Kvalitet i fag- og yrkesopplæringen. Sluttrapport. Håkon Høst (red.)

Transkript

1 Kvalitet i fag- og yrkesopplæringen Sluttrapport Håkon Høst (red.)

2

3 Kvalitet i fag- og yrkesopplæringen Sluttrapport Håkon Høst (red.) Rapport 14/2015

4 Rapport 14/2015 Utgitt av: Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning Adresse: PB 5183 Majorstuen, NO-0302 Oslo. Besøksadresse: Wergelandsveien 7, 0167 Oslo Prosjektnr.: Oppdragsgiver: Utdanningsdirektoratet Adresse: Postboks 9359 Grønland, NO-0135 Oslo Trykk: Link Grafisk ISBN ISSN (online) Fafo-rapport 2015:32 ISBN ISSN HiOA rapport 2015 nr 4 ISBN ISSN

5 Forord Dette er sluttrapporten fra et prosjekt om kvalitet i fag- og yrkesopplæringen som har pågått fra 2012 til Den har vært gjennomført av forskere fra et konsortium ledet av NIFU, men ellers bestående av Fafo, Universitetet i Bergen og Høyskole i Oslo og Akershus. Prosjektet har tatt for seg det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet, arbeid med kvalitet, samt et vidt spekter av temaer knyttet til kvalitet i fagog yrkesopplæringen. Det har underveis vært gitt ut tre delrapporter, en litteratur- og kunnskapsgjennomgang (2012), en rapport med fokus på skoleopplæringen (2013) og en rapport med fokus på bedriftsopplæringen (2014). Alle rapporter har inneholdt studier av læringsmiljø og gjennomføring, innhold og vurdering, overgang til arbeidsmarkedet i tillegg til analyser av kvalitetsvurderingssystemet og kvalitetsarbeidet. Sluttrapporten inneholder ny empiri omkring blant annet kvalitetssystemer og kvalitet i bedriftsopplæringen, vurdering av fagprøver og, samt av fagarbeidernes syn på relevansen av opplæringen de har fått. I tillegg inneholder den oppsummerende analyser. Vi takker alle som har stilt opp som informanter for prosjekter på ulike nivåer i opplæringen fra skoler og bedrifter, til fylkeskommuner, prøvenemnder, opplæringskontor, organisasjoner og utdanningsmyndigheter. Oslo, 12. mai 2015 Sveinung Skule Direktør Vibeke Opheim Forskningsleder 3

6 4

7 Innhold Introduksjon... 9 Sammendrag Kapittel 1 Om arbeidet med kvalitet i fag- og yrkesopplæringen Kapittel 2 Læringsmiljø og gjennomføring Kapittel 3 Resultatkvalitet uttrykt gjennom fag- og svenneprøver Kapittel 4 Fagopplæring som vei inn i arbeidslivet Om arbeidet med kvalitet i fag- og yrkesopplæringen Svein Michelsen og Håkon Høst 1.1 Introduksjon Problemstillinger Perspektiver: Interaksjon mellom institusjoner og instrumenter i kvalitetsarbeid Forskningsdesign, metode og data Kvalitetssystem og kvalitetsarbeid på nasjonalt nivå Et nasjonalt system Den europeiske utviklingen som bakteppe Studier av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet (NKVS) Mer tilsyn og mer utvikling? Et eget kvalitetsvurderingssystem for fag- og yrkesopplæringen Arbeidslivspartenes rolle Oppsummering Om lokalt kvalitetsarbeid i fag- og yrkesopplæringen Organisering av informasjon og politisk oppmerksomhet tilstandsrapporten Indikatorer og indikatorbruk Aksept, enkelhet og anvendelse Yrkesopplæringsnemnda og fagopplæringsadministrasjon Den fylkeskommunale fagopplæringsadministrasjonen Y-nemnda Elev og lærling-ombudet Kvalitetsrevisjon, egenkontroll og tilsyn Oppsummering Kvalitetsarbeid og kvalitetssystemer i lærebedriftene Regulering av opplæringskvalitet i lærebedriften Faglig leder, instruktør og lærling: Opplæringskvalitetens bærere Opplæringsorganisering og opplæringsplan Opplæringsorganisering og dokumentasjon Nye krav til formalisering av kvalitet bruk av opplæringskontor Ett verktøy for opplæringsplan, dokumentasjon, vurdering og rapportering Opplæringskontorene: økt kapasitet og ulike profiler Lærebedriften, opplæringskontorene og fylkeskommunen Oppsummering lærebedriftenes arbeid med kvalitet Kvalitetsvurdering, instrumenter og indikatorer for fag og yrkesopplæringen Kriterier for kvalitetsmåling og kvalitetsvurdering Ekvivalensrom og ulikheter mellom skole og bedrift ulike vilkår for kvalitetsmåling Indikatorer i fag- og yrkesopplæringen Brukerundersøkelser Indikatorbruk må vurderes ut fra bruken Oppsummering og konklusjoner Referanser Læringsmiljø og gjennomføring Ole Johnny Olsen, Kaja Reegård, Idunn Seland og Asgeir Skålholt 2.1 Introduksjon Sentrale kvalitetsdimensjoner en foreløpig oppsummering Læringsmiljø og gjennomføring i elev- og lærerperspektiv Grunnlag for programvalg og overgang etter Vg Læretid i lærlingeperspektiv Metodisk tilnærming og empirisk grunnlag Tre programområder tre fylker Longitudinell studie fire faser Alternative løp til ordinær 2+2 modell Problemer og begrensinger ved forskningsopplegget Industrifagene

8 2.4.1 Sosialisering til et fagområde Skolenes læringsmiljø Overgang til og erfaringer fra bedriftenes læringsmiljø Fagbrev og veien videre Oppsummering industrifagene: Sterke læringsmiljøer mot en mer usikker framtid? Salgsfaget og kontor- og administrasjonsfaget Innledning Skolebasert opplæring i utydelige fag Vidt spenn av elevmotivasjoner Salgsfaget utydelig ansporing til lærefaglighet Kontor- og administrasjonsfaget magert grunnlag for en fagarbeiderkategori Oppsummering: Rørfag Opplæring i skole Opplæring i bedrift Svenneprøven og overgang til arbeidslivet Oppsummering: De som gikk andre veier Oppfølgingsintervjuer i den longitudinelle studien Alternative løp Omfanget av alternative løp Rørleggere i alternative løp Oppsummering, alternative løp Konklusjon Generelle kvalitetsdimensjoner i yrkesfagenes læringsmiljø Særtrekk ved læringsmiljø i de tre fagområdene: rørfag, industrifag, salg og kontor Referanser Resultatkvalitet uttrykt gjennom fag- og svenneprøver Hæge Nore og Leif Chr Lahn 3.1 Innledning Fag- og svenneprøven som forskningstema En flerdimensjonal modell av autentisk vurdering Oppgavene til fag- og svenneprøver innhold og form Oppgavene i forhold til vurderingsforskrift og læreplaner Den fysiske konteksten rundt fag- og svenneprøvene Den sosiale konteksten i fag- og svenneprøvene Resultatene (dokumentert utbytte) av fag- og svenneprøvene Utforming og bruk av vurderingskriterier Bruk av karakterskalaen og forklaring på nivåer Vurderingspraksiser blant prøvenemnder i studien Forholdet mellom mål-, individ- og systemrelatert vurdering Forholdet mellom fagprøven som sluttvurdering og læring Psykometriske krav til fagprøver og læringsutbytte som kvalitetsindikator? En helhetlig vurderingspraksis basert på autentiske oppgaver gjennom hele fag- og yrkesopplæringen? Er autentiske oppgaver og læring gjennom hele opplæringen et mål? Mulige kvalitetsindikatorer for innhold og vurdering i fag- og yrkesopplæringen Referanser Fagopplæring som vei inn i arbeidslivet Torgeir Nyen, Asgeir Skålholt og Anna Hagen Tønder 4.1 Innledning Teoretiske perspektiv på overgangen fra utdanning til arbeid Tidligere rapporter fra prosjektet Innholdet i sluttrapporten Datagrunnlag Søkertall Fagenes plass i arbeidslivet Survey blant personer med fagbrev Registerdata om personer med fagbrev Søkning til yrkesfag Søkning til bygg- og anleggsteknikk Søkning til service og samferdsel Søkning til teknikk og industriell produksjon Endring i søkning til påbygg Fagenes plass i arbeidslivet Fylkesvise forskjeller

9 4.6 Graden av stabilitet i arbeidsmarkedstilknytningen Stabilt arbeid, eller hyppig utenfor arbeid og utdanning? Langvarig deltidsarbeid eller uten arbeid Overgang til utdanning over tid Undersøkelse av arbeidsmarkedstilknytning blant faglærte Innledning Inndeling i faggrupper Overgangen fra utdanning til arbeid Relevansen av fagkompetansen for arbeidet Videre utdanning og kompetanseheving Drøfting av hovedfunn Yrkesfagenes attraktivitet blant ungdom Fagenes plass i ulike deler av arbeidslivet Tilknytningen til arbeidslivet over tid Kvalitetsindikatorer for overgang fra utdanning til arbeid Referanser Vedlegg kapittel Tabelloversikt Figuroversikt

10 8

11 Introduksjon Om prosjektet Dette er sluttrapporten fra en studie av kvalitet i fag- og yrkesopplæringen i Norge. Prosjektet, som har vart fra , har vært gjennomført av et konsortium av forskere med NIFU som prosjektansvarlig, og ellers bestående av Fafo, Universitetet i Bergen og Høyskolen i Oslo og Akershus. Prosjektet hadde et svært vidt siktemål. Det skulle studere kvalitet i ulike deler av fagopplæringen og går inn på store spørsmål som hvordan kan kvaliteten vurderes og måles for hele eller deler av fag- og yrkesopplæringen som system? Kan kvaliteten utvikles, og kan den styres? Og hvem skal i så fall styre eller utvikle kvaliteten på fag- og yrkesopplæringen? Prosjektet har også sett på dagens opplæringsløp under problemstillinger som hva påvirker kvaliteten av opplæringen av elever og lærlinger, og deres gjennomføring av opplæringen, og hvordan kan opplæringen av den enkelte elev og lærling vurderes? Til sist ser den på hvordan fagopplæringen fungerer som en vei inn i arbeidslivet. Disse brede problemstillingene har vært studert gjennom fire tematiske delprosjekter: - Nasjonalt kvalitetsstyringssystem og lokalt kvalitetsarbeid - Elever og lærlingers læringsmiljø og gjennomføring - Innholdet i og vurderingen av opplæringen - Fagopplæringen som en port til arbeidslivet for unge mennesker Metodisk har en rød tråd gjennom prosjektet vært en longitudinell, kvalitativ undersøkelse av elever og lærlinger i tre fagområder: rørleggerfaget, industrifag (flere), salgs- og kontor- og administrasjonsfagene. Prosjektet har fulgt elever i disse områdene gjennom Vg2 i skolen, ut som lærlinger i bedrift og fram til fagprøveavlegging. Parallelt med dette har prosjektet undersøkt den institusjonelle infrastrukturen opplæringen befinner seg innenfor: fylkeskommunene, skolene, lærerne, opplæringskontorene, bedriftene og prøvenemndene. I mer begrenset grad har prosjektet også befattet seg med det sentrale nivået representert ved utdanningsmyndighetene og partene i arbeidslivet, men da i særlig grad hvordan myndighetene arbeider for å skaffe seg et system for å kunne vurdere og styre kvaliteten av fag- og yrkesopplæringen. Denne delen av studien har i stor grad vært gjennomført gjennom informantintervjuer og dokumentstudier. I tillegg har prosjektet analysert de ferdigutdannede fagarbeiderens overgang til arbeidslivet, basert på både registerdata og en egen fagarbeidersurvey. Resultatet av studien har vært publisert i årlige rapporter hvorav dette er den fjerde og siste. Det har også blitt publisert noen vitenskapelige artikler, mens flere er under produksjon. 9

12 Kvalitetsvurderingssystem og kvalitetsarbeid Målsettingene for det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for grunnopplæringen, som også skal omfatte fag- og yrkesopplæringen, har vært knyttet til ulike aspekter som økt transparens og ansvarliggjøring. Systemet skal være multifunksjonelt, og kunne gi adekvat og valid informasjon til beslutningstakere og interessenter på nasjonalt og lokalt nivå, til politikere, forvaltning, skoler og lærebedrifter, elever og lærlinger samt samfunnet generelt. Summen av krav til systemet kan være vanskelig å oppfylle, og det er også vanskelig å kontrollere retningen og bruken av et slikt system. Det sentrale kvalitetssystemet lener seg tungt på styring via kvantitative indikatorer. Samtidig viser vår analyse at informasjonen så langt nok kan egne seg for utvikling og styringsformål, men at den i liten grad kan benyttes for ansvarliggjøring, styring eller kvalitetsutvikling lokalt. De kvantitative indikatorene og brukerundersøkelsene verdsettes både den sentrale forvaltningen og i fylkeskommuner, men synes så langt å ha lav bruksverdi for lærebedriftene. Her er det andre forhold og aktører som ser ut til å være av langt større betydning for å fasilitere kvalitetsarbeidet. Opplæringskontorene har utviklet en nøkkelrolle i å formidle mellom statlige og fylkeskommunale krav til opplæringen og bedriftenes virkelighet. De spiller er sentral rolle i utvikling av lokale opplæringsplaner og plattformer som strukturer lærebedriftenes opplæringspraksiser og kommunikasjonen med fylkeskommunen. Opplæringskontorene har gradvis utviklet økt kompetanse og kapasitet, og styrket forutsetningene for å bidra til kvalitetsregulering og kvalitetsutvikling. Kontorene er eid av bedriftene, men blir et avgjørende bindeledd mellom bedriftene og det offentlige utdanningssystemet, i det tomrommet økt statliggjøring og svekket innflytelse fra partene i arbeidslivet har etterlatt seg i fag- og yrkesopplæringen. Hvordan forstå kvalitet i skole og bedriftsopplæringen? De kvantitative undersøkelsene av lærlingenes trivsel viser at de scorer meget høyt, og at de betrakter opplæringen i bedrift som overlegen skoleopplæringen. I denne rapporten problematiserer vi begge disse funnene. Opplæringen i bedrift er i sin karakter så kontekstuell og lite generell at den vanskelig kan skilles fra sin innveving i produksjonen, som er arbeidet i bedriften. Det er samtidig liten tvil om at trivselen og motivasjonen for opplæring som følger av det å arbeide i en bedrift og være en del av et arbeidslag er en stor fordel med tanke på opplæringen. Ved å forsøke å skille ut opplæringsdelen fra arbeidet, eventuelt organisere den mer etter skolens prinsipper, risikerer man trolig at denne styrken går tapt. Dette gjør det meget komplisert og annerledes å måle kvaliteten på opplæringen i bedrift. Bedriftsopplæringen betraktes ofte som en «black box» sammenlignet med skoleopplæringen, som oppfattes som langt mer transparent. Kombinasjonen av tilnærminger i dette prosjektet gir muligheten for ny kunnskap om kvalitet i fag- og yrkesopplæringen. Tidligere studier av lærebedriften og læreforholdet har i all hovedsak vært basert på tverrsnittsdata, ikke minst fordi disse er enklest å innhente. Ensidig bruk av slike metoder og data har bidratt til at betydningen kvaliteten i videregående opplæring har for elevenes og lærlingenes utvikling i stor grad forblir liggende i mørket. Studier av lærlingenes tilfredshet med opplæringen har i flere tilfeller hatt lav bevissthet om hvilke analyser ulike metoder egentlig gir grunnlag for. Det trekkes slutninger om kvalitet i bedriftsopplæringen, og forskjeller mellom opplæring i skole og opplæring i bedrift, på bakgrunn av retrospektive datainnsamlingsteknikker. I Lærlingundersøkelsen blir respondentene bedt om å svare på ulike spørsmål om opplæringen, deriblant verdien av den skoleopplæringen de har lagt bak seg. Lærlingenes vurderinger farges nødvendigvis av den situasjon de er i på intervjutidspunktet, og de vurderingene de da gjør av hva som er nyttig eller unyttig. I denne studien kan vi basere oss på en kombinasjon av ulike datakilder: intervjuer med lærere og bedriftsrepresentanter, med elever og lærlinger over tre år. Det longitudinelle designet gjør det mulig å få tak på hvordan elevenes og lærlingenes oppfatninger, vurderinger og valg endrer seg i forhold til hvordan de opplever 10

13 opplæringsløpet, og ikke minst gjennom overgangene, fra skole til lære, og fra lære til arbeid. Etterrasjonaliseringer vil ikke kunne forstyrre bildet. Prosjektet finner at det er store variasjoner på tvers av fagområder og bransjer når det gjelder både læringsmiljøet og hvordan en gjennomfører vurdering av opplæringen, men også i mønstre for gjennomføring og overgang til arbeidslivet. Dette kan kontrasteres med det generelle bildet av fagopplæringen som domineres av relativt homogene vurderinger. Lærlingene er i all hovedsak fornøyd med den opplæringen i de har fått. Variasjonene mellom fag er relativt små. Andelen som består fagprøven er også generelt høy. Det samme gjelder andelen som får jobb etter fagprøven. Samtidig vet vi at inngangene i lære varierer betydelig, og at overgang fra Vg2 til lære er forbundet med betydelig risiko, langt større i noen fag enn i andre. Det samme gjelder overgangen til arbeidsmarkedet. Også kvaliteten på opplæringen i bedrift må antas å variere, både mellom fagområder og bedrifter. Tross variasjoner og heterogenitet i innganger og erfarte opplæringspraksiser genereres det likevel en betydelig grad av homogenitet i verdsettingen av opplæringen. Dette gjelder på tvers av bedrifter og på tvers av fag. Andelen hevinger og andelen stryk er generelt lavt, og tilfredshet og motivasjon er høy. Lærlingene er fornøyd med den produksjonsorienterte opplæringen de har fått. Totalt gjør dette at det er vanskelig å opprettholde klare kvalitetsforestillinger om egenskaper ved opplæringen i lærebedriften, eller å etablere kvalitetsindikatorer på basis av lærlingenes, til dels retrospektive vurderinger samlet inn gjennom brukerundersøkelser. På lignende måte viser prosjektet at det ikke er uproblematisk å bruke fagprøven, og andelene bestått og bestått meget godt som uttrykk for kvalitet på systemnivå. Kvalitetsdimensjoner og kvalitetsindikatorer For de yrker som er institusjonalisert som lærefag gjennom lov om fagopplæring, er det blitt etablert en rekke mekanismer for å sikre en kvalitetsmessig god opplæring innen fagene og sammenhenger mellom opplæring i skole og opplæring i bedrift. Noen av de mekanismene som former lærebanene og dermed opplæringens kvalitet er knyttet til prosesser i bedriften, mens andre virker i kraft av prosesser knyttet til det institusjonelle rammeverket for lærlingeordningen. Hvordan disse mekanismene er strukturert vil variere mellom de ulike fag. Vi har materiale fra tre ulike fagområder, rørfag, industrifag og salg og kontor. Gjennom intervjuer med elever og lærlinger, lærere, instruktører og faglige ledere får vi et godt bilde av hva som oppfattes å gi et godt læringsmiljø og god gjennomføring. I skolen er framfor alt yrkesfaglig praksis helt avgjørende for læring og motivasjonsutvikling. Tilgang på virkelighetsnære eller autentiske arbeidsoppgaver er av stor betydning for å få dette til, og det avhenger i stor grad av den andre hovedfaktoren for godt læringsmiljø og gjennomføring, nemlig gode faglærere med praksis- og arbeidslivserfaring. Forutsetningene for å få dette til varierer imidlertid betydelig mellom utdanningsprogrammene prosjektet har sett på. Elevenes valg blir formet gjennom opplæringsløpet. Kunnskap og orientering i forhold til fag utvikles over tid. Derfor er bedrifter og opplæringskontor med forankring i lokalmiljø også en viktig kvalitet, som gir grunnlag for kommunikasjon om opplæringsbehov og mulighetene som finnes i fagfeltet i det framtidige arbeidsmarkedet. Det skjer et brudd med skolens normstrukturer gjennom rolleskiftet fra elev til lærling. Den direkte deltakelsen i det ordinære arbeidsfellesskap, med ordinære arbeidsoppgaver, bidrar til å styrke dette og er en avgjørende kvalitet. Integrering i arbeidet og arbeidsorganisasjonen gir mulighet for kunnskaps- og erfaringsutveksling ved utøvelse av selvstendige praktiske arbeidsoppgaver, og det gir grunnlag for tilbakemeldinger og anerkjennelse fra arbeidskamerater og faglige rollemodeller. Det er stor variasjon i typen oppgaver som kandidater får til fagprøvene i type oppgaver, kontekst og i hva som faktisk vurderes. Noen oppgaver er skreddersydd til lærebedriften og lærlingen, mens andre 11

14 er standardoppgaver som til dels gjennomføres på prøvestasjoner. Variasjonene mellom fag i denne studien kan spores tilbake til noen av de samme karakteristika under skoledelen og bedriftsdelen av opplæringen. Både kompetansemålene i læreplanene og prøveformene er så sammensatte eller flerdimensjonale at det er vanskelig å legge psykometriske krav til grunn for studier av prøvene. I analysen skilles det mellom hva som er viktig for kvaliteten i henholdsvis innhold og vurdering. Her framheves samhandling mellom flere læringsarenaer, progresjon og det som forsøksvis er kalt hybride kvalifikasjoner som sentralt når det gjelder prosesskvalitet. Relevant fagkompetanse, yrkesstolthet og et godt grunnlag for livslang læring holdes fram som vesentlig når det gjelder resultatkvaliteten. Rapporten analyserer også overgangen fra fagbrev til arbeid og videre utdanning. Grunnlaget for analysene er registerdata og surveydata. Mens den longitudinelle delen av prosjektet fokuserer på utvalgte fag, omfatter de kvantitative analysene fagopplæringen som helhet, med fokus på forskjeller i overgangsmønstre mellom ulike utdanningsprogram. I sluttrapporten diskuteres mulighetene for indikatorutvikling knyttet til overgangen fra utdanning til arbeidsliv. Det oppsummeres at sysselsetting, målt en viss tid etter fagbrevet er en relevant indikator når det gjelder fagopplæringen som port til arbeidslivet. For å måle hvorvidt fagopplæringen gir grunnlag for en stabil og langsiktig deltakelse i arbeidslivet, bør man imidlertid også måle sysselsetting en lengre periode etter fagbrevet. En fagarbeidersurvey av den typen som er gjennomført i prosjektet, med spørsmål om blant annet relevansen av fagbrevet i arbeidsfeltet, i hvilken grad man bruker fagkompetansen, og i hvilken grad man kunne ha gjort jobben uten fagbrevet, kan gi grunnlag for utviklingen av bedre indikatorer for kvalitet når det gjelder fagopplæringen som vei inn i arbeidslivet. 12

15 Sammendrag Kapittel 1 Om arbeidet med kvalitet i fag- og yrkesopplæringen I kapitlet behandles to ulike problemstillinger: Hva er sentrale karakteristika ved utvikling av kvalitetspolitikk i form av et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i fag- og yrkesopplæringen, og hva karakteriserer lokalt kvalitetsarbeid og lokal kvalitetsstyring i fagopplæringen? Et kvalitetsvurderingssystem må vurderes i forhold til den sektoren det er rettet mot, i dette tilfellet fagog yrkesopplæringen. Særtrekket ved denne sektoren, som del av et opplæringssystem, er først og fremst at den er basert på en kombinasjon av opplæring i bedrift og opplæring i skole. Vi har i dette prosjektet hatt særlig fokus på bedriftsdelen. I den internasjonale litteraturen karakteriseres kollektive fagopplæringssystemer av en særegen kombinasjon av høy statlig involvering og høy arbeidsgiverinvolvering. For sterk statlig involvering vil kunne drive ut arbeidsgiverne og partene av fagopplæringen. For svak regulering vil kunne bidra til at det kollektive opplæringssystemet bryter sammen. Utvikling av kvalitetsvurderingssystemet intervenerer direkte i dette forholdet, og har slik viktige implikasjoner for både staten, partene i arbeidslivet og lærebedriftene. Analysene i prosjektet har kretset rundt dette forhold; hvordan formidles det mellom offentlig politikk på feltet og lærebedriftene? Dette er av særlig interesse, fordi det norske systemet har utviklet seg i retning av en form for hybridsystem gjennom de siste 20 år, hvor staten styrer, mens partene i arbeidslivet forutsettes å ha en betydelig innflytelse. Partene har markert at et kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen ikke kan anvendes direkte på fag- og yrkesopplæringen, på grunn av dens særtrekk. De har imidlertid til nå vært tilbakeholdne i forhold til å konkretisere hva dette skal bety for utviklingen av et tilpasset kvalitetsvurderingssystem. På lokalt plan har fylkeskommunene fått en ny posisjon som forvaltere av kvalitetsvurdering. De skal kunne forme et kvalitetsvurderingssystem ut fra egne forutsetninger, mens tilsyn skal overlates til fylkesmannen. I tillegg har en rekke nye premissgivere entret dette feltet, mens fagopplæringens gamle institusjoner har fått en mer tilbaketrukket rolle, ikke minst i arbeidet med kvalitet. Det er en klar tendens at fylkeskommunen tar i bruk fjernstyringsteknikker ovenfor lærebedriftene gjennom at kvantifisering og bruk av indikatorer i styringen utgjør en stadig viktigere dimensjon ved kvalitetsarbeidet, mens tradisjonelle kontrollformer i form av systematiske besøk av lærebedrifter er sterkt redusert. Målt ut fra fylkeskommunenes praksiser er det lite som tyder på at kontroll og styring av lærebedriftene er blitt intensivert, og at de etterspør vesentlig mer informasjon. Det er også få spor etter kvantitative former for kvalitetsvurdering og -styring i bedriftene. Få svarer på instruktørundersøkelsen, og enda færre benytter seg av resultatene fra denne og fra lærlingeundersøkelsen. Denne type informasjon etterspørres på nasjonalt og fylkeskommunalt nivå, men preges av ikke-bruk i bedriftene, som også for små til å benytte resultatene proaktivt på bedriftsnivå. Opplæringskontorene, som er eid av bedriftene, men også arbeider med basis i lov- og regelverket rundt fag- og yrkesopplæringen, har overtatt den direkte bedriftskontakten, og bidrar i sterk 13

16 grad til å formalisere og standardisere opplæringsarbeidet i bedriftene. De disponerer ikke formell hierarkisk myndighet, men utgjør i kraft av sin kompetanse og posisjon bedriftenes ankerfeste til fagopplæringssystemet. I hvilken grad det enkelte kontor bidrar til økt kvalitet i en bedrift er et empirisk spørsmål, men som system må de antas å legge til rette for hevet kvalitet, ikke minst ved at enkeltbedrifter nyter godt av andres erfaringer og kunnskap om opplæring i sine fag. Samtidig som det er enighet om at kvalitetsvurderingssystemet skal få en særegen utforming i forhold til fagopplæringen, har det ikke vært artikulert annet enn på et helt generelt plan hva som utgjør dette særegne, og hvorfor en ikke kan benytte samme systemer som for skolen. Denne rapporten har ambisjoner om gi et bidrag til en slik konkretiseringsprosess. Forskjellene kan betraktes som gjennomgående målt ut fra både input, prosess og output-kvalitet. Ofte blir forskjellene på disse punktene tolket inn i et skjema der en sektor (arbeidslivet) framstår som tilbakeliggende, mens den andre (skolen) ligger i forkant. Hvis vi ser på generelle kvalitetsdimensjoner som kompetansen til de ansvarlige for opplæringen, kan rektor og lærere sammenlignes med fagansvarlig og instruktører i bedrift. De sistnevnte har generelt langt svakere formelle pedagogiske kvaliteter. Instruktørene/fagarbeiderne karakteriseres i stedet ved fraværet av slike kvalifikasjoner, og ses mer som bærere av en form for hverdagspedagogikk. I skolen er opplæringsprosessene predikerbare og organisert omkring grupper ut fra spesifiserte tidssekvenser, med sikte på progresjon og utvikling. I lærebedriften er opplæringssekvensene som oftest fliset opp av produksjonsrytme og oppdragssituasjon, og opplæringsplanlegging desto vanskeligere. For skolen har man utviklet outputindikatorer rettet mot opplæringen basert på karakterer, nasjonale og internasjonale tester som antas å ha potensial for å måle kvalitet uavhengig av faglig, nasjonal eller annen kontekst. Fagopplæringen på sin side har slått ring om fagprøven - i sin karakter kontekstuell og praktisk som dermed lett kan ses som ikke å leve opp til skolens standarder. Samtidig viser undersøkelsene av lærlingenes trivsel at de scorer meget høyt, og at de betrakter opplæringen i bedrift som overlegen skoleopplæringen. I denne rapporten har vi problematisert begge disse funnene. Opplæringen i bedrift er i sin karakter så kontekstuell og lite generell at den vanskelig kan skilles fra sin innveving i produksjonen, eller arbeidet i bedriften. Den norske småbedriftsstrukturen understreker dette forholdet med særlig tydelighet. En typisk lærebedrift kan ha ansatte og 1-2 lærlinger, men mange er også mindre. De sosiale forholdene er ofte svært tette. Det er samtidig liten tvil om at trivselen og motivasjonen for opplæring som følger av det å arbeide i en bedrift og være en del av et arbeidslag, er en stor fordel med tanke på opplæringen. Noen beskriver dette som «The magical properties of workshop learning». Her står man også overfor noen dilemmaer. Ved å forsøke å skille ut opplæringsdelen fra arbeidet, eventuelt organisere den mer etter skolens prinsipper, er ambisjonen å styrke bedriftsopplæringen gjennom økt systematikk og tilførsel av nye pedagogiske prinsipper og teknikker. Samtidig vil en slik bevegelse innebære at lærebedriften antar trekk av skoleopplæring. Spørsmålet er om dette er mulig og om det er hensiktsmessig, og i hvilken grad de ulike hensyn kan forenes. Produksjonskonteksten og fagprøven ut fra denne ansees som avgjørende. Om man løsriver fagprøven fra konteksten, og gjør den mer lik en skoletest, mister man trolig dens styrke. Dette gjør det meget komplisert og annerledes å vurdere kvaliteten på opplæringen i bedrift. Vi har i rapporten forsøkt å få fram viktige dilemmaer knyttet til styring av kollektive fagopplæringssystemer. Hybridkarakteren til det norske fagopplæringssystemet gjør direkte sammenligninger og overføringer vanskelige. Statlig styring er viktig, men må kombineres med høy involvering av arbeidslivets parter. En sentral forutsetning er at bedriftenes frihetsrom kan og bør reguleres, men disse reguleringene må være produktive og bærekraftige, i betydningen at de mobiliserer og ansvarliggjør bedriftene, ellers vil fagopplæringen degenerere, og man vil kunne få et annet system med andre karakteristika. Særegenhetene som ligger i balansering av omfang og detaljeringsgrad av styringen, så vel som hvem som står for reguleringen er helt avgjørende for at systemet skal fungere, dvs. for at bedriftene skal være villige til å være lærebedrifter. I andre land med slike systemer ivaretas derfor reguleringen ikke av staten, men av intermediære organisasjoner, ofte partsstyrte. I Norge har partsstyret gjennom de siste 20 årene blitt endret og til dels også sentralisert. I tomrommet det har etterlatt seg lokalt, har det vokst fram et nett av opplæringskontorer som har tatt rollen som formidler mellom statlige og fylkeskommunale krav til opplæringen, og bedriftenes 14

17 virkelighet. Opplæringskontorene spiller trolig en noe ulik rolle i ulike deler av fagopplæringssystemet. På sitt beste kan oppfølgingen fra opplæringskontorene representere en form for «kontekstuelt basert» regulering foretatt av et organ som har legitimitet i lærebedriftene. Kapittel 2 Læringsmiljø og gjennomføring I kapittel 2 spør forskerne hva som fremmer elevers og lærlingers kompetanse, motivasjon og læringsinteresse. Dette har blitt kartlagt gjennom en longitudinell intervjuundersøkelse av et utvalg elever og lærlinger på fire tidspunkt i opplæringsløpet fra avslutningen av Vg2 frem til like før eller like etter avlagt fagprøve. Vi har fulgt elever og lærlinger i industriteknologi (INDTEK), salg, service og sikkerhet (SSS) og klima-, energi- og miljøteknikk (KEM). Sentrale dimensjoner/indikatorer for utvikling og kvalitet kan oppsummeres slik: Tilgang på relevant praksis I skolen gir yrkesfaglig praksis en avgjørende erfaring for læring og motivasjonsutvikling. Tilgang på virkelighetsnære eller autentiske arbeidsoppgaver er av stor betydning. Elever på alle programområder framhever det som svært motiverende. Det kan være eksterne oppdrag som utføres på skolen eller det kan være arbeid som gjøres i prosjekt til fordypning. Klima, energi, og miljø og industriteknologi har relativt gode forutsetninger for dette, mens forutsetningene i Salg, service og sikkerhet er mer moderate. Lærere med yrkesfaglig arbeidslivserfaring Faglærere med faglig praksis- og arbeidslivserfaring, som har evne til å sikre arbeidsro og gi elevene personlig støtte oppfattes av elevene som de beste lærerne. Disse faktorene er også i tråd med mye internasjonal litteratur på dette området. Ut fra den betydningen autentiske arbeidsoppgaver og gode opplegg for prosjekt til fordypning har for læringsmiljøet i skolen, kan vi også si at gode faglærere og deres kontakt og relasjon til bedrifter i nærmiljøet kan veie opp for svakheter i tilgang på rom og utstyr i skolene. Stolthet gjennom mestring i daglig arbeid Lærlingenes ansvar for og mestring av arbeidsoppgaver i daglig produksjon gir opplevelse av stolthet og selvverdsetting. Vi ser betydningen av rom til selvstendighet, og dermed viktigheten av en balanse mellom instruksjon, samarbeid og selvstendig arbeidsutøvelse. Vi ser også betydningen av balanse mellom variasjon og konsentrasjon eller fordypning. Her ser vi enkelte bedrifter som kan representere en noe smal faglig bredde i daglig produksjon og arbeidsprosess. Anerkjennelse i arbeidslivets fellesskap Det skjer et brudd med skolens normstrukturer gjennom et rolleskifte fra elev til lærling. Den ofte svært direkte deltakelsen i det ordinære arbeidsfellesskap, med ordinære arbeidsoppgaver, bidrar til å styrke dette. Ordninger med faddere eller andre former for instruktørfunksjoner bidrar til lærlingenes inkludering i det lokale arbeidsfellesskapet. Deltakelse i arbeidsfellesskap og faglige fellesskap gir mulighet for kunnskaps- og erfaringsutveksling ved utøvelse av selvstendige praktiske arbeidsoppgaver og det gir grunnlag for tilbakemeldinger og anerkjennelse fra arbeidskamerater og faglige rollemodeller. Særtrekk ved læringsmiljø i de tre fagområdene rørfag, industrifag, salg og kontor Den absolutt viktigste kvalitetsfaktoren i overgangen mellom skole og lærebedrift synes å være bedrifters tradisjon for fagopplæring. Rørleggerbedriftene fremviser erfaring og tradisjon for fagopplæring, sterke faglige praksisfellesskap og tydelige rollemodeller. Lærlingene går over i jobb i egen lærebedrift, og har ingen konkrete planer om videre utdanning. 15

18 Industrilærlingene følger et lignende mønster i bedriften, men økende bruk av innleiefirmaer kan undergrave det sosiokulturelle grunnlaget for fagopplæring i industrielle bedriftskulturer. Mange av disse lærlingene søker seg videre til teknisk fagskole eller annen utdanning. I SSS er opplæringen skolepreget, og med faglærere som har akademisk-praktisk kompetanse. Verken skole eller lærebedrift kan fremvise faglærte rollemodeller. Et fåtall av disse lærlingene søker jobb med sitt fagbrev, de fleste søker andre jobber eller tar påbygg for videre utdanning. Valgene formes underveis Elevkunnskap om program og fagområder utvikles over tid. Særlig det første året er for mange viktig for utprøving og erfaringssamling. Bedrifter og opplæringskontor med aktivt informasjons- og rekrutteringsarbeid er viktige for elevenes orientering. Bedrifter og opplæringskontor med forankring i lokalmiljø gir i tillegg et godt grunnlag for kommunikasjon om opplæringsbehov og mulighetene som finnes i fagfeltet i det framtidige arbeidsmarkedet. Slik forankring sammen med sterke forbindelser til skoler og faglærere gir dessuten grunnlag for at bedriftene også rekrutterer lærlinger med formelt svakere søkergrunnlag. Kapittel 3 Resultatkvalitet uttrykt gjennom fag- og svenneprøver Kapittel 3 omhandler fag- og svenneprøver i industrimekanikerfaget, rørleggerfaget, kontor- og administrasjonsfaget og i noen grad også salgsfaget. Studien har blant annet sett på innholdet i prøvene, i hvilken kontekst de er gjennomført og hvordan de er vurdert. Analysene omfatter kjerneoppgaver i prøvene, rammevilkår, vurderingskriterier og vurderingspraksiser samt hvordan likheter og ulikheter mellom fag og innenfor fag kan forklares. Et annet punkt er hvorvidt nemndene tar høyde for generiske ferdigheter (nøkkelkvalifikasjoner) og hybride kompetanser. Fag- og svenneprøvene er en sentral del av resultatkvaliteten ved fag- og yrkesopplæringen. De skal på den ene siden vise i hvilken grad lærlingene har nådd målene i læreplanene (dokumentert læringsutbytte) og på den andre siden si noe om hvorvidt kompetansen og kvaliteten på arbeidet samsvarer med arbeidslivets behov. I prøvenemndene sitter faglige eksperter som representerer arbeidsgivere og arbeidstakere og er opptatt av å holde faget «i hevd» samtidig som de skal følge utdanningssystemets regelverk for avsluttende vurdering. På en måte kan man si at prøvene ikke er endret vesentlig over tid, samtidig som det er tegn til en tydeligere og mer forutsigbar struktur i prøvene og kandidatens utbytte. Analysen av data fra prøvene er gjort med utgangspunkt i en flerdimensjonal modell for autentisk vurdering. Denne omfatter oppgaver, fysisk kontekst, sosial kontekst, dokumentert resultat og vurdering. I tillegg diskuteres sammenhengen mellom avsluttende vurdering, individuelle forutsetninger samt oppgaver og vurdering gjennom læringsprosessen. Det er stor variasjon i typen oppgaver som kandidater får til prøvene de spenner fra spesifiserte arbeidsoppdrag, via konstruerte case-oppgaver til mer åpne, komplekse faglige utfordringer. Videre er noen oppgaver skreddersydd til lærebedriften og lærlingen, mens andre er standardoppgaver som prøvenemnda har benyttet i mange år og som til dels gjennomføres på prøvestasjoner. De ulike kontekstene gjør at en kan spørre om det er samme type kompetanse som vurderes. Det er tydelig at prøvenemndene arbeider mer systematisk med vurderingskriterier enn tidligere. Prøvene inneholder både kriterie- og sjekklister for lærlingene samt kriterie- og skåringsskjemaer for prøvenemndene, men det er også her en stor variasjon mellom fag, innenfor fag og mellom fylker. Variasjonen gjelder både utforming av skjemaer, bruken av dem og til sist hvordan de brukes som ledd i en helhetlig vurdering som fortsatt preges av faglig skjønn hos prøvenemndsmedlemmene. 16

19 Variasjonene mellom fag i denne studien kan spores tilbake til noen av de samme karakteristika under skoledelen og bedriftsdelen av opplæringen. Der case-oppgaver har vært vanlig som en del av opplæringen finner vi dem igjen i fagprøven. Der teoriprøver inngår i tverrfaglig eksamen og gjennom bruk av dokumentasjonssystemer finner vi det også igjen i fagprøven selv om de praktiske oppgavene dominerer. Og i fag der vurdering baseres på mange deloppgaver underveis, er det også grunnlag for fagprøvene. Allikevel er det ingenting som tyder på at elever og lærlinger læres opp etter hva fag- eller svenneprøven består i. Både kompetansemålene i læreplanene og prøveformene er så sammensatte eller flerdimensjonale at det er vanskelig å legge psykometriske krav til grunn for studier av prøvene. Studien viser her en for stor variasjon både i type oppgaver, kriterielister, kontekst og i hva som faktisk vurderes. Gjennom hele kapitlet analyseres og drøftes ulike sider ved fag- og svenneprøvene opp mot de ulike dimensjonene i autentisk vurdering. I tillegg har vi lagt til en ny dimensjon: den institusjonelle konteksten. Kapitlet avsluttes med å fremme noen mulige kvalitetsindikatorer for innhold og vurdering i fag- og yrkesopplæringen, både når det gjelder prosesskvalitet og resultatkvalitet. Samhandling mellom flere læringsarenaer, progresjon og hybride kvalifikasjoner står sentralt når det gjelder prosesskvalitet. Relevant fagkompetanse, yrkesstolthet og et godt grunnlag for livslang læring bør inngå i resultatkvaliteten. Kapittel 4 Fagopplæring som vei inn i arbeidslivet Tema for kapittel 4 er fagopplæringen som vei inn i arbeidslivet. To spørsmål har stått sentralt. I hvilken grad gir fagopplæringen en kompetanse som er attraktiv blant ungdom og i samsvar med arbeidslivets kompetansebehov? I hvilken grad gir fag- og yrkesopplæringen mulighet for en stabil og varig tilknytning til arbeidslivet? På bakgrunn av analysene diskuteres mulige indikatorer for kvalitet i fagopplæringen med utgangspunkt i arbeidslivets behov. Debatten om yrkesfagenes status har blant annet handlet om at færre elever velger yrkesfag og at stadig flere søker seg til studiespesialisering og påbygging til generell studiekompetanse. Analysen av søkertall i denne rapporten viser at tendensen ikke er entydig, men at det er store forskjeller mellom ulike utdanningsprogram. Nedgangen i søkningen til yrkesfagene de siste årene har vært mest markant innen byggfagene. Det er flere årsaker til dette, men det er rimelig å se det i sammenheng med økt arbeidsinnvandring. Yrkesfagenes status må med andre ord ses i sammenheng med utviklingstrekk i arbeidslivet. I tidligere rapporter fra prosjektet har vi brukt registerdata for å belyse hvordan fagopplæringens posisjon varierer i ulike deler av arbeidslivet. I denne rapporten har vi gått nærmere inn på fagopplæringens relevans for arbeidslivet gjennom en ny spørreundersøkelse blant personer som tok fagbrev for seks år siden. Undersøkelsen viser at åtte av ti faglærte i stor grad hadde bruk for fagkompetansen i sin første jobb. Servicefagene skiller seg ut med en klart lavere andel, noe som tyder på en svakere sammenheng mellom det de lærer i yrkesutdanningen og det arbeidet de går ut i. Et annet mål på relevans er i hvilken grad man kunne gjort den jobben man har uten fagbrevet. Vel én av fire faglærte er i jobber hvor fagbrevet kan sies å gi en unik og nødvendig kompetanse. Andelen er høyest innen elektrofag og design og håndverk. I servicefagene er det kun 13 prosent som svarer at de ikke kunne gjort jobben de har i dag uten fagbrevet. Dette kan igjen tolkes som et uttrykk for at fagopplæringen fremdeles står svakt i servicenæringen, sammenlignet med andre deler av arbeidslivet. Vi har tidligere vist at sysselsettingsandelen blant de faglærte er høy, både på kort og lang sikt. I denne rapporten har vi benyttet muligheten til å følge individer over en lengre tidsperiode gjennom 17

20 analyser av registerdata. Analysene viser at det store flertallet av de som tok fagbrev i perioden har hatt en relativt stabil tilknytning til arbeidslivet over tid. Et mindretall har likevel vært utenfor arbeid og utdanning i flere perioder, og har dermed hatt en svakere tilknytning til arbeidslivet. Denne andelen er høyest blant de som har fagbrev i medier og kommunikasjon, helse- og sosialfag og formgivningsfag. Den mest stabile tilknytningen til arbeidslivet finner vi blant faglærte i elektrofag. Også når vi kontrollerer for kjønn, alder og bosted finner vi at studieretning har en sterk selvstendig effekt på sannsynligheten for å stå utenfor utdanning og arbeid. Hva som uttrykker kvalitet i fag- og yrkesopplæringen, og hva som er gode indikatorer, avhenger av hva man mener at fagopplæringen skal være. Det er likevel en rimelig forutsetning for vurderingen av en yrkesfaglig utdanning at den dekker behov i arbeidslivet og styrker muligheten for å få jobb og en stabil tilknytning til arbeidslivet. Sysselsetting, målt for eksempel ett år og 5-6 år etter fagbrevet er derfor en relevant indikator når det gjelder overgangen til arbeidslivet. For å måle hvorvidt fagopplæringen gir grunnlag for en stabil og langsiktig deltakelse i arbeidslivet kan man for eksempel måle sysselsetting 10, 15 og 20 år etter fagbrevet. Personer som ikke er sysselsatt kan imidlertid være under utdanning. Videre utdanning etter fagbrevet kan vanskelig forstås som et positivt eller negativt trekk ved fagopplæringen i seg selv. Vurderingen avhenger av hvorfor de faglærte tar mer utdanning og hvilken betydning utdanningen har for de faglærtes muligheter i arbeidslivet. Mål for arbeidsledighet etter oppnådd fagbrev er et mål som i mindre grad vil være påvirket av hvor mange som tar mer utdanning. Et tredje mål er andelen som står utenfor arbeid og utdanning. Igjen er dette et mål som vil være påvirket av hvor mange som tar mer utdanning etter fagbrevet. En lav andel utenfor arbeid og utdanning kan derfor ikke uten videre tolkes positivt. En høy andel som står utenfor arbeid og utdanning vil imidlertid alltid være negativt. En ulempe ved alle de tre registerbaserte arbeidsmarkedsindikatorene er at de ikke sier noe om relevansen av arbeidet. En fagarbeidersurvey av den typen som er gjennomført i denne rapporten, kan supplere sysselsettings- og ledighetstall og gi grunnlag for utviklingen av bedre indikatorer for kvalitet når det gjelder fagopplæringen som vei inn i arbeidslivet. 18

21 1 Om arbeidet med kvalitet i fag- og yrkesopplæringen Svein Michelsen og Håkon Høst 1.1 Introduksjon Systemer eller rammeverk for kvalitetsarbeid og kvalitetsvurdering, har fått økende oppmerksomhet i de siste årene. I en rekke land søker man å utvikle og implementere slike systemer, og betydelige ressurser er blitt tatt i bruk for å gjøre dem mest mulig hensiktsmessige. (Gaylor et al 2014, Windelband et al 2014). Fokus i slike systemer er på resultatene av offentlig tjenesteproduksjon snarere enn prosesser og strukturer, samt på klargjøring av ansvar, der indikatorer skal utvikles for å måle resultater og så stille tjenesteprodusentene til regnskap i etterkant. Et eget kvalitetsvurderingssystem for fag- og yrkesopplæringen i ferd med å bli utformet som et distinkt ledd i et breiere system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen i Norge. Den enkelte fylkeskommune skal bygge et eget adekvat kvalitetsvurderingssystem tilpasset lokale særegenheter og lokale vilkår. Systemet, som nå er under forming er bygget opp av en rekke instrumenter og indikatorer, som skal utvikles og anvendes innen det lokale opplæringsfeltet Problemstillinger På denne bakgrunn stiller vi følgende spørsmål til utviklingen av et kvalitetsvurderingssystem: Hva utgjør sentrale karakteristika ved det norske kvalitetsvurderingssystemet og den politikken det er forankret i? Hva slags grunnleggende forutsetninger hviler et eget system for fag og yrkesopplæringen på? Hva slags instrumenter 1 og indikatorer består kvalitetsvurderingssystemet av, og hva er relasjonene mellom dem 2? 1 Vi forstår her et policy instrument som myriad of techniques at the disposal of governments to implement their policy objectives (Howlett 1991, side 2) En indikator defineres her som «en kvantitativ størrelse, der beskriver indsats, præstationer og/eller udfald af offentlig virksomhed, og implicit eller eksplicit og med en vis stabilitet benyttes i vurdering heraf med tanke på, at denne vurdering skal benyttes i praktiske handlingssituationer, herunder f.eks. politiske, ledelsesmæssige eller fagprofessionelle beslutninger» (Dahler-Larsen 2008:2). 19

22 Hvilken rolle spiller partene i arbeidslivet i forhold til utviklingen av et kvalitetsvurderingssystem? Et annet sett av problemstillinger er knyttet til forholdet mellom de institusjoner som er involvert i lokale kvalitetsarbeid. Hva karakteriserer lokalt kvalitetsarbeid og lokal kvalitetsstyring? Hvordan arbeider de ulike aktører i fag- og yrkesopplæringen, i fylkeskommunene og i bedriftene, med kvalitet? Hvilken rolle spiller partene i arbeidslivet lokalt? Kapitlet er disponert i fem hoveddeler: Den første delen gjør rede for teoretiske perspektiv på kvalitetspolitikk og kvalitetsvurderingssystemer, og drøfter sentrale forutsetninger som slike system bygger på. Vi forstår NKVS som et forvaltningspolitisk instrument med fokus på mål og resultatstyring. Del to oppsummerer noen sentrale sider ved kunnskapsstatusen omkring kvalitetspolitikken for opplæringssektoren i form av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Den analyserer også hvordan fag- og yrkesopplæringens særtrekk er framstilt i offentlige dokumenter og utredninger om kvalitetsvurderingssystemet, samt hvilken rolle partene spiller i forhold til styring for kvalitet. Den tredje delen tar for seg hvordan kvalitetsarbeid og kvalitetsstyring organiseres lokalt i tre ulike fylker. Den fjerde delen drøfter utviklingen av kvalitetsarbeid og kvalitetssystemer sett fra bedriftsnivået. Den femte delen drøfter kriterier for kvalitetsmåling og indikatorer, og sentrale indikatorer for fag- og yrkesopplæringen i lys av dette Perspektiver: Interaksjon mellom institusjoner og instrumenter i kvalitetsarbeid En empirisk analyse av utforming av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet krever en adekvat forståelse av systemets karakter. Det krever også en forståelse av de instrumenter og indikatorer det er konstruert på grunnlag av, samt av interaksjonen mellom institusjoner og instrumenter. Den første delen av dette avsnittet adresserer spørsmålet om politikk for kvalitetsvurdering, systemutforming og instrumenter/indikatorer for fag og yrkesopplæringen. Den andre delen adresserer den institusjonelle konteksten som systemet er innfelt i, og den siste delen adresser forholdet mellom institusjoner og instrumenter i utformingen av systemet og dets virkemåte. Kvalitetsvurdering og kvalitetsarbeid kan analyseres og beskrives på en rekke ulike måter og fra en rekke ulike teoretiske vinklinger (Dahler-Larsen 2008, Deichman-Sørensen 2007, Michelsen og Høst 2012, Michelsen og Høst 2013, Høst og Michelsen 2014). Vi ønsker her å anlegge et forvaltningspolitisk perspektiv på hvordan kvalitetsarbeidet drives sentralt og lokalt, fordi et helhetlig kvalitetsvurderingssystem kan betraktes som en styringsform innen forvaltningen. Forvaltningspolitikk kan defineres som deliberate changes to the structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in some sense) to run better (Pollitt and Bouckaert (2004: 8). En slik tilnærming åpner for å se mer generelle organisatoriske og strukturelle utviklingstrekk innen offentlig forvaltning i sammenheng med nye styringsteknikker som kvalitetsstyring og kvalitetssikring. En viktig side ved denne type politikk er en størst mulig grad av kvantifisering av de ulike aktiviteter innen offentlig virksomhet. Resultater bør sammenstilles, sammenlignes og vurderes ex post i forhold til oppsatte mål (Christensen og Lægreid 2011). I tilgjengelig litteratur argumenteres det for at økt vekt på systematisering av kvalitetsarbeid, gjennom utvikling av indikatorer og instrumenter for informasjonsinnhenting, og de prosesser som omkranser dette arbeidet, vil kunne ha svært positive effekter både for aktører og brukere. Ofte tematiseres dette som en vinn-vinn-vinn situasjon (Thomas 2007, Pollitt og Bouckaert 2004). I vår sammenheng omfatter dette ulike styringsnivå, stat og fylkeskommune, de ulike aktører i denne institusjonelle arkitekturen, politikere, administrasjon, partene 20