BYEN OG NÆRDEMOKRATIET

Transkript

1 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET OVERLEVERT BYRÅDSLEDER

2 3 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET 7 REPRESENTATIVT OG DELTAKENDE DEMOKRATI 12 DELTAKELSE OG TIL FREDSHET MED TJENESTER I BERGEN RESULTATER FRA INNBYGGER UNDERSØKELSEN 20 POLITISK REPRESENTASJON OG VALGDELTAKELSE I BERGEN ANALYSER AV MANNTALLSDATA 30 ALTERNATIVE DEMOKRATILØSNINGER FOR BERGEN 42 REFERANSER 45 VEDLEGG

3 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 3 KAPITTEL 1 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET INNLEDNING OG FORSTÅELSE AV MANDATET Fokus på lokaldemokratiet gjennom opprettelse av en «Lokaldemokratikommisjon» og utredning av en bydelsordning, var en del av plattformen til Byrådet som tok over makten i Bergen etter valget i Bystyret vedtok, etter innstilling fra Byrådet på forsommeren 2016, at det skulle oppnevnes et Lokaldemokratiutvalg som et ledd i et bredere arbeid med en lokal demokratireform i byen. Høsten 2016 ble følgende personer oppnevnt til Lokaldemokratiutvalget av Byrådet: Anne Lise Fimreite, leder Krister Hoaas Bente Krokeide Morten Myksvoll Leila Rezzouk Rossow Siv Sandberg Agnes Vevle Tvinnereim Marit Helle Østervold Jacob Aars Sveinung Arnesen har vært utvalgets sekretær. Utvalgets mandat har vært å analysere den aktuelle situasjonen for lokaldemokratiet i Bergen. Utvalget skulle også gi innspill til arbeidet med en lokaldemokratireform i Bergen og komme med anbefalinger for etablering av lokale politiske utvalg i geografiske områder som dekker fra innbyggere. Hvordan velge lokale representanter, politisk struktur sentralt i kommunen, representasjon av underrepresenterte grupper, tverrfaglig samordning, innspill fra befolkningen, erfaring fra andre byer og evaluering av den bergenske parlamentarisme var av de tema byrådet ønsket at utvalget skulle arbeide med i henhold til det mandat som ble utarbeidet. Utvalget startet arbeid sent i oktober 2016 og leverer sin rapport I løpet av denne perioden har utvalget hatt 7 møter; 3 i 2016 og 4 i Utvalget har hatt ett fellesmøte med ledergruppen i Ungdommens bystyre. De tema kommunen ønsket belyst i mandatet, er svært omfattende for den korte tiden utvalget har hatt til rådighet. Hvert av punktene kunne vært viet sin egen rapport. Utvalget har derfor valg å konsentrere våre diskusjoner rundt tre temagrupper alle med utgangspunkt i mandatet bydeler/nærdemokrati, medvirkning og tjeneste produksjon. Noen av temaene i mandatet er grundigere diskutert og tematisert enn andre, men etter utvalgets oppfatning, er alle områdene i mandatet adressert i denne rapporten. VÅRT UTGANGSPUNKT Utvalgets grunntese har vært samspillet og balansen mellom et politisk systems evne til å levere

4 4 tjenester og løsninger (det som i den statsvitenskapelige litteraturen omtales som styringskapasitet) og innbyggerne/medborgernes mulighet til og oppfatning av at deres deltakelse blir tatt hensyn til (det litteraturen omtaler som deltakelseseffektivitet). Et system kan ha høy styrings kapasitet uten høy deltakelseseffektivitet for eksempel kan diktatur ha slike kjennetegn men det er vanskelig å tenke seg det motsatte. For at det å delta skal ha en mening, må det resultere i politikk, tjenester og løsninger innbyggerne ser nytten av. Frie valg er demokratiets fremste kjennetegn på alle nivå. Markante trekk i tiden, som lavere valgdeltakelse, færre partimedlemmer og mindre tillit til folkevalgte ledere, tolkes av mange som tegn på at valgkanalen er i trøbbel. I det offentlige ordskiftet og i faglitteraturen forklares dette ofte med at stadig færre innbyggere føler seg ivaretatt i det etablerte politiske system. Legitimiteten systemet er avhengig av, utfordres da. Samtidig hevdes det at politiske systemers handlekraft og styringskapasitet er nedadgående, og at de gradvis er blitt mindre effektive i å finne og sette ut i livet, aksepterte løsninger i viktige saker. Konsekvensen er at valg som den foretrukne mekanisme for å ivareta balansen mellom legitimitet og effektivitet i demokratiet, er i ferd med å miste oppslutning. Den belgiske forfatteren David van Reybrouck har omtalt dette som demokratiets utmattelses syndrom (Van Reybrouck, 2016). Han mener dette karakteriserer, i større eller mindre grad, de fleste vestlige demokrati på alle nivå. Utvalget har forsøkt å forfølge en slik hypotese og sett nærmere på tilstanden i det bergenske lokaldemokratiet rundt lokalvalget i Dataene vi baserer dette på er tre omfattende innbyggerundersøkelser gjennomført i 2009, 2013 og 2015 samt manntallsdata fra Dataene og funnene vil bli nærmere presentert i kapitlene 3 og 4. Her i dette innledningskapitlet skal vi bare antyde at funnene for Bergens del ikke gir grunnlag for å konkludere så pessimistisk som van Reybrouck predikerer. Om vi legger vår grunntese til grunn, har lokaldemokratiet i Bergen sine utfordringer, både når det gjelder oppfatninger av tjenesteproduksjon, tilgjengelighet til kommunen, servicen som leveres derfra og skjevheter i valgdeltakelse på underkommunalt nivå. Det er likevel ikke et lokaldemokrati i krise. Det finnes, slik vi tolker det, en viss balanse mellom styringskapasitet og deltakelseseffektivt i byen og noe utmattelsessyndrom synes vi det er vanskelig å påvise. Men at det ikke er krise og utmattelse i lokaldemokratiet, er ikke det samme som helt å friskmelde systemet. At mye fungerer og er bra, kan ikke brukes som en sovepute for ikke å søke etter nye og innovative løsninger. Demokratiet vårt er et levende fenomen som må hegnes om og stadig fornyes. NYTT LIV TIL BYDELENE? Nytt liv til bydeler kan være en løsning. Bergen har etterhvert en lang historie med ulike varianter av bydelsorganisering. Byen ble første gang delt inn i bydeler midt på 1970-tallet. Bydelene har variert i antall og i inndeling og det har vært betydelig variasjon i bydelenes ansvarsområde. I 1989 ble det etablert 12 bydeler med politisk og administrativt ansvar for helse- og sosialfeltet, avgjørelsesmyndighet i en del småsaker og uttalerett i saker som berørte bydelen. Etter en del år med denne ordning, ble en forsøksordning med utvidet beslutningsmyndighet til bydelene testet ut i to bydeler Arna og Loddefjord fra Fra 2000 til 2004 hadde byen 8 bydeler med stort ansvarsområdet innenfor velferd, utdanning, grønt områder, kultur og fritid og med betydelig delegert budsjettansvar. 85 % av kommunens totalbudsjett var desentralisert. Bergen var på dette tidspunktet den mest desentraliserte byen i Skandinavia og hadde også formaliserte kanaler som

5 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 5 skulle ivareta representasjon på tvers av bydeler og by. Ordningen hadde sine utfordringer og ble avviklet i Den kanskje viktigste utfordringen for denne bydelsordningen i Bergen, var den samtidige innføringen av byparlamentarismen. Etter et par år uten politisk bydelsorganisering, ble det vi må kunne kalle en light-variant, innført i Også denne gangen var det 8 bydeler, men nå med svært begrenset kompetanse og ansvar. Ordningen ble avviklet etter kort tid i Begrunnelsen var at den var lite vital og svakt integrert i kommunen som sådan. Likevel viser internevalueringen av denne siste bydelsordningen at det er interesse for bydelsvis politisk aktivitet, og at geografisk nærhet i bydelen gjør at terskelen for kontakt mellom innbygger og politikere er lavere her enn på sentralt nivå i kommunen. Bydelsordningene i Bergen vil bli nærmere kommentert og diskutert andre steder i rapporten. Her nøyer vi oss med å si at dette har vært og er en kjent løsning og en løsning som det ofte gripes til når lokaldemokrati/nærdemokrati er tema i Bergen. Dette til tross for at det må kunne sies at ordningen aldri har fått skikkelig fotfeste i det bergenske politiske system. Når det er tilfellet, finnes da andre alternativ som kan bidra til mer lokaldemokrati? ALTERNATIVE NÆR DEMOKRATISKE LØSNINGER I rapporten ser vi nærmere på løsninger som kan erstatte eller kanskje først og fremst fungere som supplement til bydelsordninger når mer nærdemokrati er målet. Vi presenterer ordninger fra andre større byer, basert på innbyggerinitiativ og ultralokale ordninger. Den ordningen vi vier mest oppmerksomhet, er det som gjerne omtales som «borgerjuryer» eller «borgerpanel». Forsamlingene som juryene/panelene utgjør, baserer seg på at tilfeldig uttrukne innbyggere i et land, en by eller bydel som samles for å mene noe om spesifikke saker. En slik forsamling vil være representativ på en annen måte enn ved valg. Tilfeldighetsprinsippet vil ivareta det. Den stadig større litteraturen omkring slike ordninger poengterer at korrupsjon vil også ha lite for seg om tilfeldighet styrer uttrekk. Det vektlegges også at betydningen av valgløfter og opphetede valgkamper vil reduseres. Oppmerksomheten vil kunne rettes mot det beslutningene egentlig handler om. Uttrekksordningen vil dessuten virke disiplinerende på den måten at alle vet at muligheten for selv å bli trukket ut, alltid er tilstede. Slike tilfeldighetstrukne forsamlinger, er lett å avfeie som utopi. Men mange land har velfungerende juryordninger basert på uttrekk i rettsalen. Det er også gjort forsøk med former for uttrekning som supplement til valgdemokratiet i Canada, Nederland, Irland og Island. Forsamlingene er brukt i ganske kompliserte saker, som reform av valgsystem og nye grunnlover. Forsøkene har ikke avstedkommet store katastrofer og må karakteriseres som rimelig vellykket. Den store svakheten er koblingen til det etablerte politiske system og stabiliteten i uttrekksforsamlingene. Forsøkene har også avdekket at ordninger av denne typen er bedre egnet for enkeltsaker med klart definert saksinnhold enn saker der beslutningene dreier seg om å definere saken. I rapporten ser vi nærmere på å innføre en slik forsøksordning også i Bergen kommune. En måte å få dette til på, er å bruke digitale panel som baserer seg på at innbyggerne deltar via nettet eller møter sammen med andre som er trukket ut i en såkalt. Slik digitale løsninger gir nye muligheter for deltakelse i det politiske system, gir det også nye muligheter for ytringer i sosiale medier og på andre plattformer. Dette er også en del av demokratiets nye landskap som det må tas hensyn til.

6 6 Tiden utvalget har hatt til rådighet, har ikke tillatt at vi på noen systematisk måte har kunne undersøke hva slike kanaler har å si for deltakelse og for potensiell deltakelse på kommunalt og underkommunalt nivå i Bergen. At det er et område som bør vies mer oppmerksomhet, er derimot klart. DIGITALISERING Digitaliseringen representerer også store muligheter for kommunen når det gjelder informasjon og innsyn i hva som skjer både på det politiske og forvaltningsmessige plan. Åpne kilder (open sources) gir viktig innsyn i prosesser som tidligere bare har vært forbeholdt de få. En systematisk tilrettelegging for dette fra kommunens side, vil kunne bidra til nye kanaler for kontakt mellom innbygger og system. En viktig forutsetning da, er at ikke kun kommersielle aktører utnytter de muligheter dette gir. Nettstedet holderdeord.no er en portal som overvåker hvordan våre stortingspolitikere holder sine valgløfter gjennom valgperioden, og som blant annet offentliggjør en «løftedatabase». Ungdommens bystyre foreslår i sin uttalelse om lokaldemokratiets fremtid som ligger ved rapporten her, en tilsvarende ordning på lokalt nivå. Argumentet til Ungdommens bystyre for en slik ordning er at det kan gjøre noe med politikernes forpliktelser over for velgerne, og at det igjen kan høyne innbyggernes tillit til dem. En ordning for dette for byens politikere kunne også være med å løfte interessen for politikk, og åpne for interessante diskusjoner mellom innbyggere og folkevalgte gjerne digitalt. Et viktig utviklingstrekk i våre samfunn, er også at flere og flere tjenester både i offentlig og privat sektor digitaliseres. At digitale offentlige og kommunale tjenester vil påvirke lokaldemokratiet frem over, er svært sannsynlig. Det vil både ha betydning for de tjenestene som leveres, hvor de leveres, av hvem de leveres og hvordan de leveres. Tjenester vi tidligere måtte ta oss ut av hjemmet for å få tilgang til, kan nå og stadig mer fremover mottas og opereres fra vår egen stue mens andre tjenester kan leveres oss nærmere hjemmet i mer lokale varianter enn hittil. Teknologiske løsninger kan også endre tjenestene på enkelte av kommunens ansvarsområder betydelig. Omsorgsteknologiens inntreden i eldre omsorgen, er bare ett eksempel. Enda er mye av dette på diskusjons- og planleggingsstadiet. Enda vet vi ikke om det er fremtidspessimistene eller optimistene som får rett. En ikke helt usannsynlig prediksjon, er at det vil være noe å hente i begge leirene når fremtiden skal predikeres. Men i en reform som har mer lokaldemokrati som mål, er det viktig å ta med at fremtidens lokaldemokratiske løsninger må ha åpninger for det digitale og teknologiske. Samtidig er det viktig å være bevisst når man tar i bruk nye løsninger, også i tjenesteproduksjonen og leveringen at dette kan påvirke og trolig påvirker det politiske styringssystem og kontakten mellom styrte og styrende. Et framtidsscenario som diskuterer nettopp dette i et lokaldemokratisk perspektiv, vil kunne være en interessant innfallsvinkel til en slik problemstilling for Bergen kommune. GANGEN VIDERE I det neste kapitlet i denne rapporten, presenterer vi en mer omfattende diskusjon av demokratiet og hvordan vi tilnærmer oss fenomenet empirisk. 1 Kapittel 3 og 4 er viet en presentasjon og analyse av data og funn. Funnene tar vi med oss videre inn i diskusjonen av mulige lokal demokratiske løsninger for Bergen. Tre løsninger basert på bydeler og en uten diskuteres. Utvalgets samlede anbefalinger basert på disse diskusjonene legges frem på side Deler av teksten i denne rapporten baserer seg på tidligere rapporter og vitenskapelige publikasjoner som utvalgets medlemmer har vært delaktige i å produsere. Se Fimreite mfl. (2003) og Aars mfl. (2002) for å lese mer om evaluering av bydelsorganiseringen i Bergen, Fimreite mfl. (2002) for diskusjon om lokalistiske bydeler, Klausen mfl. (2013), Arnesen (2017) og Arnesen og Peters (kommer) for ytterligere diskusjon om demokratisk deltakelse, representasjon og legitimitet.

7 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 7 KAPITTEL 2 REPRESENTATIVT OG DELTAKENDE DEMOKRATI Lokaldemokrati betyr at folk har anledning til å påvirke politikk som utføres i deres nærområde, i vårt tilfelle Bergen kommune. I etablerte demokratier slik som i Norge tar man gjerne for gitt at demokrati er noe man vil ha mer av. Vi skal ta oss tid til å oppsummere hvorfor det er tilfelle, samtidig som vi bringer inn diskusjoner fra demokratiforskningen om hvilke avveininger som må gjøres med tanke på hvordan man innretter det demokratiske styresettet. Politiske beslutninger er lettere å gjennomføre dersom de som påvirkes av beslutningen godtar den og føyer seg etter den. Det å få noen til villig å føye seg etter en beslutning er selve kjernen i hva vi forstår som legitim makt. Max Weber definerte «legitimitet» som en overbevisning hos den som påvirkes av beslutningen om at det er riktig og pliktig av han eller henne å følge avgjørelsen. Norman Uphoff formulerer det slik: å tilskrive legitimitet til et regime, en rolle, en sittende beslutningstaker, en policy, eller simpelthen utfallet av en beslutningsprosess er å gi en form for politisk kreditt som myndighetspersoner kan trekke (Uphoff, 1989:312) Det er altså i myndighetenes egeninteresse å opprettholde gode relasjoner med sine innbyggere og maksimere støtten blant dem, for en myndighet med høy legitimitet vil ha lettere for å få gjennomført politikken den har besluttet. En stor styrke ved demokratiet i sammenlikning med andre former for styresett er at det produserer mer legitime beslutninger enn når disse beslutningene tas av én eller et fåtall personer (Dahl, 1989). Når innbyggerne har mulighet til å påvirke utfallet, enten direkte eller gjennom valgte representanter, oppfattes myndighetene og deres beslutninger som mer akseptable fordi politikken ikke har blitt tredd nedover hodene på dem, men er en beslutning tatt av folket. Dette utgjør en grunnleggende bestanddel av forståelsen om hva demokrati er (Elster, 1998; Habermas & Rehg, 1996; Pateman, 1975). Samtidig vil de fleste politiske beslutningene produsere vinnere og tapere, og spesielt viktig er det at taperne kan akseptere utfallet. De må oppleve beslutningsprosessen som rettferdig, selv om det ikke gikk deres vei i dette tilfellet. Vinnerne har fått det som de vil, og vil ikke ha problemer med å godta utfallet. Det er først og fremst taperne som vil stille spørsmål ved prosessen bak beslutningen, og om alt har gått etter boken. Innbyggerne må ha tiltro til at beslutningstakerne er uhildete, altså at de ikke har per

8 8 sonlige eller andre motiver for beslutningene de tar. Åpenhet omkring prosessen et nøkkelord her: Dersom beslutninger tas i lukkede rom gir det grobunn for mistanker om urent trav (De Fine Licht, Naurin, Esaiasson, & Gilljam, 2014). Åpenhet er nødvendig forutsetning for å minimere denne type mistanker. Åpenhet er imidlertid ikke tilstrekkelig i seg selv. De som påvirkes av en avgjørelse må være enig i at måten beslutningen fattes på er rettferdig. Det klassiske representative demokratiet baserer seg på at befolkningen med jevne mellomrom velger politikere som ivaretar deres politiske interesser for en bestemt periode (Pitkin, 1972). I en ren elitedemokratisk tradisjon, som det representative demokratiet bygger på, vil folkelig deltakelse være begrenset til deltakelse ved valg. Befolkningen deltar ikke direkte i politiske prosesser, men velger representanter til å treffe beslutninger på sine vegne (Przeworski, 1999). I valg gjelder prinsippet om én person, én stemme, forstått som at alle skal ha like stor innvirkning på politikken. Ved neste korsvei kan velgerne straffe dem som ikke har handlet slik de har ønsket, eller eventuelt belønne dem med gjenvalg (Key, 1966; Mueller, 1970). Det representative demokratiet er en populær og effektiv styreform som sørger for en arbeidsdeling mellom de som velger og de som velges. På tross av dette har systemet flere svakheter som svekker dets evne til å styre etter folkets vilje (Daemen & Schaap, 2012). Et kompromiss må alltid gjøres hvor velgernes politiske preferanser ikke fullt ut kan representeres i et folkevalgt organ (Arrow, 1951). Et spørsmål som gjør seg gjeldende i representative demokratier er om de valgte politiske representantene faktisk representerer innbyggerne de tar beslutninger på vegne av (Mansbridge, 1999). Er valg prosessene og institusjonene innrettet slik at folkets vilje kommer til uttrykk gjennom representantene i politiske avgjørelser? Reflekterer de politiske representantene faktisk folket? Deltar tilstrekkelig mange av innbyggerne i valg til at vi kan anta at representantene gjenspeiler hele befolkningen? I denne rapporten presenterer vi statistikk fra et unikt datamateriale som viser oversikt over alle stemmeberettigede i Bergen kommune. Vi viser en oversikt over valgdeltakelsen brutt ned på valgkretsene i kommunen, og vi viser hvordan valgdeltakelse henger sammen med utdanning, alder og kjønn. I tillegg presenterer vi egenskaper ved politikerne som stilte til valg i kommunestyre valget Hvor godt representerer de byens befolkning med tanke på alder, kjønn og utdanning? Og ikke minst, hvordan er den geografiske representasjonen? Er noen bydeler bedre representert enn andre? Statistikken fra manntallsregisteret gir oss en pekepinn på hvor godt politikerne representerer innbyggerne langs disse dimensjonene. Videre er et viktig aspekt ved god representasjon at de folkevalgte tar hensyn til innbyggernes synspunkter når de fatter beslutninger. For å kunne representere innbyggerne på en god måte gjennom hele valgperioden vil de folkevalgte ha behov for mer informasjon om velgernes preferanser og synspunkter enn de får gjennom valg. Dette fordrer at de folkevalgte tar rede på hva folk mener og at folks meninger inngår i de folkevalgtes beslutningsgrunnlag. Hvor mye innbyggerdialog som ansees som ønskelig vil imidlertid avhenge av hvilket demokratisyn en legger til grunn. Mange vil mene at demokrati må ha en forankring i omfattende folkelig deltakelse også utenom valg, og de klareste talspersoner for en slik tilnærming finner vi i den deltakerdemokratiske tradisjonen. I følge dette perspektivet er det viktig at folk deltar aktivt i politiske beslutningsprosesser, både fordi folkelig deltakelse vil gi innspill til beslutningsprosesser som gir bedre informerte og bedre forankrede beslutninger, men også fordi deltakelse er en siviliseringsprosess som utvider folks perspektiver og lar dem

9 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 9 utvikle en evne til politisk tenkning og prioritering (Mill, 1972/1861; Pateman, 1975). For å øke samsvaret mellom innbyggernes ønskede politikk og den politikken som faktisk blir utført, har en rekke lokale myndigheter derfor eksperimentert med nye, komplimenterende tiltak til den representative modellen. Målet med slik medvirkning underveis i den politiske beslutningsprosessen er å øke innbyggernes innflytelse i politiske prosesser ved å opprettholde kommunikasjonen mellom borgerne og deres politiske representanter underveis i valgperioden, og i noen tilfeller ved å gi innbyggerne rett til direkte medbestemmelse. Spørsmålet om deltakende og representativt demokrati lar seg kombinere har vært gjenstand for debatt (Edwards, 2012; Klijn & Skelcher, 2007; Østerud, Engelstad, & Selle, 2003). Formene kan sees på som motsetninger, hvor deltakende demokrati forstyrrer beslutningsprosessen slik den er ment å fungere gjennom de representative ordningene. Når det åpnes opp for sterkere innflytelse for innbyggerne mellom valg, er enkelte redd for at denne balansen forrykkes til fordel for de politisk engasjerte, da slike tiltak ofte tiltrekker seg ressurssterke mennesker med et over gjennomsnittlig politisk engasjement (Engelstad, 2004). Samtidig så kan det representative demokratiet uansett også sees på som en idealmodell som ikke finnes igjen i den virkelige verden (Dahl, 1989), ved at politiske beslutningsprosesser blir påvirket av lobbygrupper, media, byråkrati og så videre. De fleste etablerte demokratier har innslag av både deltakende og representativt demokrati, men det er den representative prosessen som klart dominerer de fleste politiske beslutningene. I Norge har vi representativt demokrati på alle styringsnivåer. Det representative demokratiet er således den demokratiske grunnformen i alle landets kommuner og fylkeskommuner, og folks politiske preferanser ivaretas først og fremst ved at de hvert fjerde år velger representanter som skal styre på vegne av dem. Mulighetene for folkelig deltagelse kan være bedre i kommuner enn på nasjonalt nivå, noe som kan gjøre kommunene til «skoler i demokrati». Men selv om verdien av deltagelse ofte fremheves som et viktig element i det lokale selvstyret, er kommunene og fylkeskommunene i bunn og grunn representative systemer. Det er mange kanaler for påvirkning av politikken, men det er sjelden åpninger for direkte deltagelsesbaserte beslutninger. For eksempel er folkeavstemminger alltid rådgivende, innbyggerinitiativer kan avvises og det er få tilfeller av deltagende budsjettering. I dagens demokratiske system er det ikke snakk om å erstatte det representative demokratiet, men snarere å supplere det med elementer av folkelig medvirkning. I Norge er det stor oppslutning om det representative demokratiet, men undersøkelser (Stava, 2005) viser også at elementer fra deltakerdemokrati inngår i innbyggernes demokratiidealer. Det innebærer at folk forventer å bli dratt inn i beslutningsprosesser og bli hørt mellom valg, og derfor kan slik deltakelse utenom valg være nødvendig for at beslutninger skal oppfattes som tilstrekkelig legitime. Folkelig deltakelse kan gi innspill til beslutningsprosesser som gir bedre informerte og bedre forankrede beslutninger, hvor standpunkter belyses og kritiseres gjennom offentlig debatt og gjennom dialog mellom folk og folkevalgte (Habermas, 1971, 1996). Når innbyggerne føler at de får reell mulighet til både å bli hørt og tatt hensyn til, er det grunn til å tro at det bidrar til økt tillit og gir politiske beslutninger større legitimitet i befolkningen. Deltakende og representativt demokrati kan derfor også sees på som komplementære overfor hverandre, hvor det representative demokratiet fungerer som bærebjelke med deltakende demokrati som supplement underveis i valgperioden.

10 10 Høy såkalt input-legitimitet (det som oppfattes som rettferdige beslutningsmekanismer) avhenger altså av at de som påvirkes av politiske beslutninger opplever at de får anledning til å uttrykke sine preferanser og påvirke politikken i en eller annen form før avgjørelsen tas. I hvilken grad innbyggerne opplever at dette er tilfelle måles ved blant annet å spørre innbyggerne selv; om de føler at de har mulighet til å påvirke lokalpolitikken, om de synes at deres lokalpolitikere er lydhøre, og om de selv har engasjert seg lokalpolitisk enten ved å stemme i valg eller ved å kontakte politikerne. En undersøkelse gjennomført av Baldersheim og Rose (Baldersheim & Rose, 2011) viser at mens innbyggerne i Norge er godt fornøyd med kommunene når det gjelder de folkevalgtes evne til å levere tjenester i samsvar med innbyggernes behov (effektivitet) og ganske godt fornøyd med kommunene når det gjelder pålitelighet og ansvarlighet, så er de mindre fornøyd med det som i undersøkelsen kalles borgernært styre, og som innebærer at borgerne inndras i kommunale beslutningsprosesser. Oppmerksomheten i denne rapporten rettes spesifikt mot det lokale demokratiet, ikke demokratiet på nasjonalt nivå. Spørsmålet er da hvorfor vi trenger ha et lokalt demokrati i tillegg til det nasjonale. To sett demokratiske institusjoner innenfor det samme geografiske området kan svekke tilliten til at beslutninger fattet av folkevalgte organer er autoritative. Vi kan ikke se bort fra at lokale og sentrale beslutninger kan komme i konflikt, men nettopp i slike motsetninger kan vi finne en viktig begrunnelse for å ha et sett relativt autonome politiske institusjoner på lokalt nivå. Kommunene skal tjene som bolverk mot eller korrektiv til sentral styring (Maass, 1959). Maktfordelingsprinsippet tilsier ikke bare en spredning av makt mellom ulike statsorganer, men også en territoriell maktspredning. Kommunene kan betraktes som uttrykk for lokalbefolkningens egenorganisering. Det idealiserte bildet av det lokale selvstyret er at lokalbefolkningen selv oppretter organer for å løse problemer som folk opplever å ha felles. Det typiske eksemplet i så måte er de amerikanske «townships» som er beskrevet hos Tocqueville. Selvorganiseringsperspektivet betoner at lokaldemokratiet har en lokal forankring. I den moderne varianten av det norske lokaldemokratiet er styringsordningene regulert av Kommuneloven. Alle kommuner skal for eksempel ha et kommunestyre ledet av en ordfører. Disse institusjonelle ordningene legger til rette for at innbyggerne skal kunne øve innflytelse over lokale saker. Det lokale demokratiet er viktig ettersom saker og konfliktdimensjoner vil variere avhengig av lokale forhold. Innenfor rammen av et representativt demokrati blir det på denne bakgrunn avgjørende om velgerne kan holde kommunepolitikerne ansvarlige for lokale avgjørelser. Innenfor rammen av deltakerdemokratiet kan det argumenteres for at det er særlig viktig at folk deltar i beslutninger som gjelder deres eget nærmiljø. For det første vil beslutninger om lokalsamfunnet angå lokalbefolkningen spesielt. For det andre vil innbyggerne lokalt ha spesielle forutsetninger for å delta i lokale beslutninger ettersom de har best kjennskap til lokale forhold. En annen viktig side ved forholdet mellom lokalt og nasjonalt demokrati går ut på at det lokale demokratiet har en støttefunksjon for det nasjonale. John Stuart Mills argument om at lokalpolitisk deltakelse utgjorde en skole i demokrati kan betraktes som et uttrykk for et slikt syn. Men kommunene representerer mer enn en treningsarena. Politikk må både skapes og gjennomføres lokalt. Politiske vedtak på nasjonalt nivå bygger i stor grad på lokal aktivitet. Derfor har det lokale demokratiet vært betraktet som en viktig premissleverandør til nasjonale politiske vedtak. Lokalpolitisk erfaring har vært en svært viktig egenskap hos stortingspolitikerne (Aars, 2014; Hansen & Hovik, 2001), og da de nasjonale parti

11 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 11 ene fikk fotfeste i kommunene, ble disse redskaper for integrasjon mellom forvaltningsnivåene. For å belyse hvordan det står til med lokaldemokratiet i Bergen, presenterer vi i denne rapporten informasjon om den politiske deltakelsen i Bergen. Vi støtter oss til analyser av to datakilder. I rapporten henter vi først data fra den såkalte Innbyggerundersøkelsen. Her trekker vi ut innbyggerne i Bergen og analysere data om bergensernes oppfatninger om lokaldemokratiet i kommunen vår sammenliknet med resten av landet. Innbyggerundersøkelsen er en landsomfattende spørreundersøkelse som har vært gjennomført flere ganger i Norge. Den gjennomføres av Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI), og er en av de største undersøkelsene av forvaltningen i Norge. Den skal gi et bedre kunnskapsgrunnlag for å vurdere utviklingen av offentlige tjenester på tvers av sektorer, og gi kunnskap som kan bidra til å videreutvikle offentlige virksomheter på sikt. Detaljer om hvordan deres undersøkelser blir gjennomført, spørreskjema, data og rapporter finnes på deres hjemmesider. 2 I denne rapporten har vi samlet de tre siste undersøkelsene, fra 2009, 2013 og Totalt utgjør disse respondenter fra hele landet, derav 1798 bergensere. Vi sammenlikner bergensernes respons med responsen fra innbyggerne i Stavanger, Oslo, Trondheim og resten av landet. hvor tilfredse innbyggerne er med Bergen kommunes tjenester. Videre tar vi i bruk manntallsdata fra Statistisk sentralbyrå for å vise valgdeltakelsen fordelt etter byens 47 valgkretser, og sortert etter utdanning, kjønn og alder. Datasettet inkluderer alle omkring stemmeberettigede bergensere ved kommunevalget 2015, og gir et meget godt grunnlag for å kartlegge likhet og ulikhet i politiske deltakelse i Bergen. Selv om denne kartleggingen på mange måter representerer et øyeblikksbilde, er det grunn til å tro at dette bilde også er nokså stabilt. Tidligere undersøkelser, både av lokaldemokratiet og av levekårene i byen vår, indikerer dette. Samlet mener vi derfor at disse to undersøkelsene vil gi et godt bilde på det bergenske lokaldemokratiet når vi nærmere oss Det vi ser i disse undersøkelsene gir oss et grunnlag for å si noe om hvordan lokaldemokratiet kan og kanskje bør ivaretas fremover og endog styrkes. At noe fungerer, faktisk også kan karateriseres som ganske velfungerende, er ikke god nok grunn til ikke å diskutere det og peke på visse svakheter. Demokratiet vårt er et levende fenomen som alltid er i forandring og som derfor hele tiden må utfordres. Spørsmålene vi skal undersøke dreier seg blant annet om hvordan innbyggerne i Bergen oppfatter deres muligheter til å påvirke politikken i byen sin; hvor lett eller vanskelig det er å få informasjon fra kommunen, i hvilken grad bergenserne føler at kommunepolitikerne lytter til deres synspunkter, om folk har tillit til at byens politikere arbeider for innbyggernes beste, og hvor mange som selv har engasjert seg politisk ved å kontakte en politiker eller gjort noe annet for å påvirke en politisk beslutning. Vi ser også på 2

12 12 KAPTITTEL 3 DELTAKELSE OG TIL FREDSHET MED TJENESTER I BERGEN RESULTATER FRA INNBYGGER UNDERSØKELSEN Et viktig aspekt ved demokratiet som er diskutert i kapittel 2, er at innbyggerne må ha en opplevelse av at det har noe for seg å delta og at deltakelsen fører til et resultat de er noenlunde fornøyd med. Vi vil bruke data fra Innbyggerundersøkelsen til å si noe om i hvilken grad dette er tilfellet i Bergen. 3 Vi starter med å se på en figur om tilhørigheten bergenserne føler til kommunen sin og til by delen/område de bør i. Figur 1 viser hvor sterk tilhørighet norske borgere føler til kommunen de bor i og til bydelen eller området de bor i, samt hvor høy tillit de har til kommunepolitikerne. Disse tre spørsmålene har en svarskala fra 1 til 7, hvor 1 er lavest/liten og 7 er høyest/sterk. I figuren rapporterer vi gjennomsnittet for alle kommunene i Norge. Vi har uthevet byene Bergen, Oslo, Stavanger og Trondheim. De øvrige kommunene er ikke spesifisert, men man kan se hvordan de fordeler seg på svarskalaen. Ved å framstille svarene på denne måten danner vi oss raskt et inntrykk av hvordan Bergen ligger an i forhold til bykommuner av sammenliknbar størrelse, og i forhold til landets kommuner som helhet. Figuren viser at bergenserne har sterk tilknytning til byen sin, faktisk hakket mer enn til bydelen de bor i. Når det gjelder tilliten til at politikerne arbeider for innbyggernes beste, ligger gjennomsnittet for Bergen på fire på en skala fra én til syv. Det er en middels score, noe under landsgjennomsnittet. Politisk deltakelse kan skilles i ulike typer ut fra grad av involvering. Den såkalte deltakertrappen skiller for eksempel mellom deltakerordninger for informasjon, konsultasjon, dialog, innflytelse og medbestemmelse (Arnstein, 1969). Fra innbyggerundersøkelsene har vi detaljert informasjon om det første trinnet, dvs hvordan innbyggerne oppfatter informasjon og service fra kommunen de bor i. I undersøkelsen er det blant annet spurt om hvor lett det er å få kommunen i tale, hvor lett det er å få informasjon fra kommunen, hvor lett det er å klage til kommunen, hvor gode kommunens nettjenester er, hvor gode muligheter det er for innsyn, og hvor god kommunens nettbaserte informasjon er. Figur 2 viser hvordan bergensernes svar på disse spørsmålene er vis á vis de andre større bykommunene i landet og øvrige norske kommuner. Vi ser her at innbyggerne i Bergen er middels fornøyd med informa 3 Detaljerte tall finnes i Vedlegg C i denne rapporten.

13 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 13 sjon og service i kommunen. På en syv punkts skala ligger gjennomsnittet for Bergen over 4 på noen av spørsmålene, og noe under fire på andre. I likhet med de andre større byene Oslo, Stavanger og Trondheim, ligger også Bergen litt under gjennomsnittet på disse spørsmålene. Sett under ett fremstår norske kommuner som nokså ivrige og innovative når det gjelder å finne måter å komme i dialog med innbyggerne på. Innbyggerhøringer (Aars, 2005), dialogmøter (Myrvold, Skåknes, & Winsvold, 2004) og ulike former for e-dialog (Winsvold, 2007) er eksempler på ordninger som har vært prøvd ut. Kommunaldepartementets organisasjonsdatabase viser at tre fjerdedeler av landets kommuner i 2008 hadde gjennomført folkemøter, høringer eller lignende i forbindelse med kommunalplanlegging etter plan- og bygningsloven, mens godt over halvparten hadde gjennomført slike dialogtiltak i forbindelse med andre typer saker. Nesten halvparten av landets kommuner gjennomførte i løpet av 2008 idédugnad med innbyggere eller organisasjoner, mens en tredjedel hadde gjennomført brukermøter for diskusjon av kommunens tjenestetilbud (Klausen et al., 2013). Listen over tiltak for medvirkning fra innbyggere er lang, og flere av tiltakene er eller har vært brukt i Bergen kommune. Likevel viser figur 3 at det jevnt over er et mindretall som har hatt kontakt med en kommunepolitiker eller ansatt om en sak som man er opptatt av. Bergen ligger i det nedre sjiktet på alle tre målene. Det er viktig her å peke på at kommunen her har selskap av de andre tre storbykommunene. Også her ser vi altså at storbyene scorer lavere enn gjennomsnittet av norske kommuner. Det kan være en vanskelig balanse å opprettholde folkelig engasjement i brede, meningsdannende politiske prosesser samtidig som den reelle beslutnings myndigheten forbeholdes det representative organet som tar hensyn til alle innbyggere. Det diskuteres kontinuerlig hvilke grep som kan revitalisere den demokratiske deltakelsen både i det offentlige ordskifte, i politiske parti og i myndighetsorgan.

14 BORGER-/ INNBYGGER INITIATIV EUs borgerinitiativ er et initiativ til å foreslå lover i saker som EU har mandat til å endre. Initiativet må støttes av minst én million innbyggere i minst syv av de 28 medlemslandene. Forslaget må komme fra innbyggere og ikke for eksempel fra organisasjoner, men organisasjoner har lov til å støtte og promotere et forslag dersom det gjøres under full åpenhet. Når initiativtakerne har registrert initiativet, har de ett år på å samle de nødvendige underskriftene. EU-kommisjonen vurderer nøye hvert forslag som kommer inn, og skal i løpet av tre måneder møte initiativtakerne så de får anledning til å presentere forslaget sitt mer i detalj. Man får også anledning til å legge fram forslaget i en offentlig høring i Europaparlamentet. Kommisjonen gir til slutt en formell tilbakemelding med sitt svar og begrunnelse for hvordan den tenker å reagere på initiativet. I Norge ble et tilsvarende tiltak lovfestet allerede i 2002 for alle norske kommuner (Klausen et al., 2013). Dersom noen av Bergen kommunes innbyggere samler minst 300 underskrifter om et tema de ønsker å få behandlet, er bystyret pliktig å behandle saken. I motsetning til EUs borgerinitiativ kan også organisasjoner ta dette initiativet. Noen ganger brukes det av velforeninger, idrettslag og andre etablerte organisasjoner, men ofte er det spontant organiserte aksjonsgrupper som står bak. Forslagene må falle inn under kommunens ansvarsområde, og kan ikke allerede ha vært behandlet av myndighetene i nyere tid. Det viser seg at innbyggerinitiativet brukes av litt andre grupper enn de som vanligvis engasjerer seg politisk. Blant de som skriver under er det ofte mange unge og folk med lavere inntekter. Dermed kan ordningen være et talerør for innbyggere som sjeldnere kommer til orde ellers. Det varierer mye mellom kommunene hvor mye ordningen blir brukt. Det er derfor viktig at kommunen informerer godt om mulig heten og legger til rette for at den blir brukt. I tillegg mobiliserer innbyggerne i Bergen også på eget initiativ. 14 Sveriges kommuner og landsting (SKL) oppfordrer sine medlemmer til å organisere medborgerdialoger i ulike spørsmål. Etter årtusenskiftet kom den svenske regjeringen med et lovforslag som skulle bidra til å ivareta de tradisjonelle kanalene for representativt demokrati. Innenfor disse rammene skulle man også øke den demokratiske deltakelsen mellom valg, ved å fokusere på innbyggerdialog og deliberasjon (Montin, 2007). For å nå målene ble en rekke tiltak foreslått, hovedsakelig på lokalt myndighetsnivå. Blant forslagene var å øke bruken av borgerpanel og borgerråd, ungdomsråd og nærmiljøutvalg. Det har imidlertid vist seg at bare en håndfull kommuner har gjennomført største delen av de tiltakene som ble foreslått. Alt i alt viser forskningen på implementeringen av disse tiltakene så langt at det ikke kan registreres noen synlig økning på områdene man ønsket å forsterke. De svenske forklaringene på at det eksisterer en viss skepsis i det politiske systemet til demokratitiltak mellom valg er gjenkjennelige fra andre lands diskusjoner: Man er bekymret for at ressurssterke grupper skal få uforholdsmessig mye innflytelse på beslutningsprosessene: [ ] kravet att deltagandet skall vara förknippat med inflytande [kan] leda till problem om det innebär en förflyttning av makt og befogenheter från politiskt ansvariga till de deltagande brukarna eller om de deltagande inte nöjer sig med att påverka den egna verksamheten utan också försöker påverka den övergripande politiska processen Jarl (2003:139) Det representative demokratiet er et system som har verdifulle egenskaper, og som deltakende demokrati kan forkludre

15 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 15 ( Esaiasson, 2010). Det representative demokratiet balanserer såkalte epistokratiske trekk (Estlund, 2003; Holst, 2012) og egalitære trekk. Det vil si at systemet velger ut personer som skal tjene folket, men som likevel har utmerket seg positivt i samfunnet og derfor kan antas å ha bedre forutsetninger for å ta beslutninger enn hva den gjennomsnittlige innbyggeren har. Som kollektiv

16 16 beslutningsmekanisme er derfor representativt demokrati verdt å bevare. Man skal ikke gripe til enhver anledning hvor man ser muligheten for å øke deltakelsen, spesielt ikke dersom initiativet bidrar til å forsterke de kjente forskjellene i de politiske deltakelsesmønstrene. Mikael Gilljam (Gilljam, 2003) hevder at det deltakerdemokratiske idealet om en engasjert medborger som tar ansvar for fellesskapet og på kjøpet får med seg positiv personlighetsutvikling og sterkere støtte for det demokratiske systemet som helhet rett og slett ikke stemmer overens med virkeligheten. Denne forestillingen bygger i følge forfatteren på bristende realisme, at demokratisk deltakelse for enkeltindivider kan ha rakt motsatt effekt av det som antas, og at deltakerdemokrati kommer i konflikt med andre demokratiske målsetninger som blant annet politisk likhet, veloverveide beslutninger og effektivitet. Man bør altså veie fordeler og ulemper dersom man ønsker å øke innbyggernes innflytelse i politiske saker. I noen tilfeller kan det være formålstjenlig med slike ordninger, og et avgjørende punkt for at medvirkning skal ha noe for seg er at innspillene faktisk blir lyttet til og tatt hensyn til i beslutningsprosessen. En tett sammenheng mellom innflytelse og utfall er positiv for innbyggernes oppfattelse av demokratiet og hvor godt det fungerer. Samtidig er mange avgjørelser avhengig av flere politiske nivåer, og må gjerne tas på høyere nivå enn bydelsnivå. Et dominerende prinsipp innenfor politisk styring sier at man skal ta en beslutning så langt ned som mulig, men så høyt opp som nødvendig. Det er kun et mindre antall saker hvor lokalmiljøene kan ta avgjørelser som ikke påvirker andre utenfor lokalmiljøet, for eksempel. Det finnes eksempler på tiltak hvor innbyggerne har direkte medbestemmelse (se tekstboks om deltakende budsjettering), men for de fleste ordningene ligger ansvaret for den endelige beslutningen hos de valgte politikerne. Eksperimentell demokratiforskning viser at det som teller klart mest for folk er hvordan utfallet blir, DELTAKENDE BUDSJETTERING Mest kjent er det deltakende budsjetteringsprosjektet i Port Alegre i Brasil, hvor innbyggere i lokalmiljøer fikk være med å bestemme over deler av budsjettet som skulle brukes i deres lokalområde. De som deltok fra nærområdet er selv-selektert, det vil si at de ikke var valgt av noen eller på noen annen måte plukket ut. De som bor der hadde alle rett til å delta. Innbyggerne blir først invitert til å møtes på bydelsnivå for å gå gjennom fjorårets pengebruk i området. Deretter arrangeres det nabolagsmøter hvor man gjør sine lokale prioriteringer for det neste året. Prioriteringene presenteres på et nytt bydelsmøte, og man blir enige med andre nabolag om et samlet budsjett for bydelen. På folkemøtene velges representanter som tar prioriteringene videre til et budsjettforum for alle bydelene. Budsjettet fordeles etter behov, men også oppslutningen om folkemøtene fra hver enkelt bydel bestemmer hvordan budsjettet fordeles. Det finnes med andre ord et incitament i ordningern for å få flest mulig innbyggere med i folkemøtene, og dette viser igjen i oppslutningen om disse møtene. I følge Abers (1998) hadde over åtte prosent av Porto Alegres befolkning deltatt på minst ett folkemøte i løpet av fem år. Når budsjettforumet for bydelene har blitt enige om sine prioriteringer, velges to representanter fra hver bydel for å ta det videre til kommunepolitikerne for godkjenning. I Porto Alegre var tiltaket med deltakende budsjettering organisert geografisk. Man kan også tenke seg andre typer inndelinger, og at man fokuserer på undergrupper av inn-

17 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 17 og mindre om man får være med å påvirke politikken (Arnesen, 2017; Esaiasson, Gilljam, & Persson, 2016). Litt populært kan dette uttrykkes som at det betyr mindre hvordan man innretter demokratiet, så lenge systemet leverer i tråd med innbyggernes ønsker og behov. I vår sammenheng oversetter vi det til at det som betyr mest er hvor gode tjenester kommunen evner å levere, og mindre hvordan innbyggerne blir hørt i den politiske prosessen. Innbyggerundersøkelsen har stilt flere spørsmål til respondentene blant annet i Bergen kommune om hvor tilfredse de er med kommunens tjenester. Figur 4 viser hva respondentene i innbyggerundersøkelsene mente om sin kommunes tjenester. Vi ser at tilfredsheten med kommunenes tjenester er jevnt over høy, og at Bergen ligger noenlunde midt i lendet sammenliknet med de andre kommunene. Det er altså grunn til å slå fast at bergenserne flest er fornøyd med det kommunen leverer. Det har tidligere vært en debatt om formannskapsmodell versus parlamentarisk modell og hvilken styringsmodell som egner seg best i kommuner og mer spesifikt for Bergen. Utfra våre data her, kan vi ikke trekke noen konklusjoner her, men observerer at det når det gjelder tilfredshet med tjenestene ikke er nevneverdig forskjell mellom storbyer med parlamentarisk modell (Bergen og Oslo) og formannskapsmodell (Stavanger og Trondheim). Utgangsunktet for vårt arbeid er å komme med forslag som kan øke lokaldemokratiet/nærdemokratiet i Bergen kommune. Selv om det, som vi har argumentert for tidligere, alltid er viktig å strebe mot å gjøre ting bedre, er det også viktig å understreke at situasjonen per i dag er jevnt over bra i Bergen i likhet med de fleste andre norske kommuner. Bergen kommune oppfattes i denne undersøkelsen å være en nokså effektiv oppgaveløser på områder som er viktige for innbyggerne. Det er viktig å understreke og å være bevisst på at politisk deltakelse og kvalitet på tjenester henger sammen. Tjenesteproduksjon og byggerne som for eksempel ungdom. Fredrikstad kommune gjennomførte i 2010 et forsøk med deltakende budsjettering for ungdoms- og videregående elever. Alle elevene ble invitert til å komme med forslag til et tiltak som de ville ha gjennomført innenfor en kostnadsramme av ,- kroner. Etter en informasjonsperiode kom det inn elleve forslag som så ble sendt til avstemning blant elevene i kommunen. Arrangementet som vant var en spillsamling for ungdom FredrikstadLAN ble avholdt første gang i 2010 og har blitt en årlig begivenhet som fortsatt organiseres og vedlikeholdes av dem som satt i ungdomsrådet ta tiltaket ble stemt igjennom. I tillegg mobiliserer innbyggerne i Bergen også på eget initiativ. En fordel med framgangsmåten til Fredrikstad kommune var at deltakelsen dreiet seg om en konkret sum med penger som de som deltok kollektivt hadde råderett over. Det er altså klart for dem som deltar at de vil få konkret innflytelse i akkurat denne saken. De politiske representantene i kommunen har delegert myndighet på en avgrenset sum med penger, bestemt beslutningsprosedyren, og deretter overlatt selve avgjørelsen til dem selv. Det varierer mye mellom kommunene hvor mye ordningen blir brukt. Det er derfor viktig at kommunen informerer godt om mulig heten og legger til rette for at den blir brukt.

18 18 levering fra kommuner (og andre deler av det offentlige) kan på mange måter oppfattes som et politiske prosjekt i seg selv. En side ved det er at en ikke kan levere tjenester til innbyggerne uten å vite hva de forventer. For at kommunen skal fortsette å kunne levere tjenester som er tilpasset innbyggernes ønsker og behov, trengs det gode mekanismer for å fange opp nettopp dette. Og dette er demokratiets styrke over andre styresett: Når alle innbyggerne har anledning til å uttrykke sine preferanser, er det lettere å fange opp hvor skoen trykker og treffe tiltak som kan gjøre situasjonen bedre for innbyggerne. Ikke-demokratiske systemer mangler slike gode aggregeringsmekanismer. De kan helt klart være effektive, men uten lydhørhet, vil denne typen regimer fortere ende opp i utakt med folket. For å bevare den er det viktig hele tiden å forsøke å forbedre mekanismen for kontakt mellom styrende og styrte. De siste årene har vi internasjonalt vært vitne til hendelser som leder såvel myndigheter som innbyggere i etablerte demokratier til å stille spørsmål ved demokratiet og dets utforming. Mange hevder at den største trusselen mot demokratiet kommer innenfra; fra de innbyggerne i etablerte demokratier som er misfornøyde med måten demokratiet fungerer på. De er ikke nødvendigvis mot demokratiet som sådan, men føler at systemet slik det fungerer i dag ikke ivaretar deres interesser. De opplever at den politiske eliten er distansert fra deres liv, ikke vet hvordan de har det og ikke har evne til å løse deres utfordringer. Denne gruppen er også blant de som ønsker mer direkte demokrati, kanskje nettopp for å gjøre avstanden mellom innbyggernes ønsker og vedtatt politikk tettere og mer oversiktlig, og samtidig gå utenom det systemet som de opp lever forvrenger deres politiske preferanser. Selv om enkelte grupper ønsker mer direkte demokrati, er det ikke gitt at det er løsningen på alle problemer. Folkeavstemninger kan virke sterkt polariserende, noe vi i Norge har opplevd i forbindelse med de to folkeavstemningene om EF- og EU-medlemskap i 1972 og Nyere forskning viser også at de som ikke får det resultatet de ønsker seg vil stille spørsmål ved legitimiteten til folkeavstemningen (Arnesen, Johannesson, Linde, & Broderstad, 2017). Direkte demokrati er med andre ord ingen kjapp løsning som vil løse utfordringene med støtten til demokratiet. Det viktigste man kan gjøre for å opprettholde støtten til demokratiet er sannsynligvis å få flest mulig til å bruke stemmeretten sin når det er valg. Det kan også ha betydning for legitimiteten til demokratiet at innbyggerne opplever at politikerne som styrer reflekterer samfunnet som sådan. For å oppsummere de tre innbyggerundersøkelsene vi har analysert fra 2009, 2013 og 2015 så viser de at demokratiet fungerer i Bergen. Innbyggerne føler tilhørighet til byen, og er jevnt over fornøyd med kommunens kommunikasjon og dialog med bergenserne. Nivået på kommunens tjenester er innbyggerne også tilfreds med. Bergen ligger noe lavere enn landsgjennomsnittet, men det er en skjebne de deler med andre større byer i Norge, og ikke et særtrekk for Bergen. Det er med andre ord ikke noe lokaldemokrati i krise vi kan lese ut av disse datene. Det er heller ingen behov for å gjøre drastiske endringer av den grunn. Like fullt er støtten til lokaldemokratiet noe som fort kan forsvinne dersom kommunen ikke kontinuerlig holder oppe fokuset på å være der for innbyggerne. Også i etablerte demokratier er systemet nødt til å levere i tråd med innbyggernes ønsker og forventninger for å opprettholde støtten i befolkningen. God representasjon er en nøkkelfaktor i så måte, jo bedre innbyggerne er representert i de styrende organene, desto større er sannsynligheten det for at politikken som vedtas reflekterer innbyggernes preferanser.

19 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 19 Dette vil vi se nærmere på i neste kapittel. Her vil vi se på valgdeltakelse og representasjon etter utdanning og alder i Bergens 47 valgkretser og dermed også 8 bydeler ved kommunevalget i Valgdeltakelsen er kanskje den viktigste og mest symbolske enkeltfaktoren som mål på demokratiets legitimitet som styringsform, og det er ikke heldig for lokaldemokratiet dersom undergrupper i samfunnet unnlater å bruke stemmeretten sin i kommunevalget.

20 20 KAPITTEL 4 POLITISK REPRESENTASJON OG VALGDELTAKELSE I BERGEN ANALYSER AV MANNTALLSDATA Vi har analysert hvor mange av Bergens stemmeberettigede som benyttet seg av stemmeretten sin ved hjelp av informasjon hentet fra Statistisk sentralbyrås manntallsdata. Disse dataene er etter godkjent søknad tilgjengelige for bestemte forskningsformål i avidentifisert format. Det vil si at det ikke er opplysninger som direkte kan knyttes til enkeltpersoner. I datasettet har vi informasjon fra 2015 om stemme berettigede i Bergen; om personen har stemt ved kommunestyrevalget det året, registrert kjønn, alder, utdanningsnivå, og valgkretsen hvor personen har registrert bostedsadresse. 4 Figur 6 viser deskriptiv statistikk over datamaterialet. Av alle som hadde stemmerett var det 62 prosent som stemte, og om lag en tredjedel av disse forhåndsstemte. Gjennomsnittlig alder blant de stemmeberettigede i Bergen er litt over 46 år, og halvparten av dem er kvinner. Det er åtte registrerte Valgte representanter. Kvinneandel: 45%, Utdanningsnivå: 5,4; Alder: 43,6 år Politiske kandidater. Kvinneandel: 46%; Utdanningsnivå: 5,2; Alder: 46,5 år Velgere. Kvinneandel: 52%; Utdanningsnivå: 4.7; Alder: 49 år Stemmeberettigede. Kvinneandel: 50%; Utdanningsnivå: 4.4; Alder: 46.6 år Figur 6: Gjennomsnittlig kjønnssammensetning, utdanningsnivå og alder for stemmeberettigede, velgere, politiske kandidater og valgte bystyrerepresentanter i Bergen kommune. Manntallsdata for Bergen kommune, utdanningsnivåer i registeret (1 lavest 8 høyest). Det gjennomsnittlige nivået i Bergen er 4, Analysene er gjort i statistikkprogrammet R. Programskriptet fra analysene er tilgjengelige på oppfordring. Kontakt Sveinung Arnesen (sveinung. arnesen@uib.no) for tilgang. Dataene er imidlertid kun tilgjengelige for forskerne knyttet til lokaldemokratiutvalget, og kun i en begrenset periode. 5 1 = Barneskoleutdanning, 2 = Ungdomsskoleutdanning, 3 = Videregående, grunnutdanning, 4 = Videregående, avsluttende utdanning, 5 = Påbygg til videregående utdanning, 6 = Universitets- og høgskoleutdanning, lavere nivå, 7 = Universitets- og høgskoleutdanning, høyere nivå, 8 = Forskerutdanning. Vi gjør senere om denne variabelen slik at den skiller mellom de som har høyere utdanning (6, 7, eller 8) og de som ikke har det (0 til 5). Det er drøyt syv tusen innbyggere hvor vi mangler informasjon om utdanningsnivå (kodet som 9 i datasettet). Disse er ikke med i analysen.

21 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 21 VALGKRETS STEMME BERETTIGEDE HØYERE UTDANNING VALG DELTAKELSE KANDIDATER 2015 REPRESEN TANTER REP. PR INNBYGGERE Bergen rådhus % 56 % Møhlenpris % 60 % Nordnes % 64 % Haukeland % 70 % Ny Krohnborg % 52 % Bønes % 72 % Landås % 69 % Slettebakken % 63 % Gimle % 61 % Hellen % 66 % Rothaugen % 62 % Eidsvåg % 66 % Tertnes % 68 % Mjølkeråen % 61 % Salhus % 58 % Haukedalen % 66 % Hordvik % 64 % Haukås % 56 % Nyborg % 58 % Rolland % 67 % Ytre Arna % 52 % Indre Arna % 65 % Garnes % 61 % Lone % 59 % Kringlebotn % 70 % Kaland % 58 % Kirkevoll % 65 % Skjold % 68 % Nesttun % 64 % Paradis % 70 % Sandsli % 65 % Rå % 71 % Hjellestad % 66 % Skeie % 67 % Liland % 62 % Søreide % 64 % Lyshovden % 66 % Lynghaug % 59 % Ortun % 65 % Olsvik % 58 % Vadmyra % 51 % Mathopen % 63 % Alvøen % 59 % Bjørndalsskogen % 59 % Damsgård % 54 % Nygårdslien % 55 % Sædalen % 68 % Tabell 1: Deskriptiv statistikk om valgkretsene i Bergen kommune, 2015.

22 22 I tillegg til informasjonen vist i figur 6 har vi informasjon om hvilken valgkrets innbyggerne bor i. Det er totalt 47 valgkretser i Bergen, med et innbyggertall som varierer fra 635 i Salhus valgkrets til 9603 i Ny Krohnborg valgkrets. Vi har også informasjon om alder, utdanning, kjønn og valgkrets på alle personene som stilte til valg i kommunestyrevalget i Bergen Det var totalt 692 politiske kandidater på partienes lister. Gjennomsnittsalderen var nesten identisk med gjennomsnittet for byens stemmeberettigede; drøyt 46 år. 46 prosent av kandidatene var kvinner, altså noe under velgergjennomsnittet. Utdanningsnivået var noe høyere. Når vi filtrerer ut de kandidatene som endte opp med å bli valgt inn i bystyret ser vi at tallene endrer seg noe fra kandidatene. I den grad det er en endring er den i retning bort fra nivået til de stemmeberettigede: De valgte kandidatene er enda litt høyere utdannet enn bergensere flest, enda litt flere menn, og noe yngre enn dem. Likevel må den deskriptive representasjonen langs disse tre dimensjonene sies å være ivaretatt. Det er liten forskjell på folket og de folkevalgte i Bergen med hensyn til de bakgrunnsvariablene vi kan undersøke i vårt datamateriale. Utfra de variablene som her er kartlagt, består ikke bystyret i Bergen i inneværende periode av en elite som avviker fra trekk ved befolkningen. Når det gjelder den geografiske dimensjonen viser tabell 1 at valgkretsenes representasjon i by styret varierer mye. De sentrale valgkretsene Bergen rådhus, Møhlenpris og Landås har flest representanter i bystyret, uten at deres folketall står i samsvar med antallet representanter. 13 valgkretser har ingen representanter med bostedsadresse i deres krets; Bønes, Slettebakken, Eidsvåg, Salhus, Haukedalen, Hordvik, Kaland, Hjellestad, Skeie, Vadmyra, Mathopen, Bjørndalsskogen og Sædalen. Valgkretsene med høyest representasjon per innbygger er henholdsvis Møhlenpris, Ytre Arna, Bergen rådhus, Nordnes og Kringlebotn. Figur 7: Bystyrerepresentasjon, etter valgkrets. Figur 8: Valgdeltakelse Bergen 2015 Gjennomsnittlig andel stemmeberettigede som stemte i kommunestyrevalget, etter valgkrets (stort kart) og bydel (lite kart).

23 BYEN OG NÆRDEMOKRATIET RAPPORT FRA LOKALDEMOKRATIUTVALGET 23 Når det er 47 valgkretser og 67 representanter i bystyret, sier det seg nesten selv at det er vanskelig å få til en jevn representasjon for alle valgkretsene. Mer interessant er det dersom vi finner igjen geografiske mønstre over flere valgkretser, som for eksempel at sentrumsområdene er sterkere representert enn utkantsvalgkretsene, eller om hele bydeler er svakt representert. Figur 7 under gir et visuelt bilde av hvordan representasjonen er i valgkretsene, kontrollert for valgkretsenes størrelse. 6 Kartet viser hvor mange representanter en valgkrets har per innbyggere. De mørkeste valgkretsene har flest representanter, mens de hvite ikke har noen representanter med bosted i deres valgkrets. Vi observerer ingen veldig tydelige mønstre bydelene i mellom. Alle bydeler har valgkretser med både lav og høy representasjon per innbyggere. Vi skal nå flytte fokuset fra representasjon i valgkretsene og over til valgdeltakelsen på valgkretsnivå. Figur 8 viser hvordan valgdeltakelsen i 2015 varierer mellom valgkretsene fra 51 prosent i Vadmyra til 72 prosent i Bønes valgkrets (se tabell 1 over for detaljerte tall). Valgdeltakelsen varierer med over 20 prosentpoeng fra høyest til lavest, og det er et tydelig tegn på at det er store forskjeller mellom valgkretsene med tanke på politisk deltakelse. Det er ikke unikt for Bergen, heller tvert imot. Tidligere publiserte levekårsundersøkelser viser lignende mønstre innenfor helse, og vi seg også i tabell 1 at andelen med høyere utdanning varierer sterkt, fra 20 prosent i Ytre Arna valgkrets til 61 prosent i Haukeland valgkrets. Bergenserne er mangfoldig, og mandfoldigheten og forskjellene dette fører med seg, følger et visst bosettingsmønster. Valgkretsene vest i Bergen kan synes jevnt over å ha noe lavere valgdeltakelse enn andre områder i Bergen. Tabell 2 viser at Laksevåg bydel samlet sett har den laveste deltakelsen av de åtte bydelene. Vi ser at Figur 9: Andel med høyere utdanning i Bergen, etter valgkrets (stort kart) og bydel (lite kart). BYDEL STEMME BERETTIGEDE HØYERE UTDANNING VALG DELTAKELSE Arna % 60 % Bergenhus % 62 % Fana % 66 % Fyllingsdalen % 65 % Laksevåg % 56 % Ytrebygda % 66 % Årstad % 61 % Åsane % 63 % Tabell 2: Deskriptiv statistikk om bydelene i Bergen kommune, (Lone valgkrets tilhører både Fana og Arna bydel. I denne rapporten er valgkretsen sortert under Arna bydel.) variasjonen bydelene i mellom er lavere enn den er mellom valgkretsene. Det er ti prosentpoengs 6 Takk til Norsk senter for forskningsdata (NSD) for å bidra med kart over valgkretsene i Bergen.