20

28 Utlendingsloven 30 Etter 30 første ledd har utlendinger som er født i riket, og som senere uavbrutt har hatt fast bopel, et absolutt vern mot bortvisning og utvisning. De er vernet mot utvisning på samme måte som norske borgere, men dette absolutte vernet forsvinner om utlendingen flytter ut av Norge for en periode. Uavbrutt opphold vil si at utlendingen har hatt sitt faste bosted i Norge, men kortere ferieopphold ikke er til hinder for et absolutt vern. Utlending som fyller vilkårene for å få bosettingstillatelse, og som ikke omfattes av 30 første ledd, kan utvises med hjemmel i 30 annet ledd bokstav b (heretter 30 b). Når utlendingen er straffet eller ilagt særreaksjon for et forhold med strafferamme på 3 år eller mer kan vedkommende utvises. Utlendingen kan også utvises, uavhengig av strafferammen, hvis han har overtrådt strl. 162 eller 317, jf. 162, det vil si narkotikaforbrytelse eller heleri i forbindelse med en narkotikaforbrytelse. Muligheten for å utvise er tidsbegrenset ved at straffedommen eller soningen må ha skjedd for mindre enn 5 år siden i utlandet og for mindre enn 1 år siden i Norge. Dette er hva vi senere i avhandlingen referer til som ettårsfristen i utl Utlendingsloven 58 Utlendinger som omfattes 59 av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen (heretter EØS-borgere), kan utvises med hjemmel i utl. 58. For å sikre fri bevegelighet 60 for medlemslandenes borgere i EØS/EFTA-området, er disse bedre vernet mot utvisning enn tredjelandsborgere. Hovedvilkåret for utvisning etter utl. 58 er at utlending kan utvises når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det, jf. første ledd. Dette hovedvilkåret er utdypet i annet ledd første punktum. Det må være personlige forhold ved utlendingen som begrunner utvisningen. Utvisning kan altså ikke begrunnes i allmennpreventive hensyn, men må begrunnes i individuelle forhold. Disse personlige forhold må innebære en trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. De samfunnshensyn det siktes til er hensyn til offentlig orden og sikkerhet. Trusselen må være aktuell og tilstrekkelig alvorlig. Dette hovedvilkåret, med utdypningen, er kumulativt, og må være oppfylt i tillegg til et av de nedenfor nevnte alternative vilkårene. 59 Se vedlegg Jf. EØS-avtalen del III. 21

29 Etter annet ledd kan utlending utvises på grunnlag av straffbare forhold. Utlendingen må være ilagt straff eller særreaksjon for forholdet og straffen må være endelig. Videre er det ifølge annet ledd annet punktum et krav om at, dersom utvisning skal skje på grunnlag av ilagt straff, må det som hovedregel foreligge forhold som kan tilsi at utlendingen vil begå ny straffbar handling. Det må altså foreligge fare for gjentakelse av straffbare handlinger, men det må dreie seg om nye lovbrudd som truer grunnleggende samfunnshensyn/er tilstrekkelig alvorlige, jf. ovenfor. Holdepunktene for gjentakelsesfare må forankres i utlendingens personlige forhold. Dette følger av hovedvilkåret, samt EUs rådsdirektiv 64/221/EØF art. 3 nr 2. Her vil rusavhengighet, livsstil/- situasjon, tidligere straffedommer, soningsprogresjon, rehabilitering, lovbruddets karakter av å være et enkelttilfelle, tegn til anger og andre forhold som kan gi indikasjoner på utlendingens fremtidsutsikter, være relevante. Rusavhengighet vil kunne tilsi at det er fare for gjentatt innførsel og oppbevaring av mindre kvanta til eget bruk. Ved straff for innførsel av et større kvantum narkotika, kan gjentakelsesfare vanskelig konstanteres, dersom utlendingen ikke tidligere er straffet. Er utlendingen rusavhengig, kan det derimot tenkes at det foreligger fare for gjentagelse av narkotikalovbrudd selv ved mindre kvantum, men det er ikke sikkert at fare for erverv/besittelse av en brukerdose kan karakteriseres som en trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Et annet grunnlag for utvisning er at utlendingen ikke fyller vilkårene for opphold etter 51 til 53, jf. 58 fjerde ledd. Dette er en parallell til utl. 29 a, men med et langt snevrere omfang. Det er ikke noe krav om gjentakelsesfare, men hovedvilkåret med dets utdypninger gjelder. Utvisning for brudd på utlendingsloven er lite praktisk for EØS-borgere Nordiske borgere Nordiske borgere utvises med hjemmel i utl. 58. I tillegg er nordiske borgere nevnt i utl. 29 andre ledd andre punktum. 61 Nordiske borgere har altså både det sterkere vern etter utl. 58 og kravet til strafferamme, ved utvisning på grunn av straff i utl. 29 andre ledd andre punktum, gjelder Forholdsmessighetsvurderingen Er vilkårene for utvisning etter 29, 30 eller 58 til stede, skal det i utvisningssaker foretas en vurdering av om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak. Et vedtak om utvisning er 61 Se avsnitt og