Fullmaktsstrukturen ved Helse Nord IKT

Transkript

1 Fullmaktsstrukturen ved Helse Nord IKT Internrevisjonsrapport nr 12/

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 INNLEDNING Bakgrunn, formål Avgrensing og tilnærming FUNN OG VURDERINGER Fullmaktsstruktur Budsjettansvarliges mulighet til å påvirke kostnaden Budsjettoppfølging OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER Oppsummering Anbefalinger...9 VEDLEGG 1: DOKUMENTER, REGISTRE, INTERVJUER VEDLEGG 2: KORT BESKRIVELSE AV FULLMAKTSREGISTERET

3 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn, formål Styret i Helse Nord RHF ga i sak oppdrag til internrevisjonen og revisjonskomiteen om å foreta en utredning av Håndtering av fullmaktsstrukturen i helseforetakene. Bakgrunnen for oppdraget var helseforetakenes vanskelige økonomiske situasjon, jf også styresak Hovedformålet med revisjonsprosjektet er å fastslå hvorvidt fullmakts- og ansvarsstrukturene i helseforetakene er innrettet på en slik måte at det er samsvar mellom tildelt fullmakt og budsjettansvar. Kjernen i denne problemstillingen er hvorvidt den som har budsjettansvar også har reell mulighet og gode forutsetninger for å styre kostnadene på det området han/hun har ansvaret for. Revisjonsprosjektet ved Helse Nord IKT er ett av flere delprosjekter. Det er gjort tilsvarende undersøkelser ved Universitetssykehuset Nord-Norge HF, Nordlandssykehuset HF, Helgelandssykehuset HF og Helse Finnmark HF. Revisjonen ble varslet i brev av 16. november Avgrensing og tilnærming Internrevisjonen har kartlagt de overordnede linjene i fullmaktsstrukturen ved Helse Nord IKT. Revisjonen er gjort ved dokumentgjennomgang, intervju og skriftlige og muntlige tilbakemeldinger. Vi viser til vedlegg 1 for oversikt over sentrale dokumenter som er gjennomgått og hvem som er intervjuet. Ledelsen ved Helse Nord IKT har gjennomgått et utkast til denne revisjonsrapporten, og deres tilbakemeldinger er hensyntatt i det etterfølgende. 2 FUNN OG VURDERINGER 2.1 Fullmaktsstruktur Helse Nord IKT er en felles IKT-enhet for alle helseforetakene i regionen, og er en egen organisatorisk enhet i Helse Nord RHF. Enheten utarbeider selv sin ansvars- og fullmaktsstruktur og tar stilling til hvilke retningslinjer som skal gjelde for delegering av fullmakt. Helse Nord IKT har internt en organisasjonsstruktur som består av 3 ledelsesnivåer: 1. Direktør 2. Avdelingsledere og administrasjons- og økonomisjef 3. Seksjonsledere Retningslinjer og rutiner for fullmaktsstrukturen fremkommer av fullmaktsreglementet og skjema for delegering av anvisningsmyndighet. Foretaket har lagt Reglement for økonomistyring i 3

4 staten til grunn ved utarbeidelse av fullmakts- og ansvarsstrukturen og hva som ligger i begrepene attestasjon og anvisning. Anvisning og budsjettansvar: Ved Helse Nord IKT er avdelingsledere og administrasjons- og økonomisjefen samt deres stedfortredere tildelt anvisningsfullmakt. Det benyttes et eget skjema til slik delegering hvor det også fremgår at fullmakten innebærer fullt økonomiansvar, inklusive budsjettansvar. Anvisningsmyndigheten innebærer: - Rett til å gi økonomiseksjonen ordre om å betale ut midler - Plikt til å påse at det er en Helse Nord IKT utgift som skal utbetales - Plikt til å sørge for at frister holdes slik at regninger blir betalt på forfall - Plikt til å kontere utgifter og inntekter i henhold til Helse Nord IKTs interne kontoplan - Plikt til å påse at det foreligger bevilgning til formålet (holde seg oppdatert om gjeldende budsjett og ikke disponere mer midler enn det som er bevilget) Ved alle avdelinger unntatt én har avdelingslederne fordelt budsjettet videre ned på de underliggende seksjoner. Seksjonslederne får dermed budsjettansvar, men de tildeles ikke anvisningsmyndighet. Det er opplyst at denne ordningen nå gjøres gjeldende for samtlige avdelinger, noe vi legger til grunn for våre vurderinger og anbefalinger nedenfor. Delegering av budsjettansvar ved Helse Nord IKT er gjort slik at hver budsjettansvarlig har ansvaret for en spesifikk del av budsjett, og at ikke flere budsjettansvarlige har et kollektivt ansvar. I fullmaktsregisteret pr. 01. april 2008 er det syv personer som har anvisningsfullmakt og åtte som har stedfortredende anvisningsmyndighet. Attestasjons- og bestillingsfullmakt: Ledere med anvisningsmyndighet kan delegere attestasjonsrett videre i sin avdeling. En attestasjon innebærer bl.a.: - Kontrollere at varen/tjenesten er levert - Kontrollere at ytelsen er levert i samsvar med bestilling, at priser er kontrollert og at faktura er etterregnet - Påse at konteringen er korrekt I følge fullmaktsreglementet er de som er tildelt attestasjonsmyndighet også tildelt bestillingsfullmakt, og ingen ut over de som har bestillingsfullmakt skal ha attestasjonsfullmakt. Det er dermed et 1:1 forhold mellom attestasjonsfullmakt og bestillingsfullmakt. Bestillingsfullmakten er i h.h.t. budsjett for den aktuelle seksjon. Attestasjonsrett for inngående faktura er tildelt seksjonsledere, prosjektansvarlige og noen personer uten lederfunksjon. For nærmere detaljer viser vi til vedlegg 2. Attestasjonsfullmakt til godkjenning av lønn i GAT (lønnsystem) skal kun delegeres til seksjonsledere. 4

5 45 personer er registrert med attestasjons- og bestillingsfullmakt i fullmaktsregisteret pr. 01. april Kontroll av budsjettmessig dekning: Som det fremgår av punktet om anvisning og budsjettansvar ovenfor har Helse Nord IKT valgt å legge kontroll av budsjettmessig dekning inn som en del av de kontrollene man skal gjøre ved anvisning av kostnader. Den som attesterer (og bestiller) har imidlertid også et ansvar i forhold til budsjettmessig dekning, jf. formuleringen som er sitert i punktet om attestasjons- og bestillingsfullmakt: Bestillingsfullmakten er i h.h.t. budsjett for den aktuelle seksjon. Beløpsgrenser: Det er ingen beløpsgrenser på attestasjons- og bestillingsfullmakten. Pr i dag er det heller ikke teknisk mulig å legge inn beløpsgrense på attestasjon i BasWare (system for behandling av inngående fakturaer). Denne funksjonaliteten er kun satt opp for anvisningsfullmakt. Direktøren har ubegrenset anvisningsfullmakt, mens den er begrenset til 1 million for de øvrige anviserne. 2.2 Budsjettansvarliges mulighet til å påvirke kostnaden Det er særlig i to faser den budsjettansvarlige kan påvirke en kostnad: - Ved å godkjenne kostnaden gjennom anvisning (eventuelt attestasjon) av faktura o.l., eller - ved å iverksette/godkjenne bestillingen av varen/tjenesten. Ved Helse Nord IKT er budsjettansvaret lagt til avdelingsledere og seksjonsledere, og det er avdelingslederne som anviser kostnadene. Forutsatt at alle kostnader blir anvist vil dermed den budsjettansvarlige avdelingsleder ha full oversikt over hvilke kostnader som belastes det budsjettet han/hun har ansvar for. Seksjonsledere med budsjettansvar kommer i en annen stilling da de ikke har anvisningsmyndighet, men vanligvis vil også de kjenne kostnadene fordi de attesterer dem. Innflytelse på om varen/tjenesten bestilles er trolig det viktigste, ettersom kostnaden vanligvis blir pådratt allerede på bestillingstidspunktet. For at den budsjettansvarlige skal kunne styre økonomien innenfor sine rammer, vil det derfor være avgjørende at vedkommende har tilstrekkelig kontroll med hva som rekvireres til avdelingen. Her vil vi samtidig nevne protokollen fra foretaksmøtet for Helse Nord RHF fra 24. januar 2008, hvor det forutsettes at fullmaktsstrukturen i foretaksgruppen er utformet slik at fullmakt til å ansette eller opprette stillinger, bruke innleid arbeidskraft og godkjenne overtid skal ligge på høyere eller samme nivå som tildelt budsjettansvar. For flere viktige typer anskaffelser har vi undersøkt hvem som bestiller, attesterer og anviser. Resultatet er oppsummert i tabellen nedenfor: 5

6 Type anskaffelse/ kostnad Bestilling Attestasjon Anvisning (inkl. kontroll av budsjettmessig dekning) Konklusjon: Er bestilling godkjent av budsjettansvarlig før effektuering? Arb.- kraft Variable tillegg via GAT (vakttillegg, pålagt overtid) Nærmeste foresatte. * Nærmeste foresatte. * Anvises ikke, men rimelighetskontroll i lønnsavd. på Nordlandssykehuset. Ja. Variable tillegg via GAT (uforutsett overtid) Vurderes av den enkelte ansatte. Nærmeste foresatte. * Anvises ikke. Men rimelighetskontroll i lønnsavdelingen på Nordlandssykehuset. Nei. Innleie arbeidskraft større prosjekt Vurderes i ledergruppen. Anbudsrunde. Prosjektansvarlig. Avdelingsleder. Ja. Avdelingssjef tar beslutning. Innleie arbeidskraft i hht rammeavtaler Seksjonsledere foretar bestilling. Seksjonsleder. Prosjektansvarlig. Avdelingsleder. Ja. Skaffevarer Anskaffelse av PC og IKT-utstyr kjøp til helseforetak Mottar bestillingsanmodning fra helseforetakene. Bestiller- /attestasjonsfullmakt. Bestillere i Helse Nord IKT har attestasjonsrett i foretakene. Anvises i det enkelte helseforetak. Ikke aktuelt (går ikke på Helse Nord IKT sitt budsjett). 6

7 Type anskaffelse/ kostnad Bestilling Attestasjon Anvisning (inkl. kontroll av budsjettmessig dekning) Konklusjon: Er bestilling godkjent av budsjettansvarlig før effektuering? Anskaffelse av PC og IKT-utstyr til eget bruk Større anskaffelser: Muntlig klarering med avdelingsleder. Repeterende innkjøp: Seksjonsleder. Av person med bestiller-/attestasjonsfullmakt. Kan være en annen ved kjøp til person i staben. Da attesterer mottaker hvis vedkommende har attestasjonsfullm. Avdelingsleder. Ja. Annet Reiseregninger For ansatte i seksjonene: Seksjonsleder. Avdelingsleder. Ja (bare muntlig). Klareres muntlig i forkant av reisen. * Nærmeste foresatte vil på laveste nivå være seksjonsleder. Tabellen viser at bestilling av de fleste varer og tjenester iverksettes/forhåndsgodkjennes av den budsjettansvarlige, mens noe er delegert til ansatte uten budsjettfullmakt. Vi vil knytte kommentarer til noen av punktene i oversikten: Variable tillegg/overtid: Gjennom intervjuer og samtaler, både i Helse Nord IKT og ved andre helseforetak, er vi kjent med at variabel lønn er den kostnaden som vurderes vanskeligst å styre. Det er derfor viktig å ha retningslinjer for hvem som er bemyndiget til å rekvirere overtid. Avdelingen har både ansatte med fast lønn inklusive overtid, og ansatte som har særskilt overtidsgodtgjørelse. I tillegg utbetales det vakttillegg på grunn av vaktordninger på servere, nettverk og brukerstøtte. Overtid skal være pålagt og godkjent av nærmeste overordnet. Når det oppstår uforutsette ting som feil på server e.l. vil overtid ikke alltid være klarert på forhånd, dette bygger på tillit til de ansatte. Anskaffelse av PC og IKT-utstyr til helseforetakene: Helse Nord IKT bestiller materiell på vegne av helseforetakene i henhold til mottatte bestillingsanmodninger. Inngående faktura kommer til det enkelte foretak, og bestillerne i Helse 7

8 Nord IKT har attestasjonsrett hos foretakene. Anvisning skjer i henhold til rutinen på det enkelte foretaket. Faste stillinger og vikariater: Avdelingsleder tar beslutning om ansettelse i faste stillinger og vikariater innenfor budsjetterte stillingshjemler. Beslutning om opprettelse av nye stillinger tas av direktøren etter en forutgående utredning. Vurdering: Fullmaktsstrukturen ved Helse Nord IKT synes i hovedsak oversiktelig og hensiktsmessig utformet. Ordningen med seksjonsledere som har budsjettansvar (og attestasjons-/bestillingsfullmakt) men ikke anvisningsmyndighet, antas imidlertid å innebære visse utfordringer i forhold til målet om at den budsjettansvarlige også skal ha gode forutsetninger for å styre kostnadene innenfor sitt budsjett. Som det fremgår ovenfor vil den budsjettansvarlige vanligvis ha kontroll med bestilling av varer og tjenester, men det er ikke alltid slik (jf. uforutsett overtid). Dette betyr at fullmaktsstrukturen alene ikke gir den budsjettansvarlige den fulle styringen av kostnadene innenfor sitt ansvarsområde. Å etablere en fullmaktsstruktur hvor den budsjettansvarlige selv iverksetter eller forhåndsgodkjenner alle anskaffelser/kostnader, er for øvrig neppe mulig i praksis, jf. bl.a. behovet for overtid ved problemer med nettverk og servere. Man bør likevel tilstrebe en fullmaktsstruktur som så langt det er praktisk mulig bringer den budsjettansvarlige inn i prosessene allerede på stadiet for bestilling/rekvirering av varer og tjenester. Internkontrollen som er bygget inn i denne strukturen må så suppleres med andre rutiner og tiltak for å gi den budsjettansvarlige en reell mulighet og gode forutsetninger for å styre de kostnadene han/hun har ansvar for. Slike tiltak vil naturlig omfatte bl.a. klare retningslinjer for rekvirering av overtid og ekstravakter samt gode rutiner for løpende budsjettoppfølging. Klart definerte roller og begreper knyttet til budsjettansvar, attestasjon og anvisning er også viktig. For øvrig vil en gjennomført risikovurdering ved foretaket være den beste måten å avklare hvilke rutiner og tiltak som bør iverksettes på dette området. 2.3 Budsjettoppfølging Gode rutiner for budsjettoppfølging er viktig for å kunne styre kostnadene innenfor eget budsjett. Internrevisjonen har i dette revisjonsprosjektet ikke vurdert budsjettoppfølgingsrutinene ved Helse Nord IKT nærmere, men vi har notert oss følgende: Ledergruppen i Helse Nord IKT gjennomgår regnskap mot budsjett hver måned. Videre er det månedlige oppfølgingsmøter hvor avdelingsleder, økonomikonsulent og administrasjons- og økonomisjef deltar. Tema for møtene er gjennomgang av budsjett, regnskap, prognose ut året og eventuelle tiltak for å komme i balanse. I tillegg har avdelingslederne oppfølgingsmøter med sine seksjonsledere. 8

9 3 OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER 3.1 Oppsummering En hensiktsmessig fullmaktsstruktur kan ikke alene sikre at den budsjettansvarlige har reell mulighet og gode forutsetninger for å styre kostnadene på sitt ansvarsområde, jf Vurdering under punkt 2.2 foran. Fullmaktsstrukturen må ses i sammenheng med andre rutiner og tiltak. Ved Helse Nord IKT er kontroll av budsjettmessig dekning lagt til anviser. På avdelingsledernivå er det samsvar mellom budsjettansvar og anvisningsfullmakt, noe som gir et godt utgangspunkt for å styre kostnadene på eget budsjettområde. Også seksjonslederne har budsjettansvar, men de har ikke anvisningsmyndighet. Som det fremgår av pkt 2.1 foran omfatter imidlertid attestasjonsfunksjonen deres et ansvar i forhold til budsjettmessig dekning, dermed kan det synes som også disse har et tilfredsstillende grunnlag for å styre økonomien i henhold til budsjett. HN IKT mener denne ordningen med budsjettansvar uten anvisningsmyndighet er praktisk og hensiktsmessig og gir bra balanse mellom ønsket om å begrense anvisningsmyndigheten til færrest mulig og behovet for å ha personer med iverksettermyndighet lokalt. Internrevisjonen ser at denne løsningen kan fungere godt i en helhet sammen med andre etablerte rutiner og tiltak, men det faktiske innholdet i seksjonsledernes budsjettansvar og attestasjonsfunksjon fremstår som noe uklart. For mange viktige anskaffelser er den budsjettansvarlige også med i bestillingsprosessen og har innflytelse på denne, men det gjelder ikke alltid for variabel lønn, som er den kostnaden det er vanskeligst å styre. 3.2 Anbefalinger Helse Nord IKT har vedtatt et endringsprogram med tanke på å endre organisasjonsstrukturen. Som et ledd i denne prosessen anbefaler internrevisjonen at det sørges for avklaring/presisering av innholdet i ordningen med budsjettansvar uten anvisningsmyndighet for seksjonsledere, inklusive klart definerte roller og begreper, og at dette formaliseres gjennom stillingsinstrukser eller lignende. Internrevisjonen anbefaler videre at det foretas en risikovurdering for å avklare om fullmaktsstrukturen og øvrige rutiner og tiltak samlet sett gir de budsjettansvarlige reelle muligheter og gode forutsetninger for å styre kostnadene på sine ansvarsområder, eller om rutinene bør forbedres, eventuelt suppleres med nye tiltak. En slik vurdering vil naturlig omfatte bl.a. rutiner for budsjettoppfølging, informasjon og opplæring, retningslinjer for bestilling av varer, og nevnte rutine for tildeling av budsjettansvar til seksjonslederne. 9

10 VEDLEGG 1: DOKUMENTER, REGISTRE, INTERVJUER Følgende dokumenter har vært benyttet i revisjonsprosjektet: - Fullmaktsreglement Helse Nord IKT - Skjema for Delegasjon av anvisningsmyndighet - Brev om Budsjett 2008 Helse Nord IKT rammer og føringer - Informasjon innhentet fra interne nettsider til Helse Nord IKT - Protokoll fra foretaksmøtet for Helse Nord RHF fra 24. januar 2008 Internrevisjonen har intervjuet/innhentet informasjon fra direktør Ole Jan Hauge og administrasjons- og økonomisjef Tom Robert Elvebu. 10

11 VEDLEGG 2: KORT BESKRIVELSE AV FULLMAKTSREGISTERET Helse Nord IKT har sitt fullmaktsregister i Word. Her fremgår det hvem som har anvisnings- og attestasjons-/bestillingsfullmakt og hvilke koststed fullmaktene gjelder for. Attestasjons-/bestillingsfullmakt i BasWare: Utover seksjonsledere er attestasjons- og bestillingsfullmakt delegert til prosjektledere og enkelte ansatte uten lederfunksjon. Som eksempler på sistnevnte kan nevnes at ansatte i avdelingen for utredning og utvikling har en selvstendig rolle på de ulike oppdragene (mer funksjonsrettet), mens plasskoordinatorer har fullmakt for anskaffelser til bruk lokalt. Videre er det to ansatte som foretar bestilling av PC og IKT-utstyr til andre helseforetak og til internt bruk i Helse Nord IKT og har attestasjonsrett på alle koststedene ( ). Oppdatering av fullmaktsregisteret - signaturprøve: Helse Nord IKT benytter et eget skjema for tildeling av anvisningsfullmakt som signeres av den som tildeles fullmakt. Initiativ om tildeling av attestasjonsfullmakt kan komme fra avdelingsleder eller fra økonomiavdelingen. Det er ingen egen blankett for tildeling av attestasjonsfullmakt, og kommunikasjonen skjer som oftest muntlig. Det vil derfor ikke foreligge signaturprøve for de som tildeles attestasjons- og bestillingsfullmakt. Administrasjons- og økonomisjefen sender oppdatert liste til Helse Nord RHF for å registrere endringer i systemene. I og med at det meste av attestasjon og anvisning skjer i form av elektronisk signatur (BasWare og GAT), vil manglende signaturprøve kun ha betydning for manuelle bilag som utlegg og reiseregninger som attesteres av en med attestasjons- og bestillerfullmakt. Anvising av lønn i GAT (lønnssystem): Variabel lønn i GAT: Det skjer ingen ordinær anvisning av lønn. Variable tillegg må godkjennes på forskjellige nivåer i GAT før det overføres lønns- og personalsystemet NLP (Norsk Lønn og Personal) for videre behandling og rimelighetskontroller. De to øverste nivåene er Ledelseskontroll 1 og 2. På det første nivået kontrolleres detaljer om antall timer, prosentsats for overtid mv, mens det andre nivået gjelder opplysninger på et mer aggregert nivå. Nordlandssykehuset HF foretar lønnskjøring for Helse Nord IKT. Ledelseskontroll 1 er lagt til linjen (i Helse Nord IKT), mens Ledelseskontroll 2 utføres av lønningskontoret ved NLSH. Fil som går til bank må godkjennes av to personer før utbetaling finner sted. 11