Forholdet mellom stat og kommune i NAV nyskapning eller tradisjon?

Transkript

1 Forholdet mellom stat og kommune i NAV nyskapning eller tradisjon? En studie av styringsnettverket i NAV Kristin Marie Dahle Universitetet i Bergen Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap Masteroppgave Våren 2008

2 Forord Jeg vil først og fremst takke min veileder, professor Anne Lise Fimreite, for meget god oppfølging gjennom hele skriveprosessen. Du har vist en beundringsverdig hjelpsomhet og tålmodighet. Jeg gikk alltid fra ditt kontor med et klarere hode enn jeg hadde da jeg kom. Tusen takk for hjelpen. Jeg vil også rette en stor takk til min biveileder, professor Harald Sætren, som måtte trå til mot slutten av skriveprosessen og gjorde det til gagns. Jeg vil også takke alle på forskningsseminaret Politisk organisering og flernivåstyring for gode innspill og kommentarer underveis. Jeg er informanten og respondentene mine en stor takk skyldig. Tusen takk for det engasjement dere viste og all hjelp jeg fikk av dere. Til slutt vil jeg gjerne takke min enestående familie og samboeren min, Aksel. Takk for at dere har lest utkast underveis og vært klare med råd om jeg skulle trenge det. Takk for motivasjon og støtte. Dei synte meg ein fager veg opp frå vår vesle stova. (Per Sivle) Kristin Marie Dahle Bergen, juni

3 INNHOLDSFORTEGNELSE Tabell- og figuroversikt s Innledning s Tema s Problemstilling og begrunnelse s Strukturen i oppgaven s Kontekst s Innledning s Forholdet mellom stat og kommune s KS s KS oppbygging s Konsultasjonsordningen s NAV s Aetat, Trygdeetaten og sosialtjenesten s NAV-reformen s Prosessen frem mot vedtak om NAV i Stortinget s Oppsummering s Teoretisk tilnærming s Innledning s Autonomi og integrasjon s Oppsummering s Multi-level governance s Governance s Multi-level governance s Multi-level governance eller multi-level participation s Oppsummering s NAV som styringsnettverk s Oppsummering s.39 2

4 3.4 Operasjonalisering s Avtale s Deltakelse s Forhandling s Status i relasjonen s Analyseskjema forventninger til empirien s Metodisk grunnlag s Innledning s Casestudie som forskningsmetode s Datagrunnlag s Datatilgang s Dokumenter s Intervju s Annen forskning s Vurdering av studiens datagrunnlag s Validitet s Reliabilitet s Oppsummering s Fra stortingsvedtak til rammeavtale forholdet mellom stat og kommune i styringsnettverket i NAV s Innledning s Avtale s Oppsummering i forhold til de teoretiske tilnærmingene s Deltakelse s Oppsummering i forhold til de teoretiske tilnærmingene s Forhandling s Oppsummering i forhold til de teoretiske tilnærmingene s Status i relasjonen s Oppsummering i forhold til de teoretiske tilnærmingene s Oppsummering s.82 3

5 6.0 Analytiske betraktninger s Innledning s Representerer styringsnettverket i NAV noe nytt i forholdet mellom stat og kommune? s Styringsnettverket i NAV gammel vin på nye flasker? s Hvilke implikasjoner kan deltakelse i styringsnettverket i NAV ha for kommunesektoren? s Autonomi og integrasjon 430 fluer i en smekk? s Hvilke implikasjoner kan deltakelse i styringsnettverket i NAV ha for KS? s KS mellom barken og veden? s Oppsummering av analysen s Oppsummering s Oppsummering av studien s Studiens funn s Videre forskning s Referanseliste s.109 Vedlegg s.113 Vedlegg 1 - Intervjuguide for respondenter fra kommunesektoren s.113 Vedlegg 2 - Intervjuguide for respondenter fra AID s.114 Vedlegg 3 - Intervjuguide for respondenter fra KS s.115 4

6 Tabell- og figuroversikt Figur 1: Overordnet NAV-modell s.18 Figur 2: Funksjoner i NAV-kontoret s.19 Figur 3: Tidsakse fra stortingsvedtak til rammeavtale s.58 Tabell 1: Analyseskjema forventninger til empirien s.44 og 86 Tabell 2: Status i relasjonen s.73 Tabell 3: Forventninger til samarbeidet mellom stat og kommune s.78 5

7 1.0 Innledning 1.1 Tema Tema for denne studien er Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV). NAV innebærer en reorganisering av den norske arbeids- og velferdsforvaltningen. I korte trekk går dette ut på å slå sammen tidligere Aetat og Trygdeetaten, for så å opprette en førstelinjetjeneste sammen med den kommunale sosialtjenesten. Det vil i denne oppgaven fokuseres på styringssamarbeidet i NAV, mellom staten og kommunesektoren. Jeg vil hovedsakelig se på tiden fra stortingsvedtaket om NAV våren 2005 til signering av rammeavtalen om NAV våren Rammeavtalen ble inngått mellom staten, ved Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), og kommunesektoren, ved KS (kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, tidligere Kommunenes Sentralforbund). I rammeavtalen postuleres et samarbeid mellom stat og kommune som likeverdige parter. Forholdet mellom stat og kommune står sentralt i denne oppgaven. Denne relasjonen er viktig for integrasjon og samarbeid blant annet når det gjelder velferd og også for kommunal autonomi og lokal deltakelse. Dette er viktige tema som berører innbyggerne i Norge. Den mest sentrale tematikken vil være styringssamarbeidet i NAV, som i følge rammeavtalen skal være likeverdig. Ved hjelp av to ulike teoretiske tilnærminger vil jeg undersøke om styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune, sammenlignet med den tradisjonelle, hierarkiske forståelsen av forholdet hvor staten har en dominerende rolle. Dette vil jeg undersøke ved å se på prosessen frem mot signering av rammeavtalen. I tillegg til den tradisjonelle måten å se forholdet mellom stat og kommune, benyttes tilnærmingen multi-level governance. Spørsmålet er altså om forholdet mellom stat og kommune i styringsnettverket i NAV er en nyskapning, eller om det er tradisjon. Jeg vil også undersøke hvilke implikasjoner deltakelse i NAVs styringsnettverk kan ha for kommunesektoren. Dette vil avhenge av svaret på spørsmålet om hvorvidt styringsnettverket faktisk representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. Her vil interesseorganisasjonen KS være sentral som følge av sin rolle som representant for kommunesektoren og avtalepartner med staten. 6

8 1.2 Problemstillinger og begrunnelse I denne studien vil jeg fokusere på styringsnettverket i NAV. Jeg vil se på forholdet mellom stat og kommune i dette styringsnettverket. Jeg vil også ta for meg mulige implikasjoner for kommunesektoren, og for KS som organisasjon, av å delta i dette styringssamarbeidet. Problemstillingene for studien vil være: Representerer styringsnettverket i NAV noe nytt i forholdet mellom stat og kommune? Hvilke implikasjoner kan deltakelse i styringsnettverket i NAV ha for kommunesektoren? Studien har en tidsmessig avgrensning. Den vil i hovedsak ta for seg det som skjedde i sammenheng med NAVs styringssamarbeid i perioden fra stortingsvedtaket om NAV i mai 2005 til rammeavtalen mellom AID og KS ble signert i april 2006 (opprettingsfasen). Perioden før dette vil bli kort beskrevet i kontekstkapitlet for økt forståelse, men denne tidligere fasen har allerede blitt undersøkt og beskrevet av studenter og forskere (se blant andre Haugneland 2006/ Christensen 2008). Det er derfor mest interessant for meg å studere fasen fra og med stortingsvedtaket i Studien vil i hovedsak konsentreres om styringssamarbeidet på sentralt nivå, i grove trekk mellom KS og AID, og etter hvert NAV Interim og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Lokale forhold vil også til en viss grad tas i betraktning, ettersom man på lokalt nivå har egne avtaler mellom fylkesenhetene i NAV og den enkelte kommune. Disse lokale avtalene nevnes og tar utgangspunkt i den sentrale rammeavtalen. Hovedfokus vil likevel ligge på sentralt nivå og den overordnede styringen i NAV-samarbeidet. Begrunnelse for problemstillingene Ifølge Grønmo (2004:72-73) kan en problemstilling begrunnes samfunnsmessig og forskningsmessig. En samfunnsmessig begrunnelse refererer til at problemstillingen er relatert til den sosiale konteksten den inngår i. Problemstillingens relevans for grupper i samfunnet eller samfunnet som helhet er sentral i en samfunnsmessig begrunnelse. En forskningsmessig begrunnelse innebærer å vise hvordan problemstillingen er teoretisk forankret. Den må være fruktbar for fremtidig forskning og bidra til originale resultater av forskningen. En forskningsmessig begrunnelse skal vise til hvordan problemstillingen forholder seg til 7

9 tidligere forskning og hvordan den peker mot forskning som kan generere ny innsikt og forståelse på det aktuelle feltet. Denne studiens problemstilling kan begrunnes samfunnsmessig ved at den er dagsaktuell og relatert til sin sosiale kontekst i form av NAV-reformen, samfunnsstyring og forholdet mellom stat og kommune. Problemstillingen kan ha nytteverdi for partene i styringssamarbeidet i NAV, altså stat, kommune og interesseorganisasjonen KS. Det kan også være nyttig for samfunnet som helhet at implikasjoner for kommunesektoren studeres. Dette kan ha betydning for lokal deltakelse og muligheter for påvirkning fra det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne, nemlig kommunesektoren. Reformen er interessant av flere grunner, blant annet på grunn av sitt store omfang i forhold til budsjett og antall brukere. Den innebærer også en sammenslåing av to store og kjente statlige etater. Den felles førstelinjetjenesten med kommunene, samtidig med en opprettholdelse av skillet mellom statlige og kommunale tjenesteområder, er også spesiell og trolig interessant for brukerne av tjenestene. Brukerne vil møte denne samordnede førstelinjetjenesten når de har behov for en eller flere av tjenestene i NAV. Forskningsmessig kan problemstillingen sies å ha forutsetninger for å generere originale resultater. Det finnes relativt få studier som tar for seg det samme området ettersom NAVreformen fortsatt er ny og ikke fullført. Det mer spesifikke styringssamarbeidet på sentralt nivå, med KS som representant for kommunene og avtalepartner med staten, ser ut til å være studert i forholdsvis lite omfang. Det vil dermed sannsynligvis finnes et potensiale og kanskje også et behov for forskning på området. Organisering av offentlig forvaltning er et sentralt tema i statsvitenskapen. Det empiriske materialet vil studeres ved hjelp av teori som foreligger om den norske styringskjeden, relasjonen mellom stat og kommune, styringsnettverk og governance. Studien forholder seg derfor til tidligere forskning samtidig som den kan bidra til en videreutvikling av forskningen på området. Denne studien er knyttet til den pågående NAV-evalueringen som ledes av Anne Lise Fimreite (professor ved Universitetet i Bergen) på oppdrag fra Norges Forskningsråd. Når vitenskapelige tema som relasjoner i forvaltningssystemet får ringvirkninger for kommunal autonomi og lokalt mangfold, kan en knytte det vitenskapelige til det samfunnsmessig interessante og nyttige. 8

10 1.3 Strukturen i oppgaven Først i studien vil konteksten for studien bli presentert. Her vil forholdet mellom stat og kommune i Norge beskrives, før det blir gitt en innføring i organisasjonen KS. KS og AID inngikk rammeavtalen for NAV gjennom konsultasjonsordningen og denne ordningen vil også bli beskrevet. Deretter vil jeg redegjøre for NAV-reformen. I kapittel 3 vil studiens teoretiske rammeverk bli presentert. Her vil jeg ta for meg to teoretiske tilnærminger som vil brukes for å studere styringsnettverket i NAV. Den første tilnærmingen er den tradisjonelle, hierarkiske forståelsen av forholdet mellom stat og kommune som tar for seg spenningen mellom autonomi og integrasjon. Den andre tilnærmingen er multi-level governance. Her vil jeg presentere governance-tilnærmingen og ta for meg styringsnettverk som styringsmodell. Til slutt i kapittel 3 vil jeg presentere en operasjonalisering hvor jeg har trukket ut viktige begrep fra de to teoretiske tilnærmingene. Disse begrepene er avtale, deltakelse, forhandling og status i relasjonen. Begrepene vil senere brukes til å koble empiriske data sammen med teorien for å svare på problemstillingene for oppgaven. Jeg vil ytterligere konkretisere begrepene i et analyseskjema for å redegjøre for forventninger til empirien. I kapittel 4 vil det metodiske grunnlaget for studien beskrives. Her vil jeg først presentere studien som en casestudie. Deretter vil det gis en redegjørelse for datagrunnlaget for studien og en vurdering av dette datagrunnlaget i form av validitet og reliabilitet. I kapittel fem vil det redegjøres for det empiriske grunnlaget for studien. Funnene som presenteres gir et grunnlag for å svare på studiens problemstillinger. Presentasjonen av empirien vil være strukturert i henhold til begrepene fra operasjonaliseringen i kapittel 3. Først vil rammeavtalen beskrives nærmere under begrepet avtale. De neste tre begrepene fungerer som verktøy for å svare på oppgavens første problemstilling, som omhandler styringsnettverket i NAV og hvorvidt dette representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. Kapittel 6 utgjør analysedelen av studien, hvor jeg vil forsøke å svare på problemstillingene som ble presentert tidligere i dette kapitlet (jmf. punkt 1.2). Jeg vil først ta for meg problemstillingen som omhandler hvorvidt styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. Deretter vil jeg se på hvilke implikasjoner det kan ha for kommunesektoren, og dernest for KS som organisasjon, å delta i dette styringsnettverket. Oppgaven vil deretter avsluttes med en oppsummering. 9

11 2.0 Kontekst 2.1 Innledning I dette kapitlet vil jeg gi en oversikt over bakgrunnen for styringsnettverket i NAV, som er oppgavens fokus. Med dette håper jeg å kunne øke forståelsen for problemstillingene og deres kontekst. Jeg vil først redegjøre for forholdet mellom stat og kommune i Norge, ettersom dette er det bakteppet man tar utgangspunkt i når man vurderer om styringsnettverket i NAV er noe nytt og unikt. Jeg vil deretter gi en innføring i organisasjonen KS og konsultasjonsordningen hvor KS møter staten på vegne av kommunesektoren. Til slutt vil jeg ta for meg selve NAV-reformen, det vil si redegjøre for de tre tidligere etatene som inngår i NAV, beskrive innholdet i reformen og gi en kort innføring i prosessen som ledet til stortingsvedtaket om NAV våren Forholdet mellom stat og kommune Norge er en enhetlig, parlamentarisk stat som har flere politiske parti. Her finnes en sterk tradisjon for lokalt selvstyre. Kommunene er selvstendig valgte demokratiske institusjoner. Det er 430 kommuner i Norge, med en gjennomsnittlig befolkning på omtrent 10,000 innbyggere. Variasjonene er imidlertid store, fra Utsira med sine litt over 200 innbyggere til Oslo med rundt mennesker. Kommunene innehar vid myndighet og mange oppgaver. Kommunenes myndighet er imidlertid avledet statsmakt og det lokale selvstyret er ikke forankret i den norske grunnloven (Fimreite og Lægreid, 2008a:7-8:). Den norske velferdsstaten og offentlig sektor er godt utbygd og kommunene har ansvar for flere av velferdsoppgavene. Grunnskole, primærhelsetjeneste, omsorg for eldre og sosialtjenesten er eksempler på oppgaver som kommunene er ansvarlige for. Disse er omfattende områder, både når det gjelder budsjett og antall ansatte, som gjør kommunesektoren til en viktig del av velferdsstaten (Christensen et al., 2007: ). Velferdspolitikken blir for det meste besluttet på sentralt nivå, men kommunene har anledning, og plikt, til å tilpasse den til lokale forhold (Fimreite og Lægreid, 2008a:7). 10

12 Forholdet mellom stat og kommune baserer seg på en kombinasjon av politisk desentralisering, med utgangspunkt i prinsippet om lokal autonomi, og administrativ desentralisering, basert på prinsippet om delegert myndighet. På sentralt myndighetsnivå har spesialisering etter sektor stått meget sterkt. Dette har også vært tilfellet på lokalt nivå, som dermed har vært et slags organisatorisk speilbilde av den sentrale organiseringen. I Kommuneloven fra 1993 fikk imidlertid kommunesektoren frihet til å kunne organisere seg slik man selv ville, uavhengig av statens spesialiseringsprinsipp. Reformtendensen på lokalt nivå har etter dette vært motsatt av statens. På lokalt nivå har man forsøkt å fremme koordineringen på tvers av sektorer og dermed har reformene her stort sett gått i retning av andre spesialiseringsprinsipp enn sektor, som for eksempel spesialisering på grunnlag av geografiske områder. Den vanligste organiseringsformen i norske kommuner i dag er tonivåmodellen hvor man har en administrasjonsleder på topp som har direktelinje ut til lederne av de ulike velferdsavdelingene i kommunen, som for eksempel skoler og aldershjem (Fimreite og Lægreid, 2008a:7-8). Mens de norske kommunene har benyttet sin organisatoriske frihet til å bevege seg bort fra sektor som spesialiseringsprinsipp, har imidlertid staten beholdt sin tradisjonelle sektororganisering. Ettersom spesialiseringsprinsippene i kommunesektoren ikke lenger tilsvarer statens sektorisering, blir noe av grunnlaget for vertikal koordinering mellom stat og kommune borte. Det blir en større utfordring for staten å ha oversikt over og kontroll med kommunenes implementering av statlig politikk. På den annen side skal kommunene ha sin organisatoriske frihet. Dette er en av utfordringene NAV-reformen er ment å lette ved å integrere statlige tjenester (trygd- og arbeidsområdet) med den kommunale sosialtjenesten (Fimreite og Lægreid, 2008a:8). I NAV skal stat og kommune koordinere oppgaver i ett NAV-kontor og under samme ledelse på lokalt nivå. Staten beholder sine tjenesteområder og det samme gjør kommunesektoren. Samarbeidet mellom stat og kommune reguleres, foruten i lov og rammeavtale, i lokale avtaler hvor partene anses som likeverdige (Christensen et al., 2007: ). KS er kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon og representerer ofte det mangfoldige kommune-norge i møte med staten. KS er dermed en relevant aktør i forholdet mellom stat og kommune. Dette ser man blant annet i NAV, hvor KS har skrevet under på en rammeavtale med Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), på vegne av kommunesektoren. Før det blir gitt en redegjørelse for selve NAV-reformen vil det derfor gis 11

13 en innføring i organisasjonen KS, samt konsultasjonsordningen hvor KS, på vegne av kommunesektoren, møter staten. 2.3 KS De fleste kjenner nok KS som organisasjonen ved navn Kommunenes Sentralforbund. På Landstinget 28. januar 2004 ble det imidlertid bestemt at man ikke lenger skulle bruke dette navnet, men kun betegnelsen KS. Slik ville man bli kvitt betegnelsen sentralforbund og ta konsekvensen av at KS ikke bare hadde kommunale medlemmer, men også fylkeskommuner og bedrifter i kommunesektoren. KS, og kun det, er altså nå navnet på organisasjonen. I offisielle dokumenter og lignende føyer man på en forklaring på hva KS er, ikke minst for å kunne skille organisasjonen fra andre som også bruker navnet som forkortelse (for eksempel Kongeskipet Norge og Krigsskolen). På brevark, visittkort og lignende står det derfor: KS kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon ( 1. KS ble stiftet i Organisasjonens historie strekker seg imidlertid tilbake til 1903 da Norges byforbund ble etablert. I 1972 ble Norges Byforbund og Norges Herredsforbund slått sammen til Norske Kommuners Sentralforbund. Dette regnes som etableringen av KS som vi kjenner det i dag. På dette tidspunktet hadde interkommunale bedrifter, kraftlag, sykehus, skoler og lignende blitt invitert til å være medlemmer i organisasjonens forhandlingsavdeling. I 1988 endret Norske Kommuners Sentralforbund navn til Kommunenes Sentralforbund, og i januar 2004 ble som nevnt KS den offisielle betegnelsen ( 2. KS er kommunenes, fylkeskommunenes og medlemsbedriftenes arbeidsgiverorganisasjon. Organisasjonen er forhandlingspart overfor arbeidstakerorganisasjoner som har kommunale medlemmer. KS har på vegne av sine medlemmer rett til å forhandle og inngå avtaler blant annet om lønnsvilkår med arbeidstakere i kommunal sektor. KS er en av Norges største arbeidsgiverorganisasjoner ettersom medlemmene sysselsetter rundt ansatte. Organisasjonen har som mål å føre en arbeidsgiverpolitikk med lokalt grunnlag og bidra til at brukerne av medlemmenes tjenester får et godt tilbud. KS vil også forenkle avtaleverket for å kunne fremme lokale variasjoner og effektiv utnyttelse av ressurser i tjenesteproduksjon. KS

14 tilbyr sine medlemmer støtte i lønns- og personalpolitikk, for eksempel i form av informasjon, kurs, konsulenter og advokater ( KS oppbygging Styringsstrukturen i KS er bygd opp rundt organene Fylkesmøtet, Fylkesstyret, Landstinget, Landsstyret, Sentralstyret og arbeidsutvalgene. Bedriftsmedlemmene i KS har sin egen struktur og sine egne vedtekter. Fylkesmøtet er KS øverste organ på fylkesnivå. De viktigste oppgavene Fylkesmøtet har er å velge delegater til Landstinget og representanter til Fylkesstyret. Fylkesmøtet avholdes minst hvert fjerde år. Fylkesstyret tar seg av den politiske virksomheten på fylkesnivå i tråd med prioriteringer fra Landsting, Landsstyre og Sentralstyre. Fylkesstyret skal fungere som en koordinator for samhandling lokalt. Landstinget er KS høyeste organ og øverste myndighet. Representantene er valgt av medlemmene i KS. Landstinget avholdes hvert fjerde år. Landstinget bestemmer blant annet kontingentrammen og velger representanter til Landsstyret og Sentralstyret. Landsstyret står for KS krav i forhold til staten i konsultasjon. Landsstyret behandler også årsmelding og regnskap. Landsstyret består av 18 representanter fra Landstinget, Sentralstyrets 15 medlemmer, alle fylkesstyrelederne og en representant for bedriftsmedlemmene. Sentralstyret er KS virksomhetsleder og iverksetter vedtak fra Landstinget og Landsstyret. Sentralstyret fastsetter også budsjett og forvalter KS eiendeler. Medlemmene av Sentralstyret kan oppnevne arbeidsutvalg og bestemme deres arbeidsoppgaver, som for eksempel da styringsstrukturutvalget ble gitt sitt mandat i mars I tillegg til de nevnte styringsorganene finnes også rådmannsutvalget som er et rådgivende organ både sentralt og regionalt ( 4. I henhold til styringsstrukturen i KS er det altså slik at Fylkesmøtet velger Fylkesstyre og delegater til Landstinget, mens Landstinget velger medlemmene av Sentralstyret og Landsstyret. De tillitsvalgte i KS skal representere medlemmene og velges blant folkevalgte i kommune- og fylkesting. Fylkesmøtet er satt sammen i henhold til kommunenes innbyggertall. Landstinget er satt sammen avhengig av innbyggertall i fylkene. Representativitet sikres videre ved hjelp av føringer som for eksempel at det skal tilstrebes å ha hvert kjønn representert med minst 40 prosent. Den eksisterende politiske

15 styringsstrukturen i KS har vært under vurdering av et styringsstrukturutvalg med tanke på å få utredet alternative styringsstrukturer. Utvalgets hovedkonklusjon var at styringsstrukturen i KS burde opprettholdes, men med visse justeringer med tanke på å styrke organisasjonens lokale og regionale nivå ( Konsultasjonsordningen Konsultasjonsordningen har eksistert siden Ordningen er opprettet for at det skal bli lettere for KS å formidle sine medlemmers behov til Regjeringen og dermed kunne påvirke de betingelser som kommer fra staten. KS og Regjeringen har nå fire faste konsultasjonsmøter i året. Disse handler blant annet om kommuneøkonomi, kommunale oppgaver og statlige rammebetingelser. De er også en arena for samarbeid i den hensikt å oppnå vellykkede oppgaveoverføringer mellom forvaltningsnivåer. KS kan også inngå avtaler med Regjeringen på sentrale områder for kommunesektoren. Målet med konsultasjonsordningen er å oppnå lokaldemokratiske rammevilkår og kan ses på som en form for økt aksess til staten for kommunene. Dette vil igjen kunne føre til at kommunal sektor blir en effektiv produsent av tjenester og en bidragsyter til god samfunnsutvikling ( 6. Noen av avtalene KS har tegnet med staten gjennom konsultasjonsordningen siden 2003 er: Avtale om barnehageløftet Avtale om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgssektoren Avtale med Kunnskapsdepartementet om kvalitetsutvikling i grunnopplæringen Avtale om flyktningbosetning i kommunene Avtale med Arbeids- og inkluderingsdepartementet om Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) ( 7 Formålet med konsultasjonsordningen kan sies å være at partene blir enige om hva som kan oppnås innenfor inntektsrammene til kommunesektoren. Fra KS side har det vært en oppfatning av et misforhold mellom statlige ambisjoner og kommunenes økonomi. Dette kan forklare KS motivasjon bak ordningen. Fra statens side er ordningen et redskap for å sikre og

16 lokal oppfyllelse av de statlige ambisjonene. Ved å bruke KS som avtalepartner kan også staten oppnå legitimitet for politikken sin i kommunene. Avtaler inngått i konsultasjon er ikke bindende i seg selv. En rammeavtale om NAV ble imidlertid vedtatt i Stortinget gjennom stortingsproposisjon nr.46, ( ) og ble bindende på den måten. KS ønsker å utvikle konsultasjonsordningen i en mer forpliktende retning, etter mønster fra sin danske søsterorganisasjon. Dette kan ha stor betydning for KS rolle ettersom KS da som interesseorganisasjon og avtalepartner kan måtte argumentere overfor kommunene at de skal iverksette en viss politikk, en politikk som KS selv har vært med på å avtale. Denne rollen som mellommann mellom stat og kommune kan være interessant å studere og vil diskuteres nærmere i oppgavens analysedel (Sørensen et al., 2007:36-41). 2.4 NAV NAV-reformen ble vedtatt av Stortinget i mai Rammeavtalen om NAV ble inngått mellom KS og Regjeringen (AID) gjennom konsultasjonsordningen. Reformen innebærer at Aetat, Trygdeetaten og sosialtjenesten samordnes. Aetat og Trygdeetaten er statlige etater, mens sosialtjenesten er kommunal. Før jeg kommer inn på selve reformen og prosessen som førte til vedtaket i Stortinget, vil jeg gi en kort beskrivelse av de tre instansene som omfattes av reformen Aetat, Trygdeetaten og sosialtjenesten Aetat og de tjenester som Aetat forvalter har en lang historie (ca 120 år). Denne etaten hadde 18 regionale og 162 lokale kontor i Norge og bestod av ca fulltidsstillinger. Instansen hadde som sitt hovedmål å bistå arbeidssøkere og arbeidsgivere i sin prosess samt å arbeide for en forebygging av arbeidsledighet. Aetat tok seg også av utbetaling av dagpenger, ventelønn og attføringsytelser, fungerte som et rådgivende organ for Arbeids- og inkluderingsdepartementet, og leverte analyser om arbeidsmarkedet (Christensen et al., 2007: ). Trygdeetaten administrerte på sin side trygdekontorene som fantes i hver kommune, samt hjelpemiddelsentralene. Denne etaten bestod av ca fulltidsansatte. Størrelsen på denne etaten illustreres ved at den årlig behandlet mer enn 6 millioner saker og utbetalinger på over 230 milliarder kroner. Trygdeetatens ordninger berørte i ulike former så godt som alle 15

17 innbyggere i Norge i løpet av livet. Folketrygden skal gi økonomisk trygghet blant annet ved å sikre inntekter og kompensere for arbeidsløshet, svangerskap, sykdom og alderdom. Trygdeetatens tjenester ble i hovedsak regulert av Trygdeloven (Christensen et al., 2007:393). Fra ble de to statlige etatene slått sammen til den nye Arbeids- og velferdsetaten. Etaten har omtrent ansatte ( 8. Innen 2010 skal også sosialtjenesten i alle kommuner være innlemmet i NAV. Dette omfatter mellom fire og fem tusen kommunale årsverk. Sosialtjenesten har også en lang historie. Dette var en av tjenestene som kommunesektoren fikk ansvar for da kommunene formelt ble anerkjent i Dette ansvaret har etter hvert utviklet seg til å omfatte et sosialt og økonomisk sikkerhetsnett i velferdsstaten. Sosialtjenesten er regulert av Lov om sosiale tjenester og skal blant annet fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre tilstanden for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og forebygge sosiale problemer (Christensen et al., 2007:393). Ulike hensyn knyttet til de tre tjenestene og samspillet dem imellom har hatt innvirkning på arbeidet med NAV-reformen. Man var blant annet bekymret for at mennesker i arbeidsdyktig alder til enhver tid var helt eller delvis ute av arbeidsmarkedet. Et annet hensyn var at mange brukere møtte en inkonsistent og fragmentert forvaltning, spesielt med tanke på flertjenestebrukere som måtte ha hjelp fra flere kontor og forvaltningsnivå. En tredje faktor var at det å ha tre instanser som hver hadde ansvar for sitt spesielle tjenesteområde kunne skape gråsoner hvor man ikke kunne si hvem som faktisk var ansvarlige. Disse faktorene var med på å skape oppfatningen av et reformbehov i arbeids- og velferdsforvaltningen (Christensen et al., 2007:393) NAV-reformen NAV-reformen er altså en samordning av Aetat, Trygdeetaten (nå: Arbeids- og velferdsetaten) og sosialtjenesten. Målet med NAV-reformen er å

18 få flere i arbeid gjøre det enklere for brukerne samt tilpasse forvaltningen til brukernes behov få en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning NAV-reformen er en av de største norske forvaltningsreformene i nyere tid. NAV vil forvalte en tredel av statsbudsjettet, det vil si ca 250 mrd kroner årlig. Gjennom ordninger som arbeidsledighetstrygd, pensjon, barnetrygd og sosialstøtte vil man kunne si at hele den norske befolkning på et eller annet tidspunkt vil være brukere av NAV ( 9. NAV-reformen innebærer et tett samarbeid mellom stat og kommune. Avtalene mellom partene forankres i lov. Rammeavtalen som ble inngått mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) og KS i april 2006 danner utgangspunktet for de lokale avtalene ( 10. Partnerskapet er også forankret i Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen som ble vedtatt i Odelstinget 7. juni 2006 (Referat fra Odelstinget 7. juni 2006) og trådte i kraft 1. juli samme år (Ot.prp. nr 47, ). Alle kommuner skal ha et lokalt NAV-kontor. Dette gir en etableringstakt på ca tre kontorer i uken over de tre årene prosessen foregår. Det er nærliggende å tro at et slikt tempo krever et omfattende samarbeid mellom stat og kommune ( 11. Kommunene og NAV i fylket inngår samarbeidsavtaler om hvilke tjenester som skal inngå i kontorene. Gjennom disse lokale samarbeidsavtalene kan kommunene tilby tjenester utover minstekravet i det enkelte kontor. Minstekravet av tjenester som skal inngå i et NAV-kontor er økonomisk sosialhjelp samt alle tjenestene fra Arbeids- og velferdsetaten ( 12. De lokale samarbeidsavtalene vil føre til at tjenesteinnholdet på et NAV-kontor kan variere noe fra kommune til kommune. En overordnet NAV-modell kan imidlertid illustreres slik (figur 1):

19 A-etat Trygd Sosial/ kommune Arbeids- og velferdsetaten Sosial/ kommune Rammeavtale Felles førstelinje Lokale avtaler Figur 1: Overordnet NAV-modell (Figur inspirert av lysark KS/ fra informant) Figur 1 illustrerer at A-etat og Trygdeetaten blir slått sammen til den nye Arbeids- og velferdsetaten. Denne etaten vil ha felles førstelinje sammen med sosialtjenesten i hver enkelt kommune. Rammeavtalen legger overordnede føringer på partnerskapet mellom stat og kommune, mens de lokale samarbeidsavtalene videre regulerer samarbeidet mellom NAV i fylket og den enkelte kommune. Figur 2 viser målbildet som er utarbeidet for NAV-kontorene. Dette er en presentasjon av de viktigste funksjonene i kontorene. Som man ser av illustrasjonen kan brukeren opprette kontakt med NAVs førstelinje enten hjemme hos seg selv via telefon, internett eller post, eller ved å møte opp på NAV-kontoret. I NAV skal det tas lærdom av det man har erfart i både Trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten, nemlig at mange brukere kan hjelpes på enklere måter og at mange blir selvhjulpne tidlig i prosessen. Selvbetjeningsløsninger blir dermed en viktig del av NAV. Det som i figur 2 betegnes som drop inn-aktiviteter kan for eksempel være enkle opplegg for jobbsøking. Ettersom brukerne skal være sikret å møte den tilstrekkelige kompetanse i alle ledd av NAV, må det være en slik faglig kompetanse hos de personer brukerne møter i frontlinjen. Alle de ansatte i frontlinjen skal dermed være godt skikket til å avklare brukerens behov og å finne løsninger. Tyngre oppgaver, som ivaretakelse og oppfølging av brukere som ikke blir selvhjulpne ved hjelp av den bistand de får i frontlinjen, 18

20 skal utføres av ansatte som er mer avskjermet fra frontoppgavene. Denne grensen mellom frontlinje og mer avskjermede oppgaver vil, blant annet på grunnlag av størrelsen på kontoret, variere fra kontor til kontor. Med i figur 2 er også spesialfunksjoner og produksjonsoppgaver. Spesialfunksjoner er funksjoner som krever spesiell kompetanse og kan for eksempel være arbeidslivssentre eller hjelpemiddelsentraler. Produksjonsoppgavene er oppgaver som ikke er i direkte kontakt med brukerne og som samles i egne kontor for å få effektiv saksbehandling. Slike oppgaver kan for eksempel være utbetalinger av ulike ytelser. Det er et uttalt mål at det skal være et nært samspill mellom kontorene og de nevnte spesial- og produksjonsfunksjonene (hentet fra lysarkserie KS/ fra informant). Figur 2: Funksjoner i NAV-kontoret (Figur hentet fra lysarkserie KS/ fra informant) Man kan dele oppgaver og tjenester i NAV-kontoret inn i to hovedbolker nemlig de som er rettet mot arbeid på den ene siden og ikke-arbeidsrelaterte tjenester på den andre. I arbeidsbolken finner man blant annet bistand i forhold til jobbsøking. NAV-kontorene vil imidlertid også måtte bistå mennesker som av ulike grunner ikke har arbeid som mål. Det er et viktig poeng for NAV at det skal være glidende overganger mellom disse to prosessene (bistand til arbeid og behov for ikke-arbeidsrelaterte tjenester). Tidligere har nemlig disse 19

21 bolkene blitt kritisert for å ikke være i kontakt med hverandre og nærmest statiske på den måten at om man for eksempel befinner seg i prosessen hvor man får ikke-arbeidsrelatert hjelp, er det umulig å bevege seg over i den andre. Disse prosessene skal altså i NAV være mer dynamiske og fleksible, og ikke være omgitt av absolutte grenser. Målbildene for NAV viser altså endringer i arbeidsmetoder og organisering, noe som skal kunne føre til at man når målene for reformen om økt fokus på arbeidslinjen, brukertilpasning og helhet og effektivitet i forvaltningen (hentet fra lysarkserie KS/fra informant) Prosessen frem mot vedtak om NAV i Stortinget Denne oppgaven vil i hovedsak ta for seg perioden fra stortingsvedtaket om Ny arbeids- og velferdsreform 31. mai 2005 til rammeavtalen mellom KS og AID ble signert 21. april Arbeidet med det som ble NAV-reformen startet imidlertid flere år før dette. Det vil være nyttig for forståelsen av reformen å vite litt også om denne tidlige perioden av NAVprosessen. Den første delen av reformprosessen ble kalt SATS. SATS stod for Samordning av Aetat, Trygdeetaten og sosialtjenesten og var forløperen til det som ble NAV. Denne tidlige delen av prosessen startet med en intensjonserklæring fra den første Bondevik-regjeringen i 2001 om å samle de tre ulike tjenestene - Aetat, Trygdeetaten og den kommunale sosialtjenesten (Christensen et al., 2007:395). SATS-perioden ble imidlertid avsluttet med Regjeringens SATS-melding til Stortinget i mai Med utgangspunkt i Haugneland (2006) vil jeg oppsummere perioden fra Stortingets behandling av SATS-meldingen 13. mai 2003 til det endelige stortingsvedtaket om NAV 31. mai Haugneland deler denne perioden inn i fire faser. Disse fasene er initiativfasen, første utredningsfase, andre utredningsfase og vedtaksfasen (Haugneland, 2006:31). Initiativfasen starter med Stortingets tilbakesending av SATS-meldingen (St.meld. nr ) til Regjeringen. SATS-meldingen ble behandlet i Stortinget 13. mai I denne stortingsmeldingen ble det foreslått å beholde den tredelte forvaltningen av arbeids- og velferdsområdet, men med en anbefaling om å samlokalisere sosialtjenesten og Aetat i lokale kontor. Stortingsmeldingen ble gjenstand for til dels kraftig kritikk fra opposisjonen på Stortinget. Opposisjonen mente at regjeringen ikke hadde gjort det den ble bedt om, nemlig å utrede muligheter for sammenslåing av de tre etatene til en enhet. Stortinget sendte med utgangspunkt i denne vurderingen meldingen tilbake til regjeringen og vedtok samtidig et nytt, presisert mandat for utredning av en felles arbeids- og velferdsetat. Regjeringen 20

22 oppnevnte etter dette et eksternt utvalg som skulle lage en Norsk Offentlig Utredning (NOU) angående en reform i arbeids- og velferdsforvaltningen. Utvalget bestod av syv medlemmer og ble ledet av professor Jørn Rattsø. Det ble også oppnevnt et sekretariat i departementet og en referansegruppe (Haugneland 2006:34-36). Utvalgets arbeid utgjør det Haugneland (2006:38-53) kaller første utredningsfase og resulterte i dokumentet NOU 2004:13. I dette dokumentet kommer det frem at utvalget ser et klart reformbehov for arbeids- og velferdsforvaltningen både når det gjelder økt fokus på arbeidslinja og i sammenheng med brukerretting. Man var bekymret for antall arbeidsledige og også det faktum at brukerne av tjenester relatert til trygd, arbeid og sosialtjenesten møtte en fragmentert forvaltning når de søkte hjelp. Utvalget mener at en endring i selve organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen kan bidra til å møte behovet for reform. Utvalget utreder fire ulike modeller for organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen. Disse er statlig arbeidslinje hvor dagens oppgavefordeling mellom stat og kommune opprettholdes, kommunal arbeidslinje hvor kommunesektoren i tillegg til sosialtjenesten forvalter arbeidstjenestene, statlig enetatsmodell hvor staten overtar sosialtjenesten og kommunemodellen hvor kommunesektoren får ansvar for både trygd- og arbeidstjenester i tillegg til den allerede kommunale sosialhjelpen. Rattsø-utvalget anbefaler modellen statlig arbeidslinje for en ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. I denne modellen samles alle arbeidsrelaterte tjenester i èn etat for arbeid og inntekt. Det opprettes også en egen etat for pensjoner. Slik ville man skille mellom hovedsakelig regelstyrte tjenester (etat for pensjoner) og mer skjønnsbaserte oppgaver (etat for arbeid og inntekt). Rattsø-utvalget foreslår et fortsatt kommunalt ansvar for sosialtjenesten. Utvalget går også inn for en felles førstelinje for de to statlige etatene og ser for seg at man ved lov også kan samlokalisere sosialtjenesten med denne, altså et lovregulert samarbeid mellom stat og kommune (NOU 2004:13; Haugneland 2006:38-53). Rattsø-utvalget avleverte sin utredning til daværende Arbeids- og sosialminister, Dagfinn Høybråten, 29. juni Etter dette startet arbeidet med å utarbeide stortingsproposisjon nr 46 ( ). Dette er fasen Haugneland (2006:55-57) kaller andre utredningsfase. De departementsansatte som arbeidet med proposisjonen var stort sett de samme som satt i sekretariatet for Rattsø-utvalget. De hadde i denne perioden nær kontakt med både Aetat, Trygdeetaten og KS. Her ser vi på mange måter styringsnettverket i NAV komme til syne for første gang. KS er nå deltaker i utredningen som representant for kommunesektoren. I 21

23 proposisjonen foreslås det å opprette èn ny statlig etat som omfatter det som til da har vært Aetat og Trygdeetaten. Regjeringen går også inn for å opprettholde dagens ordning med en kommunal sosialtjeneste, men foreslår å samordne denne med den statlige etatens førstelinje. På denne måten kan man opprette en førstelinje uten unødvendige organisatoriske skiller. Den samordnede førstelinjen skal opprettes i lokale kontor i hver enkelt kommune. Regjeringen formulerer også hovedmålene for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Disse er at flere skal i arbeid og aktivitet, at det skal bli enklere for brukerne å benytte seg av tjenestene og at arbeids- og velferdsforvaltningen skal bli helhetlig og effektiv (St.prp. nr : 53). Ved å organisere det statlige tjenesteområdet innen arbeid og velferd i èn etat blir også førstelinjetjenesten et samarbeid mellom to ikke tre parter, nemlig den nye arbeids- og velferdsetaten og hver enkelt kommune. Slik ønsker Regjeringen også å oppnå en mer helhetlig og brukervennlig tjeneste, med et samlet fokus på arbeidslinjen. Man ønsker en mer effektiv forvaltning blant annet i forhold til kompetanse og dobbeltarbeid og også i form av stordriftsfordeler knyttet til personalforvaltning, lønns- og regnskapssystem og utbetalingsfunksjoner. Regjeringen påpeker også at saker som før måtte løses på departementsnivå nå lettere kan tas hånd om på direktoratnivå (Haugneland, 2006:58-60). Regjeringen ønsker at brukerne av arbeids- og velferdstjenestene skal møte og oppleve førstelinjen som en samlet enhet på de lokale kontorene. Omorganiseringen omfatter imidlertid to forvaltningsnivåer og tre tidligere atskilte tjenester. Det forventes derfor at formelle organisasjonsendringer i seg selv ikke et tilstrekkelig virkemiddel for å nå målet om en slik samlet enhet. Regjeringen foreslår derfor tiltak med tanke på å skape felles holdninger, kultur, mål- og ansvarsforståelse hos de ansatte. Blant disse tiltakene finner man felles kompetansebygging og lederutvikling (Haugneland 2006:61-63). En samlet førstelinjetjeneste stiller krav til balanse mellom hensyn som nærhet og tilgjengelighet på den ene siden og likhet og effektivitet på den andre. Regjeringen vil gi statsetaten og kommunene handlefrihet til selv å finne passende løsninger på denne balansegangen i utformingen av lokal førstelinjetjeneste. Regjeringen ser imidlertid for seg at (minimumskrav til) de lokale samarbeidsavtalene og samlokaliseringen bør lovfestes for at man skal få en samlet enhet. En rammeavtale mellom Regjeringen og KS skal ifølge proposisjonen utgjøre et felles grunnlag for de lokale samarbeidsavtalene. Rammeavtalen utgjør et overordnet grunnlag for samarbeidet mellom stat og kommune og manifesterer 22

24 styringsnettverket i NAV. Gjennom de lokale samarbeidsavtalene, som blir inngått mellom fylkesenhetene i NAV og hver enkelt kommune, skal man mer konkret finne løsninger for hvordan samarbeidet skal se ut på lokalt nivå (Haugneland 2006:62). I den siste fasen, vedtaksfasen, blir Regjeringens forslag først behandlet i sosialkomiteen på Stortinget. Sosialkomiteens tilråding til Stortinget er å stemme for Regjeringens forslag til ny arbeids- og velferdsforvaltning (Inns.S.nr. 198, , Komiteens innstilling ble deretter enstemmig bifalt (med to tillegg fra sosialkomiteen) i Stortinget 31. mai 2005 (referat votering i Stortingsmøte 31. mai 2005, 14 ; Haugneland 2006:65-67). Rammeavtalen mellom KS og AID om NAV karakteriseres som mer omfattende og av en mer bindende karakter enn andre avtaler inngått i konsultasjon. Avtalen er som nevnt også vedtatt i Stortinget. Det spesielle med NAV for forholdet mellom stat og kommune er at man her skal inngå i et likeverdig samarbeid, noe som understrekes av selve rammeavtalen. Denne oppgaven vil ta for seg tiden frem mot signering av rammeavtalen og forholdet mellom stat og kommune i denne prosessen, i henhold til spørsmålet om hvorvidt styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune sammenlignet med det tradisjonelle forholdet dem imellom (første problemstilling). Det har ikke vært veldig mye politisk friksjon rundt NAV-reformen og behandlingen av den i Stortinget. Etter hvert som reformen trer i kraft i kommunene viser det seg imidlertid at det kommer kritikk (for eksempel gjennom tidsskriftet Kommunal Rapport) som ikke bare retter seg mot staten, men også mot KS som er inne i styringsnettverket som avtalepartner med staten og representant for kommunesektoren. Staten har som nevnt mulighet til å oppnå legitimitet gjennom å involvere KS og kommunesektoren slik de gjør i NAVs styringsnettverk. KS kan samtidig sies å ta på seg et større ansvar ved å være avtalepartner med staten og blir deretter også selv gjenstand for kritikk om medlemmene er misfornøyde. KS har på denne måten fått en posisjon som en slags mellommann mellom kommunesektoren og staten. KS rolle som interesseorganisasjon, men også som avtalepartner med staten, kan derfor være interessant å studere i sammenheng med rammeavtalen om NAV. I tillegg til hvilke implikasjoner deltakelsen i styringsnettverket i NAV kan ha for kommunesektoren

25 generelt, vil derfor også implikasjoner for KS som organisasjon være et sentralt spørsmål i denne oppgaven (andre problemstilling). 2.5 Oppsummering I konteksten har jeg tatt for meg forholdet mellom stat og kommune, organisasjonen KS og selve NAV-reformen. KS er interessant i denne sammenheng fordi de inngår i styringsnettverket i NAV sammen med staten, på vegne av kommunene. Rammeavtalen om NAV er inngått mellom KS og AID. I rammeavtalen postuleres et likeverdig samarbeid mellom stat og kommune. Dette likeverdsbegrepet er (noe av) det som gjør styringsnettverket i NAV interessant. Stortingsvedtaket om NAV-reformen og den nye Arbeids- og velferdsforvaltningsloven gjør samarbeidet i NAV bindende for både stat og kommuner/ks. Styringsnettverket i NAV har derfor en så omfattende karakter at det vil være aktuelt å studere hvorvidt dette representerer noe nytt i stat-kommune-forholdet. Dette er en problemstilling jeg vil forsøke å svare på i denne oppgaven. For å gjøre det, vil jeg benytte meg av to teoretiske tilnærminger til forholdet mellom stat og kommune. Disse tilnærmingene vil bli presentert i neste kapittel. Den første tilnærmingen er en tradisjonell, hierarkisk forståelse av statkommune-forholdet, med utgangspunkt i spenningen mellom autonomi og integrasjon. Den andre tilnærmingen er multi-level governance, hvor jeg vil ta for meg teori om governance og styringsnettverk. 24

26 3.0 Teoretisk tilnærming 3.1 Innledning En teoretisk tilnærming er et verktøy for å svare på studiens problemstillinger på en systematisk måte. Det teoretiske rammeverket vil til en viss grad legge føringer på hvilke data man søker og hvordan man tolker dem. Teoretiske innfallsvinkler kan føre til at man som forsker har forventninger til mulige funn. Det er derfor viktig å bruke empiri i sammenheng med den teoretiske tilnærmingen, for å få en helhetlig studie av vitenskapelig verdi. I dette kapittelet vil jeg presentere den teoretiske tilnærmingen som ligger til grunn for oppgaven. For å belyse studiens problemstillinger vil jeg benytte meg av flere teoretiske innfallsvinkler som sammen kan gi et forklarende bilde av styringssamarbeidet i NAV. Innfallsvinklene kan tidvis overlappe hverandre ettersom de har likheter seg i mellom. I den første problemstillingen er spørsmålet om styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. For å svare på dette vil jeg benytte meg av to ulike teoretiske tilnærminger. Den første av disse er den tradisjonelle forståelsen av forholdet mellom stat og kommune, basert på dimensjonen autonomi-integrasjon. Den andre tilnærmingen er multi-level governance, eller flernivåstyring på norsk. Her vil jeg ta for meg teori om governance, mer nøyaktig multi-level governance. Jeg vil også argumentere for at styringssamarbeidet i NAV kan ses som et styringsnettverk og gi en nærmere innføring i denne styringsmodellen. Denne tilnærmingen kan være et komplement til den tradisjonelle oppfattelsen av stat-kommune-relasjonen. De to tilnærmingene trenger altså ikke å ekskludere hverandre, men kan komplimentere hverandre ved at de dekker ulike sider ved styringsnettverket i NAV. Ved bruk av disse to tilnærmingene vil jeg senere i oppgaven svare på den første problemstillingen, altså om styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. Teorien som presenteres vil i hovedsak brukes for å kunne beskrive caset for oppgaven, styringsnettverket i NAV, på en mest mulig dekkende måte. Jeg vil imidlertid senere i oppgaven også se på implikasjoner for kommunesektoren ved å delta i dette nettverket. Her vil jeg da også ha en forklarende tilnærming. Til slutt i dette kapitlet vil jeg presentere en operasjonalisering hvor jeg har trukket ut viktige begrep fra de to teoretiske innfallsvinklene 25

27 og et analyseskjema hvor begrepene ytterligere konkretiseres for å klargjøre forventninger til empirien. Disse begrepene vil senere brukes til å koble empiriske data sammen med teorien for å svare på problemstillingene for oppgaven. 3.2 Autonomi og integrasjon Man kan identifisere (minst) to ulike syn på lokaldemokratiet. Ovenfra-ned -perspektivet vektlegger integrasjon mellom stat og kommune. Satt på spissen vil man i dette perspektivet betrakte de lokale institusjonene som lite annet enn iverksettende organ for staten. Den andre synsmåten kjennetegnes av et nedenfra-opp -perspektiv. Her oppfattes kommunene som autonome politiske organ. Man vektlegger de verdiene som lokalstyret representerer til forskjell fra staten og den autonomi som gjør at kommuner blir oppfattet som noe mer enn utøvende organ for staten. Denne spenningen mellom integrasjons- og autonomiperspektivet har vært del av en langvarig diskusjon om hvordan lokaldemokratiet skal forstås (NOU 2000:22, 60-61). Kjellberg (1995:48-49) skriver om autonomi- og integrasjonsmodellene at de er ulike måter å se forholdet mellom sentral- og lokalstyre på. Han mener at de to modellene representerer ulike strategier for å forene verdier for lokalt selvstyre - autonomi, deltakelse og effektivitet - med verdier for sentral styring - rettssikkerhet, effektivitet, omfordeling og makroøkonomiske faktorer (ibid:42, 45-47). Han beskriver autonomimodellen som en modell hvor de to sfærene, stat og kommune, er klart separert. Staten skal ikke blande seg inn i lokalstyret. Denne modellen fikk fornyet relevans da subsidiaritetsprinsippet ble holdt opp som et prinsipp for oppgavefordeling innad i EU. Integrasjonsmodellen tar for seg statlig innblanding på en annen måte enn autonomimodellen. I motsetning til i autonomimodellen blir ikke statlig innblanding sett på som unødvendig byråkratisering og standardisering. Statlig innblanding blir her sett på som en manifestasjon av sammenflettingen av stat og kommune og det tette og fruktbare samarbeidet mellom dem i velferdsstaten. Balansen mellom autonomi og integrasjon har lenge vært et debattert emne. Makt- og kompetansefordelingen mellom stat og kommune har stadig blitt forandret siden Formannsskapslovene av 1837 og kommunenes plass i det nasjonale styringssystemet er fremdeles et kontroversielt tema. Debatten kan forklares ved hjelp av prinsippene lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon. Det lokale handlingsrommet forstås som i hvilken grad 26