Landbruks- og matdepartementet Pb Dep 0030 Oslo

Transkript

1 Landbruks- og matdepartementet Pb Dep 0030 Oslo Tordenskiolds gate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon Organisasjonsnummer NO Deres ref.: 17/857 Deres dato: Vår ref.: 2017/ FM-L Saksbehandler: Anette Søraas, landbruk, Ingrid Verne, miljø Direktetelefon: Dato: Endringer i reglene om nydyrking - Høring - Forbud mot nydyrking av myr - Uttalelse fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus Vi viser til brev fra Landbruks- og matdepartementet av Fylkesmannen konkluderer med at et forbud ser ut til å være et kostnadseffektivt klimatiltak for samfunnet. Dersom det blir behov for å øke areal til matproduksjon i framtiden, kan forbudet eventuelt reverseres. Forbudet vil i begrenset grad få konsekvenser i viktige kornområder som Akershus og Oslo er en del av. Det viktigste tiltaket for å sikre matproduksjon og unngå tap av karbonlager er å ikke omdisponere dyrka og dyrkbar jord og myr til utbygging. Bakgrunn Ved behandlingen av jordbruksmeldingen ba Stortinget om en vurdering av et forbud mot nydyrking av myr. Dette forslaget og andre forslag i ikke-kvotepliktig sektor under tema skog og annen arealbruk (LULUCF) og tema jordbruk er også drøftet i Klimastrategi for 2030 norsk omstilling i europeisk samarbeid i Meld. St. 41 ( ). Meldingen er ikke behandlet av Stortinget enda. NIBIO har estimert at et forbud mot nydyrking av myr vil føre til en utslippsreduksjon på inntil tonn CO 2 -ekvivalenter per år. Forbudet kan bli et viktig bidrag for å redusere norske klimagassutslipp i ikke-kvotepliktig sektor og for å nå målene i Parisavtalen. Målene for denne sektoren er ikke fastsatt enda. Kunnskapsgrunnlag og metodikk for å måle endringer i utslipp og lagring/opptak er under utvikling for både arealbruksendringer og prosessutslipp jordbruk. Samfunnsmessige konsekvenser for fremtidig matproduksjon Klimaendringer kan innebære stor usikkerhet for fremtidig matproduksjon i verden og reduserte avlinger som følge av at klimaendringer allerede er et faktum, ifølge FNs klimapanel. Det er avgjørende viktig også for matproduksjon å redusere klimagassutslipp i verden. Ifølge Parisavtalen skal landene øke evnen til å tilpasse seg klimaendringene og fremme klimarobusthet og en lavutslippsutvikling, på en måte som ikke setter matproduksjonen i fare ved gjennomføringen av klimakonvensjonen. Matproduksjon i verden må øke med rundt 60 % innen 2050 for å møte veksten i etterspørsel, ifølge FAO, FNs mat- og landbruksorganisasjon. Nydyrking av myr for å øke matproduksjon Et forbud mot nydyrking kan komme i konflikt med det nasjonale målet om å øke matproduksjon i Norge med 1 % per år innen Ved vedtak av nasjonal jordvernstrategi ba Stortinget om at regjeringen fremmet forslag for å øke nydyrkingen. Stortinget har ved flere anledninger bedt om at det vurderes et forbud mot nydyrking av myr av hensyn til klima og andre miljøhensyn.

2 I høringsforslaget konkluderes det med at mesteparten av nydyrkede myrarealer benyttes til grasproduksjon, jf. NIBIOs rapport 43 (2016). Dyrket myr er ofte ikke egnet for kornproduksjon, eller arealene ligger i klimasoner hvor man i dag nesten ikke dyrker korn. Det forventes mindre behov for grasareal i årene fremover, og NIBIO konkluderer med at restriksjoner i adgangen til å nydyrke myr ikke vil ha stor innvirkning på mulighetene for økt matproduksjon for landet. Økt andel kraftfôr og mindre gras til grovfôretende husdyr vil redusere klimagassutslipp i Norge, ifølge rapporter fra NIBIO. Import av mat og råvarer til kraftfôr kan imidlertid føre til økt karbonlekkasje ut av Norge. Produksjonen av mat og kraftfôrråvarer i andre land, kan medføre avskoging og binde opp jordbruksareal til produksjon av dyrefôr istedenfor menneskemat. Bruken av landets grovfôrressurser bør ses i en global sammenheng. Dersom det blir behov for mer matproduksjon i verden, bør det derfor være rom for å øke jordbruksareal i Norge ved nydyrking, men i minst mulig grad på myr. Ved behandling av jordbruksmeldingen ble utfordringene med klima og matproduksjon drøftet i Stortinget, og de konkluderte med at det er behov for mer kunnskap om karbonlagring, -opptak og klimagassutslipp, særlig knyttet til grovfôrarealer og grovfôretende husdyr. Det er behov for å øke kornarealet i Norge med om lag dekar for å nå det nasjonale målet om økt matproduksjon, ifølge NIBIO. I Akershus er kornarealet redusert med ca dekar siden 2002 og gjennomsnittlige kornavlinger har heller ikke økt. For å sikre nok areal til korn- og grønnsaksproduksjon, er det viktigste tiltaket å ikke omdisponere dyrka jord til utbyggingsformål. Nydyrket jord har ofte dårligere avlingspotensial enn jordbruksareal i god hevd. For å øke kornavlinger og redusere arealutslipp kan det gjøres mange tiltak som f.eks. drenering, jordforbedring, tilpasset gjødsling og bedre dyrkingsmetoder på eksisterende jordbruksareal. I Akershus skjer det meste av årlig nydyrking i de største kommunene for korndyrking på Romerike; i Nes og Aurskog- Høland. Vi kjenner ikke til hvor mye av dette som skjer på myr. I Follo og vestregionen i Akershus er det lite dyrkbar jord. Langt fra alt dyrkbart areal er egnet for nydyrking begrensninger i Akershus Jordbruksarealet i Akershus og Oslo utgjør totalt over dekar og ca dekar er fulldyrka jord. Om lag 80% av dette brukes til kornproduksjon. Kartlagt dyrkbart areal i Akershus og Oslo er ca dekar, ifølge NIBIOs rapport, og myr og torvmark utgjør ca. 21% eller ca dekar av dette. Nesten dekar er dyp myr, mens bare 7000 dekar er grunn myr i Akershus og Oslo. Arealreserver av dyrkbar jord som det er regningssvarende å dyrke opp i Akershus, er mer begrenset enn det som framgår av NIBIOs tabeller. Myr og for bratt areal utgjør ca. 38 % av kartlagt dyrkbart areal, og i tillegg er det mye dyrkbart areal som har andre begrensninger, se avsnitt under. Dyrkbare alternativer er i dag skogareal. Dersom mer skog skal dyrkes istedenfor myrareal, kan et forbud føre til redusert karbonopptak/ -lagring på skogareal, og dette bør regnes med i anslag for fremtidige utslipp. Våre egne kartanalyser viser at om lag dekar eller ca. 17 % av kartlagt dyrkbart areal i Akershus har en brattere helling enn 1:8, altså mer enn 12,5 % helling. Anbefalt maksimal helling for dyrka jord i teknisk veileder for planert areal er 1:8, helst maksimalt 1:10, mens grense for kartlagt dyrkbart areal er maksimal helling på 1:5, ifølge NIBIO. I tillegg er enkelte

3 større områder kartlagt med tørkesvakt jordsmonn som krever vanningsmulighet dersom arealet skal gi sikre avlinger. En del av disse jordressursene har også et relativt høyt innhold av stein eller andre begrensninger. Vi har ikke analysert hvor store arealer det kan være lite regningssvarende å dyrke opp som følge av tørkesvakhet og høyt innhold av stein. Kartlagt arealer kan også være for små, utilgjengelige og for lite sammenhengende for rasjonell dyrking. Jordbruksområdene i Akershus er svært viktige for landets kornproduksjon. Et forbud mot nydyrking av myr kan derfor gjøre det vanskeligere å finne areal for nydyrking for å øke matproduksjon. Imidlertid er bare en begrenset del av dagens kornareal på myr eller organisk jord i Akershus og Oslo, og bare en mindre del av nydyrkingen skjer på dyrkbar myr, ifølge NIBIOs rapport. Myrjord er kald jord som tørker seint opp om våren, og den er derfor ikke så egnet for kornproduksjon. Høyt grunnvann, utfordringer med å drenere vekk vann, myrsynking og lav bæreevne for maskiner kan også gjøre myr dårligere egnet for korndyrking. Organisk jord/myr kan være egnet for produksjon av grønnsaker, poteter, andre hagebruksvekster dersom arealet har god nok bæreevne (grunn myr på mineraljord) og god arrondering. Akershus og Oslo ligger i gunstige klimasoner for produksjon av korn, poteter, grønnsaker, frukt og bær, og det er ønskelig å øke omfanget av slike produksjoner. Ved et forbud mot nydyrking av myr, blir jordressursene bevart. Dersom det blir behov for mer areal til nydyrking for å kunne øke matproduksjonen seinere, vil dette være mulig dersom en helhetlig vurdering tilsier at slike tiltak bør prioriteres. Redusert nedbygging av dyrka jord - viktig for å redusere behovet for nydyrking. Akershus er det største kornfylket i landet og har ca. 20 % av landets kornareal. Det er stort utbyggingspress til bolig, næring, samferdsel og annen infrastruktur på de beste jordbruksarealene rundt byer og tettsteder. Det skjer en stor årlig omdisponering av dyrka jord til utbyggingsformål, særlig i nærheten av de største byene. Det viktigste tiltaket for å sikre areal til økt korn- og hagebruksproduksjonen i Norge, er å omdisponere minst mulig dyrka og dyrkbar jord til byggeområder. Redusert omdisponering er også viktig for å bevare karbonlager i jord, myr og skog og for klimatilpasning. Skogsmark og jordbruksareal gir et CO 2 -opptak ved produksjon av mat og fiber og lagring i jord. Nedbygging av areal fører til tap av karbonlager i jord og skog/natur og redusert mulighet for CO 2 -opptak. Dette rapporteres til klimakonvensjonen (LULUCF-sektoren). Slike utslipp/tap har også stor betydning for denne sektoren, mens denne høringen bare viser utslipp ved nydyrking av myrareal. I klimastrategi 2030 som er til behandling i Stortinget, drøftes også endringer som følge av utbygginger. Et forbud mot nydyrking av myr må også følges opp med et strengt vern mot nedbygging av jord og skog/natur og god husholdering med areal til utbygging. Det bør vurderes om regelverket eventuelt kan ta høyde for tiltak for å bevare organiske jordlag som en ressurs for matproduksjon og karbonlager i de tilfeller man ikke kan unngå at areal skal bygges ut. Nydyrking og/eller jordflytting er de seinere årene forslått brukt som et kompenserende tiltak for å erstatte tap av dyrka jord og opprettholde matproduksjon ved samferdselsutbygginger i Østlandsområdet, f.eks. E 18 i Ski og Ås, E16 i Nes, Vestfoldbanen, Dovrebanen i Stange og Ringeriksbanen. Ved et forbud mot nydyrking av myr kan det bli mindre tilgjengelig areal som kan brukes til å kompensere for tapt areal.

4 Konsekvenser for enkelte landbruksforetak og for landbruksnæringer Et forbud som får konsekvenser for enkeltbruk vil kunne få konsekvenser for samfunnet ved at matproduksjon blir redusert. Samtidig vil endret klima føre til økt risiko for redusert matproduksjon, og endret klima kan gi store konsekvenser for den enkelte og for samfunnet. Utredningene viser at et forbud neppe får store konsekvenser for enkeltbruk og eventuelt bare i et fåtall kommuner. Ingen av kommunene ligger i de store korn- eller grønnsaksområdene. Det er usikkert hvor mye dyrkbart areal som faktisk er aktuelt og tilgjengelig for nydyrking i de beste klimasonene med dagens krav til arrondering, jordkvalitet og øvrige natur- og miljøhensyn. Dersom det er lite alternative arealer for nydyrking igjen, kan vi ikke utelukke at forbudet kan få konsekvenser for enkeltbruk og enkeltproduksjoner. Samfunnsøkonomisk nytte av redusert nydyrking av myr Ut fra miljø- og klimahensyn er Fylkesmannen i Oslo og Akershus positiv til at det innføres et generelt forbud mot nydyrking av myr. Også uten et forbud vil det være dyrkbar myr/våtmark der det ikke gis tillatelse til nydyrking av hensyn til naturmangfoldet og økosystemtjenester. Dette må vurderes for hver søknad. Klimagassutslipp ved nydyrking av myr skjer i stort omfang og fra alt areal, og det mener vi kan tale for et generelt forbud. Økosystemtjenester fra myr og andre jordarealer - betydning for klimatilpasning Selv om formålet med forslaget er å redusere klimagassutslipp, vil et forbud mot nydyrking av myr ha en helhetlig positiv effekt på økosystemet. Intakte myrer tilbyr tjenester som høsting av bær, friluftsliv og rekreasjon, rensing av vann og redusert avrenning, i tillegg til en mulig flomdempingseffekt. Det er et nasjonalt mål at samfunnet skal forberedes på og tilpasses klimaendringene, og det forventes at vi vil oppleve hyppigere og kraftigere ekstremvær. Det er anerkjent at intakte våtmarker spiller en viktig rolle i å regulere hydrologiske forhold og kan derfor virke «flomdempende». Myra har evne til å holde på store mengder vann, og denne bufferevnen forstyrres eller reduseres når myrområder nydyrkes og grøftes. I tillegg begrenser myrer forurensning som følge av erosjon, overflateavrenning og utvasking av næringsstoffer. Ved nydyrking beholder arealet en del av flomdempings- og rensepotensialet, men i mindre grad enn for intakt myr/våtmark. Utbygging i landbruks- og naturområder, og i særlig grad myr, reduserer også tilgjengelige areal for flomdemping og naturlig rensing. Viktig habitat Myr har også en viktig betydning som leveområde for flere truede arter av fugler, insekter, karplanter og moser. Hele 14 prosent av de truede artene på den norske rødlista lever i våtmarksog ferskvannsområder. Blant annet er orkideen Myrflangre sterkt truet ifølge Rødlista, og vokser bare på rikmyr. De 3 artene av soldogg i Norge finnes også kun på myr. Norge har svært stor variasjon i myrtyper, men flere av disse er truet som følge av inngrep og endret arealbruk. Ti naturtyper av myr står oppført som truet på norsk rødliste for naturtyper. I løpet av de siste 80 årene har Norge mistet en tredjedel av myrarealet på grunn av grøfting, nydyrking og utbygging. Restaurering av myr I har det til sammen blitt bevilget 42 millioner kroner på Klima- og miljødepartementets budsjett til restaurering av myr og annen våtmark i Norge. Foreløpig gjennomføres det restaureringstiltak i områder som er vernet etter naturmangfoldloven, men det jobbes også med incentivordninger for å kunne restaurere myr på privat grunn. Fylkesmannen

5 mener det er et paradoks å bruke store summer av fellesskapets ressurser på å restaurere ødelagt myr, dersom det samtidig gis tillatelser til å dyrke opp intakte myrområder. Vi mener at restaurering av myr er et svært viktig tiltak for blant annet å redusere i klimagassutslipp og å ta vare på det biologiske mangfoldet. Det viktigste for både klimaet og naturmangfoldet vil være å bevare de myrene som fortsatt er helt eller delvis intakte. Et forbud mot konvensjonell dyrking av myrjord er samfunnsøkonomisk lønnsomt med en gevinst i størrelsesorden 500 kr pr dekar og år for jord som ellers ville blitt dyrket, ifølge NIBIOs rapport 43 (2016). FMOAs merknader til forslagene til endringer i regelverket. Administrative forhold a. Forslag til endring(er) i jordloven klimahensyn tas inn Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at både hensyn til reduksjon av klimagassutslipp og hensyn til klimatilpasning bør tas inn i jordlovens formål 1 eller eventuelt i 11 slik at det blir en tydelig hjemmel for klimahensyn/klimatilpasning i forskrift om nydyrking. Dersom jordloven skal endres, bør bestemmelser som gjelder torvuttak også vurderes i lys av klimautfordringene. Torvuttak bidrar også til klimagassutslipp under sektor arealbruksendring LULUCF i klimakonvensjonen. Akershus har flere aktive torvuttaksområder. Torv brukes i veksthusproduksjon, oppal av grønnsakvekster og i grøntanlegg. Det er viktig å øke kunnskap om klimavennlige dyrkingsmedier som kan erstatte torv, både i hager og til kommersiell dyrking. b. Endringer i forskrift om nydyrking forbud mot nydyrking av myr Klimahensyn bør tas inn i 1 formål. Vi tror ikke at verken søkere eller forvaltningen vil forstå at det foreslåtte formålet også omfatter klimahensyn, og vi mener at forslaget til endringer ikke er dekkende nok. Merknader til definisjoner og kartgrunnlag Det er viktig at både kartgrunnlag og definisjoner gir tilstrekkelig grunnlag til enkelt å kunne skille mellom myr /ikke myr. Dersom man fastsetter et forbud, må det være mest mulig entydig hvilke arealer forbudet gjelder for. Vi forstår det slik at forbudet mot nydyrking ikke vil gjelde all våtmark. Siden klimahensyn er begrunnelsen for forbudet mot nydyrking av myr, bør det vurderes om definisjon på organisk jord skal være med i forskriften. Ulike definisjoner av myr ut fra vegetasjon, grunnvannstand og innhold av organisk materiale er drøftet på side 11 i NIBIOs rapport. Konkret bør det vurderes om «mer enn 40 % organisk materiale i volumvekt» bør med i definisjonen av myr i forskriften. Dersom det er ulike definisjoner for kartlagte myrarealer for eksempel i digitalt markslagskart (DMK), arealressurskart (AR5) og naturtyper i Norge (NiN), bør dette drøftes og et forbud bør gjøres mest mulig entydig i forskriften og veiledninger. Vi mener at forskriften bør benytte samme definisjon som i klassifikasjonssystemet i det kartgrunnlaget som skal benyttes. Spørsmål om forbud bare på dyp myr Omfang av nydyrking på grunn myr og dyp myr er anslått til 50 % på hver. Forbud på grunn myr vil kanskje komme mer i konflikt med målet om økt matproduksjon enn forbud på dyp myr. Grunn myr har ofte bedre bæreevne for maskiner, høyere avlingspotensial og kan lettere omgraves. I Akershus utgjør grunn myr begrensete arealreserver, under 2 pst eller ca 7000 dekar av dyrkbare areal.

6 Ut fra hensynet til biologisk mangfold, mener vi at et forbud kun på dyp myr er uheldig. Et forbud mot nydyrking kun på dyp myr vil føre til økt press på grunne myrer, og dermed true det rike artsmangfoldet som ofte finnes på disse myrene. Det bør være entydig hvilke arealer et forbud gjelder for. Vi er usikre på om dyp myr og grunn myr enkelt lar seg definere ut fra tilgjengelig kartgrunnlag. Vanskelige grensedragninger kan føre til uforutsigbarhet for gårdbrukere og samfunnet og unødig ressursbruk i forvaltningen. I NIBIOs konklusjon foreslås det heller ikke å unnta grunn myr fra forbudet. Annet Det bør framgå av forskrift og forskriftskommentarer hvem som har myndighet til å gi dispensasjon fra et eventuelt forbud. FMOA vurderer at denne myndigheten bør legges til kommunen og at fylkesmannen kan være klageinstans slik som i andre jordlovssaker. c. Innspill om dispensasjon i særskilte tilfeller Departementet ber om innspill til dette i høringen. Notatet fra NIBIO s. 10 foreslår to unntak 1. enkeltbruk med store investeringer der det er nødvendig med økt areal. 2. Grunnmyr på mineraljord dersom omgraving reduserer CO2 -tap. Eventuell ny kunnskap om utslipp og lagring eller gode dyrkingsteknikker, kan tilsi at forskriften vurderes på nytt. Ved samferdselsutbygginger på Østlandet er det flere eksempler på at det tapt jordbruksareal kompenseres med nydyrking. Vi mener at eventuelle erstatningsareal bør legges til andre areal enn myr dersom det finnes alternative dyrkbare arealer. Ved nydyrking av areal både over og under 50 dekar kan det vurderes å stille krav til konsekvensutredning om klimagassutslipp og klimatilpasning (flomdemping, erosjonshindring mm) med hjemmel i forskrift om konsekvensutredninger. Skjerpete KU-krav bør ikke komme istedenfor forbud, men kan eventuelt vurderes dersom det blir unntak fra forbudet. Det vil være ressurskrevende å utrede tiltak som ikke bør gjennomføres. Med hilsen Morten Ingvaldsen landbruksdirektør Ellen Lien seksjonssjef miljøvernavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Akershus fylkeskommune Postboks 1200 Sentrum 0107 Oslo Landbruksdirektoratet Postboks 8140 Dep 0033 OSLO