OVERFØRING AV REGNSKAP OG LØNN I KRIMINALOMSORGEN

Transkript

1 PROSJEKT OVERFØRING AV REGNSKAP OG LØNN I KRIMINALOMSORGEN DELRAPPORT FRA PROSJEKTGRUPPEN TJENESTEMODELLER

2 Innhold Sammendrag Innledning Bakgrunn og mandat Arbeidsmetode Om direktoratet for økonomistyring Dagens organisering av regnskapsfunksjonen Inngående faktura Registrere transaksjon Periodeavslutning Budsjett Utgående faktura Organisering av lønnsfunksjonen Motta datagrunnlag Utbetale lønn Offentlig rapportering Refusjoner fra NAV Tjenester fra DFØ Oversikt tjenestemodeller regnskap Tjenestemodeller lønn Oppgaver kriminalomsorgen må utføre Pristilbud fra DFØ Vurdering Kriterier for vurdering av de ulike alternativene Nåverdiberegning Ikke-verdsatte virkninger Andre utfordringer Anbefaling Overføring av regnskap Overføring av regnskap og lønn Konklusjon Gevinstplan Forslag til videre fremdrift Vedlegg: Forsidefoto: Textilmuseum Bocholt, Schreibtisch mit Rechnungsbuch. (CC) Ziko van Dijk (2005) 1

3 Sammendrag Denne rapporten en av to delrapporter som har vurdert ulike sider ved en overføring av regnskaps- og lønnsoppgaver til Direktoratet for økonomistyring (DFØ). I rapporten presenterer prosjektgruppen for tjenestemodeller sitt arbeid. Rapporten dokumenterer dagens løsning, beskriver tjenestemodellene DFØ har tilbudt kriminalomsorgen og legger frem en samfunnsøkonomisk analyse av de ulike modellene. Analysen danner grunnlaget for prosjektgruppens anbefaling til styringsgruppen. En kartlegging av dagens oppgaveløsning viser at kriminalomsorgen bruker om lag 51 årsverk på å utføre regnskapsoppgaver og 34 årsverk på lønnsoppgaver. Den samlede kostnaden for å utføre regnskapsoppgaver med dagens organisering er estimert til 33,1 mill. kroner, mens det på lønnsområdet anslås at kostnaden er 21,2 mill. kroner. Kartleggingen viser at kun et fåtall tilsatte har regnskap- eller lønnsoppgaver som eneste arbeidsområde. Det er også en viss variasjon i hvordan regionene og enhetene løser ulike oppgaver. DFØ har tilbudt kriminalomsorgen to ulike tjenestemodeller: fullservice og delservice innenfor regnskap, samt fullservice og basis innenfor lønn. Fullservicemodellene er påregnet virksomheter som ønsker å benytte få ressurser selv på å utføre oppgavene. Delservice og basis er tjenestemodeller ment for virksomheter som fremdeles ønsker å utføre flere funksjoner selv, mens DFØ stiller med systemer og rutiner. Den samfunnsøkonomiske analysen viser at det kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt å overføre regnskap og lønn til DFØ. Arbeidsgruppen anbefaler derfor en fullserviceavtale på begge områdene, som også omfatter førstelinje brukerstøtte. Prosjektgruppen anbefaler videre at både regnskap og lønn overføres fra Det vil være uheldig å overføre de to funksjonene på ulike tidspunkt, da det er en sterk kobling mellom de to oppgavene. Den mest sentrale gevinsten ved en fullserviceavtale mellom kriminalomsorgen og DFØ på regnskap og lønn er effektivisering som følger av ressursbesparelse. Denne besparelsen kommer til uttrykk som frigjort tid til andre oppgaver, økt kvalitet på eksisterende oppgaver og personellmessig ressursbesparelse. Gevinstrealiseringen er dermed avhengig av at kriminalomsorgen følger opp effektiviseringsgevinsten en overføring til DFØ kan gi. Besparelsene vil også kunne ha negative konsekvenser for de tilsatte i form av omstilling og overtallighet. Dette er medregnet ikke-verdsatte virkninger og dermed tatt hensyn til i den totale vurderingen. Kriminalomsorgen vil fortsatt ha ansvaret for å utføre en del sentrale oppgaver, herunder ansvaret for å kontrollere arbeidet utført av DFØ og kvaliteten i regnskaps- og lønnsinformasjonene. Prosjektgruppen anbefaler at den sentrale funksjonen legges til én region, og ikke fordeles på flere regioner. På bakgrunn av mandatet har prosjektgruppen ikke vurdert en opprettholdelse av dagens organisering eller mulighetene for en intern omorganisering av denne. Når endelig valg av tjenestemodell(er) er foretatt må det settes ned et implementeringsprosjekt for det videre arbeidet. Sentrale aktiviteter og en spesifikk 2

4 milepælsplan vil måtte utarbeides i nært samarbeid mellom kriminalomsorgen og DFØ. Regionene øst og sør, med dagens lønns- og regnskapssentraler, må være særskilt involvert. 3

5 1 Innledning Formålet med denne delrapporten er å bidra til beslutningsgrunnlaget forut for et eventuelt vedtak om overføring av regnskaps- og/eller lønnsoppgaver fra kriminalomsorgen til Direktoratet for økonomistyring (DFØ). Delrapporten er en av to rapporter som presenterer arbeidet til prosjektgruppene som har vurdert ulike modeller for tjenesteutsetting og konsekvenser, muligheter og løsninger for tilsatte som blir berørt. Rapporten er basert på utredningsinstruksens krav, som sier at man skal analysere og vurdere konsekvensene av offentlige tiltak før man treffer en beslutning. Rapporten består av fire deler. Del én redegjør for bakgrunnen for prosjektet og organiseringen av arbeidet. Den nåværende organiseringen av lønn og regnskap i kriminalomsorgen beskrives i del to, mens del tre presenterer de ulike tjenestemodellene DFØ tilbyr innenfor henholdsvis regnskap og lønn. Del fire inneholder en analyse av de ulike tjenestemodellene og prosjektgruppens anbefaling. 1.1 Bakgrunn og mandat Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) har inngått en intensjonsavtale med DFØ om overføring av deler eller hele regnskapsfunksjonen til DFØ og utredning av en overføring av lønnsfunksjonen. Ønsket om å se nærmere på organiseringen av lønns- og regnskapsfunksjonene i etaten kom som en følge av behovet for å etablere elektronisk fakturabehandling, jf. rundskriv P11/2011 (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet). På bakgrunn av dette opprettet KSF et prosjekt for å anbefale valg av tjenestemodell og sikre ivaretakelse av ansatte som blir berørt av omleggingen. Formålet med prosjektet er i mandatet definert som «[ ]å foreta valg av tjenestemodell(er). Når tjenestemodell(er) er besluttet av KSF skal prosjektet utarbeide en plan for implementering og omstilling for berørte ansatte.» Prosjektet skal videre «[ ]dokumentere dagens løsning på regnskap og lønn [og] danne grunnlaget for en kost-nytteanalyse av aktuelle løsninger for overføring av regnskap og lønn». Prosjektet er organisert med en partssammensatt styringsgruppe med deltakelse fra KSF, kriminalomsorgens regioner, Norsk fengsels- og friomsorgsforbund (NFF) og Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY). Det er også etablert to prosjektgrupper med deltakelse fra KSF, regionene og KITT. 1.2 Arbeidsmetode Prosjektgruppen for tjenestemodeller har avholdt 9 møtedager. Gruppen har ikke vært fulltallig på alle møter. Det har vært jevnlig kontakt mellom gruppen og DFØ. DFØ har også deltatt på enkelte av møtene. Prosjektgruppens medlemmer har vært: Anders Andgard, KSF (leder) Cato Johansson, KITT 4

6 Finn Kaare Østdahl, Region øst (de to første møtene) Jon Juklerød, Region nordøst Jan Erik Fauske, Region vest Per Arne Holmøy, Region sør Hans Arne Nordvik, Region nord Det er hentet informasjon fra DFØ, Evry og egen organisasjon for å utarbeide en kostnadsoversikt over de ulike løsningene. 1.3 Om direktoratet for økonomistyring DFØ er et direktorat underlagt Finansdepartementet, og er statens ekspertorgan innenfor statlig styring. DFØ utfører også forvaltningsoppgaver for alle statlige virksomheter. De har som hovedmål å finne hensiktsmessige fellesløsninger i staten og god styring i statlige virksomheter. Utgangspunktet er regelverket for økonomistyring i staten. DFØ er organisert med en sentralenhet i Oslo og syv kontorsteder, hvorav kontoret i Trondheim har ansvar for alle virksomheter under Justis- og beredskapsdepartementet. De har en forvaltningsvirksomhet som omhandler regelverksforvaltning, metodeutvikling og kompetansetiltak på styring i staten, samt forvaltning av statsregnskapet og statens konsernkontoordning. Kundevirksomheten er lønns- og regnskapstjenester til virksomheter i statsforvaltningen. 5

7 2 Dagens organisering av regnskapsfunksjonen I det følgende presenteres dagens organisering av regnskapsfunksjonen i kriminalomsorgen. Fremstillingen tar utgangspunkt i de ulike hovedfunksjonene i arbeidet: inngående faktura, registrere transaksjon, periodeavslutning, budsjett og utgående faktura. Tabell 1 under viser nøkkeltall for regnskapsarbeidet. Bilagsmengdene er relativt jevnt fordelt mellom de ulike regionene, mens KITT og KRUS har vesentlig færre bilag. Nøkkeltallene ligger til grunn for pristilbudet fra DFØ. Kriminalomsorgen bruker i dag om lag 51 årsverk på regnskapsoppgaver. Det er likevel kun et fåtall stillinger som har regnskap som hovedoppgave. Antall årsverk er hentet fra kartleggingen av oppgaveløsningen ved enhetene og regionadministrasjonene. For mer detaljer om denne kartleggingen vises det til den andre delrapporten. Tabell 1: Nøkkeltall for regnskapsfunksjonen(2011) Nøkkeltall regnskap Antall Fakturaer inngående Fakturaer utgående Omposteringer Kasseoppgjør 600 Hovedbok Basert på nøkkeltall, regnskapstall og kartleggingen av oppgaveløsningen ved enhetene og regionadministrasjonene kan man estimere kostnadene knyttet til dagens organisering av regnskapsfunksjonen. En slik estimering er presentert i tabell 2. Kostnadene knyttet direkte til oppgaver som vil overføres til DFØ ved en fullservicemodell er også tydeliggjort i tabellen. Tabell 2: Kostnader ved dagens organisering av regnskapsfunksjonen Alle regnskapsoppgaver Regnskapsoppgaver DFØ Antall årsverk 51 18,6 Årsverkkostnad Sum personalkostnad Antall inngående fakturaer Porto 9,50 9,50 SUM portokostnader Evry (Agresso) Sum lisenskostnader Totalkostnad Anslaget for samlet antall årsverk er heftet med relativt stor usikkerhet. Dette virker følgelig også inn på beregningen av personalkostnadene ved utføring av regnskapsoppgaver. Kostnadene knyttet direkte til oppgaver som vil overføres til DFØ ved en fullservicemodell er også tydeliggjort i tabellen. Usikkerheten ved bakgrunnstallene for dette er mindre, jf. delrapport fra prosjektgruppe personal. 6

8 Kriminalomsorgen er organisert med en felles regnskapssentral i Region sør. Samtidig gjennomføres en del regnskapsfunksjoner i regionene og på enhetene. Regnskapssentralen har ansvar for å registrere nye leverandører, foreta remittering og avlevere S-rapport. Avstemming er delt ansvar mellom regnskapssentralen, regionadministrasjonene og lønnssentralen. Alt øvrig regnskapsarbeid foretas i regionene, KITT og KRUS. 2.1 Inngående faktura Inngående fakturabehandling, med unntak av registrering av nye leverandører og remittering, tilligger hver enkelt region. Fakturaer for alle enheter blir adressert til regionadministrasjonene som fungerer som postmottak. Regionene har også ansvar for mottaksregistrering, samt bokføring av fakturaer etter behandling. Attestasjon og godkjenning foretas på hver enkelt enhet. Det er omfattende forsendelse av fakturaer mellom regionadministrasjonene og driftsenhetene. Kriminalomsorgens rutiner for fakturabehandling er ikke i samsvar med statlige retningslinjer, jf. krav om elektronisk fakturabehandling (rundskriv P-11/2011 Fornyings- administrasjonsog kirkedepartementet). Det er dermed nødvendig med endringer i fakturabehandlingen. 2.2 Registrere transaksjon Prosessen tar for seg posteringer og omposteringer i hovedbok. Posteringer er bankbilag, kasseoppgjør, månedsoppgjør og andre ulike hovedbokposteringer. Omposteringer foretas når det er behov for å korrigere en transaksjon. Regionene utarbeider/mottar, bokfører og arkiverer bilag. Dersom det er bilag som skal konteres på flere regioner, foretas dette ved regnskapssentralen i Region sør. I 2011 ble det registrert om lag 3000 bilag. 2.3 Periodeavslutning Avstemming skjer i dag både på regionalt nivå og i Region sør. Regnskapssentralen i Region sør sender S-rapport (rapportering til statsregnskapet) til Finansdepartementet, terminerer alle posteringsrunder og oppretter nye, samt terminerer periodene. 2.4 Budsjett Prosessen med å utarbeide budsjettforslag varierer mellom regionene, KITT og KRUS. Budsjettet legges inn i Agresso. Alle endringer gjennom året skjer i regi av regionene, KITT og KRUS. Regnskapssentralen har ingen mulighet til, og fører derfor ingen kontroll med, de innlagte budsjetter. 2.5 Utgående faktura Utgående fakturaer stammer i hovedsak fra arbeidsdriften. Det er i dag svært ulik praksis mellom enhetene og mellom regionene. Region nordøst er den eneste som har sentralisert denne funksjonen, der enhetene legger inn en fakturaordre i Agresso, mens utsendelse og videre oppfølging skjer fra regionen. I øvrige regioner sender enhetene selv ut fakturaer, mens regionene har ansvaret for videre oppfølging. Det benyttes flere forskjellige systemløsninger. 7

9 3 Organisering av lønnsfunksjonen I dette avsnittet presenterer vi dagens organisering av lønnsfunksjonen. Beskrivelsen tar utgangspunkt i arbeidsprosessen for lønn: Mottak av datagrunnlag, utbetaling, offentlig rapportering og refusjoner fra NAV. Tabell 3 viser nøkkeltall for lønnsarbeidet. Disse nøkkeltallene danner grunnlaget for pristilbudet fra DFØ. Kriminalomsorgen bruker i dag ca. 34 årsverk på utføring av lønnsoppgaver. Det er likevel kun et fåtall stillinger som har lønn som hovedoppgave. Antall årsverk på lønn er hentet fra kartleggingen av oppgaveløsningen ved enhetene og regionadministrasjonene. For mer detaljer om denne kartleggingen vises det til den andre delrapporten. Tabell 3: Nøkkeltall for lønnsfunksjonen (2011) Nøkkeltall lønn Antall Reiseregninger Bilagsmengde Lønns- og trekkoppgaver Ansatte Utbetalinger til eksterne Basert på nøkkeltall, regnskapstall og kartleggingen av oppgaveløsningen ved enhetene og regionadministrasjonene, kan man estimere kostnadene knyttet til dagens organisering av lønnsfunksjonen. En slik estimering er presentert i tabell 4. Kostnadene knyttet direkte til oppgaver som vil overføres til DFØ ved en fullservicemodell er også tydeliggjort i tabellen. Tabell 4: Kostnader ved dagens organisering av regnskapsfunksjonen Alle lønnsoppgaver lønnsoppgaver DFØ Antall årsverk 33,8 17,8 Årsverkkostnad Sum personalkostnad GAT-Soft Sum lisenskostnader Totalkostnad Anslaget for samlet antall årsverk er heftet med relativt stor usikkerhet. Dette virker følgelig også inn på beregningen av personalkostnadene ved utføring av regnskapsoppgaver. Kostnadene knyttet direkte til oppgaver som vil overføres til DFØ ved en fullservicemodell er også tydeliggjort i tabellen. Usikkerheten ved bakgrunnstallene for dette er mindre, jf. delrapport fra prosjektgruppe personal. Kriminalomsorgen har i dag en felles lønnssentral i Region øst. Lønnssentralen har et overordnet ansvar for årlig å utarbeide kjøreplan for lønn, sette i gang ulike sentrale 8

10 lønnsforslag og bekreftelser, sentraliserte offentlige rapporteringer, utarbeide remitteringslister for månedlige trekkjøringer og produksjon av lønns- og trekkoppgaver. Avstemming er delt ansvar mellom regnskapssentralen, regionadministrasjonene og lønnssentralen. 3.1 Motta datagrunnlag Datagrunnlaget er anvisninger og bilag på nytilsettinger, endringer av tilsettingsforhold, kontonummer, adresseendringer med mer. Prosessen omhandler registrering av datagrunnlag i lønnssystemet. Store enheter gjør dette selv, mens mindre enheter sender bilag til regionene, som registrer informasjonen i Agresso. 3.2 Utbetale lønn Lønnsutbetaling er en omfattende prosess. Lønnssentralen leser inn nødvendige rapporter fra GAT, der alle variable lønns- og trekkarter fremkommer. Enhetene, regionene, KITT og KRUS kontrollerer lønnen ved første lønnsforslag. Etter frister skal feil rettes og endelig lønnsforslag kjøres av lønnssentralen i Region øst. Region sør foretar remittering. 3.3 Offentlig rapportering Lønnssentralen har ansvaret for rapportering til offentlige registre, som pensjonsrapportering til SPK, samt rapportering til AA-registeret, PAI-registeret, KS-fraværsstatistikk, terminoppgjør skatt og fraværsstatistikker. 3.4 Refusjoner fra NAV Den enkelte enhet har i dag hovedansvaret for å følge opp refusjoner fra NAV (sykdom, fødsel, IA-tiltak.)Refusjonsbeløpet som blir krevd fra NAV blir regnet ut på hver enkelt enhet/region på bakgrunn av informasjon fra den tilsatte. Refusjonsbeløp kan ha til dels store variasjoner som følge av variable tillegg. Regionene og enhetene har videre ansvaret for oppfølging og eventuelt purring. Registrering av bilagene i Agresso gjennomføres av regionene, KITT og KRUS. 9

11 4 Tjenester fra DFØ DFØ er statens ekspertorgan innenfor statlig styring, og utfører forvaltningsoppgaver for alle statlige virksomheter. Hovedmålet er å finne hensiktsmessige fellesløsninger i staten og god styring i statlige virksomheter. Forvaltningsvirksomheten omhandler regelverksforvaltning, metodeutvikling og kompetansetiltak på styring i staten, samt forvaltning av statsregnskapet og statens konsernkontoordning. I tillegg tilbyr DFØ fellestjenester spesielt tilpasset statlige virksomheter. I det følgende presenteres regnskaps- og lønnstjenestene som er tilbudt kriminalomsorgen. Avsnittet beskriver innholdet i de ulike tjenestemodellene og vurderer fordeler og ulemper. 4.1 Oversikt tjenestemodeller regnskap DFØ tilbyr to ulike tjenestemodeller, delservice og fullservice. Fullservicemodellen er tilpasset virksomheter med ønske om å bruke få egne ressurser til å utføre oppgaver innen regnskapsområdet. I delservicemodellen ivaretar virksomheten en del av oppgavene innen regnskapsområdet med egne ressurser, mens DFØ ivaretar de resterende oppgavene. Tabell 5 under viser arbeidsdelingen mellom DFØ og kunden ved de to tjenestemodellene. For en mer detaljert gjennomgang av arbeidsprosessene vises det til flytdiagrammene i vedlegg 2. Tabell 5: Arbeidsdeling tjenestemodeller regnskap. Fullservice Delservice Forkontroll (innlegging av Forkontroll (innlegging av leverandører) avvikshåndtering leverandører) avvikshåndtering Attestasjon, godkjenning Attestasjon, godkjenning Remittering Remittering Bokføring (omposteringer, Bokføring (omposteringer, innbetalinger, hovedbokbilag) innbetalinger, hovedbokbilag) Avstemming Avstemming (deles etter avtale) Basistjenester (herunder) Kompetanseoverføring Fellesstatlig løsning (FSI) Maskinvare/operativsystem for drift og forvaltning Blå DFØ utfører, rød Kriminalomsorgen utfører, grønn felles (etter avtale) 4.2 Tjenestemodeller lønn Innenfor lønn har DFØ tilbudt kriminalomsorgen to ulike tjenestemodeller: basis og fullservice. Som på regnskapsområdet er fullservicemodellen aktuell for virksomheter med ønske om eller mulighet for å bruke få egne ressurser til å utføre oppgaver innen lønnsområde. Basismodellen er på sin side aktuell for virksomheter med ønske om å utføre de fleste av oppgavene med egne ressurser. Tabell 6 viser arbeidsdelingen mellom DFØ og kriminalomsorgen ved henholdsvis fullservice- og basismodellen. Som det kommer frem av tabellen må kriminalomsorgen i en basismodell utføre de fleste funksjonene selv, mens DFØ står for systemvedlikehold, oppdatering i henhold til regelverk og lønnskjøring. En detaljert fremstilling av arbeidsprosessene presenteres i flytdiagrammene i vedlegg 3. 10

12 Tabell 6: Arbeidsdeling tjenestemodeller lønn. Fullservice Basis Registrerer faste data for ansatte Registrerer faste data for ansatte Registrerer variable data for ansatte Registrerer variable data for ansatte Registrerer faste data for eksterne Registrerer faste data for eksterne Registrerer variable data for eksterne Registrerer variable data for eksterne Offentlig rapportering Offentlig rapportering Refusjoner fra NAV Refusjoner fra NAV Basistjenester (herunder) Brukerstøtte Fellesstatlig løsning (FSI) Standard SAP software Maskinvare/operativsystem for drift og forvaltning Blå DFØ utfører, rød Kriminalomsorgen utfører 4.3 Oppgaver kriminalomsorgen må utføre Prosjektgruppen gjør oppmerksom på at kriminalomsorgen, uavhengig av modell, har et overordnet ansvar for økonomioppgavene. Punkt i bestemmelsene om økonomistyring i staten slår fast at «virksomhetsleder [ ] har et selvstendig ansvar for økonomioppgavene, uavhengig av om deler av oppgavene utføres av andre». Dette innebærer at kriminalomsorgen er ansvarlig for regnskapet, må utføre kontroll av arbeidet DFØ har utført og foreta kvalitetssikring av regnskapsinformasjonene. Oppgavene kriminalomsorgen må utføre selv er: Utøvelse av budsjettdisponeringsmyndighet og sikre korrekt fastsetting av inntektskrav Attestasjon av utgifter inklusive lønnsberegning Godkjenning av rapportering til Finansdepartementet og overordnet departement Autorisasjon av betalingsoppdrag 11

13 5 Pristilbud fra DFØ DFØ har i brev av 2. mai oversendt et pristilbud for hver av tjenestemodellene. Pristilbudet er presentert i tabell 7, og er utarbeidet med utgangspunkt i nøkkeltall fra regnskap og lønn i kriminalomsorgen i dag. En matriseoversikt nederst viser pristilbudet for kombinasjoner av de ulike tjenestemodellene. Pristilbudet presentert her inkluderer førstelinje brukerstøtte for fullservicemodellene. Ved delservice- og basismodellene er det lagt til grunn at kriminalomsorgen besørger førstelinje brukerstøtte selv. For nærmere omtale av forutsetningene bak pristilbudet vises det til vedlegg 4. Tabell 7: Pristilbud fra DFØ Beregnede kostnader regnskap Fullservice Delservice Investeringer Investeringer Citrixlisenser Investeringer regnskap (Agresso) 0 0 Sum investeringer Driftskostnader Driftskostnader EFB Driftskostnader regnskap (Agresso) 0 0 Ressursbehov DFØ regnskap Ressursbehov DFØ EFB Førstelinje brukerstøtte Sum - driftskostnader per år Beregnede kostnader lønn Fullservice Delservice Investeringer Investeringer Citrixlisenser Investeringer lønn (SAP) Sum investeringer Driftskostnader Driftskostnader SAP Ressursbehov DFØ lønn Førstelinje brukerstøtte Sum driftskostnader per år Driftskostnader/år Fullservicemodell regnskap Delservicemodell regnskap Fullservicemodell lønn Basismodell lønn Vurdering Det fremgår av mandatet at prosjektgruppen skal vurdere valg av modeller på grunnlag av effektivitet, fleksibilitet og økonomi, og komme frem til en begrunnet anbefaling til 12

14 styringsgruppen med utgangspunkt i nevnte tre kriterier. I det følgende vurderes de ulike alternativene, og det redegjøres for kriteriene prosjektgruppen har lagt til grunn for analysen av disse. Forbehold bak vurderingene diskuteres avslutningsvis. Analysen er utført med utgangspunkt i DFØs Veileder for omstilling av statlige virksomheter (2008) og Finansdepartementets Veileder i samfunnsøkonomisk analyse (2005). 6.1 Kriterier for vurdering av de ulike alternativene Som en del av avtalen mellom KSF og DFØ om tilrettelegging for midlertidig mottak av elektronisk faktura, er det besluttet at kriminalomsorgen skal overføre deler av regnskapsfunksjonen til DFØ. Dette innebærer at et «nullalternativ», der kriminalomsorgen fremdeles ivaretar alle funksjonene selv, ikke er aktuelt, men kriminalomsorgen må som et minimum inngå en avtale om delservice på regnskap. Prosjektgruppen har derfor ikke vurdert et nullalternativ, men gjennomført en analyse av de ulike tjenestemodellene og kombinasjoner av disse. Virkningen av de forskjellige tjenestemodellene er så langt som mulig fastsatt i kroner, og er estimert på bakgrunn av erfaringsdata og evalueringer. Siden analysen utføres i forkant av at tiltaket iverksettes, er virkningene forventede ikke faktiske. Kostnadene er basert på det faktiske pristilbudet fra DFØ og ressursbehov ved gjennomføringen av prosjektet. DFØ har benyttet en årsverkskostnad på kr i sitt pristilbud. Prosjektgruppen har lagt samme beløp til grunn for kriminalomsorgen. Omstillingskostnader er ikke tatt med, da det forventes at personellmessig ressursbesparelse gjennomføres ved av naturlig avgang. Nyttevirkningene av tiltakene er vanskelige å fastsette, særlig fordi det er stor usikkerhet knyttet til når virkningene faktisk inntreffer. Generelt kan man si at kostnader oftest oppstår på et tidlig tidspunkt i omstillingsprosessen, som i utrednings-, planleggings- og gjennomføringsfasen, mens gevinstene inntreffer først etter at selve omstillingen er gjennomført. Av mulige nyttevirkninger har prosjektgruppen lagt vekt på samordning og effektivisering og personellmessig ressursbesparelse. Disse virkningene er beregnet ut fra frigjorte timeverk/årsverk. Siden kostnadsvirkningene kommer relativt tidlig, mens nyttevirkningene blir realisert senere, fremstår omstillingen som mer lønnsom jo lengre levetid som settes. Levetiden av omstillingen må være lang nok til at sentrale virkninger av endringen kommer med i beregningen, men samtidig ikke så lang at usikkerheten blir for stor. Siden gevinstene ved en omstilling oftest realiseres i årene etter at omstillingen er gjennomført, er imidlertid levetiden lengre enn tiden det tar før selve omstillingen er fullført. I beregningene har prosjektgruppen lagt en levetid på 10 år til grunn. For å vurdere effektene av en overføring av regnskaps- og/eller lønnsoppgaver til DFØ, må gevinster og kostnader sammenstilles. Nytte- og kostnadsvirkningene kommer på ulike tidspunkt i en periode som strekker seg over flere år. For å kunne sammenlikne disse er alle tallene fremskrevet til et felles tidspunkt etter nåverdimetoden. Figur 1 illustrerer metoden prosjektgruppen har benyttet for å sammenstille nytte- og kostnadsvirkningene. 13

15 Figur 1: Modell for sammenstilling av nytte-kostnadsvirkninger Nåverdimetoden lar anslåtte virkninger av omstillingen neddiskonteres til samme tidspunkt ved å benytte en kalkulasjonsrente. Bruken av kalkulasjonsrenten reflekterer at fremtidige gevinster og kostnader ikke kan verdsettes like høyt som gevinster og kostnader i dag. Netto nåverdi er med andre ord nettoverdien i dag av alle gevinst- og kostnadsvirkningene ved en omstilling. I nåverdiberegningen er det benyttet en kalkulasjonsrente på fire prosent. Der det er vanskelig å tallfeste virkningene, har prosjektgruppen oppsummert ikke-verdsatte kostnads- og nyttevirkninger etter en metode fra Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomisk analyse. Metoden går ut på at virkningene anslås ut fra en ni-delt skala fra meget stor positiv konsekvens { } til meget stor negativ konsekvens { }. Konsekvens defineres som produktet av virkningens betydning og dens omfang. På denne måten dannes et bilde av hvorvidt de resterende virkningene samlet sett er positive eller negative. Dersom oppstillingen tyder på at virkningene samlet sett er positive, kan dette styrke eventuelle positive nåverdiberegninger eller eventuelt bidra til at man allikevel setter i gang en omstilling med negativ netto nåverdi. 6.2 Nåverdiberegning Nåverdiberegningen viser at en overføring av henholdsvis lønn og regnskap etter fullservicemodellen har positiv netto nåverdi, mens delservicemodellene har negativ netto nåverdi. Dette betyr at det på grunnlag av tallmaterialet i beregningen, er samfunnsøkonomisk lønnsomt å overføre både regnskap og lønn til DFØ etter en fullservicemodell, mens det ikke vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt å gå for en delservicemodell. Tabell 8 viser beregnet netto nåverdi av de ulike tjenestemodellene, Nåverdien viser effekten av tiltaket over hele omstillingens levetid, det vil si summen av verdsatte kostnader og gevinster over en tiårsperiode. Tabell 8: Beregnet netto nåverdi av de ulike tjenestemodellene Tjenestemodell Nåverdi Fullservice lønn

16 Basis lønn Fullservice regnskap Delservice regnskap Nåverdiberegningen er basert på fastsatte og estimerte kostnader og gevinster. Av kostnadselementer har prosjektgruppen identifisert anskaffelseskostnader, implementeringskostnader, årsverkskostnader og driftskostnader. Anskaffelseskostnadene inkluderer investering i lisenser og programvare. Implementeringskostnadene inkluderer kostnader knyttet til gjennomføring av implementeringsprosjektet, opplæring av ansatte, løsninger for integrasjon mellom ulike systemer, ivaretakelse av historiske data mv. Årsverkskostnadene inkluderer ressursbehovet for utføring av oppgavene i DFØ (rammeoverføring). Driftskostnader er knyttet til drift av SAP og elektronisk fakturabehandling. Av gevinster er en reduksjon i antall årsverk (13 årsverk ved fullservice lønn og 8,5 årsverk ved fullservice regnskap), frigjorte ressurser til andre oppgaver (4,8 årsverk ved fullservice lønn og 10,1 årsverk ved fullservice regnskap), samt reduserte porto- og purrekostnader identifisert. Beregningene av nåverdi er presentert i vedlegg Ikke-verdsatte virkninger Det er flere virkninger som det ikke er tatt hensyn til i nåverdiberegningen. Dette er virkninger som prosjektgruppen mener ikke lar seg verdsette, men som allikevel er relevante for beslutningen. De ikke-verdsatte virkningene er fremstilt i tabell 9 på neste side. Tabell 9: Ikke-verdsatte virkninger Virkning Delservice regnskap Fullservice regnskap Basis lønn Fullserv ice lønn Vurdering Systemoppgraderinger + + Strengere regime/rutiner + + Endringer i sårbarhet Endringer i virksomheten/opplæring 0 Sum Systemoppgraderinger + + Strengere regime/rutiner + + Endringer i sårbarhet Endringer i virksomheten/opplæring Sum Systemoppgraderinger + + Strengere regime/rutiner + + Endringer i sårbarhet Endringer i virksomheten/opplæring Sum 0 Systemoppgraderinger + + Strengere regime/rutiner + + Endringer i sårbarhet Endringer i virksomheten/opplæring 15

17 Sum Andre utfordringer Det er en del andre utfordringer som prosjektgruppen har funnet, men ikke gått dypere inn i. Prosjektgruppen vurderer disse utfordringene som en sentral del av implementeringsprosjektet, som må gjennomføres etter at vedtak om overføring er fattet. Arbeidet med overgangen vil ta tid og det vil være behov for til dels betydelige ressurser fra flere ansatte. Blant annet vil overføring av data fra Evry til DFØ, ivaretakelse av historiske data, integrasjon mellom GAT (turnussystem) og SAP (lønnssystemet i DFØ), integrasjon mellom SAP og IAM (tilgangsstyring)og planer for opplæring av tilsatte krever ressurser. Overføring av data fra Evry til DFØ Det må tidlig i prosjektet foretas en kartlegging og struktureres hvordan nytt firma i Agresso skal bygges opp. Det er en stor andel faste grunndata som må på plass før de ulike register kan bygges opp. Overgang til ny statlig kontoplan vil medføre at en del faste data ikke uten videre vil kunne kopieres over uten grundig bearbeidelse på forhånd. Historiske data Tilgang til historiske data vil ved en overgang i utgangspunktet forsvinne dersom både lønn og regnskap overføres til DFØ. Det vil være nødvendig å få på plass et system som sikrer tilgang til både historiske lønns- og regnskapsdata. Integrasjon mellom SAP og GAT/IAM Det er nødvendig å få på plass en integrasjon mellom lønnssystemet (SAP), turnussystemet (GAT) og tilgangssystemet (IAM). Dette for å sikre en sømløs, automatisert overføring av data mellom systemene. Kun overføring av regnskap Dersom kun regnskap overføres til DFØ, vil dette medføre en rekke utfordringer som må håndteres særskilt. Dette kommer av at regnskap og lønn er to oppgaver som er tett knyttet sammen. Blant annet må kriminalomsorgen forholde seg til to versjoner av Agresso; en for regnskap og en for lønn og personal, noe som medfører kostnader for kriminalomsorgen. Verken prosjektgruppen eller DFØ ser en delt løsning der kun regnskap overføres som hensiktsmessig. Den samfunnsøkonomiske analysen har ikke tatt høyde for merkostnader som vil oppstå dersom kun regnskap overføres. Dersom det likevel besluttes at denne løsningen er aktuell, anbefales det en ny vurdering der det tas høyde for disse utfordringene. For en nærmere diskusjon av disse problemstillingene vises det til vedlegg 6. 16

18 7 Anbefaling Prosjektgruppens oppgave har vært å vurdere de ulike tjenestemodellene ut fra forutsetningene satt i prosjektets mandat. Gruppen har vurdert to alternative tjenestemodeller for henholdsvis regnskap og lønn, delservice/basis og fullservice og kombinasjoner av disse. I det følgende presenteres vurderingen til prosjektgruppen av de ulike alternativene. 7.1 Overføring av regnskap Gruppen har vurdert to alternative tjenestemodeller; fullservice og delservice. Som analysen over viser, har delservicemodellen for regnskap negativ netto nåverdi. Prosjektgruppen ser derfor ikke dette alternativet som aktuelt for kriminalomsorgen. Fullservicemodellen for regnskap har positiv netto nåverdi, og er dermed i utgangspunktet samfunnsøkonomisk lønnsomt. På grunn av den tette koblingen mellom regnskap og lønn, og de utfordringene en overføring av kun regnskapsfunksjonen vil medføre, vurderer prosjektgruppen en overføring av kun regnskap som uaktuelt. 7.2 Overføring av regnskap og lønn Ved å se regnskap og lønn under ett, gir tjenestemodellene fra DFØ fire mulige kombinasjoner: Fullservice regnskap og fullservice lønn, fullservice regnskap og basis lønn, delservice regnskap og fullservice lønn og delservice regnskap og basis lønn. Delservice regnskap og basis lønn er vurdert som lite attraktivt for kriminalomsorgen, da kombinasjonen av delservicemodellen på regnskap og basismodellen på lønn sammen gir en betydelig negativ netto nåverdi (jf. tabell 10). Delservice regnskap og fullservice lønn har positiv netto nåverdi (se tabell 10). Sammenliknet med de andre tjenestemodellene er likevel dette alternativet ikke å anbefale, da nåverdien er lavere. Fullservice regnskap og basis lønn er heller ikke vurdert som en god kombinasjon for kriminalomsorgen, til tross for en positiv netto nåverdi. Kostnaden ved basismodellen for lønn over en tiårsperiode er betydelig, og utligner i stor grad gevinsten som oppnås ved fullservicemodellen for regnskap. Fullservice regnskap og fullservice lønn er kombinasjonen som etter prosjektgruppens vurdering vil gi størst samfunnsøkonomisk gevinst, jf. matrise i tabell 10 på neste side. De ikke-verdsatte virkningene underbygger fullservicemodellene som de mest formålstjenlige Tabell 10: Nåverdiberegning sammenstilling av ulike alternativ Lønn Basis Fullservice Regnskap Delservice Fullservice

19 7.3 Konklusjon Ut fra vurderingene som er presentert i denne rapporten, anbefaler prosjektgruppen valg av fullservicemodell på regnskap og fullservicemodell på lønn, inkludert førstelinje brukerstøtte. Analysen viser at denne løsningen vil gi en samfunnsøkonomisk gevinst på om lag 51,7 millioner kroner over en 10-årsperiode. Denne gevinsten er basert på følgende forutsetninger: Implementeringskostnader 2013/2014 Rammeoverføring til DFØ fra Reduksjon av 21,5 årsverk i kriminalomsorgen innen utgangen av 2016 Frigjorte ressurser til andre oppgaver/økt kvalitet (14,9 årsverk) Reduserte kostnader som følge av andre forhold (reduserte porto- og purrekostnader) Prosjektgruppen anbefaler videre at både regnskap og lønn overføres samtidig, og ikke ved ulike tidspunkt. Det er et tett samspill mellom de to oppgavene, og en samlet overføring er, etter prosjektgruppens vurdering, nødvendig for å sikre en sømløs overgang. Ved en overføring av regnskaps- og lønnsoppgaver til DFØ vil kriminalomsorgen fortsatt ha ansvaret for å utføre en del sentrale oppgaver, herunder ansvaret for å kontrollere DFØs utførte arbeid og kvaliteten i regnskapsinformasjonen. Prosjektgruppen anbefaler den sentrale funksjonen tillegges én region, og ikke deles på flere regioner. 7.4 Gevinstplan Den mest sentrale gevinsten ved fullservicemodellen på regnskap og lønn er effektiviseringen som følger av en personellmessig ressursbesparelse. Denne besparelsen kommer til uttrykk både som følge av frigjort tid til andre oppgaver og økt kvalitet på eksisterende oppgaver, og ved en reduksjon i antall stillinger. Gevinstrealiseringen er dermed avhengig av at man følger opp den personellmessige ressursbesparelsen en overføring av disse oppgavene til DFØ vil gi. Besparelsene vil også kunne ha negative konsekvenser for de tilsatte i form av omstilling og overtallighet. Dette er medregnet i ikke-verdsatte virkninger og dermed tatt hensyn til i den totale vurderingen. 18

20 8 Forslag til videre fremdrift DFØ har tidligere utarbeidet et notat der en tentativ milepælsplan er skissert (vedlegg 7). Prosjektgruppen viser til dette notatet i sin helhet for av den videre prosessen etter vedtak om overføring. Før en endelig fremdriftsplan kan utarbeides, må omfanget av overføring (regnskap og lønn, eller kun regnskap) og endelig valg av tjenestemodell besluttes. Sentrale aktiviteter og en spesifikk milepælsplan vil måtte utarbeides i nært samarbeid mellom kriminalomsorgen og DFØ. Regionene øst og sør, med dagens lønns- og regnskapssentraler, må være særskilt involvert. Dersom styringsgruppen følger prosjektgruppens anbefaling om å overføre både lønns- og regnskapsoppgavene, jf avsnitt 7, vil oppstart 1. januar 2014 være sannsynlig. Det bemerkes særskilt at utfordringer i forbindelse med overgang til et helt nytt lønnssystem kan være betydelige. Både kostnadsmessig og tidsmessig vil dette kreve mye jobb for enkelte i kriminalomsorgen. Det vil med nærmere spesifisering av implementeringsplanen fremkomme både tidsrammer og kostnader. 19