Romsdalsaksen v/jørn Inge Løvik og Frode Gjelstenli, Romsdalsaksen AS Møreaksen v/kjetil Strand, Statens vegvesen

Transkript

1 Møteinnkalling Utval: Samferdselsutvalet Møtestad: Rom 700 Fylkeshuset, Molde Dato: Tid: 10:30 Forfall skal meldast til utvalssekretær Kari Rundmo, som kallar inn varamedlem. Varamedlemer møter difor berre etter eiga innkalling. Folkevalde, både medlemer og varamedlemer, plikter å møte jf kommunelova 40 nr. 1, med mindre det ligg føre gyldig forfall. Grunn til forfallet skal difor opplysast. Den som ønskjer å stille spørsmål om sin habilitet i ei sak jf forvaltningslova 6 og kommunelova 40 nr. 3 skal melde inn dette til utvalsekretæren eller juridisk avdeling i god tid før møtet. Dette også grunna eventuell innkalling av varamedlem jf forvaltningslova 8 3.ledd. Orienteringar: Romsdalsaksen v/jørn Inge Løvik og Frode Gjelstenli, Romsdalsaksen AS Møreaksen v/kjetil Strand, Statens vegvesen Program båtdåp: Oppmøte på hurtigbåtkaia i Molde kl Bespisning Molde Fjordstuer kl. 12:30 Møte i samferdselsutvalet fortsetter på fylkeshuset etter bespisning. 1

2 Saksnr Innhold Uoff SA SA 15/17 Årshjul for samferdselsutvalet SA SA 16/17 Fråvik om overdekking tunnel - Nordøyvegen SA SA 17/17 Opphør førehandsinnkrevjing bompengar Nordøyvegen SA SA 18/17 Vidare drift av Sulesund kiosk SA SA 19/17 Utbedring av forfall og etterslep på fylkesveg SA SA 20/17 Vegeigarrolla - prosjekteigarstyring og realisering av fylkesvegprosjekt SA SA 21/17 Kapasitetsauke Rute 14 Stranda-Liabygda RS RS 11/17 Budsjettoppfølging for politiske utval 2017 RS RS 12/17 Invitasjon til å kome med innspel til rapport om kostnadsnøkkelen for båt og ferje RS RS 13/17 Utskrift av sak U-12/17 Kommunale bidrag til Nordøyvegen Godkjenning av protokoll 2

3 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2017 Olav Arne Vatne Saksnr Utval Møtedato Samferdselsutvalet Årshjul for samferdselsutvalet Bakgrunn Samferdselsutvalet har kome med bestilling på at det skal opprettast årshjul for utvalet. Det er tidligare utarbeidd årshjul for fylkestrafikktryggingsutvalet (FTU) og plannemnd for samferdselsutbygging (PNS). Årshjulet vert utarbeid i samsvar med budsjett, økonomiplansyklusar, investeringsprogrammet og plan- og byggeprogram. Vurdering Årshjulet er utarbeidd for å ta i vare ein god og strukturert organisering av årssyklusen til samferdselsutvalet. Årshjulet skisserer når dei ulike aktivitetane skal skje i løpet av året. Møta for fylkestrafikktryggingsutvalet og plannemnd for samferdselsutbygging vert haldne i forkant av samferdselsutvalet. FTU og PNS har møter i januar, mai, august og november. Høyringar blir handsama i samferdselsutvalet før dei går vidare til fylkesutvalet. Høyringar er ikkje oppført i årshjulet for 2017 då dei kjem frå andre hald som til dømes Samferdselsdepartementet, Vegdirektoratet og Kystverket. Februar: Handlingsprogram Samferdsel blir handsama i samferdselsutvalet i februar og går vidare til fylkesutvalet. Handlingsprogrammet er oppfølging av Fylkesplanen og skal sikre god samanheng mellom plan, verkemiddel og gjennomføring. Mars: Plan- og byggeprogrammet vert handsama i samferdselsutvalet i mars månad. Plan- og byggeprogrammet er basert på gjeldane investeringsprogram og økonomiplan. Programmet gir oversikt over prosjekta Statens vegvesen skal planlegge og/eller bygge på vegner av Møre og Romsdal fylkeskommune inneverande og påfølgjande år. Mai: Investeringsprogrammet vert handsama i mai møtet. Investeringsprogrammet er ein rullerande plan over fylkesvegprosjekt som er prioriterte for realisering. Programmet legg føringar for kva som skal inn i økonomiplanen til fylkeskommunen og er grunnlagt for plan- og byggeprogram for fylkesvegar. 3

4 Strategi og rammer for arbeidet med økonomiplan og budsjett for påfølgande periode vert vedteke av fylkestinget i juni. Endeleg rapportering på driftssituasjonen på fylkesvegferjene for førre år. September: Møteplan for plannemnd for samferdselsutbygging, fylkestrafikktryggingsutvalet og samferdselsutvalet vert vedteke i samferdselsutvalet på septembermøtet. Med bakgrunn i rapportar frå fylkestrafikktryggingsutvalet og plannemnd for samferdselsutbygging vurderer samferdselsutvalet å be administrasjonen utarbeide sak til fylkestinget sin økonomigjennomgang i oktober. Oktober: Det vert lagt fram ein evalueringsrapport over ståplassar ved skuleskyss for skuleåret. November: Økonomiplana vert handsama i samferdselsutvalet. Endeleg vedtak for neste års budsjett og økonomiplanperioden vert vedteken av fylkestinget i desember. Desember: Møtekalenderen tilseier at det ikkje skal vere møte i desember, men dei siste to åra har det vore ekstraordinært møte kor ein har blant anna har hatt oppe ruteendringsprosessen til handsaming. Ruteendringsprosessen for påfølgande år blir handsama i oktober for både buss, ferjer og hurtigbåt. Prosessen vert basert på ønskjer frå kommunar og operatørselskap som følgje av utsendt høyring frå Møre og Romsdal fylkeskommune. I desembermøtet vert også neste års takstar på buss, ferje og hurtigbåt vedteke av samferdselsutvalet. Samferdselsutvalet har takstmynde i Møre og Romsdal fylkeskommune. ÅRSHJUL SAMFERDSELSUTVALET Februar Handlingsprogram samferdsel Status drosje Mars Plan- og byggeprogram Mai Investeringsprogram Budsjettoppfølging politisk verksemd Rapportering driftsstatus fylkesvegferjer Juni Ordinært møte September Utarbeiding av sak til fylkestinget sin økonomigjennomgang Møteplan plannemnd for samferdselsutbygging, fylkestrafikktryggingsutvalet og samferdselsutvalet (ev. oktober) Budsjettoppfølging politisk verksemd Oktober Status skuleskyss (ståplassar, oppkjøp m.m) November Økonomiplan med budsjett Takstsak (alternativt desember) Desember Ruteendringsprosessen Budsjettoppfølging politisk verksemd 4

5 Forslag til vedtak: Samferdselsutvalet tek årshjulet til orientering. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef 5

6 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2017 Per Ove Nydal Saksnr Utval Møtedato SA 16/17 Samferdselsutvalet Fråvik bergoverdekking tunnel - Nordøyvegen Bakgrunn Tunnelforskrifta som trådde i kraft 1. januar 2015 set krav til at ingen undersjøiske tunnelar kunne ha stigning på over 5 prosent, med mindre anna løysing ikkje er geografisk mogleg. Stigningane i tunnelane på Nordøyvegen var opphaveleg planlagde med opp mot 10 prosent stigning. Når Nordøyvegprosjektet bad Vegdirektoratet om stadfesting på tidlegare gitte fråvik på stigningsgrad, svarte Vegdirektoratet at det ikkje ville verte gitt sikkerheitsgodkjenning til tre tunnelar. Statens vegvesen sette etter dette i verk ny planlegging av tunnelane for å få lågare stigning. Med bakgrunn i dei nye skissene har Vegdirektoratet varsla at tunnelane vil få sikkerheitsgodkjenning. Vurdering For prosjektet var det viktig at tunnelane ikkje vart vesentleg lengre enn opphaveleg grunna kostnadane til prosjektet. Dette medførte at delar av tunnelane vart lagt nærare sjøbotn enn tidlegare, det vil sei at avstanden mellom sjøen og tunnelen (overdekking) vart mindre. Overdekking skal etter handbok N500 ikkje vere mindre enn 50 meter. Slik tunnelane no er planlagd har: Haramsfjortunnelen minste overdekking på 24 meter Nogvafjordtunnelen minste overdekking 25 meter Fjørtofttunnelen med minste overdekking på 25 meter Kvaliteten på bergmassane er særskilt dokumentert med kjerneboringar på delar av desse strekningane. I grunnlaget for søknad om fråvik for frå krav om bergoverdekking på undersjøiske tunnelar for Nordøyvegen utarbeida av berg og geoteknikkseksjonen i Statens vegvesen konkluderer ein med at det er god bergmassekvalitet på ein stor del av tunnelane og at dei kartlagde svakheitssonene er av moderat vanskegrad. Vidare vurderer ein at det er forsvarleg å bygge alle dei tre undersjøiske tunnelane. Føresetnaden er at det vert gjennomført kjerneboring når overdekkinga er under 50 meter. Samferdselsutvalet fatta i sak SA-35/11 A vedtak om at fråvik frå vegnormalane av kategori «skal» og «bør» vert å handsame i samferdselutvalet. Samferdselsutvalet fatta også fråviksvedtak for dei same tunnelane før dei vart endra. 6

7 Som grunnlag for at samferdselsutvalet kan fatte fråviksvedtak skal fråviksgruppa til Statens vegvesen Region midt uttale seg om fråviket. Fråvikssøknad vart sendt frå prosjektet til fråviksgruppa 16. februar Fråviksgruppa handsama søknaden 20. februar og har kom med følgjande innstilling 22. februar: Kjerneboring på tunnelstuffen bør gjennomføres der bergoverdekning er under 50 m og ikke 40 m som det står i søknaden. Ut over dette anbefales søknaden av den regionale fraviksgruppen og sendes til Møre og Romsdal fylkeskommune for endelig besluttning. Forslag til vedtak: Samferdselutvalet godtek følgjande fråvik for kravet om overdekking på 50 meter for: a. Haramsfjordtunnelen minste overdekking 24 meter. b. Nogvafjordtunnelen minste overdekking 25 meter. c. Fjørtofttunnelen minste overdekking 25 meter. Vilkår for fråvika er at det vert gjennomført kjerneboring på områder med mindre enn 50 meter overdekking. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef 7

8 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2017 Åge Ødegård Saksnr Utval Møtedato SA 17/17 Samferdselsutvalet Førehandsinnkreving bompengar Nordøyvegen Stortinget fatta vedtak om førehandsinnkrevjing av bompengar på Nordøyvegen 7. desember 2011, førehandsinnkrevjinga gjeld for rute 22 og delar av rute 23 og perioden 1. mars 2014 til 28. februar Vidare er det utarbeida ein bompengeavtale mellom Statens vegvesen og Nordøyvegen AS. Med bakgrunn i dette opphøyrde førehandsinnkrevjinga 28. februar i år. For at ein skal få nytt vedtak om å fortsette innkrevjinga må bompengeproposisjonen vere vedteken av Stortinget. I utgangspunktet skal det då utarbeidast ein ny proposisjon som må vedtakast av Stortinget før ein kan sette i verk ny førehandsinnkrevjing. I teksten til bompengeproposisjonen frå Statens vegvesen Region midt ber ein om ei forenkla handsaming i forhold til å kunne sette i gong med ny førehandsinnkrevjing på fergesambanda. Søknad kan ikkje sendast før Stortinget har fatta vedtak i bompengesaka til Nordøyvegen. Forslag til vedtak: Samferdselsutvalet tek dette til orientering Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef Vedlegg 1 Bompengeavtale og korrenspondanse Statens vegvesen 8

9 9

10 10

11 11

12 12

13 13

14 14

15 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2017 Geir Olsen Saksnr Utval Møtedato SA 18/17 Samferdselsutvalet Vidare drift av Sulesund kiosk Bakgrunn I samband med anbod om nye hybridferjer i sambandet Hareid Sulesund er det naudsynt med ei større ombygging/omlegging av ferjekaiområdet på Sulesund. Ombygginga vil mellom anna føre til at servicebygget/kiosken som i dag er lokalisert til kaia må rivast. I møte 8. februar 2017, under sak SA-6/17 fatta samferdselutvalet følgjande vedtak: «Det skal regulerast inn areal for kioskdrift på ferjekaia. Samferdselsutvalet ber administrasjonen komme tilbake til utvalet med ei ny sak til møtet 7. mars, knytt til vidare drift av noverande og ny Sulesund kiosk.» Nærare om saka I reguleringsplan fv. 61 Sulesund ferjekai som no ligg ute for 2. gangs offentleg ettersyn er det lagt opp til at framtidig servicebygg på Sulesund ferjekai kan innehalde kiosk, på side 16 under punkt 4.6 i reguleringsplana er det skrive følgande om servicebygg/kiosk: «Det kan byggjast eit servicebygg, som skal ha eit moderne uttrykk, og vere plassert minst 3 meter frå køyreareal. Bygget skal innehalde toalettrom og venterom og tilkomst skal vere universelt utforma. Det kan tilretteleggast for kiosk i servicebygget.» Med bakgrunn i samferdselsutvalet sitt vedtak i sak SA-6/17 vil administrasjonen arbeide for å leggje til rette for kioskdrift i det framtidige servicebygget på Sulesund ferjekai. Vi har difor vore i kontakt med Sula kommune for å sikre at kommunen er gjort kjend med at Møre og Romsdal fylkeskommune ynskjer vidare kioskdrift ved ferjekaia og at dette vert sikra i det vidare planarbeidet i og rundt Sulesund ferjekai. Vi har også vore i kontakt med drivarane av noverande Sulesund kiosk og orientert om at dei vil verte involvert i byggeplanlegginga i forhold til kiosk/servicebygget. For ordens skuld har vi også gjort dagens drivarar merksame på mellomperioden som vil oppstå frå rivinga av eksisterande bygningsmasse fram til det nye servicebygget står ferdig, der dei truleg vil stå utan kioskbygg. 15

16 Forslag til vedtak: Samferdselsutvalet tek saka til orientering. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef 16

17 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2017 Åge Ødegård Saksnr Utval Møtedato SA 19/17 Samferdselsutvalet Utbedring av forfall og etterslep på fylkesveg Bakgrunn Plannemnd for samferdselsutbygging bestilte i møte kartlegging og plan for dekkeleggingsbehovet, og forsterkningsprogram for fylkesvegane i Møre og Romsdal. Statens vegvesen gjorde i 2013 ei kartlegging av forfall på fylkesvegnettet. Kostnadene ved å fjerne forfallet og «ta inn vedlikehaldsetterslepet», inkludert oppgradering av tunnelar vart estimert til 5,6 mrd. kroner i Møre og Romsdal. Justert til 2016 kroner er forfallet berekna til om lag 5,9 milliardar kroner. Kartlegginga syner at Møre og Romsdal er eitt av fylka med størst vedlikehaldsetterslep. Dei estimerte kostnadene omfattar berre tiltak for å fjerne forfall, inkludert nødvendige oppgraderingstiltak for å tilfredsstille nye krav (til dømes til tunnelsikkerheit). Kostnader for å rette opp manglande generell vegstandard og å vidareutvikle vegnettet etter krav angitt i vegnormalane (linjekurvatur og vegbredder osv.) er ikkje medrekna. Fylkesvegnettet kan delast inn i elementa: - Tunnelar - Bruer - Ferjekaier - Veg Etterslep knytt til tunnelar, bruer og ferjekaier utgjer dei største kostnadene og representerer store investeringar for fylkeskommunen. Det er og verd å merke seg at tunnelar og konstruksjonane i sjø/ vatn er dei som det er vanskelegast å berekne forfallet på i og med at mykje er skjult under vatn eller bak konstruksjonane. Arbeid med å få oversikt over dei ulike elementa er i gang. Formålet med denne saka er å gi eit oversiktsbilete over fylkesvegnettet, og sjå samanhengane mellom dekkeleggingsprogram og fornyingsprogram for vegen. Vidare vurdere om fornyingsprogrammet skal leggast inn som eige programområde i investeringsprogrammet. 17

18 Tunnel Då tunnelsikkerheitsforskrifta trådde i kraft for fylkesveg frå , utløyste dette eit stort investeringsbehov for tunnelane på vegnettet. Dette gjeld i tunnelar som er lengre enn 500 meter og har høgare ÅDT enn 300. Det vil og vere behov for utbetringar i tunnelar som ikkje er omfatta av forskrifta. Utbetringa for å oppfylle krava frå sikkerheitsforskrifta skal vere utført innan Dette gjeld 32 av dei 62 tunnelane som ligg på fylkesveg i Møre og Romsdal. Samla kostnad for desse tiltaka er estimert til 1332 mill. kroner. Arbeidet med Fannefjordtunnelen er ferdigstilt, og for Godøytunnelen vert det oppstart i Desse to tunnelane har ein kostnad på om lag 550 mill. kroner. Det vil seie at det er om lag 772 mill. kroner igjen til dei resterande 30 tunnelane. Det vart lagt fram ei eiga sak for Fylkestinget om plan for rehabilitering av tunnelane på fylkesvegnettet, T-13/16. Bru Det er 1150 bruer på fylkesvegnettet. Mange av desse krev tiltak, for å oppretthalde tillat akseltrykk. Det ligg i dag investeringar for 1546 mill. kroner i investeringsprogrammet for utbetring av bruer, dette omfattar dei større bruene. Statens vegvesen jobbar med å få oversikt på tilstanden på alle bruene. Det vart lagt fram ei eiga sak for Samferdselsutvalet om plan for utbetring av nedklassifiserte vektgrenser ved fylkesvegbruer, SA-51/16 Ferjekaier Det er 57 ferjekaier i fylket. Mange av desse er i dårleg forfatning og er ikkje tilpassa nytt ferjemateriell ved nye anbod. Statens vegvesen arbeider no med ein større gjennomgang av tilstanden på ferjekaiene i Møre og Romsdal, hovudrapporten skal vere ferdig 17. mars, delrapport for fergekaiene i Nordmørspakken er ferdig 8. mars. Veg/vegdekke I Møre og Romsdal er det 3100 km fylkesveg, mykje av dette vegnettet fyller ikkje dagens krav. Mange av vegane som no er fylkesveg vart bygd opp ved hjelp av stein- og grusmaterial frå nærområda. Dette var ei god løysing då, men samfunnsutviklinga sitt endra krav til mobilitet og transport stiller heilt andre krav til vegane no enn tidligare. Fleire stader har vegane vorte utvida og fått fast dekke utan at det har blitt gjort forsterkning av sjølve vegkroppen. Der vegkroppen i utgangspunktet var dårleg, er forfallet på vegdekket stort. Statens vegvesen gjennomfører årleg målingar av vegdekket, denne syner at 46,8 % av fylkesvegnettet i Møre og Romsdal er klassifisert til å ha dårleg/svært dårleg dekkestandard. 18

19 Tilstandsutvikling ,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 - Møre og Romsdal Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Det kostar om lag kroner per km å legge asfalt, og forventa levetid for dekket er om lag 15 år. For å halde dagens tilstand på dei 3000 km fylkesvegane i fylket vårt, er det årlege behovet på 130 mill. kroner. For å få gode tiltak med lengre varigheit må det i tillegg til dekkelegging, gjerast forsterking av sjølve vegkroppen fleire stadar. Figur nedanfor viser oppbygging av vegkroppen etter dagens standard: Det er ikkje berre dårleg trafikksikkerheit og mindre komfort for trafikantane som er resultat av forfallet. Drift og vedlikehald av vegnettet vert og meir arbeidskrevjande, komplisert og meir kostbart. Forsterkningsmetodar For å forlenge dekket si levetid, er det mange stader eit behov å gjere tiltak for å utbetre svakheitene i vegkroppen, før det blir lagt nytt dekke. Det er ulike metodar som kan nyttast, val av metode avheng av tilstanden på vegen, trafikkmengde og samfunnsessige krav. 19

20 Forsterkning med asfaltdekke Figuren under viser 2 alternativ for forsterkning av dårlige fylkesveger med asfalt: Den øverste viser en oppbygging på om lag 400 kg/m2 og den nedre 150 kg/m2. Val av alternativ og metode må vurderast opp mot behovet og tilstanden på vegen. Kostnadene med ren asfaltforsterkning ligg på om lag kr/m (for en 5,5 m bred veg). Djupstabilisering Der bærelaget inneheld mykje finstoff, er det nødvendig å djupstabilisere vegen. Pukk blir da frest saman med det gamle asfaltdekket, inn i eksisterande bærelag, før ein legg ny asfalt. Resultatet vert ein veg med god profil og bæreevne. Eksempel på utføring av dypstabilisering: Fornyingsprogram I Nord-Trøndelag arbeidar dei med fornyingsprogram for fylkesvegnettet. Kostnadane varierer mykje i forhold til kva tiltak som må gjerast for å få ein tilfredsstillande veg som stettar dens funksjon. Dei enklaste tiltaka omhandla berre vegen, mens meir omfattande tiltak kan og omhandle, drenering, kantforsterkning, sideterreng, siktrydding, rekkverk med meir. Løpemeterpris for tiltaka i Nord-Trøndelag varierer frå knapt 1000 kr til opp til om lag 2000 kr. Det er viktig med god planlegging før tiltak gjerast. Året før dekkelegging må forberedande tiltak (forsterkning, drenering, utbetring av sideterreng med meir) gjerast. 20

21 Fornyingsprosjekt av vegnettet vil ha høgare kostnad enn berre asfaltering, men det gir auka effekt på ein kostnadseffektiv måte. Val av fornyingsprogram Møre og Romsdal bør sjå på dei alternativa som nyttast i Nord-Trøndelag, og utforme ein eigen strategi ut frå dette. Det bør vurderast ein strategi kor ein finn val for enkle løysingar, til meir omfattande løysningar. Kategoriar for fornyingsprogrammet: Dekke (Veger med god stabilitet, kor berre dekkeslitasje er problemet) Dekke og forsterkning (Veger kor stabilitet og dekkeslitasje er problem) Dekke, forsterkning og annen utbedring (Veger kor stabilitet og dekkeslitasje er problem. I tillegg tiltak for breddeutviding, sideareal, drenering, rekkverk, skiltfornying med meir) Val av nivå for fornying må settast opp mot behov og vegens funksjonsklasse. Fornyingsprogrammet må vere knytt opp mot dekkefornyingsprogrammet. For dei vegane med lågare funksjonsklasse og vegen har god bereevne, kan det vurderast å nytte enklare metode som til dømes forsterkning med asfalt. Der vegen har dårleg bereevne må det vurderast tyngre tiltak. For vegane med dei høgaste funksjonsklassane bør det vurderast å legge til grunn alternativ som omfattar god oppgradering av vegen. Der det blir gjort tiltak for forsterkning av veg, betre drenering, utbetring av sideterreng, utbetring av rekkverk og kanskje utviding av veg der dette er eit behov. Funksjonsklassar på fylkesvegnettet: Funksjonsklasse A Svært viktige B Viktige vegar C Sambindingsvega D Lokalvegar E Lokale tilkomstvegar Prioritering av strekningar: Vedtatt funksjonsinndeling ÅDT Næringstrafikk. Om tilstanden vurderast som kritisk for trafikksikkerheit og vegen ikkje er framkommeleg. Utveljing av aktuelle strekningar for forberedande tiltak bør skje ut frå vegens tilstand og funksjonsklasse. Nokre av kriteria bør vere: Strekningar omfattast av dekkeplan dei kommande åra Strekningar som har dårlig dekke og bereevne (setningsskader, krakelering og sprekker), som igjen gjer det problematisk å drifte eller gir dårleg trafikksikkerheit 21

22 Fylkesrådmannen foreslår at utarbeidast eit fornyingsprogram for fylkesvegane, der kompetanse frå eige og andre fylke vert nytta. Programmet må knytast opp mot dekkefornyingsprogram. Det vert arbeidd vidare med å få oversikt over tilstanden på fylkesvegnettet. Ut frå denne oversikta blir det laga ei prioriteringsliste med forslag til tiltak og kostnadsoverslag, som blir innarbeida i investeringsprogrammet til Møre og Romsdal fylkeskommune. Forslag til vedtak: Det skal utarbeidast eit fornyingsprogram for fylkesvegnettet i Møre og Romsdal, kor tiltak vert vurdert opp mot funksjonsklassane på fylkesvegnettet. Fornyingsprogrammet skal innarbeidast som eige programområde i investeringsprogrammet for Møre og Romsdal fylkeskommune Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Vedlegg 1 Notat forsterkningsprogram SVV Arild Fuglseth samferdselssjef 22

23 Statens vegvesen Notat Til: Fra: Kopi til: MRFK SVV Saksbehandler/telefon: <Synnøve Sørflaten / tlf> Vår dato: Vår referanse: Forsterkningsprogram fylkesveger; dekketilstand, forsterkningsmetoder og kriterier for utvelgelse og prioritering av strekninger. Et forsterkningsprogram på fylkesveger har som formål å øke bæreevnen på veger som ikke er tilpasset dagens behov, dvs. de krav som samfunnet setter til vegnettet. For å rette på dette kan man bruke et sett av virkemidler som spenner fra masseutskifting og oppbygging av en ny veg, til å legge ekstra tykt asfaltdekke for å oppnå det samme. Det er viktig å understreke at vi ikke her snakker om ordinært dekkevedlikehold, men et forsterkningstiltak. På en strekning er det viktig at man velger de type tiltak som er best ut fra lokale forhold og det som gir mest effekt per investerte krone. Flere andre fylker har hatt god effekt av denne type tiltak, og vi har hatt kontakt med begge trøndelagsfylkene for å dra veksler på deres erfaringer. I Nord-Trøndelag vil det i perioden bli utbedret 312 km veg til en kostnad på ca. 510 mill. kr. I Nord-Trøndelag har det tidligere ikke vært noen utbedringsprosjekt tilsvarende «Grusvegpakken» i Møre og Romsdal. Det arbeidet som blir gjort i denne perioden er også mer omfattende enn et rent forsterkningsprosjekt, men kostnadene til forsterkning utgjør ca %. I Nord-Trøndelag er det i tillegg gjort en del tiltak på sideterrenget; siktrydding, fjellsprenging, rekkverk og andre TS-tiltak. Sør-Trøndelag er som Møre og Romsdal i oppstartsfasen. Dette notatet beskriver kort dekketilstanden, aktuelle tiltak, erfaringspriser og mulige kriterier for å velge ut aktuelle strekninger for forsterkning. Dekketilstanden på fylkesvegnettet Dekketilstanden på fylkesvegnettet i Møre og Romsdal er dårlig. 46,8 % av fylkesvegene er klassifisert til å ha dårlig/svært dårlig dekkestandard, ut fra våre årlige målinger av spor og jevnhet på vegnettet. Utviklingen er negativ. Andelen av vegnettet med dårlig/svært dårlig dekketilstand har økt fra 39,9 % i 2011 til 46,8 % ved utgangen av Målingene fra 2016 viser en liten forbedring i dekketilstanden, men det er for tidlig å si at trenden har snudd. Det kan skyldes variasjon i måleresultatene. Trenden må vi se over flere år. I tillegg til spor og jevnhet er det andre nedbrytingsmekanismer som påvirker dekketilstanden, det være seg krakelering, sprekker, bæreevnesvikt, kantheng, steinslipp etc. 23

24 2 Tilstandsutvikling fylkesveg i Møre og Romsdal Det koster om lag kroner per km å legge et asfaltdekke. Gjennomsnittlig levetid på et asfaltdekke bør være 15 år. Vi har km asfaltert fylkesveg i Møre og Romsdal. Det vil si at vi har et årlig behov på 130 mill. kroner for å holde dagens tilstand på vegnettet. Dagens bevilgninger er for små til å holde dagens tilstand, og etterslepet vil øke. Det medfører også at vi hele tiden henger etter med dekkevedlikeholdet. Vi får ikke muligheten til å drive et godt nok forebyggende vedlikehold. Vi kommer inn i etterkant når nedbrytingsprosessen er kommet for langt. Det fører til et dårligere og mer kostbart vedlikehold. Mange av fylkesvegene våre er gamle kjerreveger som har blitt flikket og pusset på etterhvert som transportbehov og utstyr har utviklet seg. Stein- og grusmaterialer fra nærområdet ble brukt, og dette var tilstrekkelig i mange år. Mange veger ble også asfalterte uten at vegen ble forsterket. Trafikkmengden og tungtrafikken har fortsatt å øke. Transportutstyret har endret seg. Vi har nå større laster, lengre kjøretøy, biler med flere akslinger og singeldekk. Det utgjør en stor belastning på vegene våre. I dag bygges vegene for å kunne motstå den belastningen tungtrafikken påfører vegkroppen. Det er strenge krav til steinmaterialer, lagtykkelser og utførelse. De fleste av de gamle fylkesvegene er ikke bygd etter dagens standard, og for disse er tungtrafikken en stor påkjenning. På smale veger kjører vogntogene mange steder helt ut på, og utenfor, kantlinja. Det gir stor belastning på de svakeste delene av vegen. På mange av grusvegene som er blitt asfaltert de siste tjue årene, er det også valgt for enkle metoder til forsterkning. Det fører til krakeleringer og hull i vegbanen. Gamle fylkesveger fra en annen tid tilfredsstiller ikke dagens krav til vegbygging/ behov for bæreevne! 24

25 3 Vi får heller ikke hjelp av kulde og tele på vinteren nå. Endringer i klimaet fører til at vi får mange teleperioder i løpet av en vinter. I teleløsningen er vegen på sitt svakeste. Mange fryse- og tinesykluser og mye vann er en stor belastning på vegene. Det er all grunn til å tro at flere av fylkesvegene vil få store skader de neste årene. Dårlig vegfundament, transportutstyr, endring i klima og et dekkevedlikehold på etterskudd er årsaken. Situasjonen er alvorlig! Innføring av aksellastrestriksjoner må vurderes på flere av vegene i fylket for å unngå bæreevnebrudd. Forsterkningsmetoder Vi ser behov for et langsiktig forsterkningsprogram til en forsterkning av vegen før reasfaltering. Hvor tungt tiltak som må gjøres avhenger av vegfundament og trafikkbelastning. Det er ulike metoder og asfalttiltak som kan benyttes: Figuren under viser 2 ulike alternativ for forsterkning av dårlige fylkesveger med asfalt, alt etter tilstanden på strekninga som skal forsterkes. Oppbygging av vegdekke kan gjøres med forskjellige typer asfalt som har ulike egenskaper og lagtykkelser for å oppnå ønsket styrke. Den øverste figuren viser en oppbygging på ca. 400kg/m2, den nederste 150kg/m2. Noen steder vil det i tillegg være nødvendig å tørrstabilisere vegen hvis bærelaget er veldig finstoffrikt. Det innebærer at man tilfører pukk og freser den og det gamle asfaltdekket, inn i 25

26 4 eksisterende bærelag. Da får man et åpnere og mer steinrikt bærelag. Det legges ny asfalt til slutt. Vi får da tilbake den opprinnelige profilen på vegen,bæreevnen og kjørekomforten blir bedre. Kostnader Prismessig varierer kostnadene med ren asfaltforsterkning, jf. over, mellom kr/m (for en 5,5 m bred veg). Kostnaden ved den typen fornyingsprogram som er gjort i Nord- Trøndelag varierer selvfølgelig etter hvor tunge tiltak som gjøres, og løpemeterprisen varierer fra knapt 1000 kr til opp til ca kr. Det er viktig med god planlegging. Forberedende tiltak må gjøres året før dekkefornying. Drenering, stikkrenner, kummer, grøfter og sluk må utbedres. Det bør også vurderes om kantforsterkning og ev. utbedring av sideterreng, samt siktrydding og utbedring av el. nytt rekkverk skal gjøres samtidig. I dette notatet er det fokusert på rene forsterkningstiltak, men om man også inkluderer andre type tiltak, gjennom et fornyingsprosjekt, vil man få økt effekt innenfor flere fagfelt på en kostnadseffektiv måte. Kriterier for utvelgelse og prioritering av strekninger Politisk er det ønske om å prioritere strekninger der det uansett er behov for dekkelegging i nær framtid. Bakgrunnen er at en ønsker bedre utnyttelse av dekkemidlene, ved å sikre lengre levetid for nye dekker. Utvelgelse av aktuelle strekninger for forberedende tiltak i år N, bør skje ut fra vegens tilstand (også ut over det som fanges opp gjennom målinger av spor og jevnhet), dvs.: Strekninger omfattet av dekkeplan for år N+1 og/eller Strekninger som har dårlig bæreevne, er problematiske å drifte eller har trafikksikkerhetsutfordringer pga. dårlig dekke/vegfundament. Setningsskader, krakelering og sprekker (Visuell inspeksjon/vurdering og bæreevnemålinger). Videre prioritering av strekninger må gjøres med grunnlag i: Vedtatt funksjonsinndeling (MRFK). ÅDT. Næringstrafikk, målt ved antall tungbiler. Om tilstanden vurderes kritisk mtp. framkommelighet/trafikksikkerhet. 26

27 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2017 Heidi Nerland Saksnr Utval Møtedato SA 20/17 Samferdselsutvalet Vegeigarrolla - prosjekteigarstyring og realisering av fylkesvegprosjekt Bakgrunn Som vegmynde og vegeigar har fylkeskommunen ansvar for eit kvalitativt godt og effektivt styringssystem for oppgåver knytt til fylkesvegar. Under dette følgjer eit ansvar for utveljing, initiering og overordna oppfølging av vegprosjekt i fylkeskommunen. I fylkesvegprosjekt er fylkeskommunen prosjekteigar og bestiller. Statens vegvesen forvaltar fylkesvegnettet på vegne av fylkeskommunen og har normalt rolla som utførande i fylkesvegprosjekt. I 2013 vart ein rapport om erfaringar med reforma og fylkesvegansvaret så langt lagt fram (Forvaltningsreformen og fylkesvegansvaret: maktfordeling, styringsdialog og samhandling, IRIS ). Rapporten konkluderer med at fylkeskommunane opplever samarbeidet med Statens vegvesen hovudsakelig som godt. Det har ikkje vore ønskelig å bygge opp ein parallell kompetanse i fylkeskommunane som følge av sams vegadministrasjon. Det er likevel eit felles behov for auka bevisstgjering av vegeigarrolla internt i fylkeskommunane for å tydeliggjere rolla som vegeigar. Fleire fylkeskommunar har derfor etterlyst ei form for felles struktur og systematikk i styringa av investeringsprosjekt for å ivareta rolla på ein god og effektiv måte. Utfordringa er å balansere eit faglig og politisk ansvar med manglande direkte styring av eigne ressursar for å ivareta rolla som vegeigar på ein god måte. Hausten 2014 fremma samferdselssjefskollegiet eit forslag for fylkesrådmannskollegiet om felles prosjekt for å tydeliggjere rolla som vegeigar. Prosjektet «Fylkeskommunen som tydelig vegeigar» vart starta opp i regi av KS våren Gjennom prosjektperioden har totalt 9 fylkeskommunar hatt en serie samlingar der behovet for betre verktøy og konkrete tiltak vart kartlagt. Fleire av fylkeskommunane, deriblant Møre og Romsdal, har også deltatt i eit kompetanseprogram i regi av konsulentselskapet Metier hausten Som eit ledd i å formalisere og tydeliggjøre vegeigarrolla i fylkeskommunen er det utarbeidd eit policydokument med felles retningslinjer for eigarstyring av fylkesvegprosjekt. Dette skal danne eit rammeverk som gjer fylkeskommunen betre rusta til å vere ein tydeleg og framtidsretta veg- og prosjekteigar. 27

28 Formålet er å skape «mest mogleg veg for pengane» og å bidra til meir føreseielege fylkesveginvesteringar gjennom å: - Dokumentere eigarstyringsprosessen for enkeltprosjekt - Gi retningslinjer for korleis eigarstyringa skal utøvast - Tydeleggjere og konkretisere ansvarsforholdet mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen/utførande. Policydokumentet vart gjennomgått i Samferdselssjefskollegiets kontaktutval (SKU) hausten 2016 og er først over fremst meint som eit verktøy for administrasjonen i utøving av prosjekteigarstyring. Det er opp til kvar enkelt fylkeskommune korleis dei vil ta retningslinjene i bruk. Formålet med denne saka er å orientere om retningslinjene og korleis dette kan nyttast som rammeverk for eigarstyring av fylkesvegprosjekt. «Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring i fylkeskommunene» er vedlagt saka. Hovudprinsipp for prosjekteigarstyring Prosjekteigarstyring er avgjerande for å sikre at fylkeskommunen som prosjekteigar utøver kontroll, styring og støttar prosjekta på ein einskapleg og hensiktsmessig måte. Eit gjennomgåande prinsipp for eigarstyring er at organisering, nivå og krav skal tilpassast det enkelte prosjekt. Rammeverket kan i prinsippet nyttast ved alle fylkesvegprosjekt, men med ulik tilpassing ut i frå prosjekta sin storleik og kompleksitet. Roller og ansvar I fylkesvegprosjekt er fylkeskommunen prosjekteigar og dermed bestiller. Normalt har Statens vegvesen rolla som utførande. Figuren under illustrerer perspektiv og ansvarsområder som fylkeskommunen og Statens vegvesen må ivareta. 28

29 Samfunnsperspektivet Fylkeskommunen si viktigaste oppgåve er å sikre at dei tilgjengelege investeringsmidlane vert brukt på best mogleg måte for samfunnet. Oppgåva er todelt: 1) prioritere mellom ulike samferdselsbehov i fylket, og 2) sørge for at det enkelte behov vert løyst på ein kostnadseffektiv måte. Fylkeskommunen er ansvarleg for at samfunnsperspektivet vert ivaretatt i fylkesvegprosjekt. Dette kan gjerast gjennom å: Sørge for forankring av prosjekta i samferdselsplanar for fylket. Etterspørre objektive utredningar. Stille kritiske spørsmål undervegs. Ha kontinuerlig fokus på nytte-kostnad. Sørge for balanse mellom ulike interesser sine behov. Vedta val av konsept og løysningar. Oppgåva til utførande er å utføre analysar og utredningar på bestilling frå fylkeskommunen. Brukarperspektivet Dette handlar om korleis ein skal integrere brukarane sine behov i prosjektet. Dette kan gjerast gjennom dialog med kommunar og andre interessentar, trafikkanalysar og gjennom formelle prosessar knytt til kommunedelplan og reguleringsplan. Det er utførande som leiar desse prosessane. Fylkeskommunen si oppgåve er å sikre objektivitet, balansere ulike interesser og fastsette ambisjonsnivå for prosjektet. Utførarperspektivet Dette perspektivet handlar om prosjektgjennomføringa. Statens vegvesen er byggherre og prosjektleiar for fylkesvegprosjekta på vegner av fylkeskommunen. Under dette følgjer ansvar for å planlegge, sørge for regulering og prosessar mot myndigheiter, kontrahere og styre gjennomføringa av prosjekta. Statens vegvesen skal gje fylkeskommunen føreseielegheit gjennom å rapportere etter avtalte rutinar. Fylkeskommunen har ei oppfølgingsrolle og så lenge prosjektet vert gjennomført etter vedtekne mål og rammer, bør prosjekteigar normalt ikkje involvere seg direkte i gjennomføringa. Overordna om leveransar, samhandling og rapportering er beskrive i Leveranseavtalen mellom Statens vegvesen og Møre og Romsdal fylkeskommune. Endringar Fylkeskommunen skal stå for godkjenning av prosjektet sitt omfang, kostnadsramme og tidsplan. Eventuelle endringar som går utover det mynde som er delegert til utførande i styringsdokumentet for prosjektet, skal godkjennast av fylkeskommunen. Prosjektsikring Prosjektsikring er tiltak for å sikre at det vert jobba etter dei retningslinjene som er fastsett og at prosjektet når sine mål. Eksempel på slike tiltak er: - Samfunnsøkonomisk analyse av konseptval - KS1/KS2 - Bruk av anslagsmetoden for kostnadsestimering og usikkerheitsanalyse - Uavhengig gjennomgang av kostnadsestimat og finansiering 29

30 Utførande er ansvarleg for å etablere plan for prosjektsikring i det enkelte prosjekt. Fylkeskommunen skal godkjenne planen og gjennom dette avklare eiga involvering og kva for rapportering dei vil ha frå utførande. Prosjektmodell Ein prosjektmodell er eit rammeverk som deler opp livssyklusen til eit prosjekt i fasar med faste beslutningspunkt, krav til beslutningsunderlag og beskriving av roller/ansvar. Hensikta er å sikre at aktivitetar vert gjennomført i riktig rekkefølge og at avgjerder vert fatta på rett tidspunkt, på bakgrunn av riktig grunnlag og av rett person/organ. Prosjekteigarskap i ulike fasar Kvar fase har ulike formål og fylkeskommunen si rolle som prosjekteigar vil avhenge av kva fase prosjektet er i. Figuren under illustrerer dei ulike fasane i eit prosjekt og rolla fylkeskommunen som prosjekteigar har undervegs. Ein av dei viktigaste oppgåvene for prosjekteigar er å starte riktig prosjekt. Det første prosjekteigar må ta stilling til er om behovet skal utgreiast og kva for konsept som skal dekke dette behovet. Suksess vert primært oppnådd ved å gjennomføre eit prosjekt med god måloppnåing i tråd med fylkeskommunen sine overordna strategiar, til dømes fylkesplan og handlingsprogram. Det er avgrensa verdi i eit godt gjennomført prosjekt dersom feil prosjekt vert gjennomført. Det er derfor viktig at prosjekteigar gjer ein grundig jobb med å forstå behov, moglegheiter og avgrensingar, og kan definere overordna krav og effektar som ein ønsker å oppnå. Avgjerder retta mot behov og konsept vert tatt i tidlegfasen. Her vert ulike konsept utgreidd med formål å finne det alternativet som best dekker behov og krav og gir best lønsamheit (kost-nytte). I fasen etter vert det valte alternativet detaljert, og basert på ny vurdering av lønsamheit, usikkerheit og risiko skal fylkeskommunen fatte vedtak om prosjektet skal gjennomførast. 30

31 I gjennomføringsfasane av prosjektet vil rolla til fylkeskommunen primært vere å sikre at prosjektet leverer innanfor dei definerte rammene og i tråd med planer og strategiar. Sjølve gjennomføringa av prosjektet er delegert til utøvande, normalt Statens vegvesen, mens fylkeskommunen som prosjekteigar har eit overordna ansvar for at definerte behov vert ivaretatt og at effektar kan realiserast. Oppsummert kan vi seie at fylkeskommunen i tidlegfase av eit prosjekt det vil seie fram til prosjektet er definert og politisk vedtatt har ansvar for koordinering og styring mot riktig prosjekt. Under gjennomføring av prosjektet har fylkeskommunen en oppfølgingsrolle, utførande har ansvar for sjølve gjennomføringa. Beslutningspunkt Kvar fase i prosjektmodellen munnar ut i eit beslutningspunkt kor fylkeskommunen som prosjekteigar skal ta stilling til om prosjektet skal gå vidare til neste fase i prosessen. Figuren under illustrerer oppgåvene fylkeskommunen har ved kvar beslutningspunkt. Figuren viser også korleis modellen passar saman med prosjektprosessen til Statens vegvesen. Ved beslutningspunkta (B1, B2 osv.) skal leveransane (underlagsdokument) frå føregåande fase og planar og underlag for neste fase vurderast. Dette gir prosjekteigar moglegheit til å evaluere prosjektet si framdrift og kvalitet og vurdere om prosjektet framleis er ei ønskeleg og lønsam investering. På bakgrunn av vurderingane kan fylkeskommunen gjennom politiske vedtak ta stilling til om prosjektet anten; - kan godkjennast og fortsette til neste fase - må auke kvaliteten av føregåande fase før det gis godkjenning for å fortsette til neste fase - skal stoppast 31

32 Kva politisk organ som skal fatte vedtak vil avhenge av type prosjekt og kva fase det gjeld. Endeleg vedtak om finansiering av eit prosjekt vil uansett henge saman med fylkeskommunen sin økonomiplan og budsjett som vert vedtatt av fylkestinget. Krav til underlagsdokument Underlagsdokumenta skal svare på dei fundamentale prosjektspørsmåla: kvifor, kva, korleis, kven, når og kor mykje. Dei formelle prosjektdokumenta mandat, utredning og styringsdokument regulerer gjennomføringa av eit prosjekt og samarbeidet mellom fylkeskommunen og utførande: Mandatet gir fullmakt til dei som skal gjennomføre prosjektet og skal avklare mål, rammer og andre relevante faktorar for fasane. Mandatet bør oppdaterast for kvar fase i prosjektet. Utgreiingsdokument er grunnlag for val av konsept, og skal ligge føre ved beslutningspunkt B1. Utredninga vert normalt utarbeidd av utførande på bestilling frå fylkeskommunen. Fylkeskommunen bør likevel vere aktivt med i prosessen. Dersom føresetnadene for prosjektet vert endra undervegs, er det viktig at utredninga vert oppdatert før neste beslutningspunkt. Styringsdokumentet er avtalen mellom fylkeskommunen og utførande som beskriv korleis prosjektet skal gjennomførast. Konsise og oppdaterte dokumentet formaliserar arbeidet og legg til rette for at dei involverte kan danne ei felles forståing av prosjektet. Oppgåvene til fylkeskommunen ved kvart beslutningspunkt og generelle krav til underlagsdokument for dei ulike fasane er spesifisert i vedlegg 2 og 3 (s.12 og 13) i «Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring i fylkeskommunenen.» Figuren under illustrerer kor dei ulike dokumenta kjem inn i prosjektmodellen. 32

33 Rapportering Regelmessig oppfølging og kontroll frå eigar skjer gjennom prosjektrapportering. Så lenge prosjektet leverer innanfor dei gitte rammene til dømes omfang, framdrift, kvalitet, kostnad og usikkerheit er det mindre behov for detaljert rapportering og detaljstyring frå fylkeskommunen. Dette føresett at forventningar mellom fylkeskommunen og prosjektet er tilstrekkeleg avstemt gjennom mandat og styringsdokument. Dersom eit prosjekt er i ferd med å bevege seg utanfor gitte rammer er det naudsynt med avviksrapportering. Slik rapportering krev som regel handling frå prosjekteigar. Tilpassing av rammeverket til ulike prosjekttypar Prosjektrammeverket og prosjektmodellen med fasar, beslutningspunkt og prosjektdokumentasjon er generell slik at den kan nyttast for dei fleste prosjekt. Krav til underlagsdokument som skal ligge føre ved dei ulike beslutningspunkta vil likevel variere ut i frå type prosjekt og kompleksitet. For å få god balanse mellom behov for styring og effektiv gjennomføring, er det viktig at prosjektrammeverket vert tilpassa type prosjekt. I enkle prosjekt vil det vere hensiktsmessig å redusere omfanget av utredningar, planlegging og rapportering, men at ein likevel ikkje hoppar over nokon av prosjektfasane. Alle dei fundamentale prosjektspørsmåla - kvifor, korleis, kven, kva, kor mykje, når skal svarast på, sjølv i mindre prosjekt. I store og komplekse prosjekt vil det vere behov for meir «skreddarsaum» for å sikre trygg og effektiv prosjektgjennomføring. I desse prosjekta kan det vere behov for å knytte til seg naudsynt ekstern kompetanse både til å tilpasse sjølve rammeverket, kvalitetssikring av beslutningsgrunnlag og oppfølging undervegs. Administrasjonen vil arbeide vidare med å kategorisere ulike prosjekt og utforme tilpassa rammeverk til dei ulike prosjekttypane. Dette bør sjåast i samanheng med prosjektkategoriane i investeringsprogrammet. Realisering av fylkesvegprosjekt i Møre og Romsdal Prosess og generelle føresetnader For at eit fylkesvegprosjekt skal bli realisert må nokre generelle føresetnader vere på plass: - Det må vere vår veg, dvs. fylkesveg i Møre og Romsdal - Prosjektet må være prioritert i investeringsprogrammet - Teknisk løysing, kostnader og finansiering Figuren under illustrerer politisk prosess i samferdselsinvesteringar. 33

34 Investeringar i fylkesvegnettet i Møre og Romsdal følgjer fylkestinget sine prioriteringar i investeringsprogrammet. Investeringsprogrammet er ein rullerande plan over fylkesvegprosjekt som er prioriterte for realisering. Programmet er i utgangspunktet 10-årig med hovudrullering kvart fjerde år. Det er gjeldande økonomiplan som avgjer dei økonomiske rammene og dermed kor langt vi kjem på prioriteringslista (investeringsprogrammet). Økonomiplan blir vedtatt av fylkestinget i desember kvart år. Samferdselsutvalet vedtar kvart år plan- og byggeprogram for prosjekta som kjem til realisering inneverande og kommande år. For prosjekt under planlegging og bygging vert det rapportert til Plannemnd for samferdselsutbygging (PNS). PNS vurderer om saker skal sendast vidare til samferdselsutvalet. Den løpande oppfølginga av prosjekta vert gjort gjennom kontaktmøte mellom administrasjonen og Statens vegvesen. Samferdselssjefen vurderer om saker skal løftast til politisk behandling. Realisering av prosjekt utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet Som vi veit er behovet for investeringar på fylkesvegnettet i fylket svært omfattande. Vedlikehaldsetterslepet på fylkesvegnettet i Møre og Romsdal er stort og storparten av investeringane i investeringsprogrammet er knytt til nødvendige tiltak for å halde veglenkjer opne samt økonomiske bindingar i form av forskriftskrav (som tunnelsikkerheitsforskrifta). Samtidig skal Møre og Romsdal fylkeskommune vere ein regional utviklingsaktør. Dette inneberer mellom anna at vi legg til rette for næringsutvikling og mobilitet. I dette ligg også at fylkeskommunen skal støtte opp om og påverke til at gode samferdselsløysingar blir realisert. Behova og ønska om utvikling i samferdselssektoren er stor, men stort vedlikehaldsetterslep og tronge økonomiske rammer gjer det særs vanskeleg å ivareta dette omsynet i prioriteringar av fylkesvegprosjekt. Realisering av nye store vegprosjekt vil dermed i stor grad vere avhengig av andre finansieringskjelder. Lokale initiativ/interessegrupper vurderer i enkelte tilfelle sine prosjekt som mogleg å realisere utan å belaste den fylkeskommunale økonomien, ofte omtala som «sjølvfinansierande prosjekt». Diskusjonen rundt slike prosjekt går på om dei skal behandlast særskilt og utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet, eller om prosjekta må vente på tur på lik linje med andre fylkeskommunale veginvesteringar. Eit grunnleggjande kriterium for at eit prosjekt er «sjølvfinansierande» er at det ikkje skal påverke kontantstraumen til fylkeskommunen. Vidare er det ein føresetnad at finansieringsplanen er i samsvar med dei rammene fylkeskommunen er bundne av i kommunelov med vidare. Sjølv om prosjekt kan realiserast med andre finansieringskjelder enn fylkeskommunale midlar, vil fylkeskommunen vere vegeigar. Dette vil for det første innebere at fylkeskommunen vil ha det framtidige ansvaret for drift, vedlikehald og rehabilitering. I prosjekt med bompengefinansiering er det òg ein føresetnad at fylkeskommunen stiller garanti for eit bompengelån. 34

35 For å sikre tilstrekkeleg kontroll og involvering med alle prosjekt som på eit tidspunkt vil vere under fylkeskommunen sitt ansvar, vil det vere naudsynt at rammeverket med prosjektfasar, beslutningspunkt og krav til underlagsdokument gjeld for alle prosjekt uavhengig av finansiering. Det inneber at det er fylkeskommunen som gjennom politiske vedtak skal ta stilling til om og når eit prosjekt kan gå vidare til neste fase i prosjektmodellen. For store og/eller komplekse prosjekt er det behov for ekstern kvalitetssikring av beslutningsgrunnlag. Dette må gjerast av ein uavhengig part som ikkje har vore involvert i prosjektet tidlegare. Ekstern kvalitetssikring skal bestillast av fylkeskommunen. Dette for å sikre at fylkeskommunen som vegeigar er involvert i tidleg fase av slike prosjekt. Krav til kva beslutningsunderlag som vere på plass for dei ulike fasane følgjer lista i vedlegg 3 i «Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring i fylkeskommunene». Tidspunkt for bestilling av kvalitetssikring av prosjekt utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet er avhengig av kor modent prosjektet er og at det er tilstrekkeleg kapasitet i administrasjonen. Kostnader knytt til ekstern kvalitetssikring må betalast av prosjektet. Diskusjonen rundt «sjølvfinansierande prosjekt» reiser også ei rekke spørsmål som må avklarast, mellom anna kva føresetnader som kan leggast til grunn i finansieringsplan og samla garantiansvar til fylkeskommunen. Administrasjonen ser det som naudsynt å gjere nærare utgreiingar om moglegheiter, konsekvensar og føresetnader for realisering av slike prosjekt. Dette vil kome opp som eiga sak seinare. Forslag til vedtak: 1. Samferdselsutvalet tek «Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring for fylkeskommunene» til vitande. 2. Det er fylkeskommunen som prosjekteigar som skal ta stilling til om prosjektet skal gå vidare til neste fase i prosessen. Ved alle beslutningspunkt i prosjektmodellen frå og med B1 konseptval, skal fylkeskommunen gjennom politiske vedtak ta stilling til om prosjektet; a. kan godkjennast og fortsette til neste fase b. må auke kvaliteten av føregåande fase før det gis godkjenning for å fortsette til neste fase c. skal stoppast 2. Administrasjonen får mandat til vidare tilpassing av rammeverket til ulike prosjektkategoriar. 3. Generelle krav til prosjekt utanom prioriteringsrekkefølja i investeringsprogrammet: Grunnlagsdokument skal vere kvalitetssikra av ekstern og uavhengig aktør før det kan leggjast fram sak til politisk behandling. Kvalitetssikring skal bestillast av fylkeskommunen. Tidspunkt vil vere føresatt av tilstrekkeleg kapasitet i administrasjonen. Alle kostnader skal betalast av prosjektet. 4. Administrasjonen får mandat til å arbeide vidare med å utgreie moglegheiter, konsekvensar og føresetnader for realisering av prosjekt utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet. 35

36 Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef Vedlegg 1 Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring i fylkeskommunene 36

37 - Utarbeidet på oppdrag for Samferdselssjefskollegiets kontaktutvalg (SKU) Dato: Mars Foto: Ronny Danilesen Policy og retningslinjer for prosjektstyring i fylkeskommunene

38 2015 Metier AS 1 38

39 Policy for prosjekteierstyring Fylkeskommunen er etter vegloven ansvarlig myndighet for fylkesveger i Norge. Som vegmyndighet og vegeier har fylkeskommunen et ansvar for et kvalitativt godt og effektivt styringssystem for oppgaver knyttet til fylkesveger. Innunder dette følger et ansvar for utvelgelse, initiering og overordnet oppfølging av vegprosjekter i Fylkeskommunen. Denne policyen for prosjekteierstyring og påfølgende retningslinjer skal bidra til at Fylkeskommunen fremstår som en tydelig og fremtidsrettet veg- og prosjekteier. Formålet er å bidra til å skape «mest mulig veg for pengene» og øke forutsigbarheten ved fylkesveginvesteringer. I fylkesvegprosjektene er Fylkeskommunen prosjekteier og bestiller. Normalt har Statens Vegvesen rollen som utførende, men denne rollen kan også bekles av andre aktører. Fylkeskommunen vil i tidligfase - fram til prosjektet er definert og politisk vedtatt - ha et ansvar for koordinering og styring av utredningene. Under gjennomføringen av prosjektet vil Fylkeskommunen ha en oppfølgingsrolle, mens utførende har ansvaret for selve gjennomføringen. Fylkeskommunens viktigste oppgave er å sikre at de tilgjengelige investeringsmidlene anvendes på best mulig måte for samfunnet. Dette gjøres gjennom: Sørge for forankring av prosjektene i helhetlige samferdselsplaner for fylket. Sørge for balanse mellom ulike interessers behov. Vedta valg av konsept og løsninger Etterspørre objektive utredninger i prosjektenes tidligfase. Stille kritiske spørsmål undervegs. Ha kontinuerlig fokus på nytte-kostnad. Utførende skal i tidligfase av prosjektet utføre analyser og utredninger på bestilling fra Fylkeskommunen; herunder gi anbefalinger om valg av konsept og løsninger. De formelle prosjektdokumentene mandat, utredning og styringsdokument regulerer gjennomføringen av et prosjekt og samarbeidet mellom Fylkeskommunen og utførende. Disse dokumentene utarbeides normalt av utførende, men godkjennes av Fylkeskommunen. Når prosjektet er definert og endelig vedtatt, er utførende ansvarlig for å gjennomføre vegprosjektene; herunder planlegge, sørge for regulering og myndighetsprosesser, prosjektere, kontrahere, samt styre gjennomføringen av prosjektene. Utførende rapporterer til Fylkeskommunen etter avtalte rutiner. Fylkeskommunen bør vanligvis ikke involvere seg direkte i gjennomføringen av prosjektet så lenge prosjektet gjennomføres i henhold til vedtatte mål og rammer (knyttet til omfang, kvalitet, tid, kost, usikkerhet, eventuelt andre parametere). Utførende er ansvarlig for å gi Fylkeskommunen forutsigbarhet gjennom rapportering av eventuelle avvik. Det er viktig at utførende her er i forkant Metier AS 2 39

40 Innhold 1. Prosjekteierstyring i fylkeskommunen Hovedprinsipper for prosjekteierstyring Prosjekteierrollen Prosjekteierskap i ulike faser av prosjektet og avviksledelse Beslutningsmodell Beslutningsunderlag og krav til prosjektdokumentasjon Kostnadsestimering og kostnadsstyring Rapportering Vedlegg 1. Begrepsoversikt Vedlegg 2. Oppgaver ved beslutningsporter Vedlegg 3. Krav til dokumentasjon ved beslutningsporter Prosjekteierstyring i fylkeskommunen Fylkeskommunen er etter vegloven ansvarlig myndighet for fylkesveger i Norge. Som vegmyndighet og vegeier har fylkeskommunen et ansvar for et kvalitativt godt og effektivt styringssystem for oppgaver knyttet til fylkesveger. Innunder dette følger et ansvar for utvelgelse, initiering og overordnet oppfølging av vegprosjekter i Fylkeskommunen. Det foreslås nå felles retningslinjer for eierstyring av fylkesvegprosjekter som et ledd i å formalisere og tydeliggjøre eierrollen i Fylkeskommunen. Dette dokumentets formål er å: Dokumentere eierstyringsprosessen for enkeltprosjekter Gi retningslinjer for hvordan eierstyringen skal utøves Tydeliggjøre og konkretisere ansvarsforholdet mellom Fylkeskommunen og utførende Fylkeskommunen vil i tidligfase - fram til prosjektet er definert og politisk vedtatt - ha et ansvar for koordinering og styring av utredningene. Statens Vegvesen, vil sammen med andre aktører, være en viktig bidragsyter i idefasen av prosjektene. Under gjennomføringen av prosjektet vil Fylkeskommunen ha en oppfølgingsrolle, mens utførende har ansvaret for selve gjennomføringen. Ansvarsforholdet mellom prosjekteier og utførende styres av den myndighet som blir delegert. Dette skal konkretiseres og formaliseres i et prosjektmandat. Mandatet til utførende blir gitt for hver enkelt prosjektfase eller for en lengre periode avhengig av prosjektets behov, størrelse og kompleksitet. Prosjekteierstyring omfatter de områder av Fylkeskommunen som er relatert til prosjektaktiviteter. Dette dokumentet retter seg spesifikt mot investeringsprosjekter knyttet til veg, men prinsippene kan anvendes og tilpasses andre type prosjekter i organisasjonen; eksempelvis for planlegging, drift og vedlikehold Metier AS 3 40

41 I tillegg til krav og retningslinjer presentert i dette dokumentet, må rollen som vegmyndighet ivaretas i henhold til krav definert i gjeldende regelverk (vegloven, plan- og bygningsloven, etc.). Vedlegg 1 viser en oversikt over en del sentrale begreper som ikke er forklart direkte i teksten. 2. Hovedprinsipper for prosjekteierstyring Prosjekteierstyring omfatter de aktiviteter som gjennomføres for å sikre kontroll og forutsigbarhet, samt et effektivt samspill mellom prosjekteier og prosjektene, slik at målsettinger nås. En av prosjekteiers viktigste oppgaver er å starte riktig prosjekt. Som figuren viser er det i utgangspunktet mulig å oppnå suksess med både lav og høy effektivitet. Suksess oppnås primært ved å gjennomføre et prosjekt med god måloppnåelse i henhold til Fylkeskommunens strategi. Prosjektet må adressere et reelt behov. Behovsrettede og konseptuelle beslutninger tas i tidligfasen. Det er derfor avgjørende med tydelig prosjekteierskap under ide- og konseptutvikling. Prosjekteierstyring er avgjørende for å sikre at prosjekteier utøver kontroll, styring, og støtter prosjektene på en enhetlig og hensiktsmessig måte. Prosjektene vil da bli best mulig posisjonert for gjennomføring innenfor avtalte rammer. Et gjennomgående prinsipp for eierstyring er at organisering, nivå og krav knyttet til eierstyring skal tilpasses det enkelte prosjekt. Respektive fylkeskommuner vil ha retningslinjer knyttet til kostnadsramme, størrelse, og kompleksitet, mens det på generelt grunnlag vil være opp til prosjekteier (i samspill med prosjektet) å fastsette strukturen på eierstyringen for det enkelte prosjekt. 3. Prosjekteierrollen Overordnet kan rollen som eier av fylkesvegprosjekter deles i henholdsvis porteføljeledelse og eierstyring av enkeltprosjekter. Dette dokumentet handler i hovedsak om eierstyring av enkeltprosjekter. I fylkesvegprosjektene er Fylkeskommunen overordnet prosjekteier og bestiller. Normalt har Statens Vegvesen rollen som utførende, men denne rollen kan også bekles av andre aktører. Figur 2 illustrerer generelle perspektiver og ansvarsområder som prosjekteier må ivareta. Figur 1 Prosjekteiers perspektiver og ansvarsområder 2015 Metier AS 4 41

42 Samfunnsperspektivet - «mest mulig veg for pengene» Dette perspektivet omhandler å sikre at de tilgjengelige investeringsmidlene anvendes på best mulig måte for samfunnet. Oppgaven er todelt: 1) prioritere mellom ulike samferdselsbehov i fylket, og 2) sørge for at det enkelte behovet løses på en kostnadseffektiv måte. Samfunnsperspektivet er overordnet bruker- og utførerperspektivet. Fylkeskommunen er ansvarlig for at samfunnsperspektivet ivaretas i enkeltprosjekter. Dette gjøres gjennom: Sørge for forankring av prosjektene i helhetlige samferdselsplaner for fylket. Sørge for balanse mellom ulike interessers behov. Vedta valg av konsept og løsninger Etterspørre objektive utredninger i prosjektenes tidligfase. Stille kritiske spørsmål undervegs. Ha kontinuerlig fokus på nytte-kostnad. Oppgaven til utførende, normalt Statens Vegvesen, er her å utføre analyser og utredninger på bestilling fra Fylkeskommunen; herunder gi anbefalinger om valg av konsept og løsninger. Brukerperspektivet Dette perspektivet omhandler forståelsen av brukernes behov, og hvordan behovene skal integreres i prosjektet. Brukerperspektivet ivaretas først gjennom dialog med kommunen og andre interessenter, samt gjennom trafikkanalyser og lignende. Deretter mer formelt gjennom prosessene knyttet til kommunedelplan og reguleringsplan. Utførende er den som leder disse prosessene. Fylkeskommunens oppgave er å sikre objektivitet, balansere ulike interesser og fastsette ambisjonsnivå for prosjektet. Utførerperspektivet Dette perspektivet omhandler prosjektgjennomføring. Utførende er byggherre og prosjektleder for vegprosjektene; herunder planlegge, sørge for regulering og myndighetsprosesser, prosjektere, kontrahere og styre gjennomføringen av prosjektene. Utførende rapporterer til Fylkeskommunen i henhold til avtalte rutiner. Fylkeskommunen bør vanligvis ikke involvere seg direkte i gjennomføringen av prosjektet så lenge prosjektet gjennomføres i henhold til vedtatte mål og rammer. Utførende er ansvarlig for å gi Fylkeskommunen forutsigbarhet gjennom rapportering av eventuelle avvik. Det er viktig at utførende her er i forkant. Endringer Fylkeskommunen er ansvarlig for godkjenning av prosjektets omfang, kostnadsrammer og tidsplan. Fylkeskommunen godkjenner følgelig eventuelle endringer av disse prosjektrammene. Operative endringer i prosjektet håndteres av utførende som en del av delegert myndighet 2015 Metier AS 5 42

43 fastsatt i styringsdokumentet for prosjektet. Se mer om endringer og endringshåndtering i begrepsoversikten i Vedlegg 1. Prosjektsikring Prosjektsikring er tiltak som gjennomføres for å sikre at det jobbes i henhold til virksomhetens retningslinjer og at prosjektet når fastsatte mål. Formålet er å gi prosjekteier trygghet for prosjektarbeidets kvalitet. Tiltakene kan både være faste i henhold til virksomhetens prosjektpraksis, eller avtalt særskilt som følge av f.eks. prosjektets størrelse og kompleksitet. Eksempler på slike tiltak innen vegsektoren er gitt i det følgende: Samfunnsøkonomisk analyse av konseptvalg KS1/KS2 iht. Finansdepartementets regime for kvalitetssikring av store statlige prosjekter Bruk av anslagsmetoden for kostnadsestimering og usikkerhetsanalyse Uavhengig gjennomgang av kostnadsestimater ved regional kostnadsgruppe i Statens Vegvesen. Store fylkeskommunale prosjekter, som faller inn under KS1 og KS2 skal i henhold til Statens Vegvesens retningslinjer, skal ha samme prosedyre som tilsvarende statsprosjekter. For mindre prosjekter bør det gjennomføres tilsvarende, men forenklede uavhengige gjennomganger. Utførende er ansvarlig for å etablere en plan for prosjektsikring i det enkelte prosjektet. Fylkeskommunen skal godkjenne planen, herunder avklarer egen involvering og hvilken rapportering som ønskes fra utførende. Organisering av prosjekteierskapet i Fylkeskommunen Det er normalt samferdselssjefen som har rollen som prosjekteier i Fylkeskommunenes vegprosjekter. Oppgavene kan imidlertid delegeres; og her kan det være noe ulik praksis. Noen velger å delegere ansvaret for oppfølgingen av enkeltprosjekter til en «Prosjektansvarlig». Fullmaktene må i så fall være tydelig definert i et mandat. Andre delegerer oppfølgingsoppgaver til en «Prosjektkoordinator». 4. Prosjekteierskap i ulike faser av prosjektet og avviksledelse I prosjektets tidligfase kreves det en aktiv og tydelig involvering fra prosjekteier. Samtidig vil Statens Vegvesen, sammen med andre aktører, være viktige bidragsytere. I denne fasen tas en rekke viktige beslutninger ettersom man i en tidlig fase har størst mulighet til optimalisere konsept, omfang, gjøre konseptuelle endringer etc. I tidligfasen er også kostnadene knyttet til optimalisering lave, relativt til prosjektets senere faser. Utnyttelse av tidligfasen gir noen utfordringer grunnet prosjektets natur og følgende paradoks: «de viktigste beslutningen tas når man har minst informasjon tilgjengelig» 2015 Metier AS 6 43

44 Figur 2 Prosjekteier rolleutvikling gjennom prosjektets faser Det første prosjekteier må ta stilling til er om behovet skal utredes og hvilket konsept som skal dekke dette behovet. Som beskrevet tidligere, er det begrenset verdi i et godt gjennomført prosjekt dersom feil prosjekt er gjennomført. Det er således viktig at prosjekteier gjør en grundig jobb med å forstå behov, muligheter og begrensninger, samt definere overordnede krav og effekter man ønsker å oppnå. Under prosjektering og videre inn i gjennomføring har prosjekteier fremdeles en viktig, men annerledes rolle. Litt forenklet kan man si at man går fra å styre prosessen til å observere, verifisere og godkjenne. Prinsippet om avviksledelse gjør seg her gjeldende. Selve utøvelsen av prosjekt er delegert til en part med nødvendig kunnskap og kapasitet, mens eier har en overordnet rolle hvor man kontrollerer at definerte behov ivaretas og effekter kan realiseres. Noen prosjekter krever tettere oppfølging enn andre, men alle skal følges opp. Prosjekteiers rolleutvikling gjennom prosjektets faser er vist i figur 4. Gjennom å styre prosjektet ved bruk av faser og godkjenning ved beslutningsporter vil man gi utførende for respektive fase et mandat med tilhørende rammer og forventninger (resultatmål). Prosjekteier vil i prinsippet kun verifisere resultater/rapporter ved avtalte intervaller, så fremt prosjektet ikke avviker utover definerte toleransegrenser. Frekvens og detaljgrad i rapportering vil være avhengig av prosjekt, og vil være en del av mandatet mellom prosjekteier og prosjektleder. 5. Beslutningsmodell Figur 5 viser Fylkeskommunens beslutningsmodell for investeringsprosjekter. Modellen beskriver prosjektets faser og hvilke beslutninger som skal fattes undervegs. Figur 3 Fylkeskommunens beslutningsmodell for investeringsprosjekter 2015 Metier AS 7 44

45 Tabellen i Vedlegg 2 viser oppgavene til Fylkeskommunens prosjekteier ved hver beslutningsport. Figur 6 illustrerer hvordan Fylkeskommunens modell passer sammen med prosjektprosessen i Statens Vegvesen. Figur 4 Fylkeskommunens modell med Statens Vegvesens prosessmodell 6. Beslutningsunderlag og krav til prosjektdokumentasjon De formelle prosjektdokumentene mandat, utredning og styringsdokument regulerer gjennomføringen av et prosjekt og samarbeidet mellom Fylkeskommunen og utførende. Disse dokumentene utarbeides normalt av utførende, men godkjennes av Fylkeskommunen. Figur 7 illustrerer når dokumentene etableres i beslutningsmodellen. Figur 5 Dokumenter i beslutningsmodellen Mandat Mandatet er avtalen mellom prosjekteier og prosjektleder for hver fase fram til B3. Dette er et formelt dokument mellom Fylkeskommunen og utførende. Dokumentet avklarer mål, rammer, og andre relevante faktorer for gjennomføring av fasen. Mandatet blir erstattet av styringsdokumentet i gjennomføringsfasen Metier AS 8 45

46 Utredning Utredningsdokumentet er beslutningsunderlaget for valg av konsept, og skal foreligge ved B1. Utredningen utarbeides normalt av utførende på bestilling fra Fylkeskommunen. Fylkeskommunen bør imidlertid være aktivt med i prosessen. Utredningen skal oppdateres ved B2 og B3, hvis forutsetningene er endret. Dette for å verifisere prosjektets berettigelse. Dokumentet bør ha følgende innhold: Behov Alternativer m/kostnadsestimater Interessenter Alternativanalyse og anbefaling Effektmål Usikkerhetsanalyse Mulighetsstudie Finansieringsplan Styringsdokument Styringsdokumentet er avtalen mellom Fylkeskommunen og utførende som beskriver hvordan prosjektet skal gjennomføres. Dokumentet skal ferdigstilles og foreligge som en del av beslutningsunderlaget ved B3. En foreløpig versjon bør foreligge ved B2. Dokumentet bør ha følgende innhold (se forklaring på enkelte begreper i Vedlegg 1): Resultatmål Omfangsbeskrivelse Rammer Budsjett Gjennomføringsstrategi Tidsplan Kontraktstrategi Usikkerhetsanalyse Prosjektorganisasjon Rutiner for rapportering Prosjektmodenhet Prosjektet modnes gjennom beslutninger og detaljering. Dette reduserer samtidig usikkerheten i prosjektet. Det er viktig at alle prosjektaktørene har en klar forestilling over hvilken dokumentasjon som skal foreligge når. Vedlegg 3 viser en oversikt over krav til dokumentasjon ved beslutningsporter 7. Kostnadsestimering og kostnadsstyring Prosjekteier delegerer myndighet til prosjektet gjennom finansiering med tilhørende rammer. Figuren nedenfor illustrerer oppbygging av kostnadsestimatet i vegprosjekter og styringsbegrepene budsjett og kostnadsramme. Prosjektets budsjett er det vedtatte kostnadsmålet som prosjektet skal styres etter. Budsjettet skal fastsettes basert på et kostnadsestimat, en usikkerhetsanalyse (jf. Anslagsmetoden i begrepslista) og Fylkeskommunens retningslinjer for budsjettering. Budsjettet vil normalt fastsettes i spennet P35 til P50, dvs. 35 til 50 prosent sannsynlig mot kostnadsoverskridelse. Budsjettet disponeres av utførende. Kostnadsramme er den vedtatte øvre rammen for hva prosjektet skal koste. Hvis prosjektet står i fare for å overskride kostnadsrammen skal særskilte tiltak iverksettes for å redusere 2015 Metier AS 9 46

47 kostnader, f.eks. i form av kutt i prosjektets omfang. Kostnadsrammen fastsettes basert på samme underlag som budsjettet, og settes normalt til P85, dvs. 85 prosent sannsynlig mot kostnadsoverskridelse. Differansen mellom budsjettet og kostnadsrammen kalles usikkerhetsavsetning. Denne disponeres normalt av prosjekteier og benyttes kun ved godkjenning etter formell søknad fra prosjektet. 8. Rapportering Jevnlig oppfølging og kontroll fra eier skjer gjennom prosjektrapportering. Rapporteringen er ikke nødvendigvis direkte tilknyttet beslutningsporter, men vil ofte inngå som en del av beslutningsunderlaget for respektive beslutningsport. Fylkeskommunens eierrolle som ikke-utførende gjør det lite hensiktsmessig for prosjekter å bruke mye tid og ressurser på kontinuerlig rapportering. Prosjektet er gitt et mandat med tilhørende myndighet og toleranser. Så lenge prosjekt leverer innenfor gitte rammer (knyttet til omfang, kvalitet, tid, kost, usikkerhet, eventuelt andre parametere) vil det være mindre behov for detaljert rapportering og detaljstyring fra prosjekteier. En slik modell fordrer god forventningsavstemning mellom eier og prosjekt. Dette blir avtalt og beskrives i mandat og styringsdokument. I tilfeller hvor prosjekt er i ferd med å bevege seg utenfor gitte rammer kreves det avviksrapportering (jf. begrepsoversikt Vedlegg 1). Slik rapportering vil som oftest kreve aksjonering fra prosjekteier Metier AS 10 47

48 Vedlegg 1. Begrepsoversikt Tabellen gir oversikt over en del sentrale begreper som ikke er forklart direkte i teksten. Begrep Porteføljeledelse av prosjekter Avvik og avvikshåndtering Endringer og endringshåndtering Effektmål Resultatmål Omfangsbeskrivelse Gjennomføringsstrategi Kontraktstrategi Anslagsmetoden Kommentar Ledelse og prioritering av en gruppe prosjekter som konkurrerer om samme begrensede ressurser finansiert av en bestemt organisasjon; her Fylkeskommunens samferdselsprosjekter. Et avvik er manglende samsvar mellom definerte krav og utført arbeid. I prosjektsammenheng oppstår et avvik når omfang, fremdrift, kostnader, sikkerhet og annet ligger utenfor avtalte rammer. I plan- og bygningslovens forstand oppstår et avvik når det avdekkes manglende samsvar mellom regelverkets krav og resultater av prosjekteringsarbeid eller utført byggearbeid. Beslutning om å fravike fra definert omfang, plan, budsjett, praksis, etc. Fylkeskommunen skal godkjenne større omfangsendringer som har vesentlig påvirkning på brukere, kostnadene, fremdrift og annet. Dette er i hovedsak aktuelt i tidligfase av prosjekter. Under gjennomføring bør ikke denne typen endringer skje. Mindre og mer operative endringer (innenfor delegert myndighet) håndteres av utførende, herunder alle kontraktsendringer. Effektmål beskriver hva prosjekteier vil oppnå med prosjektet, f.eks. øke framkommelighet og redusere antall ulykker. Resultatmål beskriver hva et prosjekt skal oppnå ved ferdigstillelse og er knyttet til prosjektets resultater og leveranser; eksempelvis mål for kostnader, fremdrift, kvalitet, sikkerhet. Omfangsbeskrivelsen beskriver hva som inngår i et prosjekt. Beskrivelsen detaljeres etter hvert som prosjektet utvikles og vil til slutt i vegprosjekter - typisk bestå av en reguleringsplan og anbudsgrunnlag (kravspesifikasjon). Overordnet beskrivelse av hvordan prosjektet skal gjennomføres for å sikre måloppnåelse, og hvordan ta hensyn til omgivelsene undervegs. Stikkord: hoved-milepæler, prosjektnedbrytning, rekkefølge, angrepspunkter og parallellitet, faseplaner, massehåndtering, riggområde, midlertidige løsninger for trafikkavvikling, ansvar og roller etc. Overordnet beskrivelse av hvordan prosjektet skal kontraheres for å sikre god konkurranse og kvalitet på leveranser. Stikkord: entrepriseform, kontraktstandard, inndeling, prisformater, incentiver og risikodeling. Kontraktstrategien bør være basert på god markedsforståelse. Dette er Statens Vegvesen metode for kostnadsestimering og usikkerhetsanalyse. Metoden bygger bl.a. på bruk av gruppeprosesser for å identifisere usikkerheter og anslå kostnader. Se Statens Vegvesens «Håndbok R-764 Anslagsmetoden» for mer informasjon Metier AS 11 48

49 Vedlegg 2. Prosjekteiers oppgaver ved beslutningsporter Beslutning Prosjekteiers oppgaver B0 B1 B2 B3 B4 Er det et prosjektutløsende behov? Skal behovet utredes videre? Valg av prosjekt/konsept - er riktig konsept valgt? Skal det investeres i prosjektet? Tilstrekkelig kvalitet på plandokumenter? Prosjektet klar for gjennomføring? Alle leveranser levert? Kan prosjektet avsluttes/ overføres til driftsorganisasjonen? Beslutningsunderlag: Behovsutredning Verifisere: Er behovet definert tydelig? Er behovet av en slik art at det bør prioriteres og utredes nærmere? Output: Beslutning om behovet skal utredes videre Mandat for neste fase Beslutningsunderlag: Konseptvalg Verifisere: Er det gjennomført en objektiv og bred behovsanalyse? Er det definert effektmål for prosjektet? Er mulighetsrommet godt nok utredet? Er det gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av alternativene? Er anbefalt prosjekt i tråd med Fylkeskommunens overordnede planer og strategier for samferdsel i fylket? Output: Beslutning om konseptvalg Mandat for neste fase Beslutningsunderlag: Prosjektforslag (inkl. kontrakts- og gjennomføringsstrategi) Verifisere: Er prosjektet fortsatt iht. forutsetningene ved konseptvalget eller bør det gjennomføres en ny alternativanalyse? Er prosjektomfanget balansert mellom ulike interesser? Er det definert foreløpige resultatmål for prosjektet? Foreligger det en velbegrunnet strategi for gjennomføring og kontrahering? Foreligger det et kvalitetssikret kostnadsestimat iht. krav ved B2? Er finansieringsplanen realistisk? Output: Godkjent prosjektforslag Mandat for neste fase Beslutningsunderlag: Styringsdokumentet for prosjekt Verifisere: Foreligger det et styringsdokument for prosjektet iht. til maler og med tilstrekkelig kvalitet? Er prosjektomfanget optimalisering basert på tekniske-, økonomiske- og miljømessige vurderinger? Foreligger det rutiner for rapportering fra utførende til Fylkeskommunen? Foreligger det et kvalitetssikret kostnadsestimat med tilhørende usikkerhetsanalyse iht. krav ved B3? Output: Beslutning om igangsetting Godkjent styringsdokument Beslutningsunderlag: Leveranseoversikt/-dokumentasjon Verifisere: Er leveransen iht. til spesifikasjon? Foreligger det uavklarte forhold som krever involvering før endelig sluttoppgjør er klart? Output: Beslutning om akseptert leveranse Godkjent leveransedokumentasjon B5 Prosjekt avsluttet? Beslutningsunderlag: dokumentert administrativ avslutning Verifisere: Er håndtering og ansvar for uavklart forhold definert? Er prosjektet administrativt lukket? Output: Sluttrapport 2015 Metier AS 12 49

50 Vedlegg 3. Krav til dokumentasjon ved beslutningsporter Følgende dokumentasjon skal fremlegges prosjekteier for godkjenning ved respektive beslutningsporter. Avvik fra denne matrisen må avtales mellom prosjekteier og prosjektet. Utredning B0 B1 B2 B3 B4 Behovsanalyse X X X X Samfunnsmål og effektmål X X X Interessentanalyse X X X Mulighetsstudie X X X Alternativanalyse (nytte/kostnad) X X X Finansieringsplan X X X Prosjektledelse B0 B1 B2 B3 B4 Resultatmål (prioritert) X X Gjennomføringsstrategi X X Kontraktstrategi (markedsanalyse, innkjøpsplan) X X Prosjektorganisasjon Omfangsbeskrivelse X X X Dokumentert kostnadsestimat/budsjett X X X X Fremdriftsplan X X Eierstyring og kvalitetssikring B0 B1 B2 B3 B4 Prosjektmandat for fase X X X X Usikkerhetsanalyse (Anslagsmetoden) X X X Teknisk gjennomgang X X X Uavhengig kvalitetssikring X X X Offentlig planprosess B0 B1 B2 B3 B4 Regional plan Kommunedelplan Reguleringsplan Byggemelding Avslutning og levering B0 B1 B2 B3 B4 X X X X X Plan for lukking av gjenstående aktiviteter Teknisk dokumentasjon//forvaltning, drift og vedlikehold Overleveringsrapport Sluttrapport (inkl. erfaringslogg oppsummert for alle fasene) X X X X 2015 Metier AS 13 50

51 Styringsdokument STYRINGSDOKUMENT FOR NY FV. 42 BJØRKÅSTUNNEL Denne fylles ut ved behandling. Prosjektnummer: Saksnummer: 13/05464 Politisk behandling: / , 13/ og 13/ Behandlet dato: Behandlet av / Prosjekteier: Utarbeidet av: 3. november 2014 Styrings-/Referansegruppe Steinar Sørheim Beslutning: Styrings-/Referansegruppe beslutter at Statens vegvesen kan gå i gang med prosjektet med de føringer som gis i styringsdokumentet. Prosjektgruppen får mandat til å følge opp Statens vegvesen, med nødvendige fullmakter, slik det beskrives i styringsdokumentet. Prosjektgruppen gir månedlige rapporteringer til Styrings-/Referansegruppe og det innkaller til møte ved behov. Prosjektansvarlig: Prosjektet ferdigstilt: Steinar Sørheim September 2016 Signatur (leder av Styrings-/Referansegruppe), Kåre Glomsaker Vest-Agder fylkeskommune 1 51

52 1. Beskrivelse av prosjektet Prosjektet omfatter rassikring av fv.42 Haughomfjellene i Sirdal kommune. Oppdraget omfatter prosjektering og bygging av hovedvei i dagen ca. 300 m, og tunnel ny Bjørkåstunnel, på ca meter inklusiv elektro - og sikkerhetsutrustning. Overskuddsmasser fra tunnel skal brukes til vegfylling i Haughombakkene og det anslås at det vil fylles ut ca m³ stein her. Oppdraget omfatter også fjellrensk og ulike sikringstiltak av Hælsnuten, som ligger like sør for det søndre utløpet av ny Bjørkåstunnel. Hælsnuten er en svært steil fjellskrent som er meter på det høyeste. Eksisterende Bjørkåstunnel og deler av dagens Fv. 42 skal stenges etter at ny Bjørkåstunnel tas i bruk: Alt tunnelutstyr inne i og utenfor eksisterende Bjørkåstunnel skal rives og fjernes. Portalene skal tettes igjen etter at ny tunnel er tatt i bruk. Prosjektet har en entreprisekostnad på ca.141 millioner kroner (totalentreprise). Det er arbeidsfellesskapet Kruse Smith/Risa som har fått kontrakten på prosjektet. 2. Tidsplan og ressursbehov Arbeidet startet med forskjæringer i november/desember Begynner å sprenge tunnelløp i mars/april Tunnel ferdig sprengt i august/september Tunnel ferdigstilt i september Prosjektet er finansiert med et statstilskudd, i tillegg til et fylkeskommunalt bidrag. 3. Organisering og ansvar 3.1 Styringsgruppe/Referansegruppe: Representanter på politisk og administrativt nivå fra Sirdal kommune og Vest-Agder fylkeskommune, samt representanter fra SVV. Styrings-/Referansegruppens ansvar: Overordnet ansvar for gjennomføring av prosjektet. Rapportere til SAM-utvalget. Delegere nødvendig myndighet til Prosjektgruppen for å få effektive beslutningsprosesser og gode rapporteringsrutiner. Representasjon: Vest-Agder fylkeskommune: Terje Damman, Kåre Glomsaker, Sigmund Oksefjell, Vidar Ose, Lars B. Holtan og Steinar Sørheim Observatører Sirdal kommune: Jonny Liland, Frank Haughom, John Birkeland, Egil Netland og Øyvin Sjøtrø. Statens vegvesen: Johan Mjåland, og Kjell Soltvedt. Leder av Styrings-/Referansegruppe er Kåre Glomsaker. Prosjektansvarlig har sekretariatet til denne gruppen. Rapportering: Tertialrapportering til SAM- og Fylkesutvalg Prosjektgruppe: Administrativ gruppe fra fylkesadministrasjonen. Prosjektgruppens ansvar/myndighet: Vest-Agder fylkeskommune 2 52

53 Ansvar for oppfølging av Statens vegvesens gjennomføring av prosjektet i henhold til kravspesifikasjon, budsjettramme, fremdrift og kvalitet. Prosjektgruppen har fullmakt til å gjøre justeringer mht. tidsplan og kvalitet. Prosjektgruppen gis beslutningsmyndighet for bruk av avsatt reserve på styringsnivå 2, jf. Statusrapport Bjørkåstunnelen. Informere politisk nivå ved behov. Representasjon: Vidar Ose, Inge Hurv og Steinar Sørheim. Prosjektleder og controller i Statens vegvesen tiltrer i Prosjektgruppen for å orientere om status i prosjektet og svare på spørsmål. Rapportering: Månedlig statusrapport til Styrings-/Referansegruppe. Ved behov innkalles det til møte Prosjektleder: Statens vegvesen a. Prosjektleders ansvar: Statens vegvesen er ansvarlig for gjennomføring av prosjektet i henhold til vedtatte planer, budsjett og øvrige føringer som blir gitt i punkt 3.1 og overfor. Prosjektleder rapporter månedlig etter avtalt mal, jf. referat om økonomisk rapportering fra 13. oktober Rapporten har fokus på økonomi, fremdrift og kvalitet i gjennomføringen av prosjektet. Rapport for store vegprosjekt skal også være utgangspunkt for sluttrapport/sluttregnskap for det aktuelle prosjektet. Prosjektleder skal sørge for at VAF blir informert om hendelse på vegnettet som kan føre til medieoppmerksomhet. Vi tenker her i første omgang på alvorlige ulykker, alvorlige trafikale problemer av ulik art med mer. VAF skal varsles så snart som mulig om hva som er hendt, hvor og når det hendte, og om mulig årsaken til hendelsen. I overnevnte tilfeller følges dette opp med en kort skriftlig rapport (e-post) som beskriver hendelsen og inkludere hendelsesforløp, skadeomfang og antall impliserte personer, samt annen relevant informasjon. Denne rapporten skal skrives og oversendes VAF så fort dette er praktisk mulig å få til. Statens vegvesen skal oppdaterer egen ( hjemmeside for prosjekter i fylkeskommunal regi. b. Rapportering: Statens vegvesen sender månedlig rapport til prosjektgruppen, og det legges opp til samtaler via Lync eller telefon for å få nødvendige avklaringer. Rapporten skal leveres innen 10 virkedager i starten av en ny måned. Rapportering i 2015 er 15. januar, 13. februar, 13. mars, 17. april osv. Samferdsel tar initiativ til å innkalle på et fast tidspunkt i Lync. Ved behov for lokale tekniske avklaringer gjør SVV dette med kommunens administrasjon og rapporteres til prosjektgruppen. 4. Politiske føringer Gjennomføre prosjektet iht. vedtatte planer og budsjett. Vest-Agder fylkeskommune 3 53

54 Styringsdokument Rev.nr: 01 Endret dato: Erstatter: Prosjektnr: Prosjekt: Side 1 av 5 Godkjent av prosjekteier FK: Mottatt av avdelingsdirektør SVV: Dato: Sign: Dato: Sign: 1 Prosjektbeskrivelse 1.1 Generelt om prosjektet Kort prosjektbeskrivelse Kort beskrivelse av prosjektomfang og hva avtalen gjelder for, herunder geografisk beliggenhet Omtale i sentrale styringsdokumenter Referer til vedtak og dokumenter der prosjektet er omtalt, eksempelvis handlingsprogram, Stortingsproposisjoner, NTP, andre politiske/administrative vedtak. 1.2 Problembeskrivelse Beskriv kort dagens situasjon, hva som er problemet og begrunnelsen for å sette i gang prosjektet. Beskrivelsen skal være konkret og etterprøvbar. 1.3 Sentrale prosjektutfordringer Beskrivelse av hovedutfordringene og kompleksiteten ved prosjektet. Det kan dreie seg om alt fra forhold til omgivelser, grunneiere, det politiske miljø, behov for kompetanse i prosjektet, ønske om metodisk tilnærming, medieoppmerksomhet, alternativer som skal vurderes, markedssituasjon, spesielle problemområder, eksempelvis grunnforhold til kostnadsstyring og fremdriftsfokus. 1.4 Plansituasjonen Redegjør for planstatus for dette prosjektet samt tilstøtende planer som en skal forholde seg til. 54

55 1.5 Opplysninger om eksisterende vegnett Data fra NVDB Miljøforhold Kan omfatte estetikk/landskapsbilde, kulturmiljø, nærmiljø, utslippstillatelser, konsesjoner, støy- og luftforurensning, avrenning mv Grunneiere Annet 2 Strategiske interessenter Beskrivelse av strategiske interessenter som skal ha nytte av prosjektet, som kan bidra eller evt. hindre realisering. 3 Prosjekt og prosjektmål 3.1 Beskrivelse av prosjektet inkludert forutsetninger Det er viktig at prosjekteier identifiserer gode, og helst målbare mål, både for det ferdig bygde prosjektet og for den konkrete plan- eller byggefasen. 3.2 Samfunns- og effektmål Oppgi målsettinger for hvilke effekter det ferdig bygde anlegget skal gi overfor bruker, omgivelser og samfunnet generelt f.eks. i form av kapasitet, ulykkesfrekvensen tidsbesparelse etc. Dette må være det viktigste fokuset for bestilleren å klarlegge. Målene bør være konkrete og målbare. 3.3 Resultatmål Klare og retningsgivende prosjektmål (SMART- Spesifikke, Målbare, Ambisiøse, Realistiske, Tidsbegrensede) knyttet til plan- eller byggefasen og løsninger som prosjektet skal frembringe. Her skal konsentrere seg om de viktigste hovedmålene, og ikke spesifisere mange milepæler underveis Fremdrift Økonomi Kvalitet 3.4 Livsløpskostnad Definisjon. 3.5 Drift- og vedlikeholdskostnad 55

56 4 Rammebetingelser I dette kapitlet oppgis rammebetingelsene som prosjekteier har for prosjektgjennomføringen 4.1 Standardkrav/kvalitet I den grad prosjekteier har valgt vegstandard redegjøres det for denne her. Tilsvarende angis evt. avvik fra håndbok. 4.2 Økonomi Finansiering Det redegjøres kort for hvordan prosjektet finansieres. Hvilke bevillinger og evt. bompenge eller andre aktører som stat eller kommune hentes prosjektmidlene fra Budsjett En fremstilling av prosjektets budsjett som er tilstrekkelig detaljert til å danne grunnlag for styring av prosjektet. 4.3 Tid Kort presentasjon av prosjektets fremdriftsplan, med oversikt over de viktigste aktiviteter og milepæler. 4.4 Grensesnitt Miljø Herunder hensynet til naturressurser og bruken av landbruksjord Drift og vedlikehold Hvorledes det i prosjektet skal tas hensyn til fremtidig kostnad på drift og vedlikehold Eksisterende vegsystemer Avgrensning av prosjektet i forhold til eksisterende vegsystemer Gående og syklende Ivaretakelse av gående og syklende Andre prosjekter Avgrensning av prosjektet i forhold til andre igangsatte eller planlagte prosjekter Andre aktører Kan være tale om tekniske, organisatoriske eller kommersielle grensesnitt. Herunder beslutningstakere, rådgivere og entreprenører. 56

57 4.5 Spesielle krav i forhold til helse, miljø og sikkerhet Arbeidsmiljø HMS er svært viktig tema. Spesielle rammebetingelser vedr. styring av dett i den kommende planeller byggefase oppgis under dette punktet Ytre miljø Kan omfatte estetikk/landskapsbilde, kulturmiljø, nærmiljø, utslippstillatelser, konsesjoner, støy- og luftforurensning, avrenning mv. 4.6 Andre rammebetingelser 5 Prosjektstrategi 5.1 Usikkerhetsstyring Presentasjon av usikkerhetsbildet i form av de mest kritiske usikkerhets-faktorer i forhold til realisering av prosjektet, ledsaget beskrivelse av hvilke strategier og tiltak prosjektet har eller planlegger å iverksette for å styre disse, herunder eventuell kuttliste. 5.2 Gjennomføringsstrategi Kort beskrivelse av og begrunnelse for den valgte strategi for gjennomføringen av prosjektet i forhold til f.eks. tekniske løsninger, tid og utbyggingsrekkefølge, oppdeling i delprosjekter og styringsmodell. 5.3 Kontraktsstrategi Kort beskrivelse av og begrunnelse for den valgte kontraheringsstrategi. 6 Organisering og styring 6.1 Organisasjonskart Organisasjonskort med ansvar og fullmakts matrise. 6.2 Ansvar og myndighet Beskrivelse av ansvar og myndighet for de sentrale posisjoner i prosjektet. 6.3 Samarbeid og møtestruktur Konkretisering av hvordan samarbeidet og oppfølgingen skal gjøres. Dette skal være tydelig og konkret, slik at forventningene blir klargjort. 6.4 Rapportering Det redegjøres for rutiner og form av rapportering. I utgangspunktet bør en i planfase minimum ha rapportering annen hver måned og i bygge- og drift- og vedlikeholdsfasen hver måned. 57

58 6.5 Avviksbehandling Beskrivelse av håndtering og rapportering av avvik. Plikt til umiddelbar varsling og rapporterering ved erkjent utsikt til avvik eller problemer i prosjektet. 6.6 Endringshåndtering/fravik Kort beskrivelse av hvorledes behov for endringer i prosjektet håndteres og godkjennes av prosjekteier. Utarbeidelse og bruk av kuttliste. 6.7 Kommunikasjon ekstern Herunder kommunikasjon med interessenter og offentligheten generelt. 7 Sluttdokumentasjon og overlevering 7.1 Dokumentasjon Dokumentasjon for prosjektgjennomføring og kvalitet ifa. sluttrapport. 7.2 Overlevering Formel overlevering av fullført prosjekt. 58

59 59

60 60 Layout: omslag STfk Kommunikasjon/Ingrid Eklo

61 61

62 62

63 Ifølge liste Dykkar ref Vår ref Dato 17/ Invitasjon til å kome med innspel til rapport om kostnadsnøkkelen for båt og ferje Møreforsking Molde har på oppdrag frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurdert endringar i delkostnadsnøkkelen for båt og ferje i inntektssystemet for fylkeskommunane. Møreforsking leverte sin rapport til departementet 1. februar. Departementet ønskjer å få tilbakemelding frå sektoren om innhaldet og tilrådingane i rapporten, og inviterer med dette alle fylkeskommunar samt KS og Statens vegvesen til å kome med innspel. Rapporten frå Møreforsking er lagt ved dette brevet. Dagens fordelingsnøkkel for båt og ferje Gjennom utgiftsutjamninga i inntektssystemet skal fylkeskommunane i prinsippet få full kompensasjon for kostnadsskilnader i tenesteytinga som dei ikkje kan påverke sjølve. Kompensasjonen skjer i praksis gjennom kostnadsnøkkelen, som består av ulike kriterium med vekter. Kriteria for ferje og båtar er per i dag tal på ferjesamband og ein fylkesfaktor for båtar berekna ut frå netto driftsutgifter ekskl. avskrivingar dei siste tre åra. Utgiftsutjamninga gjennom kostnadsnøkkelen er ei rein omfordeling mellom fylkeskommunane. Det som blir trekt inn frå fylkeskommunar med eit berekna utgiftsbehov under landsgjennomsnittet, blir delt ut att til fylkeskommunar med eit berekna utgiftsbehov over landsgjennomsnittet. Storleiken på beløpet som blir fordelt om gjennom kostnadsnøkkelen (det samla utgiftsbehovet), blir berekna med utgangspunkt i KOSTRA-tal for netto driftsutgifter til dei teneste som inngår i kostnadsnøkkelen. Sektorvektene dvs. kor stor vekt dei ulike delkostnadsnøklane skal ha i den samla kostnadsnøkkelen er basert på kvar sektor sin del av dei samla utgiftene dei siste tre åra. Postadresse Kontoradresse Telefon* Kommunalavdelinga Sakshandsamar Postboks 8112 Dep Akersg Lars Tore Rydland NO-0032 Oslo Org no postmottak@kmd.dep.no

64 Fylkeskommunane skal berre få kompensasjon for kostnadsskilnader dei ikkje kan påverke sjølve, og det er derfor sett visse krav til kva type kriterium som kan inngå i inntektssystemet. Kriteria skal vere objektive (dvs. dei skal ikkje vere moglege å påverke av fylkeskommunane), baserte på offisiell statistikk og moglege å oppdatere jamleg. Ny rapport om delkostnadsnøkkelen for båt og ferje Oppdraget til Møreforsking var å kome med innspel til korleis delkostnadsnøkkelen for båt og ferje kan forbetrast. Målet var å finne ein delkostnadsnøkkel som er betre eigna til å fange opp variasjonar i utgiftsbehovet mellom fylkeskommunane, og som i større grad er basert på objektive kriterium. Møreforsking presenterer i rapporten eit forslag til eit nytt kriterium for ferjer, men har ikkje kome fram til eit nytt kriterium for båtar. Vi er derfor først og fremst interesserte i kommentarar til analysane og tilrådingane for ferjekriteriet. Møreforsking presenterer to ulike modellar for nytt ferjekriterium. Begge byggjer på ei normativ tilnærming og bereknar dei normerte kostnadene for ferjesambanda. Skilnaden mellom dei to modellane er kva nivå berekningane blir gjort på. I den eine modellen, som blir kalla den sambandsbaserte modellen i rapporten, er utrekningane gjort for kvart enkelt samband. I den andre modellen (den medianbaserte modellen) er utrekningane gjort på standardklassenivå. Ein viktig skilnad mellom dei to modellane er at det vil vere vanskeleg å oppdatere kriteriedata for den sambandsbaserte modellen. Det kan bety at ein ikkje kan rekne med jamleg oppdatering av kriteriedata viss denne modellen blir lagt til grunn. Vi er interesserte i alle relevante innspel om rapporten, og ønskjer særleg vurderingar av: - Den metodiske tilnærminga som er lagt til grunn - Korleis analysane og utrekningane er gjennomført - Om det er sentrale forhold som ikkje er fanga opp i analysane - Om Møreforskings modellar kan danne grunnlag for eit nytt ferjekriterium i kostnadsnøkkelen - Kva for ein av Møreforskings modellar som eventuelt vil vere best eigna som utgangspunkt for eit nytt ferjekriterium i kostnadsnøkkelen - Møreforskings modellar samanlikna med dagens ferjekriterium Vi minner om at ein delkostnadsnøkkel berre blir brukt til å fordele om midlar mellom fylkeskommunar. Eventuelle endringar i delkostnadsnøkkelen vil ikkje ha innverknad på nivået på den samla ramma som blir fordelt om etter båt- og ferjenøkkelen. Prosessen vidare Departementet vil presentere prosjektet for Stortinget i kommuneproposisjonen for 2018, som blir lagt fram i mai. Eventuelle forslag til endringar i kostnadsnøkkelen på bakgrunn av Møreforskings rapport vil òg bli presenterte i kommuneproposisjonen. Side 2 64

65 Departementet har førebels ikkje teke stilling til innhaldet i rapporten eller til om vi vil foreslå endringar i delkostnadsnøkkelen for båt og ferje. Vi vil ta synspunkta til fylkeskommunane med i vurderinga før vi eventuelt kjem med forslag til endringar i nøkkelen, og ber derfor om innspel frå sektoren. Vi vil òg invitere alle fylkeskommunar til møte med politisk leiing i departementet for å diskutere innhaldet i rapporten. Vi viser til eigne invitasjonsbrev til møte i Bergen, Molde, Tromsø og Oslo. Vi ber om at de sender eventuelle skriftlege kommentarar til departementet ved postmottaket (postmottak@kmd.dep.no), med kopi til Lars Tore Rydland (lars-tore.rydland@kmd.dep.no), innan onsdag 8. mars. Merk innspelet med saksnummer 17/589. Med helsing Grete Lilleschulstad (e.f.) underdirektør Lars Tore Rydland seniorrådgjevar Dette dokumentet er elektronisk godkjent og blir sendt utan signatur Side 3 65

66 Adresseliste Akershus fylkeskommune Postboks 1200 Sentrum 0107 OSLO Aust-Agder fylkeskommune Postboks 788 Stoa 4809 ARENDAL Buskerud fylkeskommune Postboks DRAMMEN Finnmark fylkeskommune Fylkeshuset 9815 VADSØ Hedmark fylkeskommune Postboks 4404 Bedriftssenteret 2325 HAMAR Hordaland fylkeskommune Postboks BERGEN Kommunesektorens organisasjon Postboks 1378 Vika 0114 OSLO Møre og Romsdal fylkeskommune Fylkeshuset 6404 MOLDE Nordland fylkeskommune Prinsens gate BODØ Nord-Trøndelag fylkeskommune Seilmakergata STEINKJER Oppland fylkeskommune Postboks LILLEHAMMER Oslo kommune Rådhuset 0037 OSLO Rogaland fylkeskommune Postboks 130 Sentrum 4001 STAVANGER Sogn og Fjordane fylkeskommune Fylkeshuset, Askedalen LEIKANGER Statens vegvesen Vegdirektoratet Postboks 8142 Dep 0033 OSLO Sør-Trøndelag fylkeskommune Postboks 2350 Sluppen 7004 TRONDHEIM Telemark fylkeskommune Postboks SKIEN Troms fylkeskommune Postboks TROMSØ Vest-Agder fylkeskommune Postboks 517 Lundsiden 4605 KRISTIANSAND S Vestfold fylkeskommune Svend Foyns gate TØNSBERG Østfold fylkeskommune Postboks SARPSBORG Side 4 66

67 Fra: Sendt: :20:23 Til: Kirsti Dybvik Tittel: VS: 17/589-2 Innspel til om rapport om kostnadsnøkkelen for båt og ferje Fra: Lars [mailto:lars Sendt: 7. februar :25 Til: fk.no; postmottak austagder Dokpost fk.no; Kopi: Emne: 17/589 2 Innspel til om rapport om kostnadsnøkkelen for båt og ferje Se vedlagte saksdokumenter. 67

68 RAPPORT NR Hilde J. Svendsen, Falko Müller, Harald Thune Larsen og Svein Bråthen UTGIFTSBEHOV TIL FERJER OG HURTIGBÅTER Utredning av fylkeskommunale forskjeller 68

69 2 69

70 TITTEL Utgiftsbehov til ferjer og hurtigbåter. Utredning av fylkeskommunale forskjeller FORFATTERE Hilde J. Svendsen, Falko Müller, Harald Thune Larsen (TØI) og Svein Bråthen PROSJEKTLEDER Hilde Johanne Svendsen RAPPORT NR SIDER 78 PROSJEKTNUMMER 2635 PROSJEKTTITTEL Utgiftsbehov til ferjer og hurtigbåter. Utredning av fylkeskommunale forskjeller OPPDRAGSGIVER Kommunal og moderniseringsdepartementet ANSVARLIG UTGIVER UTGIVELSESSTED Møreforsking Molde AS Molde UTGIVELSESÅR 2017 ISSN ISBN (ELEKTRONISK) DISTRIBUSJON Høgskolen I Molde, Biblioteket, pb 2110, 6402 Molde tlf epost: biblioteket@himolde.no SAMMENDRAG Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) har bedt om bistand til en utredning av utgiftsbehovet til hurtigbåter og ferjer, som er en av delkostnadsnøklene i inntektssystemet. Hensikten med utredningen er å belyse fylkeskommunale forskjeller. Denne utredningen skal være et faglig innspill til utarbeidelse av ny delkostnadsnøkkel for båter og ferjer. Denne nøkkelen skal bidra til en fordeling mellom fylkene, basert på objektive kriterier. Beregning av nivået på rammen som er til fordeling skal ikke være en del av denne utredningen. Utredningen skal omfatte både ferjer og hurtigbåter. Vi har gjennom arbeidet kommet frem til en fordelingsnøkkel for ferjer som vi vil anbefale, mens datagrunnlaget for hurtigbåter dessverre ikke har gjort det mulig å utarbeide en tilstrekkelig robust fordelingsnøkkel. Den tilbudte metoden i oppdraget var basert på en gjennomsnittsbetraktning sett i forhold til et standardnivå. Det ble i løpet av prosessen utarbeidet en sambandsbasert betraktning og en medianbasert betraktning. Vi anbefaler at sambandsbasert tilnærming benyttes som basis fordelingsnøkkel. For oppdateringer og årlig vedlikehold anbefaler vi justeringer med andeler fra den medianbaserte tilnærmingen. FORFATTER/MØREFORSKING MOLDE Forskriftene i åndsverksloven gjelder for materialet i denne publikasjonen. Materialet er publisert for at du skal kunne lese det på skjermen eller fremstille eksemplar til privat bruk. Uten spesielle avtaler med forfatter/møreforsking Molde er all annen eksemplarfremstilling og tilgjengelighetsgjøring bare tillatt så lenge det har hjemmel i lov eller avtale med Kopinor, interesseorgan for rettshavere til åndsverk. 3 70

71 4 71

72 FORORD Kommunal og moderniseringsdepartementet har gitt Møreforsking Molde AS i samarbeid med Transportøkonomisk institutt i oppdrag å utrede fylkeskommunale forskjeller i utgiftsbehov til ferje og hurtigbåtruter. Arbeidet skal være et innspill til en ny fordelingsnøkkel for båt og ferje i inntektssystemet. Oppdragsgivers kontaktperson har vært Lars Tore Rydland. Fra Møreforsking Molde har Falko Müller og Svein Bråthen (fagansvarlig) deltatt. TØIs medarbeider har vært Harald Thune Larsen. Hilde Johanne Svendsen, Møreforsking Molde AS, har vært prosjektleder for arbeidet. Fylkeskommunene har stilt data for båt og ferjeruter til rådighet, noe som har gjort vesentlige deler av beregningene og vurderingene mulig å gjennomføre. Vi ser at det er lagt ned betydelig arbeid i rapporteringen fra fylkene, og dette er vi svært takknemlig for. Dette prosjektet er omfattende og med til dels komplekse beregninger basert på datamateriale med noe varierende grad av robusthet. Forfatterne mener likevel at hovedkonklusjonene er rimelig robuste. Det er viktig at disse ses i sammenheng med de strategiske vurderingene som er nærmere beskrevet i kapittel 11. Ufullstendigheter kan forekomme, blant annet med basis i nevnte datamateriale, særlig på detaljnivå. Øvrige feil og mangler er forfatternes hele og fulle ansvar. Molde 01. februar 2017 Forfatterne 5 72

73 6 73

74 INNHOLD Forord... 5 Innhold Sammendrag Innledning Definisjoner Om ferjemarkedet Dagens fordelingssystem Hurtigbåt Ferje Faktorer som kan forklare fylkesvise forskjeller i utgiftsbehov Datagrunnlaget Ferje Hurtigbåt Metode Ferje Hurtigbåt Forslag til fordelingsnøkkel for Ferje Medianbetraktning basert på ÅDT og strekningslengde, kriteriedata Sambandsbasert tilnærming Anbefalinger for ferje Forslag til prosess for fordelingsnøkkel for hurtigbåt Beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet for hurtigbåtsamband Statistikk og rapportering for hurtigbåt Transportstandard for hurtigbåttilbudet Oppsummering om hurtigbåt Anbefalinger for hurtigbåt Strategiske vurderinger ved standardtilnærmingen Fordelingsnøkler ved en eventuell regionreform Ferje Hurtigbåt Videre utredninger og etterarbeid Teknologiutvikling Statistikk og rapportering Referanser Vedlegg Vedlegg 1 Tabeller og figurer Vedlegg 2 Hurtigbåt

75 Formel 1 Drivstofforbruk per samband Formel 2 Driftskostnader per samband Formel 3 Kapitalkostnader per samband Formel 4 Totalkostnader per samband Formel 5 Totalkostnader per fylke Formel 6 Estimering av inntektsnivå per samband Formel 7 Formel for estimering av inntekter per samband, inkludert passasjervurderinger. 43 Formel 8 Hurtigbåt inntekt per person på strekningsnivå, full pris voksen Tabell 1 Definisjoner og forkortelser Tabell 2 Fylkesvise fordeling i utgiftsutjevningen, Tabell 3 Faktorer som kan forklare fylkesvise forskjeller i utgiftsbehov Tabell 4 Presentasjon av verdier fra datainnsamlingen Tabell 5 Deskriptiv statistikk for innrapporterte data for hurtigbåt, sambandsnivå Tabell 6 Deskriptiv statistikk for innrapporterte data for hurtigbåt (2), Sambandsnivå Tabell 7 NTP standarden med FV koder Tabell 8 Fartsområder Tabell 9 Antall samband per fartsområde og sambandsklasse, fylkesvegferjer Norge Tabell 10 Antall samband per fartsområde, fylkesvegferjer per fylke Tabell 11 Ferjer som ikke er spesifisert i dokumentasjonen for EFFEKT Tabell 12 Beregningsforutsetninger for drifts og kapitalkostnader Tabell 13 Medianbetraktning, andeler per samband Tabell 14 Fordelingsnøkkel 2016, medianbasert tilnærming ved bruk av NTP standarden Tabell 15 Fordelingsnøkkel 2017, medianbasert tilnærming ved bruk av NTP standarden Tabell 16 NTP nøkkel 2016 sambandsbasert tilnærming Tabell 17 NTP nøkkel 2017 sambandsbasert tilnærming Tabell 18 Endringer fra Tabell 19 MR nøkkel sambandsbasert, kriteriedata Tabell 20 Sammenligningstabell, ferjenøkler Tabell 21 Nøkkel NTP 2016 med frekvens 4 for FV 4.4 og FV 5, sambandsbasert tilnærming 68 Tabell 22 Funksjonsinndeling av hurtigbåtrutene Tabell 23 Korrelasjon mellom ÅDT og frekvens for hurtigbåt, for funksjonstype Tabell 24 Grov skisse til hurtigbåtstandard Tabell 25 Grov skisse til kriterier for fordeling av hurtigbåtruter i standardklasser Tabell 26 Hurtigbåtsamband fordelt etter standardklasse og fartsområde Tabell 27 Transportstandard for flyrutene på kortbanenettet Figur 1 Sist publiserte standard for ferjedriften (NTP ) Figur 2 Oversikt over sambandsklasser i NTP standarden Figur 3 Fylkesvegferjer etter standardklasse, ÅDT PBE og sambandslengde i km delt på Figur 4 Prinsipper for kostnadsberegning Figur 5 Ferjetyper Figur 6 Avvik mellom testmodell og faktisk rapporterte kostnader Figur 7 Mediansamband i de ulike standardklassene Figur 8 Ferjesamband i kriteriedata Figur 9 Ferjesamband i kriteriedata

76 Figur 10 Sambandsklasse per fylke Figur 11 Sambandsklasse per fylke Figur 12 Ferjestrategi for Møre og Romsdal Figur 13 Oversikt over passasjerer per dag, stigende Figur 14 Hurtigbåter etter funksjon Figur 15 Regresjonsmodell netto tilskudd og planlagt utseilt distanse Figur 16 Billettpris voksen estimert etter takster i Møre og Romsdal og Troms

77 1 SAMMENDRAG Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) har bedt om bistand til en utredning av utgiftsbehovet til hurtigbåter og ferjer, som er en av delkostnadsnøklene i inntektssystemet. Hensikten med utredningen er å belyse fylkeskommunale forskjeller. Denne utredningen skal være et faglig innspill til utarbeidelse av ny delkostnadsnøkkel for båter og ferjer. Denne nøkkelen skal bidra til en fordeling mellom fylkene, basert på objektive kriterier. Beregning av nivået på rammen som er til fordeling skal ikke være en del av denne utredningen. KMD fastslår i kommuneproposisjonene (KMD, 2015) og i utlysningsteksten til dette oppdraget at det har vist seg vanskelig å utvikle en sektornøkkel og finne gode objektive kriterier som kan forklare forskjeller i utgifter til båter og ferjer mellom fylkeskommunene. Gjennom kostnadsnøkkelen blir fylkene per i dag kompensert et fast beløp per samband for ferjer, og får i prinsippet refundert faktisk forbruk for hurtigbåter. KMD har ønsket å få etablert et objektivt kriteriesett som skal gi grunnlag for å fastsette de fylkesvise forskjellene. KMD ba om en liste over relevante variabler som kan bidra til å forklare fylkesvise forskjeller. Denne er vist i kapittel 6, og viser at det er flere variabler som kan bidra. Det er mange variabler som fylkeskommunene kan påvirke, og noen som de delvis kan påvirke, til dels indirekte. De variablene som er benyttet i den normative metoden i dette arbeidet er årsdøgntrafikk (ÅDT) og strekningslengde. ÅDT er vurdert til å være i kategori «kan delvis påvirke», fordi fylkeskommunene gjennom servicenivået kan påvirke etterspørselen, og at de gjennom å tilby parallelle tjenester kan påvirke etterspørselen. Begge disse mulighetene har begrenset påvirkning, og ÅDT vurderes som en faktor som er objektiv. Sambandslengde kan vanskelig påvirkes uten at anløpssteder legges ned. Vi antar at dette også i svært begrenset utstrekning kan påvirkes av fylkene. Faktoren sambandslengde er derfor vurdert som objektiv. Utredningen skal omfatte både ferjer og hurtigbåter. Vi har gjennom arbeidet kommet frem til en fordelingsnøkkel for ferjer som vi vil anbefale, mens datagrunnlaget for hurtigbåter dessverre ikke har gjort det mulig å utarbeide en tilstrekkelig robust fordelingsnøkkel. Vi vil begrunne dette i et senere avsnitt. Ferjer Det er i denne utredningen benyttet en normativ metode som utgangspunkt for beregningene. Dette innebærer at vi legger en gitt standard for transporttilbudet til grunn, og at ferjesamband skulle tilordnes i klasser med klart definert servicenivå gjennom en standard. Vi har foreslått å bruke den siste publiserte standarden for ferjetilbudet fra NTP som grunnlag for beregningene. Kostnadsberegningene er basert på modellverktøyet EFFEKT fra Statens vegvesen, og inntektsvurderingene er delvis basert på faktisk inntektsnivå i fylkene og delvis på en inntektsfunksjon basert på det nasjonale takstregulativet. Det ble utført en test av modellen basert på dagens servicenivå som viste resultater på fylkesnivå som vist i figuren under. Avvik i faktiske kostnader og modellberegnede kostnader viste hovedsakelig avvik på mindre enn 5%. Nord Trøndelag er unntaket, og årsakene til at disse kostnadene var mer krevende å estimere er forklart ved noen spesifikke forhold, kombinert med 10 77

78 at det er få samband i fylket. Spesielle forhold i ett eller flere samband kan gjøre utslag på fylkesnivå, særlig der det er få samband. Figur S1 Avvik mellom test modell og faktisk rapporterte kostnader i prosent Finnmark Hordaland Møre og Romsdal Nord-Trøndelag Nordland Rogaland Sogn og Fjordane Sør-Trøndelag Troms Testen avdekket at modellen var egnet til å benyttes som utgangspunkt for beregning av kostnader for ulike sambandsklasser. Den tilbudte metoden i oppdraget var basert på en gjennomsnittsbetraktning sett i forhold til et standardnivå. Det ble i løpet av prosessen utarbeidet en sambandsbasert betraktning og en medianbasert 1 betraktning. Gjennomsnittsbetraktningen ble forkastet på grunn av det vi anså som ekstremverdier i netto tilskudd for enkelte sambandsklasser, noe som i uønsket grad ville bidratt til å trekke verdiene opp. Når vi ser på dagens fordelingsnøkkel, sett i forhold til den sambandsbaserte og den medianbaserte tilnærmingen i våre analyser, får vi resultater som i tabellen under. 1 Medianen er den midterste verdien i et sortert datamateriale, det vil si at det er like mange observasjoner som har verdier over medianen som under medianen. Medianen foretrekkes fremfor gjennomsnitt når man ønsker å beskrive den sentrale tendensen i materialet og ikke gi ekstreme verdier stor vekt. I et normalfordelt datasett er gjennomsnitt et greit mål, men har man skjevheter og ekstremverdier så er median å foretrekke som sentralitetsmål

79 Tabell S1: Fordelingsnøkler, ferjer Kriteriedata for Antall samband i Andel i prosent, Andel Andel i prosent, 2017 kriteriedata for dagens nøkkel i prosent, sambandsbasert 2017 medianbasert Oppland 1 1 0,76 0,45 Buskerud 0,5 0,5 0,23 0,06 Vestfold 0,5 0,5 0,23 0,06 Vest Agder 2 1,9 1,22 0,7 Rogaland 5 4,8 5,42 7,44 Hordaland 17 16,3 15,08 17,20 Sogn og Fjordane 6 5,8 5,38 5,54 Møre og Romsdal 20 19,2 16,64 17,77 Sør Trøndelag 5 4,8 4,30 3,43 Nord Trøndelag 6 5,8 4,13 3,13 Nordland 23 22,1 26,30 27,20 Troms 12 11,5 12,81 10,28 Finnmark 6 5,8 7,51 6,74 Sum , Tabellen viser at Nordland vil få størst prosentvis endring fra i dag med en eventuell ny fordelingsnøkkel. Vi ser også klare endringer i Møre og Romsdal og Finnmark. Av tabellen ser vi at Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal og Troms har de største endringene fra sambandsbasert til medianbasert tilnærming i beregningene. Rogaland, Hordaland og Møre og Romsdal får høyere andeler av nøkkelen i en sambandsbasert tilnærming enn i en mediantilnærming, og Troms får høyere andeler i en medianbasert tilnærming enn i en sambandsbasert tilnærming. For Hordaland ser vi store utslag som følge av at de har enkelte lange samband. Dette innebærer for eksempel i medianbasert tilnærming behov for ei ferje, og i sambandsbasert tilnærming gir dette behov for 2 ferjer i enkeltsamband. Der vi har oppgitt de estimerte kostnadene i mill. kr., vil vi påpeke at dette ikke nødvendigvis vil være representativt for enkeltsamband. Vi viser ved test av modellen at det ser ut til at modellen underestimerer kostnadene med ca. 10% gitt de forutsetningene som er presentert for beregningene. Det er gjort en rekke følsomhetsanalyser. Vi mener disse bidrar til å vise at beregningsmetodikken er robust, og at de resultatene vi presenterer kan danne grunnlag for en fordelingsnøkkel i inntektssystemet. Ved vurderinger knyttet til medianbasert tilnærming nevnte vi at dersom et fylke har ÅDT i øvre del av et klasse intervall, og samtidig har strekningslengde i øverste del av klasseintervallet, så vil dette kunne medføre en negativ effekt. Det motsatt skjer ved lav ÅDT og strekningslengde innen en standardklasse. Slike effekter blir synliggjort i kolonne 4 og 5 i tabellen over

80 Fordelen med en sambandsbasert tilnærming er blant annet at vi her har benyttet faktiske inntektstall for å korrigere for fylkesvise forskjeller i inntekter, mens i den medianbaserte tilnærmingen har vi et ekstra usikkerhetselement i at også inntektene er estimert. I tillegg beregner vi kostnader ved bruk av faktisk ÅDT og strekningslengde for hvert samband. Ulempen med en sambandsbasert tilnærming er at eventuelle årlige oppdateringer er krevende med denne tilnærmingen, da kompleksiteten er stor. Vi anbefaler derfor at sambandsbasert tilnærming benyttes som basis fordelingsnøkkel. For oppdateringer og årlig vedlikehold anbefaler vi justeringer med andeler fra den medianbaserte tilnærmingen. Hurtigbåt Det har gjennom arbeidet ikke lykkes oss å komme frem til forslag til fordelingsnøkkel for hurtigbåter. Vi har analysert de innsamlede data, og funnet at vi har komplette opplysninger for 28 av 103 hurtigbåtsamband. Det er i tillegg knyttet stor usikkerhet til kvaliteten på noen av dataseriene, da enkeltverdier kan virke usannsynlige. Deskriptiv statistikk av datainnsamlingen viser at spredningen i datasettet er stor. Vi har likevel i vedlegg 2 gitt noen beskrivelser av de data som er samlet inn i håp om at dette kan være nyttig som informasjonsgrunnlag i hurtigbåtsektoren. De videre analysene av data for hurtigbåt ble basert på en inndeling i fire funksjonsklasser; lifeline, pendler, region og annet. Funksjonsklassene er etablert av oss i dette arbeidet, og kriteriene for klassene er gitt i en egen tabell. Det forslaget vi gir til en hurtigbåtstandard er en beskrivelse av dagens servicenivå, basert på funksjon, ÅDT og til dels strekningslengde. Det er i tillegg vist og diskutert resultater fra regresjonsanalyser i datamaterialet. Vi har kommet med noen anbefalinger for videre arbeid med hurtigbåter, og det viktigste er at det bør etableres rapporteringsrutiner som sikrer god informasjon om det transporttilbudet som eksisterer. Det er spesielt fire forhold vi påpeker at det er nødvendig å utrede nærmere: 1. Klar definisjon av et hurtigbåtsamband 2. Hvilke samband som skal være en del av kriteriedata for en fordelingsnøkkel for hurtigbåt 3. Etablere standard for servicenivå og kapasitet, eksempelvis med utgangspunkt i en definert minste transportstandard. 4. Nasjonale takstretningslinjer for hurtigbåt 5. Et klart bedret datagrunnlag på sambands og eventuelt strekningsnivå, for å kunne forklare forskjeller i kostnader og inntekter mellom fylkene 13 80

81 2 INNLEDNING Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) har bedt om bistand til en utredning av utgiftsbehovet til hurtigbåter og ferjer, som er en av delkostnadsnøklene i inntektssystemet. Hensikten med utredningen er å belyse fylkeskommunale forskjeller. Denne utredningen skal være et faglig innspill til utarbeidelse av ny delkostnadsnøkkel for båter og ferjer. Denne nøkkelen skal bidra til en fordeling mellom fylkene basert på objektive kriterier. Beregning av nivået på rammen som er til fordeling skal ikke være en del av denne utredningen. Utredningen skal belyse hvilke forhold som påvirker variasjoner i utgiftsbehov til ferjer og båter mellom fylkeskommuner. Dette dreier seg etter vår oppfatning om å belyse faktorer som påvirker variasjoner knyttet tii selve utgiftsbehovet i hvert enkelt fylke, og ikke til hvordan utgiftene faktisk er fordelt mellom fylkene i dag. Det er ikke nødvendigvis sammenfall mellom disse to synsmåtene, og det danner en viktig premiss for vår tilnærming, som vi kommer tilbake til. Vår tilnærming er imidlertid også rettet mot fordeling av en gitt ramme, og ikke til størrelsen på selve rammen. I tillegg skal det utarbeides forslag til hvordan en ny delkostnadsnøkkel for båter og ferjer kan utformes. Hvilken påvirkning en eventuell regionreform vil ha på nøkkelen skal også vurderes. KMD fastslår i kommuneproposisjonene (KMD, 2015) og i utlysningsteksten til dette oppdraget at det har vist seg vanskelig å utvikle en sektornøkkel og finne gode objektive kriterier som kan forklare forskjeller i utgifter til båter og ferjer mellom fylkeskommunene. Gjennom kostnadsnøkkelen blir fylkene per i dag kompensert et fast beløp per samband for ferjer, og får i prinsippet refundert faktisk forbruk for hurtigbåter. Det er ønskelig å få etablert et objektivt kriteriesett som skal gi grunnlag for å fastsette de fylkesvise forskjellene. Gjennom utgiftsutjevningen ønsker staten å omfordele midler mellom fylkene, slik at fylker som har driftsulemper blir kompensert for dette. Kollektivtransporttilbudet til befolkningen er en del av samfunnsoppdraget, og transportpolitikken skal bidra til framkommelighet og regional utvikling, transportsikkerhet, miljø og universell utforming (NTP ). Det finnes ikke per i dag en nasjonal standard eller et definert minstetilbud til innbyggerne, bortsett fra lovpålagt skoleskyss. Det er ofte skoleskyssen som dimensjonerer tilbudet ute i distriktene. Begrepet transportstandard kan brukes om et servicenivå som er satt for å dekke en gitt etterspørsel, men det kan også være en minimumsstandard for at bosatte i distriktene skal ha mulighet til å komme seg til offentlige tjenester som helsetilbud og kommunal/fylkeskommunal administrasjon. I tillegg kan også en transportstandard være definert som mulighet for å komme seg til et transporttilbud som gir korrespondanse til/fra hovedstaden. Den tilnærmingen til problemstillingen som vi har valgt i dette arbeidet, er basert på normativ metode og bygger følgelig på en standard. Transportstandard blir dermed et viktig begrep i det videre arbeidet

82 3 DEFINISJONER Ved omtaler av ferje og hurtigbåtmarkedet benyttes en del begrep og forkortelser. Vi vil i tabellen under gjøre rede for forkortelser som vil bli brukt i rapporten. Enkelte av forkortelsene vil likevel bli kort forklart i teksten, for å lette lesbarheten. Tabell 1 Definisjoner og forkortelser Forkortelse Begrep Definisjon ÅDT Årsdøgntrafikk Trafikk over et helt år dividert med 365 PBE Personbilenhet Måleenhet for kjøretøy på ferje. ÅDT PBE Årsdøgntrafikk i personbilenheter KMD Kommunal og Moderniseringsdepartementet NTP Nasjonal Transportplan SVV Statens vegvesen FDB Ferjedatabanken NTP standarden Ferjestandard, sist publisert i NTP Fartsområde Med fartsområde forstås et nærmere definert farvann et skip kan trafikkere, slik at dette direkte får betydning for skipets konstruksjon, utrustning, bemanning og drift. Fartsområdet omfatter alle farvann innenfor de ytre geografiske grenser som oppstilles (FOR 2008). Nettokontrakt Operatør gir tilbud på det beløpet de vil ha som kompensasjon for å drifte et eller flere samband, i tillegg til at de beholder billettinntektene. Bruttokontrakt Operatør gir tilbud på det beløpet de vil ha som kompensasjon for å drifte et eller flere samband, gitt at oppdragsgiver beholder billettinntektene. Kostnadsnøkkel, kriterier og Begreper i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen i inntektssystemet brukes til å beregne utgiftsbehovet for hver kriteriedata enkelt fylkeskommune. Kostnadsnøkkelen består av ulike kriterier som skal fange opp variasjoner i utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene, f.eks. aldersfordeling og strukturelle og sosiale forhold. For ferjer er kriteriet per i dag "antall ferjesamband", for båter en fylkesfaktor beregnet ut fra netto driftsutgifter til båter de siste tre årene. Kriteriedata er informasjon om hver enkelt fylkeskommunes verdi på de ulike kriteriene, f.eks. antall ferjesamband per fylkeskommune. Kostnadsnøkkelen blir sammen med kriteriedata brukt til å beregne indekser for det beregnede utgiftsbehovet for hver enkelt fylkeskommune. Kostnadsnøkkelen, kriteriene og kriteriedata er dokumentert i Grønt hefte, et beregningsteknisk vedlegg til statsbudsjettet

83 I tillegg vil begrepene pakke, samband, strekning, rute og delstrekning bli benyttet. Vi har ikke utarbeidet en definisjon på et ferjesamband eller et hurtigbåtsamband i denne rapporten, og vi er heller ikke kjent med at en slik definisjon eksisterer. Vi vil derfor kort forklare hvordan disse begrepene må forstås i denne rapporten. Pakke: Når fylkene lyser ut anbud skjer dette som regel ved at flere samband lyses ut samtidig i en pakke. Operatørene leverer tilbud på pakken (alle samband i pakken samla), og blir evaluert på dette uavhengig av eventuelle spesifikasjoner på sambandsnivå. Denne pakkingen har til hensikt å skape attraktive konkurranser der stordriftsfordeler antas å bidra til kostnadseffektiv drift. Man kan eksempelvis dele på reservekapasitet. Samband: Dette benyttes om strekninger som trafikkeres innen samme rutetabell. For eksempel vil et samband være summen av strekningen fra A til B og fra B til A. For hurtigbåt er fylkene er bedt om å rapportere informasjon på sambandsnivå, og vi har derfor lagt til grunn de sambandene som fylkene selv har definert i det videre analysearbeidet. Vegdirektoratet har for ferjer valgt å se nærmere på en definisjon der to samband som benytter samme fartøy blir definert som ett samband i stedet for to. Som ferjesamband har vi lagt KMD sine lister til grunn for de videre analysene. Rute: Brukes av fylkeskommunene. Kan brukes både om samband, strekning og som henvisning til rutetabellen. Mest aktuelt i forbindelse med hurtigbåter. Strekning/delstrekning: Strekning og delstrekning kan brukes noe om hverandre. Transport fra ei kai til neste er en strekning eller eventuelt en delstrekning i et samband som betjener flere enn to kaier. 4 OM FERJEMARKEDET Vi vil innledningsvis i rapporten kort drøfte relevante elementer som kan ha påvirkning på utviklingen i ferjemarkedet. Disse elementene kan være relevante for forskjeller i tilskuddsbehov som vi ser hos de ulike fylkeskommunene. Rapporterte tall fra KOSTRA til netto driftsutgifter til fylkesvegferjer viser en økning i netto driftsutgifter til fylkesvegferjer fra 2010 til 2015 på 29% (målt i løpende kroner), der hovedtyngden av økningen fant sted fra 2013 til Dette utgjorde 20%. Til sammenligning så var økningen i bevilgninger over statsbudsjettet til riksvegferjer på 59% fra 2010 til 2015, der 32% var i perioden (også målt i løpende kroner). Ulike analyser viser til at det er flere faktorer som påvirker kostnadsnivået i ferjemarkedet, og vi vil kort drøfte ulike drivere (for eksempel OE [2016]; Jørgensen mfl. [2007] og Svendsen og Müller [2015]) som har vist seg å ha en påvirkning på kostnadsnivået

84 Med forvaltningsreformen i 2010 fikk fylkeskommunene overført ansvaret for de øvrige riksveiene 2, og da fulgte også ferjestrekningene med. Dette medførte at det fra 2009 til 2010 skjedde et skifte i innkjøpsregimet for ferjer. Der staten før hadde hatt ansvaret, med innkjøp av ferjetjenester via Statens vegvesens regionkontorer, så ble dette ansvaret nå overført til fylkeskommunene. Fylkeskommunene hadde allerede ansvar for mindre samband og hurtigbåtsamband, og var dermed ikke ukjent med denne type innkjøp. Denne reformen betød i praksis at det ikke ble nye innkjøpere av ferjetjenester i alle fylker, siden flere fylker valgte å beholde Statens vegvesen som innkjøper gjennom felles veiadministrasjon. Konsekvensene av reformen var imidlertid at fylkene fikk ansvaret for strekningene, og var dermed beslutningsmyndighet når strategier for nye anbudsutlysninger ble valgt. Svak konkurranse i ferjemarkedet har i flere sammenhenger blitt fremhevet som en årsak til at ferjetjenester blir dyrere. Det er i dag fire store aktører som har 99 prosent av ferjemarkedet i Norge, dersom vi måler markedet etter fraktet PBE (Oslo Economics, 2016, OE). Ved måling av markedsandeler i forhold til antall samband, så er det tilsvarende tallet 97,5%. OE viser til at det er en geografisk inndeling av markedet, der Boreal og Torghatten har vært involvert i de fleste anbudskonkurranser i de nordligste fylkene og ned til Trøndelag. Disse rederiene har sjeldnere deltatt på Vestlandet. Tilsvarende finner OE at Fjord1 og Norled leverte tilbud på de fleste konkurransene på Vestlandet, og at disse to sjeldnere deltok i konkurranser i Nord Norge. Økonomisk teori viser at når konkurransen minker og vi nærmer oss duopol og/eller monopoler, så vil prisene på det som skal kjøpes inn øke. Ferjetjenester er kapitalintensive. Dette vil derfor kunne gi uheldige effekter for oppdragsgivere dersom det er slik at vi får flere større anbud utlyst samtidig. For å unngå denne effekten er det viktig at fylkeskommunene og staten planlegger sine ferjeanbud i fellesskap, slik at vi unngår stor grad av samtidighet. Når flere pakker er ute, og operatører allerede har tilbudt sine eksisterende ferjer i konkurranser som pågår, så vil de som er sist ute antakelig få tilbud om nye ferjer og dermed høye kapitalkostnader. Det er også grunn til å tro at risikopåslaget blir større i slike anbud. En annen konsekvens av at ferjetjenester er kapitalintensive er at når kontraktsperiodene er korte, vil rederiene sannsynligvis legge inn et høyere risikopåslag i tillegg til at nivået på avskrivinger blir relativt høyt. Det å binde opp et fartøy for f. eks kun fem år, når rederiene vet at det vil bli utlyst andre aktuelle samband i denne perioden vil medføre at de vil prise inn en form for risiko for at det ikke finnes et marked for fartøyet når kontrakten utløper. I markeder der anbud innføres, viser studier fra anbud ved innkjøp av busstjenester (Henscher and Wallis, 2005) at det ved første gangs anbud ofte observeres lavere priser enn i tidligere kontraktsformer. Den samme studien viser at når anbud innføres i ikke konkurranseutsatte monopoler, så vil man i neste runde, når markedet er modnet, se en kostnadsøkning. Dette kan skyldes flere faktorer, men strategisk prising for å komme inn på markedet er ofte nevnt som 2 Strukturen bygger på inndeling i europaveg, stamveg, riksveg, fylkesveg, kommunal veg og privat veg. De riksvegene som ikke var stamveger ble overført til fylkeskommunene (med enkelte individuelle tilpasninger) 17 84

85 mulig årsak til dette. Det er flere tilfeller der ferjesamband er lyst ut på anbud for andre gang eller mer, samtidig som vi ser en reell kostnadsøkning i markedet. Det stilles også innen ferjedrift økte krav til utslippsfri og eller utslippsreduserende teknologi. Disse kravene kommer delvis som følge av nasjonale føringer og forventninger, og delvis som følge av politiske beslutninger i fylkene. Investering i ny teknologi kan være kostnadskrevende, og deler av årsaken til dette er ny teknologi der gjenbruksverdi er usikker. Dette innebærer at en av mulighetene operatørene har er å benytte en avskrivingstid tilnærmet lik kontraktsperioden. Dette kostnadsdrivende elementet kan bli forsterket ved svak konkurranse. 5 DAGENS FORDELINGSSYSTEM Vi vil i dette avsnittet kort gjøre rede for dagens fordelingssystem. Det har i de senere årene vært en omlegging av utgiftsutjevningen i forbindelse med hurtigbåtene og fylkesvegferjene, men vi vil fokusere på det systemet som eksisterer fra Inntektssystemet er bygd opp slik at rammetilskuddet i utgangspunktet blir fordelt med et likt beløp per innbygger (innbyggertilskudd). Et viktig prinsipp i dette systemet er at fylkeskommunene skal kompenseres for utgifter ved tjenesteytingen som fylkeskommunen selv ikke kan påvirke. Gjennom omleggingen av inntektssystemet i 2015 ble fylkesvegferjer og hurtigbåter en del av utgiftsutjevningen. Denne ordningen er bygd opp rundt kostnadsnøkler, et sett objektive kriterier og tilhørende vekter som blir benyttet til å beregne en indeks som skal gjenspeile hvor dyr en fylkeskommune er å drive. Med bakgrunn i disse indeksene, samt oppdaterte kriteriedata, blir forskjeller i beregnet utgiftsbehov omfordelt mellom fylkeskommuner. Kriteriene i kostnadsnøkkelen må være objektive (ikke påvirkbare av fylkeskommunenes egne disponeringer/prioriteringer), basert på offentlig statistikk og mulig å oppdatere jevnlig (KMD, 2015). Utgifter til båter og ferjer er en del av utgiftsutjevningen i inntektssystemet, og er således en del av fylkeskommunenes frie inntekter. Nivået er per i dag, noe forenklet, basert på et gjennomsnitt av de tre siste års rapportering av driftsutgifter til ferjer i KOSTRA. Det betyr at nivået er bestemt ut fra det samlede faktiske forbruket til fylkene, med et gjennomsnitt av de tre siste årenes rapporterte kostnader. Denne utredningen skal ikke gjøre beregninger av nivået. Det har likevel vært naturlig å kommentere fordelingen av midler sett i forhold til ei total ramme i ulike deler av rapporten. En tilnærming ved hjelp av en kostnadsmodell vil også kunne si noe om hva nivået bør være, gitt flere usikkerhetselementer. Denne utredningen skal belyse forskjeller i utgiftsbehov mellom fylkeskommunene. Beregning av nivået på de totale overføringene skal ikke være en del av denne rapporten. 5.1 HURTIGBÅT Drift av hurtigbåtrutene finansieres gjennom fylkeskommunens frie inntekter og skatteinntekter. Som nevnt innledningsvis i dette kapittelet er ferjer og hurtigbåter en delkostnadsnøkkel i 18 85

86 utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Båtkriteriet er for de siste årene beregnet basert på netto driftsutgifter ekskl. avskrivninger de siste tre årene, som rapportert i KOSTRA. Hurtigbåt er en sektor uten nasjonale standarder for servicenivå, i tillegg til at det er svært begrenset med offentlig tilgjengelig statistikk. Det er heller ingen tydelig definisjon på hva som skal til for at hurtigbåtstrekninger blir definert som et hurtigbåtsamband. Dette medfører at det er opp til hver enkelt fylkeskommune å definere strekninger/samband. En slik vurdering vil kunne være forskjellig fra fylke til fylke, og ordningen kan betraktes som potensielt kostnadsdrivende, og lite objektiv. På grunn av manglende offisiell statistikk, har det også vært nødvendig med datainnsamling fra fylkeskommunene. Dette gjelder også en komplett oversikt det som av fylkene er definert som hurtigbåtsamband. Hurtigbåtruter har passasjertransport som hovedfunksjon, men det er også hurtigbåtruter som frakter gods og/eller biler (gods /bilførende hurtigbåter). 5.2 FERJE Fordelingsnøkkelen for ferjer har siden 2015 vært basert på faktoren «antall samband». Statens vegvesen gikk i 2016 gjennom listen over ferjesamband, og den nye listen er gjeldende for kriteriedata for Kriteriedata for 2016 er basert på antall samband som rapportert i KOSTRA og i ferjedatabanken, samt rapportering fra fylkeskommunene til KMD. Kriteriedata for 2015 var basert på antall samband fra KOSTRA og ferjedatabanken. Den eksisterende fordelingen innebærer at vekten av et ferjesamband i utgiftsutjevningen er lik, uavhengig av sambandets karakteristikker som etterspørsel og sambandslengde. For årene 2015, 2016 og 2017 gir dette en fordeling som vist i tabellen under. Den fylkesvise fordelingen er basert på de listene over ferjesamband som KMD går ut fra i fordelingsnøkkelen. KMD betegner dette som «kriteriedata». Dette begrepet kan komme igjen også senere i rapporten. Tabell 2 Fylkesvise fordeling i utgiftsutjevningen, Fylke I prosent 2015 I prosent 2016 I prosent 2017 Oppland 0,0 0,9 1,0 Buskerud 0,5 0,5 0,5 Vestfold 0,5 0,5 0,5 Vest Agder 1,9 1,9 1,9 Rogaland 5,7 6,6 4,8 Hordaland 16,2 15,1 16,3 Sogn og Fjordane 6,7 6,6 5,8 Møre og Romsdal 21,0 18,9 19,2 Sør Trøndelag 3,8 4,7 4,8 Nord Trøndelag 5,7 5,7 5,8 Nordland 21,9 21,7 22,1 Troms 11,4 11,3 11,5 Finnmark 4,8 5,7 5,8 Sum 100,0 100,0 100,

87 6 FAKTORER SOM KAN FORKLARE FYLKESVISE FORSKJELLER I UTGIFTSBEHOV Det er flere faktorer som kan forklare fylkesvise forskjeller, og disse kan i ulik grad påvirkes av nasjonale myndigheter og/eller fylkeskommunene. Dagens kontrakter har minimumsstandarder, og i tillegg en gitt ruteplan. Dette gir ikke operatørene særlig stort handlingsrom innenfor en kontrakt. I tabellen under er det presentert faktorer som etter vår mening teoretisk kan påvirke fylkesvise forskjeller i utgiftsbehov, og tabellen er presentert med hensyn til fylkesvegsambandene. Dersom vi hadde inkludert riksvegsambandene ville fargekodene for «Stat» sett noe annerledes ut. De ulike kategoriene er kort drøftet under tabellen. For grad av påvirkning er følgende fargekoder benyttet: Kan påvirke Kan delvis påvirke Kan ikke påvirke Tabell 3 Faktorer som kan forklare fylkesvise forskjeller i utgiftsbehov Kategori Faktor Stat Fylkeskommune Overordnet Antall samband Ferjemateriell Drivstoff/teknologi PBE kapasitet Geografiske forhold Værforhold Fartsområde Bosettingsmønster Lengde kystlinje Sambandsspesifikt Etterspørsel ferje Etterspørsel hurtigbåt Timesvariasjoner Døgnvariasjoner Sesongvariasjoner Lifeline andel Rundturlengde Bilførende hurtigbåt Takstregulativ Autopass Øvrige variabler Sikkerhetskrav Skoleskyss Beredskap Tilgang på mannskap Kontraktsforhold Konkurransesituasjonen Servicenivå Antall fartøy Antall anløpssteder Åpningstid Frekvens Forutsigbarhet (stiv frekvens) 20 87

88 Som tabellen viser i kategori overordnet, så vil både stat og fylkeskommune bare delvis kunne påvirke antall samband. Staten ved SVV Vegdirektoratet påvirker hvilke ferjestrekninger som er definert som samband, og det er denne listen KMD legger til grunn for den eksisterende ferjenøkkelen i utgiftsutjevningen. Tilnærmingen i vår løsning vil også være basert på samband, men med en ytterligere inndeling etter etterspørsel og strekningslengde. Fylkeskommunene kan påvirke antall samband eksempelvis gjennom effektivisering der flere samband blir gjort om til ett samband med flere anløpssteder, eller i motsatt fall dele opp samband med flere enn to anløpssteder. Fylkeskommunene vil også kunne påvirke variabelen antall samband gjennom ferjeavløsningsprosjekter. Når det gjelder ferjemateriell vil staten kunne påvirke teknologi gjennom nasjonale krav og føringer, mens fylkeskommunene påvirker dette direkte gjennom de krav som blir satt ved utlysing av ferjeanbud. Når det gjelder PBE kapasitet på sambandsnivå, så påvirker ikke staten dette i fylkeskommunale samband. De geografiske forholdene i tabellen over kan være relevante for kostnadsforskjeller, men er ikke av en slik karakter at fylker eller staten kan påvirke dette. Bosettingsmønster kan påvirkes gjennom for eksempel distriktspolitikk. Geografiske forhold er ønskelig å benytte i en eventuell fordelingsnøkkel, da disse er objektive og ikke kan påvirkes. Det har imidlertid vist seg vanskelig å finne en klar sammenheng mellom geografiske forhold og utgiftsbehov til båt og ferjer. Stat og fylke kan i prinsippet påvirke etterspørselen på ferje og hurtigbåtsamband. Dette gjelder der det er konkurrerende tilbud, som for eksempel der det er mulig å komme seg fra sør til nord via to forskjellige traseer der begge inkluderer ferje(r). Sambandene kan være fylkeskommunale, eller det kan være ett fylkeskommunalt og ett statlig samband. Servicenivået på det ene sambandet vil her kunne påvirke etterspørselen på det andre. Det samme gjelder dersom det eksisterer konkurrerende tilbud mellom ferje og hurtigbåt. En nedleggelse eller reduksjon i ett av tilbudene, vil mest sannsynlig påvirke etterspørselen på det gjenværende sambandet. De sambandsspesifikke faktorene kan bare i begrenset grad påvirkes, og noen også kun ved bruk av mekanismer som det hittil ikke har vært særlig vilje til å benytte. Dette kan være for eksempel differensiert prising, slik at det i rushtid er dyrere billetter enn utenfor rushtid. Etterspørsel kan også til en viss grad påvirkes gjennom det tilbudet som tilbys. Jo bedre tilbud desto flere reiser. Nivået på «tilbudselastisiteten» er imidlertid vanskelig å fastsette. Når det gjelder bruk av bilførende hurtigbåt, så er det fylkeskommunen selv som beslutter om slike tjenester skal tilbys. Man kan ha et valg mellom bilførende hurtigbåt og ferje, om bilførende hurtigbåt skal tilbys i tillegg til ferje, eller om fylkeskommunen vurderer det slik at transport av biler ikke skal tilbys på strekningen. Skoleskyss, beredskap og sikkerhetskrav er for fylkeskommunene merket gul, altså at man delvis kan påvirke. Dette skyldes at fylkeskommunen gjennom skolestruktur (videregående skoler) kan påvirke skyssbehov for elever. Det er, slik vi er kjent med, ikke lovregulert krav til beredskap ved for eksempel rasstengt fylkesveg. Det vil i prinsippet likevel være slik at fylkeskommunen ønsker å sette opp transporttilbud til de som er rammet, og de som er isolerte vil forvente at et tilbud opprettes. Fylkeskommunen kan i slik tilfeller påvirke det tilbudet som blir gitt. Beredskap begrunnet i helsetransporter blir utløst etter krav fra helseforetakene, og fylkeskommunene kan 21 88

89 vanskelig overprøve et slikt krav. Sikkerhetskrav på fartøyene kan også i prinsippet delvis påvirkes av fylkeskommunene. Fylkene er pålagt å forholde seg til de til enhver tid gjeldende lover og forskrifter, men fylkene kan velge å benytte for eksempel høyere bemanning enn sikkerhetskravene. Autopass er en faktor som også er merket gul. Autopass, som nå er i ferd med å innføres, er frivillig for fylkene å delta i. Autopassordningen er imidlertid tett knyttet opp mot et nasjonalt ferjekort, og de fleste fylkene antas å ønske å følge dette. Tilgang på mannskap kan i svært begrenset grad direkte påvirkes av stat og fylke, men begge kan gjennom for eksempel rekrutteringsprogram og utdanningstilbud bidra til økt rekruttering i bransjen. Makroøkonomiske forhold kan også påvirke dette, med press i arbeidsmarkedet for bestemte typer arbeidskraft. Kontraktsforholdene kan i høyeste grad påvirkes av fylkeskommunen gjennom risikostyring i konkurransegrunnlag og kravspesifikasjon. Eksempel på slike elementer er brutto eller nettokontrakt. Konkurransesituasjonen inneholder flere elementer. Disse vil ikke bli inngående drøftet i denne rapporten. Dette elementet vil indirekte bli påvirket av for eksempel innkjøpskompetanse, tidspunkt for anbudsutlysning (herunder rettidig utlysning og koordinering med andre ferjeanbud). Konkurransesituasjonen vil igjen kunne påvirke prisen på kostnadselementene i ferjedrifta som for eksempel den drivstoffprisen som er estimert av operatørene, der dette i en situasjon med forventet stor konkurranse kan bli et konkurranseelement. I motsatt fall vil vi kunne se strategisk prising og økt risikopåslag. Servicenivået kan fylkeskommunene påvirke. Det finnes tilfeller der fylkeskommunene ikke er i en valgsituasjon for nivå på antall ferjer og frekvens, slik som der trafikken er så stor og overfartstiden av en slik lengde at den eneste muligheten for å ta unna trafikken er ved å benytte to eller flere ferjer. Der denne begrensningen ikke finnes, så vil fylkeskommunene kunne vurdere flere små ferjer med høy frekvens opp mot en stor ferje med lavere frekvens. Det er likevel slik at det er fylkeskommunene som definerer åpningstid og frekvens i sine samband, og dette er en faktor de i stor grad kan påvirke. Vi vil senere i rapporten benytte faktorer som påvirker forskjeller i utgiftsbehov mellom fylkeskommunene. Disse faktorene kommer fra en etablert modell som benytter de viktigste kostnadselementene innen ferjedrifta for å estimere kostnader for et samband. Andre faktorer utover dette, listet opp i dette kapittelet, vil ikke bli beregnet i denne rapporten

90 7 DATAGRUNNLAGET Data for dette oppdraget er innhentet fra Kommunal og Moderniseringsdepartementet, Nasjonal transportplan , ferjedatabanken, Statistisk sentralbyrå, Kollektivtrafikkforeningen, fylkeskommunene og Statens vegvesen v/vegdirektoratet. Sistnevnte har blant annet gitt oss tilgang til deler av det materialet som ble samlet inn i forbindelse med utredningen av ferjemarkedet på lang sikt, utredningsrapporter som ga grunnlaget for den sist publiserte ferjestandarden i Nasjonal Transportplan (NTP ) heretter i rapporten benevnt som «NTP standarden». De har også levert dokumentasjon for ferjedelen i beregningsprogrammet EFFEKT. 7.1 FERJE For ferjedelen av oppdraget er det levert mye informasjon fra fylkeskommunene. I Statens vegvesens ferjedatabank (FDB) er det i dag ikke rapportering på alle samband i henhold til liste gjeldende for 2017, som oppgitt fra KMD. Ferjedatabanken inneholder en rekke produksjonsdata som er nyttig informasjon, og som kan brukes for å aggregere informasjon til fylkesnivået. Data i FDB inneholder ikke informasjon om kostnadsnivået. Informasjonsflyten til FDB går direkte fra operatørene og inn til Statens vegvesen som drifter systemet, og fylkeskommunene har ikke mulighet til å uttale seg om eller påvirke disse tallene. KMD har også bidratt med informasjon om vurderinger og datagrunnlag knyttet til dagens fordelingsnøkkel for ferjer. KMDs liste over samband for det enkelte år er vist i vedlegg 1. Ved tilfeller der ferjesamband i kriteriedata var lagt ned før 2015, har vi benyttet opplysninger fra sist tilgjengelige år i FDB eller eventuelt data fra fylkene. Fra Nasjonal transportplan har vi hentet den sist utarbeidede NTP standarden. Denne har dannet grunnlaget for den metodiske tilnærmingen. Dette kommer vi nærmere tilbake til i metodekapittel om ferje INNLEVERTE DATA OG DESKRIPTIV STATISTIKK Fylkene ble bedt å levere data for hvert samband (for 2015 hvis ikke annet var oppgitt). Det ble sendt ut en kopi av den informasjonsinnsamlingen som KMD utførte i 2014/2015, og fylkene ble bedt om å oppdatere denne med informasjon gjeldende for Deler av datamaterialet er rapportert på pakkenivå. Følgende informasjon ble etterspurt: Sambandsnavn PBE ÅDT Rundturlengde i km (tur/retur) Fartsområde Operatør Netto tilskudd Billettinntekter Andre inntekter 23 90

91 Planlagte utseilt distanse Størrelsen på ferje(r) på sambandet Antall ferjer på sambandet Bruk av alternativ framdriftsteknologi Kontraktsform (netto/brutto) Fylkene har stort sett rapportert fullstendig. Der vi manglet data har vi brukt internett (som f.eks. FDB) og estimeringsmetoder (som f.eks. billettinntekter). Vi har også, basert på rutetabellene, gått gjennom dagens åpningstid (første til siste avgang per dag) med tanke på vurderinger knyttet til behov for 3 eller 4 skift på et samband. Der vi har avdekket data som vi antar at med stor sannsynlighet har vær mangelfull eller feil, så har vi henvendt oss til fylkene for ytterligere informasjon. Ut over dette må vi forutsette at de rapporterte data er korrekt. Vi vil legge til at resultatene av analysen er avhengig av korrekt rapportering, spesielt med hensyn til fartsområde og ÅDT tall, da disse påvirker kostnadsberegningene direkte. Tabellen nedenfor gir en oppsummering av de innleverte data. På grunn av taushetsbelagt informasjon vil høyeste og laveste verdi ikke være oppgitt i denne tabellen. Tabell 4 Presentasjon av verdier fra datainnsamlingen Variabel N Gjennomsnitt Standardavvik Median 3 ÅDT (i PBE) Rundturlengde (i km) Frekvens per år Billettinntekter 2015 (i 1000 NOK) Andre inntekter 2015 (i NOK) Antall ferger per samband 105 1,2 0,5 1 Nettotilskudd 2015 (i 1000 NOK) I tabellen over viser vi antall observasjoner og gjennomsnittsverdier for utvalgte data. ÅDT i PBE er oppgitt for 107 samband, gjennomsnittlig ÅDT er 432 og standardavviket er 619. En verdi på standardavviket som er høyere enn gjennomsnittet indikerer at det er til dels stor variasjon i datasettet. Rundturlengden har et gjennomsnitt på 20,18 km for de 107 sambandene, og et standardavvik som er lavere enn gjennomsnittet indikerer at det ikke er stor spredning i materialet. Det er som definert i liste fra KMD, 106 samband er definert som fylkesvegferjesamband, 107 opptrer fordi to fylker deler ett samband, og dette har vi justert for i analysene. 3 Medianen er den midterste verdien i et sortert datamateriale, det vil si at det er like mange observasjoner som har verdier over medianen som under medianen. Medianen foretrekkes fremfor gjennomsnitt når man ønsker å beskrive den sentrale tendensen i materialet og ikke gi ekstreme verdier stor vekt. I et normalfordelt datasett er gjennomsnitt et greit mål, men har man skjevheter og ekstremverdier så er median å foretrekke som sentralitetsmål

92 Når vi kommer til billettinntekter, så har vi fått dette rapportert for 95 samband. Det betyr at det for 12 samband ikke ble rapport nivå på billettinntekter (eller kun på pakkenivå). For de sambandene inntektene er rapportert på, så er gjennomsnittlig billettinntekt per samband på 11,8 mill. kroner. Standardavviket indikerer at det er store variasjoner i inntektsnivået per samband, noe som ikke er unaturlig. Når det gjelder «andre inntekter», så er dette oppgitt på 45 av 107 samband. Her kan dette bety at det kun er 45 samband som har disse inntektene, eller det kan bety at dette ikke er ønsket oppgitt. Gjennomsnittsverdi og standardavvik tilsier at nivået på «andre inntekter» har stor variasjon, men nivåene gir mindre betydning. For antall ferjer per samband, så ble informasjonen gitt for 105 observasjoner, der vi ser at verdien varierer fra 0 til 3. Verdi på 0 indikerer at det er sambruk av ferjer på enkelte av de innrapporterte sambandene. Vi har fått informasjon om netto tilskudd på sambandsnivå i 80 observasjoner, og resterende rapportering er på pakkenivå. Gjennomsnittlig tilskudd per rapportert samband er 19, 4 millioner kroner. 7.2 HURTIGBÅT Rapportering i KOSTRA/Kollektivstatistikken synliggjør fylkenes utgifter til hurtigbåter. Operatører og fylkeskommuner rapporterer inn informasjon, som antall ordinære passasjerer, antall elever (skoleskyss), billettinntekter, passasjerkilometer og driftstimer. Statistikken publiseres på landsdelsnivå hos SSB. Det er gjort uttrekk fra denne databasen i oppdraget. KMD har også for hurtigbåt bidratt med informasjon og de data som de har hatt tilgang til. Gjennom kartlegging og egen datainnsamling direkte fra fylkene gjenstår noen avklaringer: Hvilke hurtigbåtruter danner grunnlag for overføringer fra KMD? Hvem definerer hvilke ruter som er «godkjente» dersom en nøkkel basert direkte eller indirekte på antall samband benyttes? Er hurtigbåt eneste reelle transportmulighet, eller finnes substitutter? Hva er kriteriene for når en hurtigbåtforbindelse utløser offentlige tilskudd? Er godstransport med hurtigbåt noe fylkene skal subsidiere og legge til rette for, både som en del av passasjertilbudet eller som en egen godsrute? Kan hurtigbåt og ferje sammenlignes med tanke på standardutforming, eller har hurtigbåt en helt annen funksjon enn ferje? Hva er begrunnelsen for bilførende hurtigbåter, og er disse rettmessig plassert som hurtigbåter? Disse punktene er av en slik karakter at det ikke har vært mulig for oss å få avklart dem innenfor rammen av dette oppdraget. Dette, sammen med datatilfanget beskrevet i neste avsnitt, har skapt noen utfordringer som har påvirket mulighetene for å komme fram til en holdbar 25 92

93 kostnadsnøkkel 4 for fordeling av tilskudd til fylkeskommunale båtruter. Dette blir drøftet nærmere senere i rapporten INNLEVERTE DATA OG DESKRIPTIV STATISTIKK HURTIGBÅT Datainnsamlingen for hurtigbåt har vært mer detaljert enn for ferje. Årsaken til dette er at vi har liten informasjon fra før om produksjonsnivået i de ulike fylkene og på sambandsnivå. En del samband har en forholdsvis kompleks rutestruktur, både i form av mange anløpssteder og i form av at enkelte kaier betjenes av flere samband. Fylkene har lagt ned et omfattende arbeid i forbindelse med datainnsamlingen vi foretok. Fylkene ble anmodet om å levere følgende data for hvert samband (for 2015 hvis ikke annet var oppgitt). De dataene vi ba om fra fylkeskommunene var: Sambandsnavn Delstrekninger Lengde på delstrekninger Antall passasjerer Rundturlengde i km (tur/retur) Frekvens årlige avganger tur retur/rundtur Fartsområde Operatør Netto tilskudd Billettinntekter Andre inntekter Planlagte utseilt distanse Størrelsen på hurtigbåt(er) på sambandet Antall båter på sambandet Åpningstid i timer på virkedager Bilførende hurtigbåt (hvis ja, antall PBE) Bruk av alternativ framdriftsteknologi Kontraktsform (netto/brutto) Når det gjelder informasjon om hurtigbåt, så er det til dels vesentlige mangler i det tilsendte materialet. I hovedsak gjelder dette rapportering om inntekter, der dette blant annet har vært begrunnet i at dagens kontrakter er nettokontrakter. Det betyr enten at fylkene ikke har billettinntektene tilgjengelige, eller at fylkene av hensyn til kontraktsform ikke ønsker å dele disse opplysningene. Det var også til dels store mangler i rapportering av åpningstid, noe vi er avhengige av for å kunne si noe om et tenkt nivå på en nasjonal hurtigbåtstandard. Deler av datamaterialet har det også vært knyttet betydelig usikkerhet til. Når data skulle brukes til kostnadsberegning, var det først og fremst rundturlengde som måtte kvalitetssikres. Årsaken 4 Vi har i fått tilgang til en kostnadsmodell som er utarbeidet av et av fylkene, og denne modellen er i bruk der. Modellen bygger på en metodikk som vi følger, men deler av verdiene er estimert på sambandsspesifikke data fra tilbudene. Dette vil ikke kunne benyttes i en modell som skal være objektiv

94 til ulik rapportering kan være knyttet til forståelsen av hvordan dette skulle måles. Vi kontrollerte rundturlengden mot «planlagt utseilt distanse» delt på «frekvens årlige avganger tur retur/rundtur» for å se om det var differanser. Det var til dels store avvik mellom disse to verdiene, noe som betyr at videre analyser av materialet må gjøres med forsiktighet. Det er i tillegg ikke rapportert inn passasjertall for alle hurtigbåtsambandene. Opplysninger finnes på pakkenivå. Passasjertall på strekningsnivå er følgelig i liten grad er rapportert inn. Dette skyldes antakelig den kompleksiteten som hurtigbåtrutene har. Det kan finnes samband som kun tilbys i sesong, men disse er ikke definert i datasettet. Enkelte samband har også høyere frekvens i sommerhalvåret enn i vinterhalvåret. I avsnittene over, og også tidligere i rapporten, problematiserer vi en del elementer i det innsamlede datamaterialet. Det som etter vår mening ser ut til å være årsaken til manglende detaljeringsgrad, og til dels manglende data, er de eksisterende rutiner for statistikkføring for hurtigbåt. Vi har ikke kartlagt i hvilken grad fylkene ber om detaljerte data fra operatør, men data i denne innsamlingen tyder på at en standardisert rapporteringsrutine mellom operatør og oppdragsgiver med fordel kunne vært utarbeidet. Vi kommer tilbake til dette i kapittel Den rapportering som eksisterer i dag, skjer via Kollektivstatistikken og KOSTRA i regi av SSB. Publisering og rapportering skjer til dels på et mer overordnet nivå enn hva som er ønskelig for å få en tilstrekkelig oversikt over hvordan hurtigbåtmarkedet fungerer. Rapportering er en blanding av rapportering på fylkesnivå og på landsdelsnivå, med hensyn til om det er operatør eller fylkeskommune som leverer data. Hvem som leverer data synes igjen å være bestemt av om det benyttes netto eller bruttokontrakter. Tabellen under viser en oversikt over de dataene som er rapportert fra fylkeskommunene. Tallene i kolonne N viser antall observasjoner for hver variabel. Gjennom regresjonsanalyse som beskrives i vedlegg 2, finner vi at det er komplette datasett for kun 28 samband. Tabell 5 Deskriptiv statistikk for innrapporterte data for hurtigbåt, sambandsnivå 2015 Variabel N Gjennomsnitt Standardavvik Median Passasjerer Frekvens, årlig Planlagt utseilt distanse i 1000 km Billettinntekter i Netto tilskudd i Vi vil i de nærmeste avsnittene kort beskrive faktorene i tabellen over. Vi har benyttet 103 hurtigbåtruter som totalen i Norge. Det er innrapporterte linjer fra fylkene som det har vært knyttet usikkerhet til om er et eget samband eller en delstrekning i et annet

95 Passasjerer: Dette er oppgitt for 82 samband. De verdiene som er oppgitt, er hovedsakelig på sambandsnivå. Gjennomsnitt og medianverdier, samt standardavviket, tilsier at det er stor variasjon i antall passasjerer på de ulike sambandene, og at data ikke er normalfordelte. Frekvens, årlig: Dette er rapportert for 99 samband, og gjennomsnittsverdien for dette er 1782 med et standardavvik på Medianverdien er på 779. Disse verdiene indikerer at det er stor spredning i materialet og høyreskjev fordeling. Planlagt utseilt distanse i 1000 km: Gjennomsnittet er 58 km, standardavviket 70 og median er 44. Denne verdien er oppgitt for 80 samband. Som verdiene tilsier, har vi også her forholdsvis stor variasjon mellom ulike samband og høyreskjev fordeling. Billettinntekter: Dette er oppgitt for 66 samband, der gjennomsnitt, median og standardavvik viser at det er store forskjeller i inntektsnivå for sambandene og svært høyreskjev fordeling. Netto tilskudd: Oppgitt for 54 samband, med et gjennomsnitt på 14,3 mill. kroner, og en medianverdi på ca. 10 mill. kroner. Tabell 6 Deskriptiv statistikk for innrapporterte data for hurtigbåt (2), Sambandsnivå 2015 Variabel N Gjennomsnitt Standardavvik Median Min Max Rundtur, Km t/r , Planlagt utseilt distanse/ ,1 490 frekvens per år Kapasitet i seter Antall fartøy i sambandet 96 1,14 0,59 1 0,2 4 Vi vil i de nærmeste avsnittene kort beskrive faktorene i tabellen over. Vi har benyttet 103 hurtigbåtruter som totalen i Norge. Det er innrapporterte linjer fra fylkene som det har vært knyttet usikkerhet til om er et eget samband eller en delstrekning i et annet. Tabellen over inneholder også maksimums og minimumsverdier. Dette kan vi ikke publisere for data i tabell 5. Rundtur km t/r: Rundturlengden er rapportert for 99 samband, der minste verdi er 2,73 km og høyeste verdi rapportert er 2382,2 km. Rundturlengde der det er flere enn to kaier som skal betjenes, kan være utfordrende å rapportere. Vi har sett eksempler på ulike metoder for beregning av dette i rapporteringen fra fylkene. Tallene kan derfor ikke uten ytterligere analyser benyttes for sammenligning mellom fylker. Maksimumsverdien virker ikke sannsynlig dersom vi forutsetter at dette sambandet foretar én rundtur daglig. Dette gir i så fall en hastighet på 99 km/t. Planlagt utseilt distanse/frekvens per år: I denne verdien har vi delt planlagt utseilt distanse på oppgitt frekvens hos fylkene. Som tabellen viser gir dette en maksverdi på 490 km, som i utgangspunktet kan sammenlignes med 2382 km som oppgitt i «rundtur km t/r» fra fylkene. Tilsvarende har vi variasjon i minimumsverdier fra 1,1 til 2,73 km for rundturlengde. Dette betyr at vi ikke kan benytte «rundtur km t/r», som oppgitt fra fylkene direkte, siden vi da vil få en produksjon (målt i utseilt distanse) som er betydelig lengre enn det som må være er reelt

96 Kapasitet i seter: Kapasitet for båter i sambandet er oppgitt i 97 samband, og vi har et gjennomsnitt på 102 seter. Minste oppgitt båtstørrelse har en kapasitet på 8 passasjerer. Antall fartøy i sambandet: Dette er oppgitt for 96 samband, og har verdier fra 0,2 til 4 fartøy. Verdier på mindre enn 1 er oppgitt der fylker har sambruk av fartøy mellom samband. I tillegg er fartsområde oppgitt for 93 samband, og viser at vi har hurtigbåtsamband i fartsområde 1 til og med 4. Som vi viser i tabell 25, har vi flest samband i kategori 2 og 3. I tillegg til de data som er nærmere beskrevet i tabellen og i teksten over, så viser rapporteringen at 70% er trafikkert av en av de større operatørene, mens 30% av rutene har små, lokale operatører. Denne fordelingen er gjort etter hvilken operatør fylkeskommunene har rapportert til oss, og vi er kjent med at de store operatørene i en del tilfeller benytter seg av underleverandører. Dette betyr at de som faktisk trafikkerer sambandet kan være en annen enn den operatøren fylkeskommunen har kontrakt med. Vi har i tillegg samlet inn data basert på rutetabeller for å kartlegge hvor mange kaier de ulike sambandene betjener. Dette er kartlagt for 94 samband. Antall kaier betjent varierte mellom 2 og 26, med et gjennomsnitt på 7 og en medianverdi på 6. Denne delen av datainnsamlingen er ikke innhentet fra fylkene, og er derfor ikke presentert i tabellene. Det er i tillegg klart at enkelte verdier i rapporteringen må være feil eller mangelfull. Dersom vi beregner billettinntekter per passasjer basert på innrapportert materiale, får vi i enkelte tilfeller usannsynlige verdier. Noen av disse har vært mulig å korrigere for, slik som åpenbare kommafeil eller stor sannsynlighet for at det har vært et tall for mye. Selv om vi korrigerer for slike enkelttilfeller, kommer vi ikke bort fra at datamaterialet ikke er komplett og beheftet med betydelig usikkerhet. Det ble i tillegg, etter innspillmøte hos KMD i november 2016, sendt en ny henvendelse til fylkeskommunene der det ble bedt om kostnadsspesifikasjoner på sambandsnivå for enkelte samband. Dette har gitt oss detaljert informasjon om noen få enkeltsamband. Disse opplysningene har fylker delt i samråd med de operatørene det gjelder. Det er rapportert om bruk av bilførende hurtigbåt på 18 båtsamband. Ett samband har kombinert bruk av båt og ferje. Dette var egen kolonne der fylkene skulle rapportere inn antall PBE dersom det var bruk av bilførende hurtigbåt på ruta. PBE kapasiteten er rapportert til å være mellom 1 og 12 PBE på disse båtene. På sambandet som trafikkeres av både hurtigbåt og ferje, benyttes en ferje med kapasitet på 15 PBE. Det er også i enkelte ruter godskapasitet med eller uten løftekran på hurtigbåtrutene. I datainnsamlingen ble fylkene bedt om å føre opp beløp for «Andre inntekter», noe som skulle gi indikasjon på om ruter hadde godsinntekter. Dette viste seg å ikke gi noen tydelig indikasjon på om godstransport var en del av aktiviteten på sambandet. Dette skyldes at også andre typer «andre inntekter» ble rapportert i denne kolonnen. Når verdi er blank eller null, kunne dette tyde på at det enten ikke var godsinntekter på sambandet eller at eventuelle slike inntekter ikke var ønsket oppgitt. Datainnsamlingen ga dermed ingen klar oversikt over omfanget av godstransport med hurtigbåt ved analyse av variabelen «andre inntekter»

97 8 METODE For å løse dette oppdraget slik som skissert, så var det behov for en definert standard for transporttilbudet, en kostnadsmodell og en metode for sammenstilling eller beregning av inntekter. Den tilbudte løsningen innebar en stor datainnsamling for å kunne kategorisere alle ferje og hurtigbåtsamband, som var definert som en del av inntektssystemet, i standardklasser. Tilordning i standardklasser etter kostnadsberegning korrigert for inntektsvirkninger vil gi en andelsvekt per samband sett i forhold til det totale beløpet til fordeling. Dette aggregeres på fylkesnivå, og en metode for fylkesvis fordeling blirpresentert. 8.1 FERJE Som nevnt i forrige kapittel, danner den tidligere etablerte NTP standarden og metode for kostnadsberegning av ferjer i Statens vegvesens verktøy EFFEKT utgangspunktet for den valgte metoden. Strategiske vurderinger knyttet til en tilnærming ved hjelp av en definert standard er nærmere drøftet i kapittel 11. Det ble tidlig klart at for å kunne teste den valgte kostnadsmodellen på fylkesnivå, så måtte alle ferjesamband kostnadsberegnes. Dette innebar at modellen allerede ville være satt opp på sambandsnivå, og en detaljert kostnadsberegning på sambandsnivå ville også kunne utføres. Vi vil derfor dele inn kapittelet ved at vi først presenterer metoden for kostnadsberegning, dernest metoden for inntektsberegning og til slutt test av kostnads og inntektsberegninger mot rapporterte kostnader FERJESTANDARD Som grunnlag for standardtilnærmingen bruker vi ferjestandarden som sist var publisert i Nasjonal transportplan Valget om å benytte denne er begrunnet med at dette er den sist kjente ferjestandarden som er vedtatt nasjonalt på politisk nivå. Standarden bygger på de måleparametrene som Jørgensen m.fl. (2007) anbefaler. Standardnivået som er definert kan i utgangspunktet videreføres slik det er, forutsatt at trafikkmønster (variasjoner over døgnet, uka og året) er tilsvarende det som var da grunnlaget for den siste ferjestandarden ble utarbeidet

98 Figur 1 Sist publiserte standard for ferjedriften (NTP ) NTP standarden er presentert i figur 1 over, og viser at vi i prinsippet har 11 ulike standardklasser, dersom vi inkluderer underklasser som følge av sambandslengde. Begrepet PBE ÅDT er benyttet for inndeling i standardklasser, og dette begrepet henviser til antall personbilenheter fraktet per gjennomsnittsdag (antall personbilenheter fraktet totalt på strekningen delt med 365 dager). Statens vegvesen har ikke i sine ferjestatistikker definert størrelsen på en personbilenhet. Statens vegvesen Region nord har imidlertid i en utlyst konkurranse definert én PBE som: «Lengde: 4,30 m, bredde: 1,85 m, vekt: 1,3 tonn, tyngdepunkt: 0,75 m over bildekk. Lengde og breddemålene inkluderer ikke avstand mellom kjøretøy» (SVV, 2017). Vi har nummerert sambandsklassene, slik at de ulike klassene under «Fylkesveg» i tabellen har fått navn FV 1 for øverste klasse (>2500 ÅDT PBE), FV 2 for ( ÅDT PBE) og videre inndeling i FV 2.1, FV 2.2 osv., når strekningslengde medfører en ytterligere inndeling. Disse nummereringene er vist i tabellen og figuren under. Kolonne for servicenivå er ikke lagt inn i tabellen, men som figur 1 viser har alle klasser servicenivå 98%

99 Tabell 7 NTP standarden med FV koder FV klasse Standardklasse NTP Frekvens Stiv Åpningstid (fra Åpningstid (fra 1. (avganger frekvens, 1. til siste til siste avg.), i per døgn, i timer avg.), i timer, timer, hverdager) hverdag lørdag/søndag FV 1 >2500 PBE ÅDT FV PBE ÅDT FV PBE ÅDT, >20 km Kontinuerlig drift FV PBE ÅDT, takstsone FV PBE ÅDT, takstsone 5 Kontinuerlig drift FV PBE ÅDT, takstsone FV ÅDT PBE, takstsone FV ÅDT PBE, takstsone FV ÅDT PBE, takstsone FV ÅDT PBE, takstsone 21 Kontinuerlig drift FV 5 <100 PBE ÅDT Egne vurderinger Når det gjelder standardnivå viser figur 1 og tabell 7 at det ikke er gitt et standardnivå for FV 4.4 og FV 5, og det samme gjelder for frekvens for FV Vi har i beregningene satt et standardnivå i FV 4.4 og FV 5 på 6 rundturer og en åpningstid på 16 timer. En frekvens på 6 er også et gjennomsnitt av det som leveres i dag. For FV har vi antatt en frekvens på 17 rundturer. Det er viktig å påpeke at det i dag er gitt et nivå som sier «Egne vurderinger», og det er derfor en usikkerhet knyttet til om det å gi en frekvens uten ytterligere grunnlagsberegninger er riktig. Ved å sette en standard til en frekvens på 6 i de laveste klassene, så vil dette virke positivt for de fylker som tilbyr en lavere standard på sine samband i denne klassen, og tilsvarende negativ effekt for de fylkene som i dag tilbyr mer. Standardnivå for de sambandsklassene med lavest trafikk bør være en del av arbeidet med en eventuell ny nasjonal ferjestandard. SVV Vegdirektoratet anbefaler at det blir utarbeidet en ny nasjonal ferjeplan, der en standard på tilbudet er foreslått utredet. Vi har laget en følsomhetsanalyse, gitt i tabell 21 i vedlegg 1, der vi forutsetter et standardnivå med frekvens på 4 for de to laveste klassene. En reduksjon i avgangsfrekvensen fra seks til fire avganger vil ikke bare påvirke drivstoffkostnadene, men kanskje også antall ferjer og størrelse på ferjer. Det betyr at kostnadene ikke nødvendigvis forandrer seg proporsjonalt med avgangsfrekvensen, og endringene trenger heller ikke medføre en reduksjon i kostnadene. Dette siden en lavere frekvens kan medføre at det blir behov for høyere PBEkapasitet på materiellet for å betjene ÅDT PBE. Vi vil i kapittel 11 drøfte standarden og strategiske vurderinger knyttet til dette. Det er viktig å være klar over de betenkningene som presenteres avslutningsvis, da elementer fra dette vil kunne påvirke fordelingsnøkkelen. Dersom vi fremstiller NTP standarden (figur 1) i henhold til nummerert klasseinndeling (tabell 6), får vi en inndeling som vist i figuren under. Tallene i parentes i figuren er bygd opp på følgende måte: (Frekvens i antall avganger fra én kai, antall timer per døgn med stiv frekvens (30 minutters avgangsintervall), åpningstid i timer.) Når verdi er oppgitt til innebærer dette at 32 99

100 NTP standarden ikke gir noen verdi for dette. På Y aksen har vi ÅDT i PBE, og på X aksen sambandslengde delt på 2. Figur 2 Oversikt over sambandsklasser i NTP standarden FV betegnelsene vil bli brukt i det videre arbeidet med fordelingsnøkkelen for ferje FORDELING AV SAMBAND ETTER FARTSOMRÅDE OG STANDARDKLASSE Fartsområde er benevnelse som brukes om det farvannet ferjene opererer i. De ulike fartsområdene er forklart i tabellen under. Sjøfartsdirektoratet er myndighet dersom dispensasjon fra krav til farvannsområde skal fravikes. Sjøfartsdirektoratet forvalter og definerer fartsområdene (NFD, 2008)

101 Tabell 8 Fartsområder Fartsområde Forklaring (FOR, 2008) 1 Fart på helt innelukket farvann. Fart på norske innsjøer og elver, og indre deler av fjorder og annet norsk farvann hvor det som regel kan regnes med smult farvann 2 Fart på beskyttet farvann. Fart på norsk farvann som er beskyttet mot bølger og vind fra åpent hav, samt alle innenfor liggende farvann. 3 Innaskjærs fart hvor åpne havstrekninger på over 5 nautiske mil ikke passeres. Fart på den norske kyst hvor skipet ikke passerer noen strekninger på over 5 nautiske mil som er uten beskyttelse mot bølger og vind fra åpent hav, samt alle innenfor liggende farvann. 4 Innaskjærs fart hvor åpne havstrekninger på over 25 nautiske mil ikke passeres. Fart på den norske kyst hvor skipet ikke passerer noen strekning på over 25 nautiske mil som er uten beskyttelse mot bølger og vind fra åpent hav, samt alle innenfor liggende farvann. 5 Liten kystfart. Fart på den norske kyst, hvor skipet passerer åpne havstrekninger på over 25 nautiske mil, samt alle innenfor liggende farvann, dog slik at skipet aldri befinner seg lenger utenfor kysten enn 20 nautiske mil av grunnlinjen Følger vi klasseinndelingen i NTP standarden (tabell 6 og figur 1) gir det en oversikt som vist i tabell 9 for antall samband i de forskjellige fartsområdene. Tabell 9 kombinerer standardklassene fra NTP standarden og fartsområde med de fylkeskommunale ferjesambandene. Tallene viser sambandsstruktur for 2016, og med tall for 2017 i parentes. Tabell 9 Antall samband per fartsområde og sambandsklasse, fylkesvegferjer Norge Antall samband per fartsområde 2016 (2017) Sambandsklasse (ÅDT) 1 og FV1 (>2500) 4 FV2.1 ( ) 5 FV2.2 FV3.1 ( ) 8 (7) FV (5) 1 FV FV4.1 ( ) 11 FV FV FV FV5 (<100) 18 (16) 5 (7) 3 3 Sum 77 (73) 21 (23) 4 4 Som vi ser av tabellen over gir dette totalt 77 samband i fartsområde 1 og 2, 21 samband i fartsområde 3, og 4 samband hver i fartsområde 4 og 5. Det gir 106 samband for I 2017 er dette foreslått redusert slik at vi får totalt 104 samband. Vi ønsker å illustrere at eventuelle årlige

102 endringer vil ha påvirkning på antall samband i de ulike klasser og fartsområder, og dermed også på de totale normerte kostnadene og den fylkesvise sammensetningen. Det er tilfeller der vi har samband med flere strekninger, og der dimensjonerende strekning, som følgelig er kortere enn sambandets totale lengde, gir et høyere servicenivå enn for sambandet under ett i NTP standarden. I disse tilfellene har vi i den sambandsbaserte tilnærmingen gitt hele sambandet et høyere servicenivå, noe som gir de lavere trafikkerte strekningene en fordel. Vi understreker at dette gjelder et fåtall samband, og disse er listet opp: Sogn og Fjordane Askvoll Fure Gjervik Værlandet fra 4.4 til 4.1 Møre og Romsdal Skjeltene Lepsøya Haramsøya fra 4.3 til 4.2 Nordland Sandnessjøen Dønna Løkta fra 4.3 til 4.2 Nordland Jektvik Kilboghamn fra 4.4 til 4.3 I medianbetraktningen er ikke denne tilpasningen gjort. Der er det rundturlengden delt på 2 som har vært styrende for standardklasse. Tabell 10 Antall samband per fartsområde, fylkesvegferjer per fylke Antall samband per fartsområde 2016 (2017) Fylke 1 og Oppland 1 Buskerud 0,5 Vestfold 0,5 Vest Agder 2 Rogaland 5 (3) 2 Hordaland 14 (15) 2 Sogn og Fjordane 7 (6) Møre og Romsdal Nord Trøndelag 6 Sør Trøndelag 4 1 Nordland 13 (11) 8 (10) 1 1 Finnmark Troms Sum 77 (73) 21 (23) 4 4 I vedlegg 1, figur 8 og 9, finnes en fylkesvis oversikt over antall samband i de ulike sambandsklassene fordelt på fartsområde. Figuren under viser hvordan fylkesvegferjesambandene er fordelt etter sambandslengde og ÅDT PBE sett i forhold til sambandsklassene. Som figuren viser, inneholder sambandsklasse 4.4 og 5 sambandene med lengst sambandslengde

103 Figur 3 Fylkesvegferjer etter standardklasse, ÅDT PBE og sambandslengde i km delt på KOSTNADER Kostnadsberegningene er basert på metodikken i EFFEKT 6.6 (SVV, 2015a; SVV, 2015b), og med tilpasninger der dette har vært nødvendig. Slike vurderinger er begrunnet nedenfor. EFFEKT er som nevnt Statens vegvesens verktøy for blant annet nytte og kostnadsanalyser. I EFFEKT blir prissatte konsekvenser beregnet og sammenstilt, og det finnes en egen beregningsmodul for ferjer. Vi har tatt utgangspunkt i denne modulen ved kostnadsberegning av ulike sambandstyper. Denne metodikken vil bli beskrevet videre i dette kapittelet. I kombinasjon med metoden nevnt ovenfor, er servicenivået i NTP standarden (figur 1) lagt til grunn for kostnadsberegningene. Vi har ikke benyttet oss av verktøyet EFFEKT direkte, men har benyttet formler og definisjoner fra dette i vår kostnadsmodell. I figur 4 viser vi hvordan kostnadsberegningene i praksis foregår. Basert på ÅDT PBE og strekningslengde for hvert samband henter vi ut standardklasse fra NTP standarden (tabell 6). I modellen kommer det da frem om det er nødvendig med en eller flere ferjer på sambandet og hvilken ferjestørrelse som er nødvendig. Strekningslengde, servicenivå og ÅDT PBE danner grunnlaget for denne vurderingen. Samtidig blir strekningslengde brukt for en fininndeling av samband i standardklasser der det er differensiert standard basert på strekningslengde, noe som gjelder for samband med ÅDT PBE på og

104 De to avsnittene over beskriver steg 1 og 2 i figur 4. Vi vil i dette kapittelet hovedsakelig presentere metoden. Drøftinger rundt de valg som er tatt i test av modellen og i selve beregningene vil komme i delkapittel om test av modellen og/eller i kapittel der vi presenterer forutsetningene for delkostnadsnøklene i kapittel 9. Figur 4 Prinsipper for kostnadsberegning Vi vil allerede nå påpeke en forskjell mellom det EFFEKT modellen gjør, og det vi har gjort i våre beregninger når det kommer vil vurderinger rundt frekvens og ferjestørrelse. I EFFEKT er «antall avganger» en input, og det nivået som legges inn blir i modellen oppfattet som en minstestandard. Det betyr at EFFEKT ut fra dette vurderer om det er den gitte frekvensen som skal gjennomføres, eller om det er økonomisk mest fordelaktig å tilby mer enn det antallet som oppgis. EFFEKT ser dette i forhold til nødvendig ferjestørrelse, slik at dersom flere avganger med en mindre ferje er rimeligere i drift enn en stor ferje med nøyaktig antall avganger så vil EFFEKT velge det økonomisk mest gunstige alternativet. Dette kan medføre at det er utfordrede å benytte verktøyet EFFEKT med den tilnærmingen vi har valgt, siden EFFEKT dermed tilpasser servicenivået gitt sambandets karakteristika ut fra litt andre kriterier enn NTP standarden. Vi har valgt en tilnærming der NTP standarden i kombinasjon med ÅDT PBE og strekningslengde gir oss ferjestørrelse og antall ferjer. Vi har i våre beregninger forutsatt 35% utnyttelsesgrad på ferja, slik Solvoll og Jørgensen (2007) har lagt til grunn i sine analyser i forbindelse med utarbeidelse av sist revisjon av NTP standarden. Begrunnelsen for en teoretisk utnyttelsesgrad på 35% er å fange opp variasjoner over tid på samband (EFFEKT modellen benytter den samme forutsetningen i sitt opplegg.) Dette har medført at vår modell for eksempel vil kunne gi behov for 1,003 ferjer, noe som i praksis betyr at åpningstid eller frekvens vil bli tilpasset, fremfor å sette inn en ekstra ferje. Vi har valgt å akseptere bruk av kun èn ferje med verdier fra 1,0 til 1,2. I de tilfeller der vår modell gir behov for to ferjer, så forutsetter vi at det brukes to identiske ferjer i sambandet. Denne vurderingen er basert på at tilpasning ved full utnyttelse av eksisterende kapasitet i praksis vil bli gjort før man tar i bruk ny kapasitet. Dette gjelder særlig fordi vi i slike tilfeller kan få sprangvise kostnader, hovedsakelig på grunn av kapitalintensive driftsmidler. Først

105 når tilpasning ved bruk av eksisterende kapasitet ikke lengre er mulig (og vi forutsetter altså at dette er mulig innenfor 20 % av modellberegnet kapasitetsbehov), vil det forutsetningsvis bli investert i tilleggskapasitet i form av nye transportmidler. Tilsvarende den justeringen på 20% i forhold til bruk av en eller to ferjer, så har vi ikke justert ferjestørrelsen der vår modell eksempelvis gir en PBE kapasitet på 51. Der har neste størrelse i gjeldende farvannstype blitt valgt, noe som i enkelttilfeller kan føre til overestimerte kostnader. Vi har derfor gjort en følsomhetsanalyse der vi valgt ferjestørrelse en klasse ned ved avvik på 5% og 10%, slik at dersom modellen gir behov for 55 PBE har vi likevel benyttet en 50 PBE ferje og dermed forutsatt at dette behovet kan dekkes gjennom tilpasset servicenivå. Der vi allerede hadde korrigert for antall ferjer, ble det ikke korrigert for ferjestørrelse, fordi vi da kunne få en for lav kapasitet som følge av å akseptere både færre ferjer og ferjer med lavere PBE kapasitet. Testen viser at dette ikke har en betydning for fordelingsnøkkelen. Når den nødvendige ferjestørrelsen og antallet ferjer er beregnet, vil modellen i neste steg ut fra fartsområde bestemme hvilken ferjetype som må benyttes i sambandet. Dette danner grunnlaget for beregning av kapitalkostnader og driftskostnader. De ulike ferjetypene er vist i figur 5 (kilde: SVV 2015b). Figur 5 Ferjetyper 5 Kabelferje er manuelt benyttet i testen dersom fylkene har rapportert at det er dette som brukes på sambandet i dag. Slik tabellen er bygget opp, så ville alle samband med behov for mindre enn 20 PBE automatisk få en kabelferje. Dette er ikke realistisk. I samband der vi har behov for 20 PBE ferjer, medfører dette at modellen velger det nærmeste alternativet som er en 35 PBE ferje. I tabell 11 har vi lagt inn de ferjetyper i tillegg som var nødvendig for å gjennomføre kostnadsberegningen, som ikke inngår i dokumentasjonen fra EFFEKT. Disse ferjetypene er i drift, og egenskapene er basert på erfaringstall og egne vurderinger. Verdien på fartøyet er ikke det som påvirker resultatene i størst grad, men motoreffekten har derimot stor betydning for drivstofforbruket. Det er derfor knyttet en viss usikkerhet til nøyaktigheten av motoreffekt for de ulike ferjetypene. 5 Pendelferje Katamaran: Det er ikke, slik vi er kjent med, bruk av denne ferjetypen i Norge i dag. Ferjetypen er derfor ikke benyttet i dette arbeidet

106 Tabell 11 Ferjer som ikke er spesifisert i dokumentasjonen for EFFEKT Fergetype PBE Fartsområde Innkjøpspris 2013 Diesel Gass Bemanning Effekt kw Fart knop Drivstoffandel Nye , ,5 Nye ,5 Nye ,5 Vi har anslått snutid til 6 minutter i samband med ferjer opp til en kapasitet på 50 PBE og 10 minutter i samband der ferjer med mer enn 50 PBE kapasitet benyttes. For ferjer med flere anløpssteder er det lagt inn 10 minutter snutid. Dette er basert på egne vurderinger. Det er gjort følsomhetsanalyser knyttet til dette i et senere kapittel. Tidsbruk ellers er beregnet ved hjelp av hastighet og strekningslengde. Når det gjelder fart i knop, så er forutsetningene i figur 5 benyttet. I tillegg har vi antatt redusert hastighet for de første 100 meter og de siste 300 meter. I steg 3 i figur 4 blir kostnadene for sambandet beregnet. Driftskostnader er basert på beregningsmetoden fra Lyche og Bråthen (2006), som er den samme formelen som er benyttet i verktøyet EFFEKT. Formel for beregning av kapitalkostnadene er også hentet fra dokumentasjonsrapporten for EFFEKT (Vegvesen, 2015b). Formel for drivstoff forbruk og formel for driftskostnader er gjengitt under. Formel 1 Drivstofforbruk per samband,,, ) Formel 1 beregner drivstofforbruket for sambandene, og gjør oss avhengig av detaljerte opplysninger om motoreffekt og seilingsfart knyttet til ferjetyper i de ulike fartsområdene. Informasjon om fartsområder er nærmere beskrevet i tabell 1 og tabell 8. Formel 2 Driftskostnader per samband / ø Formel 2 henter inn drivstoffkostnadene beregnet i formel 1 og multipliserer dette med drivstoffkostnadenes andel av driftskostnadene (unntatt mannskaps og kapitalkostnader). Andelen sier noe om hvor mye drivstoffkostnaden utgjør i forhold til vedlikehold, administrasjon og andre utgifter, unntatt kapital og mannskap. En slik tilnærming benyttes siden administrasjonskostnader, «andre rutekostnader» og andre tilsvarende kostnadskomponenter er vanskelig å tallfeste. Modellverktøyet EFFEKT benytter en verdi på 0,5 som utgangspunkt. Ved bruk av flere ferjer har vi i våre beregninger antatt at ikke alle driftskostnader øker proporsjonalt. Vi antar dermed at stordriftsfordeler eksisterer, det vil si at ferjene i et samband kan dele på visse kostnadskomponenter som har karakter av å være faste, som reserve

107 /erstatningskapasitet, administrasjon og enkelte øvrige kostnader som ligger i grenseland mellom faste og variable kostnader. Vi antar det er stordriftsfordeler knyttet til vedlikehold, operasjonelle kostnader og administrasjon (begrep i henhold til SSBs kostnadsindeks) når det er mer enn en ferje i sambandet. Slik formelen for driftskostnader blir beregnet (formel 2), så vil en konstant koeffisient (drivstoffandel) høyst sannsynlig overestimere kostnader i samband med mer enn en ferje. Vi har testet beregninger av ny drivstoffandel for samband med henholdsvis en, to og tre ferjer, regnet med basis i SSBs kostnadsindeks for innenriks sjøfart, delindeks ferjer, samt tilsendte konfidensielle data. Dette har gitt oss en drivstoffandel på 0,5 der vi har samband med en ferje, 0,6 i samband der vi har to ferjer og 0,7 i samband der vi har tre ferjer. Vi har gjort følsomhetsanalyser der vi har benyttet en koeffisient på 0,5 for alle typer samband. En differensiert drivstoffandel, slik vi har beregnet den, gir best samsvar når vi sammenligner med de konfidensielle data vi har fått tilgang til. Neste ledd i formelen legger til mannskapskostnadene i sambandet. Her har vi tatt utgangspunkt i lønnskostnadene som EFFEKT legger til grunn som en gjennomsnittskostnad, og multiplisert dette med antall ansatte om bord og antall skift. Dette vil variere basert på ferjetype og fartsområde, og er så langt som mulig basert på dokumentasjonen til EFFEKT. Bemanning per skift for de ulike ferjetypene er hentet fra tabell 11 og figur 5, mens antall skift blir bestemt av åpningstiden på sambandet (som definert i standarden). Som vist i tabell 11, har vi vært nødt til å legge inn noen ferjetyper på eget initiativ. Der har vi innhentet opplysninger fra fylker og andre aktører. Formel 3 Kapitalkostnader per samband ø 1 I formel 3 har vi beregnet kapitalkostnader, og også brukt en avskrivningstid på 30 år for ferjene slik det er anbefalt i SVV (2015b). Vi har, som tidligere beskrevet, forutsatt at ved bruk av to ferjer på sambandet så benyttes to identiske fartøyer på sambandene. Følsomhetsanalyser knyttet til avskrivingstid blir presentert i kapittel og Formel 4 Totalkostnader per samband Av formlene over får vi at totalkostnadene per samband består av driftskostnadene i formel 2 og kapitalkostnadene i formel 3. Når vi aggregerer dette opp til fylkesnivået får vi formel 5 der totalkostnadene for alle samband summeres for hvert fylke. Basert på dette får vi informasjon om hvert enkelt fylkes andel av de totale kostnadene. Formel 5 Totalkostnader per fylke

108 Vi har i formel 4 vist beregningsmetoden i vår modell, men i realiteten vil vi ha et usikkerhetsledd som synliggjør kostnadselementer som vi ikke fanger opp med formel 2 og 3. Estimering av dette usikkerhetsleddet har ikke vært mulig innenfor dette oppdraget. I tabellen under er beregningsforutsetningene i modellen synliggjort, og kilder til informasjonen er oppgitt. Noen av variablene har oppgitt kilde i tillegg til at vi har gjort egne vurderinger. De vurderingene som er gjort presenteres kort under tabellen. Tabell 12 Beregningsforutsetninger for drifts og kapitalkostnader Variabel Betydning Enhet Verdi Kilde Drivstofforbruk på et samband Liter per år Motoreffekt for en Kilowatt Se figur 5 og tabell SV 2015a individuell ferjetype 11 Hastighet for en Knop individuell ferjetype Forbrukskoeffisient 1 SV 2015a Distanse tur/retur Kilometer Fylker Antall rundturer per år Pris per liter marin diesel 2015 kr 5,38 Egne vurderinger Drivstoffkostnadenes andel av driftskostnadene 0,45 0,71 SV 2015a; og egne vurderinger ø Gjennomsnittlig mannskapslønn per år Bemanning per skift for individuell ferjetype Antall nødvendige skift for individuell ferjetype (helårsdrift) 2015 kr SVV 2015b, fremskrevet Se figur 5 og tabell (avhengig av servicenivå og sambandslengde) SV 2015a SV 2015a; egne vurderinger Kalkulasjonsrente Prosent 4 FIN, 2014 ø Kostnad for ny ferje Million Se figur 5 og tabell SV 2015a for individuell ferjetype 2015 kr 11 (kronebeløp justert til 2015 kr i modellen) Optimal levetid for År 30 SVV 2015b ferje Gjennomsnittlig utnyttelsesgrad Prosent 35 SVV 2015b

109 Faktisk drivstoffpris, er krevende å estimere. Vi har anslått dette nivået til 5, kroner, basert på nivået gitt i EFFEKT formelen og utviklingen i drivstoffprisen basert på SSB (2015b). Drivstoffandelen er basert på SSBs kostnadsindeks for innenriks sjøtransport, delindeks ferje. Der er drivstoffkostnadens andel av de totale driftskostnadene, unntatt mannskap og kapital, beregnet. Se nærmere beskrivelse av dette under formel 2. Når det gjelder antall skift har vi, der SVV (2015b) har angitt dette, benyttet denne informasjonen, mens der vi har konstruert ferjetyper som ikke er definert i dokumentasjonen til EFFEKT, har vi anslått skift basert på Skipssikkerhetsloven (NFD,2015) og forespørsler i markedet. Der vi har flere ferjer på et samband, har vi vurdert åpningstid for de ulike ferjene basert på servicekravene. Der vi har fått tre ferjer på et samband, er våre vurderinger basert på et gjennomsnitt på 3 skift per ferje. Vi har lagt til grunn at det ved 18 timer eller lengre åpningstid må brukes 4 skift. Åpningstida for ferja blir i realiteten omtrent på 20 timer når vi inkluderer oppstart og nedriggingstid. Skipssikkerhetsloven (NFD, 2015) regulerer at intervallet mellom fortløpende hvileperioder ikke skal overstige 14 timer, men at unntak fra denne bestemmelsen kan fastsettes i bindende tariffavtale. EFFEKT anbefaler 3 skift som et utgangspunkt ved kostnadsberegninger, men beskriver videre at dette blir beregnet eksakt for hvert enkelt samband ved bruk av modellverktøyet. Vi har derfor gjort en følsomhetsanalyse i kapittel ved bruk av 3 skift på ferjer i klasser med 18 timer åpningstid INNTEKTER Når vi i forslag til nøkkel skal korrigere for inntektsforskjeller mellom fylkene, har vi i den anbefalte løsningen valgt å legge til grunn de faktiske inntektene per i dag. Dette var oppgitt for de aller fleste samband. Der slike data manglet har estimert en inntektsmodell basert på riksregulativet for ferjer for å anslå ett nivå på billettinntektene. Til dette har vi benyttet regresjonsanalyse. Regresjonsanalyse 6 brukes til å estimere en funksjon som beskriver sammenhengen mellom en kontinuerlig avhengig variabel (Y her: inntekter) og en eller flere uavhengige variabler (X her: etterspørsel mål i PBE og passasjerer). En regresjonsmodell vil vise oss hva som forklarer den systematiske variasjonen i Y variabelen. Ved bruk av regresjonsanalysen fikk vi formlene som presentert i Formel 6 og Formel 7. De eksakte korrigeringsnivåene vil på grunn av taushetsbelagt informasjon, ikke bli publisert i denne rapporten. Formel 6 Estimering av inntektsnivå per samband Inntekter/ PBE ÅDT (i 1000 NOK) = 15,96+0,7356 * rundturlengde 6 For nærmere beskrivelse av metoden, se Gujarati m.fl. (2010)

110 Formel 6 beskriver inntektsnivået for én PBE ÅDT på et samband. Det betyr at formelen må benyttes som følger: er en grunnavgift for 1 PBE ÅDT, og deretter skal det legges til 735,60 per kilometer rundturlengde. Med dette har vi fått inntekter for 1 PBE ÅDT, og for å få inntektsnivå på sambandet totalt må resultatet fra formelen multipliseres med ÅDT i sambandet. Ved håndtering av inntektsforskjeller, har vi tatt hensyn til tilbudselastisiteten. Dette er gjort siden fylker som tilbyr for høy eller for lav standard skal korrigeres for dette. Vi har benyttet en tilbudselastisitet på 0,1 for klasser fra og med 500 ÅDT PBE, og 0,2 for klasser som har færre enn 500 ÅDT PBE. Dette nivået er basert på Østli, (2013), samt egne vurderinger knyttet til egenskapene ved ferjer fremfor annen kollektivtransport. Ved å benytte tilbudselastisiteten vil vi for samband som har høyere servicenivå enn NTP standarden dermed også trekke fra inntekten av den trafikken vi antar kommer som følge av forskjellen mellom NTP standard og tilbudt standard. Ellers ville vi overestimere inntektsnivået. Tilsvarende gjelder for samband der tilbudet er lavere enn NTP standarden, der vi vil få motsatt effekt. Den formelen vi har benyttet (formel 6), og som også kan benyttes i årlige oppdateringer inneholder ikke passasjertall. Passasjertall er fullt mulig å inkludere, men vil gjøre årlige oppdateringer noe mer kompliserte. Vi har derfor valgt å holde oss til den regresjonsmodellen som er basert på PBE. Alternativ formel som inkluderer passasjerer er vist under, for fullstendighetens skyld. Formel 7 Formel for estimering av inntekter per samband, inkludert passasjervurderinger Inntekt/PBE ÅDT (i 1000 NOK) = 12,67+0,59*rundturlengde+0,009*Passasjerer/PBE ÅDT Formel 7 forklarer at for hver ÅDT PBE er inntekten kr, i tillegg til en distanseavhengig kostnad på 590 kr per kilometer rundturlengde og 9 kroner for hver passasjer per PBE ÅDT. Dette gir inntekt per PDE ÅDT og må multipliseres med ÅDT på sambandet for å få de estimerte inntektene på sambandsnivå TEST AV KOSTNADS OG INNTEKTSBEREGNINGER FOR FERJE PÅ SAMBANDSNIVÅ Før en beregningsmåte kan benyttes videre for å estimere utgifter til ferjer og dermed forklare fylkesvise forskjeller, må den foreslåtte løsningen testes for å se om denne vil gjenspeile et realistisk kostnadsnivå. For å utføre dette har vi lagt inn alle opplysninger om dagens situasjon, som rapportert fra fylkene, i en testmodell. Dette innebærer at vi legger til grunn fylkenes rapportering på sambandsnivå for frekvens og antall ferjer med videre, for å si noe om kostnadene for det tilbudet som tilbys i dag. Vi har i tillegg brukt informasjon fra websider for informasjon om åpningstid. Som tidligere nevnt, så har det i enkelte tilfeller vært knyttet usikkerhet til om rapporteringer er nøyaktige. I tvilstilfeller har vi gjort oppslag på web sider som kan gi informasjon om de faktorene det var knyttet usikkerhet til. Rundturlengde er eksempel på dette. De forutsetningene som er beskrevet i kapittel 6.1 er også lagt inn i testmodellen. I figur 6 under viser vi hvordan denne testen treffer med faktisk forbruk i de forskjellige fylkene. I og med at rapporterte netto tilskudd og billettinntekter er konfidensiell informasjon, viser vi avvik i prosent for hvert fylke

111 Modellen underestimerer rapporterte kostnader (billettinntekter + tilskuddsbeløp = millioner NOK) med cirka 10 prosent, noe som tilsvarer ca. 300 millioner NOK. Avviket virker akseptabelt og vi antar dette kan forklares blant annet med følgende forhold: Vi har ikke korrigert for den andelen av kostnadsbeløpet som er knyttet til sommerferjer (som er innrapportert som del av det totale tilskuddsbeløp for sambandet) Vi har ikke korrigert for kostnader knyttet til reserveferjer (dette er innrapportert som del av tilskuddsbeløpet for samband), selv om dette kan variere alt etter som det er geografisk mulig med felles reservefartøy for flere samband og/eller hvordan fylkeskommunene har utformet krav til reservemateriell Vi har ikke tatt høyde for ferjerederienes eventuelle profitt i kontraktene. Fordi mandatet i dette oppdraget er å finne fylkesvise forskjeller, så er vi interessert i om modellen treffer med hensyn til fylkesforskjeller. Dersom vi ser på totalkostnader per fylke som vi fant som følge av testen og totalkostnaden innrapportert fra fylkene, så finner vi et avvik for hvert fylke som vist i figuren under. Figuren viser at de rapporterte kostnadene for Finnmark blir underestimert med ca. 2 prosent, kostnadene for Hordaland blir 5% høyere i testmodellen enn rapportert, Møre og Romsdal sine kostnader blir estimert til ca. 1 prosent høyere enn de i realiteten er, og slik kan figuren leses videre for de andre fylkene. i prosent Finnmark Hordaland Møre og Romsdal Nord-Trøndelag Nordland Rogaland Sogn og Fjordane Sør-Trøndelag Troms Figur 6 Avvik mellom testmodell og faktisk rapporterte kostnader

112 Som figuren viser så treffer modellen med omtrent 95% eller bedre for kostnadsnivået i de fleste fylkene. Dette anser vi som et tilfredsstillende nivå. Modellen underestimerer i forhold til de rapporterte kostnader for Nord Trøndelag med omtrent åtte prosent. Etter samtaler med fylkeskommunen og SAMS vegadministrasjon som kontraktsoppfølger, mener vi å ha identifisert årsaken til denne forskjellen. EFFEKT formelen som vi bruker i analysen vil ikke fange opp følgende forhold som i kombinasjon antas å gi et større avvik i Nord Trøndelag enn ellers i landet: Isolerte samband med lang pendlerdistanse for mannskap Høy andel beredskapsferge Ferje med spesialtilpassing utover normale forhold Høyt ferje/reserveferje forhold For fylkene Oppland, Buskerud, Vestfold og Vest Agder viser testberegningene større avvik målt i prosent. Dette skyldes først og fremst det faktum at fylkene har mellom 0,5 og 2 små ferjesamband og at et relativt lite avvik målt i NOK kan betyr en relativt stor forskjell målt i prosent. Ser vi på sambandsnivå finner vi at avviket varierer i noe større grad. Her finner vi at omtrent 25 prosent av alle samband avviker med mer enn +/ 30 prosent av rapporterte tall. Dette skjer selv om at modellen på fylkesnivå kun avviker relativt beskjedent, der unntaket er Nord Trøndelag. Dette kan forklares blant annet med at vi ikke kan utelukke at det forekommer strategisk/taktisk prising på sambandsnivå i de forskjellige pakkene, og at det derfor er kostnadsnivået på et mer aggregert nivå som vi må sammenligne med. Modellen estimeres i 2015 tall, mens kontraktsinngåelsen varierer på sambandsnivå og med dette også kostnadene. I dette legger vi at det kan være forskjellig kostnadsnivå på kontrakter som ble inngått i 2009 og 2012, som et eksempel. Vi finner at modellen, med de nevnte forutsetningene, kan benyttes i det videre arbeidet med forslag til delkostnadsnøkkel for ferje. 8.2 HURTIGBÅT Vårt forslag til metode for å komme frem til en kostnadsnøkkel for hurtigbåter var basert på at vi skulle komme med forslag til en standard for hurtigbåttilbudet, lage en grov kostnadsmodell, ta hensyn til inntekter slik tilgjengelige data tillot og deretter gi et forslag til hvordan en fordelingsnøkkel som tar høyde for fylkesvise forskjeller i utgiftsbehov til hurtigbåter skulle utformes. Vi har ikke lykkes med å komme frem til en fordelingsnøkkel for hurtigbåter i denne utredningen, men vil likevel i vedlegg 2 besvare punktene i så stor grad det har vært mulig. De vurderingene som er gjort, er under forutsetning av at alle hurtigbåtsamband som er rapportert fra fylkene er samband som er nødvendige, og/eller «akseptert» som en del av de forhold det skal omfordeles etter gjennom utgiftsutjevningen. En kostnadsmodell basert på produksjon ved hjelp av innsatsfaktorene lønn, drivstoff og kapital, vil kunne fungere uavhengig av om hurtigbåtstrekninger er vurdert som et samband eller ikke

113 Det vil imidlertid være avgjørende viktig å kartlegge fartøydisponering, slik at det må komme frem der flere samband deler ett fartøy. 9 FORSLAG TIL FORDELINGSNØKKEL FOR FERJE Vi vil presentere to tilnærminger til en fordelingsnøkkel for ferjetrafikken. Den ene nøkkelen er basert på detaljerte beregninger på sambandsnivå, ut i fra faktisk trafikk (ÅDT PBE) og strekningslengde, mens den andre er beregnet basert på gjennomsnittssamband for hver enkelt klasse og hvert enkelt fartsområde. Gjennom arbeidet med delkostnadsnøkkel ble det tidlig klart at en detaljert kostnadsberegning på sambandsnivå kunne utføres, siden opplysninger på sambandsnivå ville være tilgjengelige som følge av det arbeidet som ble gjort for å teste modellen. Vi besluttet derfor å gå videre med en alternativ fordelingsnøkkel basert på sambandsvise kostnadsberegninger, korrigert for det oppgitte inntektsnivået. Denne metoden er krevende å oppdatere ved eventuelle endringer i sammensetning av ferjesamband, og når nye samband kommer til, ved eventuelle årlige oppdateringer. I den opprinnelig tilbudte metoden var det tatt utgangspunkt i noen gjennomsnittsbetraktninger i de ulike sambandsklassene i NTP standarden. Metoden var lagt opp slik at det for hver klasse skulle beregne et gjennomsnittssamband der antall PBE midt i intervallet skulle brukes, og det samme gjaldt for rundturlengde. Det betyr at kostnader for hver sambandsklasse blir beregnet fire ganger, en for hvert fartsområde (jamfør tabell 8, fartsområde 1 og 2 presenteres samlet), etter forutsetninger som oppgitt i tabell 12. Vi beregner med dette en kostnad per sambandsklasse, gitt fartsområde. Basert på tabell 9 ser vi at kostnader for et samband i fartsområde 1 og 2 blir multiplisert med 77 for å finne andel kostnader for 2016, kostnader for et samband i fartsområde 3 multiplisert med antall samband i denne klassen og tilsvarende for samband i fartsområde 4 og 5. Disse beregningene er basert på de ferjesamband som er gjeldende for 2016 i henhold til liste over samband fra KMD. Dette gir et estimert totalnivå til fordeling, og vi kan med dette beregne hvilken andel av totalkostnaden et samband i en gitt klasse for et gitt fartsområde har. Denne andelen vil også forandre seg fra år til år, og ved oppdateringer som innebærer at enkelte samband går ut og eventuelt nye kommer inn må vektene reberegnes. 9.1 MEDIANBETRAKTNING BASERT PÅ ÅDT OG STREKNINGSLENGDE, KRITERIEDATA 2017 I tilbudt metode i oppdraget tok vi sikte på å utføre noen gjennomsnittsbetraktninger basert på NTP standarden for å fastslå forskjeller i utgifter til ferjer mellom fylker. Denne metoden ga noen ekstremverdier i enkelte sambandsklasser. I et andre trinn gjorde vi derfor analyser basert på

114 medianverdier 7. Disse verdiene ga færre ekstremverdier, og de vil i tillegg være mindre følsomme for endringer i ferjefylkenes inndeling i en regionreform. Medianbetraktning er gjort på ÅDT tall og på strekningslengde, og metoden beskrevet i kapittel 8.1 er benyttet. Dette ga resultater som presentert i tabell 13. Figur 7 viser ÅDT og strekningslengde for et mediansamband for hver standardklasse, basert på NTP standarden. Hvilken nivå på ÅDT og strekningslengde vi har benyttet i medianbetraktningen, er illustrert med pyramider i figuren. Dette betyr for eksempel at vi for FV 1 har ca ÅDT og en strekningslengde på ca. 8 km. Figur 7 Mediansamband i de ulike standardklassene Tabell 13 viser beregnet netto tilskudd per samband i ulike klasser og fartsområder. Det er her viktig å merke seg at tall i mill. kr. er modellberegnede tall, og at vi tidligere i rapporten har vist til at modellen underestimerer de totale kostnadene med ca. 10%. Andelen i prosent gir et tall på hvor mye et slikt samband utgjør av det totale beregnede kostnaden på nasjonalt nivå i modellen, i Det er viktig å være oppmerksom på at disse andelene vil forandre seg fra år til år som følge av endringer i antall ferjesamband totalt, og dermed også den fylkesvise fordelingen. For å få modellens totalresultater må tabell 13 kombineres med tabell 10 for å komme frem til modellens estimerte totalkostnader for fylkesvegferjesambandene i Norge. 7 Medianen er den midterste verdien i et sortert datamateriale, det vil si at det er like mange observasjoner som har verdier over medianen som under medianen. Medianen foretrekkes fremfor gjennomsnitt når man ønsker å beskrive den sentrale tendensen i materialet og ikke gi ekstreme verdier stor vekt. I et normalfordelt datasett er gjennomsnitt et greit mål, men har man skjevheter og ekstremverdier så er median å foretrekke som sentralitetsmål

115 Tabell 13 Medianbetraktning, andeler per samband 2017 Fartsområde 1 / Sambandsklasse Kostnader minus inntekter Mill. kr* Andel av totalen i % (ÅDT i PBE; sambandslengde delt med 2; antall ferjer; ferjestørrelse i PBE) FV 1 5,753 0,373 (2997; 7,6; 2; 120) FV ,458 0,742 (1245; 3,4; 1; 100) FV 2.2 FV 3.1 8,209 0,532 (715; 2,7; 1; 50) FV ,579 1,074 26,082 1,690 (582; 9,6; 1; 50) (582; 9,6; 1; 50) FV ,105 1,367 (885; 5,8; 1; 100) FV 4.1 7,059 0,457 (275; 2; 1; 35) FV ,074 0,717 17,065 1,105 (251; 6,9; 1; 35) (251; 6,9; 1; 35) FV ,926 1,096 23,610 1,529 25,940 1,680 (223; 13,7; 1; 50) (223; 13,7; 1; 50) (223; 13,7; 1; 60) FV ,164 1,306 27,997 1,814 40,322 2,612 (166; 23; 1; 50) (166; 23; 1; 50) (166; 23; 1; 50) FV 5 11,724 0,760 16,684 1,081 23,776 1,540 24,375 1,579 (34; 7,9; 1; 35) (34; 7,9; 1; 35) (34; 7,9; 1; 35) (34; 7,9; 1; 60) * Verdier i mill. kroner beregnet med basis i et «mediansamband» representerer ikke nødvendigvis situasjonen på et enkeltsamband. Det er derfor andelene i de forskjellige tilnærmingene som kan benyttes som fordelingsnøkkel

116 Det er, ved hjelp av tall i parentes, mulig å forstå hvorfor vi har forskjeller mellom klasser. Dette går på å se på ÅDT for å tenke seg et inntektsnivå, strekningslengde for å anta et nivå på drivstoffkostnader, og antall ferjer og PBE kapasitet for å si noe om kapitalkostnader og mannskapskostnader. Dette må også ses i forhold til servicenivået (antall avganger og åpningstid). Ved hjelp av medianbetraktningen ser vi at det kun er samband i klasse FV 1 som viser behov for 2 ferjer. I praksis er det også samband i de andre klassene som benytter 2 ferjer, mens de i medianbasert tilnærming får 1 ferje. Noe som kan føre til at verdier blir underestimert for fylker som har flere samband med 2 eller flere ferjer. Forskjeller i kostnader mellom fartsområder kan forklares ved at ferjer i et høyere fartsområde krever høyere bemanning, har høyere kapitalkostnader, og har høyere motoreffekt som gir høyere drivstoffkostnader. Inntektene vil være konstante. I tabell 14 og 15 viser vi hvordan en fordelingsnøkkel ved hjelp av medianbetraktningen ser ut for henholdsvis 2016 og Tabell 14 Fordelingsnøkkel 2016, medianbasert tilnærming ved bruk av NTP standarden Fylke Modellresultat minus inntekter Andel (i MNOK) (i prosent) Oppland 11,72 0,75 Buskerud 3,53 0,23 Vestfold 3,53 0,23 Vest Agder 18,78 1,21 Rogaland 103,65 6,65 Hordaland 226,52 14,53 Sogn og Fjordane 94,78 6,08 Møre og Romsdal 256,83 16,48 Sør Trøndelag 66,34 4,26 Nord Trøndelag 63,73 4,09 Nordland 395,40 25,37 Troms 197,73 12,69 Finnmark 115,95 7,44 Sum 1 558,

117 Tabell 15 Fordelingsnøkkel 2017, medianbasert tilnærming ved bruk av NTP standarden Fylke Modellresultat minus inntekter Andel (i MNOK) (i prosent) Oppland 11,72 0,76 Buskerud 3,53 0,23 Vestfold 3,53 0,23 Vest Agder 18,78 1,22 Rogaland 83,72 5,42 Hordaland 232,74 15,08 Sogn og Fjordane 83,06 5,38 Møre og Romsdal 256,83 16,64 Sør Trøndelag 66,34 4,3 Nord Trøndelag 63,73 4,13 Nordland 405,97 26,30 Troms 197,73 12,81 Finnmark 115,95 7,51 Sum 1 543, Ved denne tilnærmingen er det beregnet et samlet utgiftsbehov på 1,54 milliarder kroner. Som test av modellen viser, så fant vi at modellen underestimerer de totale kostnadene. I tillegg medfører den eksisterende sambandsfordeling per klasse at medianbetraktning vekter ekstremverdier mindre, og dermed påvirker totalbeløpet. Det er derfor andelene i de forskjellige tilnærmingene som bør benyttes som fordelingsnøkkel. Metoden kan justere for årlige endringer. KMD kan ved bruk av andelene i kolonne 3 i tabell 15 justere for eventuelle endringer i kriteriedata for Metoden gjør det mulig å for eksempel gjøre om to samband til ett, eller motsatt, ved å endre i sambandssammensetningen og tilhørende vekter. Dette gir etter reberegning en nøkkel gjeldende for Enhver endring i ett eller flere fylker vil også påvirke nøkkelen til de fylker som ikke får endringer FØLSOMHETSANALYSER OG VURDERINGER Tabell for 2017 basert på medianbetraktninger viser at Møre og Romsdal får mindre sett i forhold til i dag, og Nordland får mer. Enkeltforhold alene kan ikke beskrive dette resultatet, men mye av effekten skyldes at Møre og Romsdal i dag tilbyr et høyere standardnivå enn NTPstandarden og Nordland stedvis tilbyr en lavere frekvens en NTP standarden tilsier. For andre fylker er det også endringer, der vi for Nord Trøndelag ser at tilskuddet reduseres, sett i forhold til i dag. Årsaken til dette er beskrevet nærmere i kapittel der vi tester modellen. Igjen er det viktig å være oppmerksom på at endringer i ett fylke påvirker alle andre fylker, slik den totale rammen blir fastsatt i dag. For en medianbetraktning betyr det at et fylke kan komme dårligere ut dersom det for eksempel konsekvent har ferjesamband i øvre del av intervallet når det gjelder ÅDT PBE i en standardklasse. Dette påvirker ferjestørrelse og eventuelt behov for flere ferjer. Det samme

118 gjelder dersom et fylke konsekvent har samband med sambandslengde i øvre del av de forskjellige standardklassene. En kombinasjon av disse to vil naturlig nok forsterke den negative effekten. Det vil ha motsatt effekt dersom et fylke i begge tilfeller befinner seg i nedre del av skalaen i aktuell standardklasse, både for ÅDT PBE og strekningslengde. Dette forholdet kan vi ta hensyn til gjennom å benytte en sambandsbasert tilnærming. En slik tilnærming presenteres i neste kapittel. 9.2 SAMBANDSBASERT TILNÆRMING Som beskrevet innledningsvis, så medførte oppsett og test av kostnadsberegningen at det var mulig å etablere en fordelingsnøkkel basert på beregninger på sambandsnivå. Denne beregningen er basert på metoden beskrevet i kapittel 8.1, men til forskjell fra medianbetraktningen presentert over, så vil denne metoden beregne hvert enkelt samband med gjeldende opplysninger om strekningslengde og faktisk ÅDT i Denne regnemetoden og resultater presenteres i dette kapittelet. Tabell 16 NTP nøkkel 2016 sambandsbasert tilnærming Fylke Modellresultat minus inntekter Andel (i MNOK) (i prosent) Oppland 8,55 0,44 Buskerud 1,24 0,06 Vestfold 1,24 0,06 Vest Agder 13,37 0,70 Rogaland 161,08 8,37 Hordaland 321,27 16,70 Sogn og Fjordane 115,41 6,0 Møre og Romsdal 338,06 17,58 Sør Trøndelag 65,30 3,39 Nord Trøndelag 59,57 3,10 Nordland 514,46 26,75 Troms 195,57 10,17 Finnmark 128,25 6,67 Sum 1 923, Tabell 16 viser en fordelingsnøkkel basert på sambandsvise beregninger for de samband som regnes som ferjesamband i kriteriedata i utgiftsutjevningen i inntektssystemet i I tabell 17 under viser vi fordelingen basert sammensetning av samband i

119 Tabell 17 NTP nøkkel 2017 sambandsbasert tilnærming Fylke Modellresultat minus inntekter Andel (i MNOK) (i prosent) Oppland 8,55 0,45 Buskerud 1,24 0,06 Vestfold 1,24 0,06 Vest Agder 13,37 0,7 Rogaland 141,55 7,44 Hordaland 327,29 17,20 Sogn og Fjordane 105,36 5,54 Møre og Romsdal 338,06 17,77 Sør Trøndelag 65,30 3,43 Nord Trøndelag 59,57 3,13 Nordland 517,51 27,20 Troms 195,57 10,28 Finnmark 128,25 6,74 Sum 1 902, I tabell 18 synliggjør vi de endringer i KMDs kriteriedata i inntektssystemet vi har fra 2016 til 2017, og som medfører at fordelingen mellom fylkene også er endret. Tabell 18 Endringer fra Fylke Samband Forandringer Rogaland Lysefjorden Sand Ropeid Hordaland Kvanndal Utne Kinsarvik Kvandal Utne Kinsarvik Utne Nordland Brønnøysund Sauren Hadsel Hemnesberg Leirvika Solfjellsjøen Vandve Sogn & Fjordane Barmen Barmsund (0,5) Solvorn Urnes (0,5) Ut Ut Ut Inn Inn Inn Ut Ut Inn Ut Ut Denne metoden gir beregninger på sambandsnivå, gitt NTP standarden, og er derfor krevende å oppdatere. Metoden innebærer at ÅDT må innhentes for hvert enkelt samband, og deretter må alle samband reberegnes årlig. Dette på grunn av at ÅDT nivået for et individuelt samband er med på å bestemme ferjestørrelse og antall ferjer

120 9.2.1 FØLSOMHETSANALYSER Vi vil i dette delkapittelet presentere noen følsomhetsanalyser. Hensikten med disse analysene er å vise at det vil være forhold som en kostnadsmodell ikke vil fange opp, slik som for eksempel at det i de ulike tilbudene fra operatører kan være forskjellig avskrivingstid. Vi vil vise at modellen er følsom for endringer i servicenivå (noe som er naturlig all den tid servicenivå påvirker produksjonskostnadene direkte) ved å benytte en beregning basert på Møre og Romsdal fylkeskommunes gjeldende ferjestandard. Vi har også gjort vurderinger av alternativ teknologi, begrenset til gassdrift. For den sambandsbaserte tilnærmingen har vi i tillegg gjort vurderinger av hvilke konsekvenser det kan ha at kontraktene i dag antakelig er dimensjonert for forventet ÅDT mot slutten av kontraktsperioden. Modellens forutsetninger bygger på anbefalinger fra dokumentasjonen til modellverktøyet EFFEKT, og følsomhetsberegningene viser konsekvenser av å velge andre forutsetninger. Når dette gjøres under følsomhetsanalyser, er dette fordi kapittel 8 bygger på de forutsetninger som vi mener er de mest korrekte. Følsomhetsanalysene er også med på å underbygge og forklare at ved å endre en eller flere forutsetninger i modellen, så vil fordelingen mellom fylkene endre seg. Dette betyr eksempelvis at dersom vi beregner en følsomhetsanalyse som har en kostnadsvirkning kun for fylke 1 og 2 og uendret kostnadsnivå i resten av fylkene, så medfører endringen i totale kostnader at prosentvis andel i fylkene uten endring går ned. Totalandel for fylke 1 og 2 vil øke. Det samme skjer dersom et samband skal legges ned, eller det opprettes et nytt samband. Vi har sett på hvilke virkninger det vil ha dersom vi legger til grunn at alle ferjer får en avskrivingstid på 10 år mot 30 år i modellen. Dette medfører i hovedsak virkninger for de fylkene med flest store ferjer, siden kapitalkostnaden i disse sambandene utgjør en større andel av totalkostnaden. Møre og Romsdal får med denne løsningen 18,8% av de beregnede totalkostnadene, mens Nordlands andel reduseres til 24,9% av det totale beløpet til fordeling. Som vi har omtalt tidligere er det viktig å være oppmerksom på at det totale beløpet til fordeling øker fra 1,923 mrd. og til 2,534 mrd på grunn av den endrede avskrivningstiden. At Møre og Romsdal får en større del av beløpet med denne tilnærmingen kan forklares med at de har flere store ferjer, mens Nordland går relativt sett ned på grunn av at ferjene der er mindre og har dermed lavere avskrivingskostnader. En overordnet konklusjon av denne følsomhetsanalysen er at de beregnede totalkostnader påvirkes mer enn fordeling mellom fylkene. Vi har valgt å legge NTP standarden til grunn i vår tilnærming. Etter det vi er kjent med er det kun Møre og Romsdal fylkeskommune som har utarbeidet en egen ferjestandard. Møre og Romsdals eksisterende standard er per i dag på et høyere servicenivå enn NTP standarden. Når vi gjør reberegninger av alle ferjesamband med Møre og Romsdals ferjestandard (vedlegg 1, figur 12), så øker de beregnede kostnader til 2,104 mrd. (+181 millioner), og fordelingen for hvert fylke vises i tabellen under

121 Tabell 19 MR nøkkel sambandsbasert, kriteriedata 2016 Fylke Modellresultat minus inntekter Andel (i MNOK) (i prosent) Oppland 8,55 0,41 Buskerud 2,18 0,10 Vestfold 2,18 0,10 Vest Agder 15,58 0,74 Rogaland 136,24 6,47 Hordaland 316,91 15,06 Sogn og Fjordane 134,69 6,40 Møre og Romsdal 400,28 19,02 Sør Trøndelag 73,96 3,51 Nord Trøndelag 63,81 3,03 Nordland 581,44 27,63 Troms 208,60 9,91 Finnmark 160,02 7,60 Sum 2 104, Som vi ser av tabellen så får de fleste fylker en økning i kostander, mens Rogaland og Hordaland får en nedgang. Dette skyldes at det ved økt frekvens vil være behov for ferjer med mindre PBEkapasitet, og kapital og mannskapskostnader reduseres som følge av dette mer enn økningen i drivstoffkostnader på grunn av økt utseilt distanse. Denne beregningen viser at vi får høyere beregnede totalkostnader, samt at fordelingen endres noe. Vi har også gjort en reberegning dersom vi forutsetter at alle ferjer har gassdrift. Dette øker de beregnede totalkostnadene med omtrent 122 mill. kroner, men fordeling mellom fylker er stort sett lik tradisjonell dieseldrift. Vi har tidligere omtalt at vanlig kontraktstid for ferjekontrakter er ca. 10 år. Dersom vi legger til grunn at dagens kontrakter er i år 4 i sine forløp, så vil antakelig bestilt kapasitet (ferjestørrelse) i fylkene tilsvare den forventede trafikkøkningen i tiårsperioden. I den sambandsbaserte tilnærmingen er den faktiske ÅDT på sambandet benyttet. Dersom vi antar at vi i neste 6 årsperiode har en trafikkvekst på 8 % samlet, og vi reberegner med ÅDT fra 2015 med et tillegg på 8% for antatt trafikkvekst, så øker de totale kostnadene med 140 millioner og de totale inntektene med om lag 92 mill. kroner. Netto økning i beregnede totalkostnader som følge av trafikkvekst vil dermed være på i underkant av 50 mill. kroner. De største ferjefylkene får den største endringen, i form av økt tilskuddsbehov som følge av økt kapasitet (ferjestørrelse) og/eller opprykk til neste klasse. Vi har også gjort en følsomhetsanalyse der vi antar at snutid (nødvendig tid ved kai for av og påkjøring) for ferjer mindre enn 50 PBE er 10 minutter, og 15 minutter for ferjer større enn 50PBE. Fordelingen mellom fylkene endres marginalt. Kostnadsøkningen kommer av at økt tidsbruk i enkelte tilfeller fører til at det blir behov for 2 ferjer i stedet for

122 Som nevnt tidligere i rapporten anbefaler EFFEKT verktøyet at 3 skift benyttes som utgangspunkt for kostnadsberegninger av ferjesamband. Vi har argumentert for at 4 skift vil være nødvendig i enkelte tilfeller. For å illustrere betydningen, har vi også gjort en følsomhetsanalyse der samband som i sambandsbasert tilnærming har benyttet 4 skift, har gått over til å ha behov for kun 3 skift. Dette ga ikke uventet en reduksjon i kostnadsnivået for Møre og Romsdal og Hordaland. Årsaken til dette er at kostnadene i de større sambandene reduseres. 9.3 ANBEFALINGER FOR FERJE Dagens nøkkel er basert på fordeling etter antall ferjesamband i drift for hvert år. Metoden i denne utredningen er også sambandsbasert, men det er i tillegg en fordeling basert på type samband sett i forhold til et standardnivå. Metoden presentert i denne rapporten er dermed nærmere knyttet opp til produksjonsnivå gjennom de objektive kriteriene ÅDT PBE og sambandslengde. Når fordelingen i neste steg gjøres ved kostnadsberegning av et gitt servicenivå, så antar vi dette er det nærmeste man kan komme objektive kriterier, så lenge samband og produksjon skal brukes som grunnlag. Vi har vist to modeller, en med medianbasert tilnærming og en med beregninger på sambandsnivå. Som de to metodene viser, så gir de forskjellige andeler sett i forhold til det totale netto tilskuddsbehovet for fylkene. Dagens nøkkel, medianbasert nøkkel og sambandsbasert nøkkel er vist i tabellen under. Tabell 20 Sammenligningstabell, ferjenøkler Kriteriedata for Antall samband i Andel i prosent, Andel Andel i prosent, 2017 kriteriedata for dagens nøkkel i prosent, sambandsbasert 2017 medianbasert Oppland 1 1 0,76 0,45 Buskerud 0,5 0,5 0,23 0,06 Vestfold 0,5 0,5 0,23 0,06 Vest Agder 2 1,9 1,22 0,7 Rogaland 5 4,8 5,42 7,44 Hordaland 17 16,3 15,08 17,20 Sogn og Fjordane 6 5,8 5,38 5,54 Møre og Romsdal 20 19,2 16,64 17,77 Sør Trøndelag 5 4,8 4,30 3,43 Nord Trøndelag 6 5,8 4,13 3,13 Nordland 23 22,1 26,30 27,20 Troms 12 11,5 12,81 10,28 Finnmark 6 5,8 7,51 6,74 Sum , Tabellen viser at Nordland vil få størst prosentvis endring fra i dag med en eventuell ny fordelingsnøkkel. Vi ser også klare endringer i Møre og Romsdal og Finnmark

123 Av tabellen ser vi at Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal og Troms har de største endringene fra sambandsbasert til medianbasert tilnærming i beregningene. Rogaland, Hordaland og Møre og Romsdal får høyere andeler av nøkkelen i en sambandsbasert tilnærming enn i en mediantilnærming, og Troms får høyere andeler i en medianbasert tilnærming enn i en sambandsbasert tilnærming. For Hordaland ser vi store utslag som følge av at de har enkelte lange samband. Dette innebærer for eksempel i medianbasert tilnærming behov for ei ferje, og i sambandsbasert tilnærming gir dette behov for 2 ferjer i enkeltsamband. Ved vurderinger knyttet til medianbasert tilnærming nevnte vi at dersom et fylke har ÅDT i øvre del av et klasse intervall, og samtidig har strekningslengde i øverste del av klasseintervallet, så vil dette kunne medføre en negativ effekt. Det motsatt skjer ved lav ÅDT og strekningslengde innen en standardklasse. Slike effekter blir synliggjort i kolonne 4 og 5 i tabellen over. Fordelen med en sambandsbasert tilnærming er blant annet at vi her har benyttet faktiske inntektstall for å korrigere for fylkesvise forskjeller i inntekter, mens i den medianbaserte tilnærmingen har vi et ekstra usikkerhetselement i at også inntektene er estimert. Ulempen med en sambandsbasert tilnærming er at eventuelle årlige oppdateringer er krevende med denne tilnærmingen, da kompleksiteten er stor. Vi anbefaler derfor at sambandsbasert tilnærming benyttes som basis fordelingsnøkkel. For oppdateringer og årlig vedlikehold anbefaler vi justeringer med andeler fra den medianbaserte tilnærmingen. 10 FORSLAG TIL PROSESS FOR FORDELINGSNØKKEL FOR HURTIGBÅT Vi vil i de følgende delkapitlene drøfte kort hvilke analyser som bør gjøres for å utrede hurtigbåttilbudet, slik at dette på sikt kan resultere i en mulighet for å utarbeide en fordelingsnøkkel. Innledningsvis vil vi bemerke at en tydelig definisjon av et hurtigbåtsamband må danne grunnlaget for det videre arbeidet med en fordelingsnøkkel BEREGNING AV SAMFUNNSØKONOMISK LØNNSOMHET FOR HURTIGBÅTSAMBAND En tilnærming ved bruk av samfunnsøkonomiske beregninger, som beskrevet i vedlegg 2, kan også gjøres for hurtigbåter. Dette er en egen utredning som ikke er en del av rammen for dette oppdraget. En slik utredning vil gi en vurdering av hvilke båtruter som bør kunne inngå i grunnlaget for utgiftsutjevningen, og i neste omgang benyttes som grunnlag for et kriteriesett STATISTIKK OG RAPPORTERING FOR HURTIGBÅT Som tidligere nevnt vil vi anbefale at rapportering av hurtigbåtdata systematiseres, og gjerne etter en mal som er felles for alle fylker. Det vil være to rapporteringsnivåer vi må ta hensyn til i denne diskusjonen, og dette er: Rapportering til nasjonalt nivå (i dag mellom operatør/fylkeskommuner og KOSTRA/ Kollektivstatistikken) Rapportering mellom operatør og oppdragsgiver (fylkene)

124 RAPPORTERING TIL NASJONALT NIVÅ SSB har gjort vurderinger av hvilken rapportering som skal skje fra operatør og fylkeskommunene, og på hvilket nivå rapporteringen skal foregå. Dette er per i dag, så langt vi har kunnet kartlegge, den eneste samling av informasjon om hurtigbåt på nasjonalt nivå. Idag samles deler av informasjonen inn kun inn på landsdelsnivå. Publisering av statistikken er dels på nasjonalt nivå og dels på landsdelsnivå. Dette er ikke en tilstrekkelig detaljeringsgrad dersom karakteristika ved sambandene, og/eller produksjonsnivået skal danne grunnlag for å forklare og estimere fylkesvise forskjeller. Hurtigbåttilbudet kan ha likhetstrekk både med flyrutene på kortbanenettet, bussrutene og ferjetilbudet. For bussrutene er det etablert rutiner for rapportering av produksjon på fylkesnivå, tilsvarende kan man hente ut data fra FDB for ferjer. I FDB kan i tillegg en rekke disaggregerte data hentes ut. Når det gjelder flyrutene finnes den tilgjengelige statistikken i SSB på flyplassnivå. Det betyr at vi for eksempel kan finne til/fra statistikker for ruten mellom Vardø og Kirkenes, og med dette vil vi i de fleste tilfeller for kortbanenettet ha informasjon på strekningsnivå. I og med at hurtigbåtrutene har kapitalintensive kjøretøy/fartøy, og er forholdvis kostnadskrevende målt i netto tilskudd per passasjer, så burde deler av informasjonen om dette tilbudet være tilgjengelig på sambandsnivå/strekningsnivå. Opplysninger som burde vært tilgjengelig i tilsvarende format som ferjedatabanken kunne være: Antall passasjerer Frekvens Strekningslengde Rundturlengde (må defineres tydelig) Åpningstid (må defineres tydelig) Før rapporteringsrutiner utarbeides bør det diskuteres nærmere i hvilket format og hvilken type informasjon som burde samles inn. Rutestrukturen for hurtigbåt er til dels kompleks, og kun nødvendig data for slike analyseformål bør inngå i en rapporteringsrutine. De fleste fylker benytter i dag elektroniske billetteringssystemer, og fra disse kan det produseres data på strekningsnivå og sambandsnivå. Ved et tett samarbeid med fylkeskommunene om hvordan data best kan rapporteres, har vi grunn til å tro at det er mulig å konstruere rapporter som vil gjøre rapporteringsrutiner overkommelige for fylkeskommunene. Det er i utgangspunktet naturlig å tenke seg at nye rapporteringsrutiner bør inn som en del av den rapporteringen som SSB allerede gjør gjennom KOSTRA og Kollektivstatistikken. Dette er noe som det må tas stilling til i samarbeid med SSB. Det har tidligere vært skisser til datahotell for kollektivtransport (Fuglseth m.fl., 2004) og interne prosjekter i SSB for å videreutvikle de statistikkene som eksisterer i dag. Samtidig må en sørge for at hensynet til konkurransesensitiv informasjon blir ivaretatt

125 RAPPORTERING MELLOM OPERATØR OG OPPDRAGSGIVER Basert på datainnsamlingen har vi kommentert at det er varierende kvalitet på det materialet vi har mottatt. Deler av de data som vi har anmodet om, er slik informasjon som fylkene ikke har i dag. Dette gjelder i noen få tilfeller passasjerer på sambandsnivå, samt billettinntekter spesielt. Fylkene burde ha som minimumskrav i anbudene at operatørene skal rapportere en del tallstørrelser årlig, og gjerne per måned for å avdekke sesongvariasjoner for optimalisering av rutetilbudet. I ferjeanbud er det vanlig, men ikke konsekvent praktisert, at fylkene ber om sambandsbudsjett og skipsbudsjett i anbudsprosessen (i tilbudet) og rapportering av regnskap på sambandsnivå årlig. Slike data er viktige for at fylkene skal ha en viss kontroll med hva de betaler for, og slike rapporteringsrutiner bør være en del av anbudsprosessen. Dette vil være taushetsbelagt statistikk, men fylkene vil kunne bruke det videre i sine interne prosesser. Vi ser at rapportering på strekningsnivå i enkelte tilfeller vil være svært tidkrevende uten at rapporter på detaljnivå kan bestilles fra billettsystemene, og at detaljeringsgraden kan bli for stor. Skal man derimot bruke slike data til for eksempel inntektsvurderinger, så vil de være nødvendige ved en normativ metode for beregning av fylkesvise forskjeller. Også her må en selvsagt sørge for at hensynet til konkurransesensitiv informasjon blir ivaretatt TRANSPORTSTANDARD FOR HURTIGBÅTTILBUDET I kapittel om ferje har vi beskrevet den nasjonale ferjestandarden fra NTP Det er også mulig å tenke seg at denne standarden kan danne et utgangspunkt for en hurtigbåtstandard. I denne standarden er trafikken (årsdøgntrafikk for personbilenheter) dimensjonerende for det tilbudet som gis. I en standardvurdering for hurtigbåter og landbasert kollektivtransport, vil lovpålagt skoleskyss ofte være dimensjonerende for tilbudet i distriktene. I bynære områder vil etterspørselen/ trafikken danne grunnlaget for det tilbudet som tilbys. Dette vil fanges opp ved bruk av funksjons og ÅDT inndeling av sambandene OPPSUMMERING OM HURTIGBÅT Et standardnivå for hurtigbåt bør utarbeides med utgangspunkt i om sambandet er life line, altså at alternativ transport ikke eksisterer eller er et urealistisk alternativ, og om sambandet er et pendler eller regionsamband. I tillegg bør det kunne gjennomføres nytte tilskuddsvurderinger basert på samfunnsøkonomiske betraktninger av hurtigbåt og beste alternativ. Resultatet kan da bli at dette viser at det er konkurrerende tilbud på en strekning, og anbefalingen da bør være at det ene tilbudet ikke blir kompensert for av statlige myndigheter. En slik utredning vil danne grunnlaget for en definert liste over hurtigbåtsamband som det skal eller kan kompenseres for gjennom utgiftsutjevningen. Samtidig med at en standard for servicenivået blir utarbeidet, kunne det med fordel også settes i gang et arbeid med blant annet standardisering av fartøy og takstretningslinjer. Vi er kjent med at det i regi av Kollektivtrafikkforeningen utarbeides maler for bruk i konkurranseutsetting av buss og ferjetilbudet. Dersom et tilsvarende arbeid ikke er i gang for hurtigbåt, så burde dette

126 vurderes igangsatt. Rapporteringsrutiner og fartøyspesifikasjoner er områder som burde vært prioritert i et eventuelt slikt arbeid. Vi har også gjennom prosjektet sett at en normativ metode kun ser ut til å kunne gjennomføres dersom de definerte standardklassene får underklasser i form av strekningslengde. Et alternativ kan være å gi nivå etter antall kaier betjent, eller eventuelt andre faktorer som objektivt kan si noe om produksjonen. Dette må også analyseres ytterligere med tanke på at gjennomsnittssamband kan etableres. Gjennomsnitts eller medianvurderinger danner grunnlaget for en fylkesvis fordeling ved hjelp av normativ metode. Med den spredningen vi har i datamaterialet, som vist i tabell 5 og 6 (deskriptiv statistikk), så vil det være utfordringer med å få nok data for alle samband slik at gjennomsnittsklasser kan etableres på et detaljert nok nivå, samtidig som det vil være håndterbart for årlige vurderinger og/eller oppdateringer for KMD. Per i dag er ikke datatilgangen for hurtigbåter detaljert nok til at en fullverdig kostnadsmodell kan etableres. Det gjelder spesielt for korrigering av fylkesvise forskjeller i inntekter på sambands eller fylkesnivå ANBEFALINGER FOR HURTIGBÅT Det viktigste i prosess for hurtigbåter er å få etablert rapporteringsrutiner som sikrer god informasjon på sambandsnivå. Slike data vil i neste rekke kunne benyttes for å gjøre statistiske analyser på sambandsnivå for å forsøke å finne signifikante forklaringsvariabler. Vi er fortsatt av den oppfatning at en normativ metode ville være den mest aktuelle tilnærmingen, også for hurtigbåt. Som drøftet i kapitler om hurtigbåt, inkludert vedlegg 2, så ville en slik tilnærming være avhengig av: 1. Klar definisjon av et hurtigbåtsamband 2. Hvilke samband som skal være en del av kriteriedata for en fordelingsnøkkel for hurtigbåt 3. Etablere standard for servicenivå og kapasitet, eksempelvis med utgangspunkt i en definert minste transportstandard. 4. Nasjonale takstretningslinjer for hurtigbåt 5. Et klart bedret datagrunnlag på sambands og eventuelt strekningsnivå, for å kunne forklare forskjeller i kostnader og inntekter mellom fylkene 11 STRATEGISKE VURDERINGER VED STANDARDTILNÆRMINGEN Vår underliggende vurdering bak denne tilnærmingen er at når nasjonale myndigheter finansierer eller gir støtte til et transporttilbud, uavhengig av om dette er øremerkede midler eller en del av rammetilskuddet gjennom inntektssystemet og utgiftsutjevningen, så bør et definert rammeverk være grunnlaget for nasjonale overføringer. Dette vil medføre at like forutsetninger vil gjelder for hele landet, og at standardklassen sambandet hører inn under vil definere hvilket tilbud det offentlige mener at kan tilbys på sambandet og eventuelt om det skal

127 være et tilbud. Overføringene skjer som frie inntekter til fylkeskommunene, og det vil være opp til hver enkelt fylkeskommune om transport skal tilbys og om det skal være høyere eller lavere enn det som ligger i den definerte standarden. Når det konkret gjelder standardtilnærmingen ved bruk av NTP standarden for ferjer, så vil denne medføre at behov for økt kapasitet styres gjennom bruk av større eller flere ferjer fremfor å justere servicenivået før økt kapasitet settes inn. Gjennom vår metode har vi forsøkt å beskrive og justere for denne usikkerheten, samt foreta følsomhetsanalyser. NTP standarden for ferjer er beregnet og utviklet med basis i data fra før Et usikkerhetsmoment ved standardnivået i NTP standarden kan være at både kjøretøysammensetning og døgnvariasjoner har endret seg på en slik måte at økt kapasitet og/eller økt servicenivå er nødvendig. Det kan også være grunn til å vurdere om en ny standardklasse bør etableres for samband med høyest ÅDT. Det har ikke vært mulig å gjøre analyser av dette innen rammene av dette oppdraget. Det er i tillegg i NTP standarden for ferjer noe usikkerhet knyttet til hvilket standardnivå som skal legges til grunn der det i standarden er definert «kontinuerlig drift» og «egne vurderinger». I prinsippet medfører dette at det ikke skal belønnes eller straffes for servicenivå i disse klassene. Dersom man følger dette prinsippet, så vil utgifter til samband i disse klassene være påvirkbare. For å unngå at en standardtilnærming bygger på faktorer som fylkeskommunene kan påvirke, så har vi satt et servicenivå basert på gjennomsnittet av det som tilbys i dag for klasse 4.4 og 5 (antall avganger; 6 og åpningstid; 16 timer). Det er til dels store variasjoner i avgangsfrekvens for disse to klassene, og en følsomhetsanalyse for dette er gitt i et tidligere kapittel. Denne viste at en frekvens på 4 i stedet for 6, ville ha en påvirkning på fordelingsnøkkelen og da spesielt for fylker med flere samband i denne klassen. For klasse er det benyttet 17 avganger per dag, noe som også er basert på vurderinger av gjennomsnittet i dag. I klasse 2.2 finnes ikke samband i dag, og det er derfor ikke gjort vurderinger basert på denne klassen. Basert på følsomhetsanalysen og variasjoner i sevicenivå i de nevnte klassene i dette avsnittet, så bør arbeidet med en eventuell ny ferjestandard inneholde vurderinger av servicenivå også i disse klassene. Fylker har spilt inn at vi må være oppmerksomme på at vi har «gamle fylkesvegferjesamband» og «nye fylkesvegferjesamband». De gamle er de ferjene som fylkene hadde ansvar for før forvaltningsreformen i 2010, mens de nye er definert med de ferjene fylkene fikk ansvar for etter forvaltningsreformen. Vi ser ikke at dette forholdet har noen betydning for standardstilnærmingen. En standardbetraktning kan ikke fange opp alle forhold som kan bidra til fylkesvise forskjeller. I den grad sesongsamband utløser behov for tilleggskapasitet gjennom ekstra materiell, så fanges ikke dette opp av nøkkelen. Hensynet til servicenivå er hensyntatt gjennom at det er beregnet kostander for å frakte et mediansambands ÅDT i løpet av et år. Et eventuelt arbeid med en nasjonal ferjestandard bør inneholde definisjon av et sesongsamband, samt analyser av kostnader knyttet til slike samband. En standardbetraktning tar i tillegg ikke hensyn til infrastruktur på land (egenskaper ved kaianlegg), men forutsetter at alle fylker tilpasser infrastruktur til beregnet ferjestørrelse. Metoden forutsetter at slike forhold er like mellom fylker

128 En standardbetraktning kan sammenlignes med en transportmodell, der man forsøker å skape et forenklet bilde av virkeligheten ved hjelp av en modell. Om man legger NTP standarden til grunn, eller om man velger et annet standardnivå skal i prinsippet ikke ha stor betydning. Dette vil få betydning først dersom nivåforskjeller mellom klasser endres, det vil si at dersom for eksempel øverste klasser får økt avgangsfrekvens med 10 % men at de andre klassene ikke får samme økning. Da vil nøkkelen kunne endre seg. Når vi i kapittel om følsomhetsanalyser for sambandsbasert tilnærming viser beregninger ved bruk av Møre og Romsdal sin standard, så finner vi at de totale beregnede kostnadene øker. Den fylkesvise fordelingen endres også. Slik vårt opplegg prinsipielt er utformet, vil det imidlertid kunne tilpasses andre standardvarianter forholdsvis enkelt. 12 FORDELINGSNØKLER VED EN EVENTUELL REGIONREFORM En del av oppdraget bestod i å si noe om hvordan fordelingsnøkkelen ble påvirket av en eventuell regionreform FERJE For ferje vil KMD ved hjelp av enkle beregninger kunne flytte samband fra en inndeling på fylkesnivå til en inndeling på regionnivå. Dette er basert på den metodikken vi foreslår i medianbetraktningen, der hver klasse har sin andel av det totale kostnadsbehovet (kostnader hensyntatt inntekter) og hvert ferjesamband er tilordnet i klasser. Da antar vi at regionreformen stort sett vil følge fylkesgrensene. Ved en eventuell omfattende omlegging med konsekvenser for mange ferjesamband, bør en ny analyse på sambandsnivå vurderes HURTIGBÅT Dette oppdraget har ikke ledet til et forslag til ny fordelingsnøkkel for hurtigbåter. Dersom dette prosjektet videreføres i en senere fase med tanke på normativ metode som etablert for ferje, så vil hurtigbåtsambandene på samme måte som for ferje kunne flyttes mellom fylker og regioner. 13 VIDERE UTREDNINGER OG ETTERARBEID I møte med fylkeskommunene ble dagens system for overføring til båt og ferjeruter debattert, og begrepet transportstandard ble nevnt som mulig måte å definere hvilket tilbud som skal eller bør gis til befolkningen. Ved eventuelle fremtidige prosesser som omhandler servicenivået eller behovet for hurtigbåtruter og ferjer, anbefaler vi at en minste transportstandard blir en del av utredningene TEKNOLOGIUTVIKLING Vi ser i dag at staten og fylkeskommuner stiller stadig strengere miljøkrav i sine anbud i ferjesektoren. Dette kan på sikt medføre et mer nyansert kostnadsbilde, men det er vanskelig å

129 fastslå virkningene av dette i en så tidlig fase som vi er i nå når det gjelder miljøteknologi. Enkelte fremdriftsteknologier kan på sikt medføre reduserte driftskostnader, men også høyere kapitalkostnader. I en tidlig fase, preget av usikkerhet for gjenbruk, er det grunn til å anta et høyere kostnadsnivå enn det vi vil se når nye teknologier modnes og nye standarder etableres. Alternativ fremdriftsteknologi som medfører krav til ladetid, kan medføre at nødvendig liggetid ved kai overstiger det som er beregnet i denne modellen. I samband i de øverste klassene (ÅDTtall) kan dette utløse behov for ekstra ferjer. I de lave klassene (ÅDT tall) med forholdsvis lav frekvens, antas dette problemet å være begrenset. Kostnadsnøkkelen i inntektssystemet bør derfor oppdateres når ny teknologi tas i bruk i større grad, og når ulike delmarkeder (basert på type teknologi som gass, batteri, hybrid, hydrogen etc) stabiliserer seg. Dette er uavhengig om departementet beholder eksisterende fordelingsnøkkel, eller om anbefalingene fra denne rapporten følges STATISTIKK OG RAPPORTERING Informasjonstilgang for ferjer er god gjennom ferjedatabanken. På kostnads og inntektssida kan det imidlertid også her gjøres forbedringer. Fylkene bør utarbeide en mal for rapportering av kostnader og inntekter fra operatør til oppdragsgiver som innarbeides i anbudsdokumentene. Kostnadene vil være taushetsbelagt informasjon, men kan være viktig ved vurderinger når anbud skal lyses ut på nytt. Denne rapporten viser tydelig at informasjonstilgangen for hurtigbåt på sambandsnivå er svært mangelfull. Gjennom offentlig rapportering finner vi noe statistikk på fylkesnivå og noe på landsdelsnivå. For at kunnskapen om hurtigbåtmarkedet skal bli bedre er det en forutsetning at tilgjengelig statistikk på sambandsnivå blir utarbeidet. Fylkeskommunene kan selv ta hånd om dette gjennom sine rapporteringsrutiner mellom operatør og oppdragsgiver i anbudsgrunnlaget. Det bør utredes muligheter for mer detaljert rapportering på sambandsnivå i KOSTRA. Vi vil legge til at kompleksiteten i hurtigbåtsamband gjør rapportering mer krevende på sambandsnivå. Det er antakelig slik at en del opplysninger like lett kan fremskaffes på strekningsnivå gjennom statistikk fra billetteringssystemet. En del kaier er betjent av flere samband og telling av passasjerer kan dermed være utfordrende. En avsluttende merknad om statistikk og informasjon vedrørende hurtigbåter er at det bør være i nasjonale og lokale tilskuddsmyndigheters interesse å ha best mulig informasjon om det transporttilbudet det gis tilskudd til for å kunne dimensjonere transportsystemene best mulig, kanskje særlig hvis det blir et økt press mot offentlige budsjetter

130 14 REFERANSER Bråthen, Svein, Harald Thune Larsen, Johan Oppen, Hilde J. Svendsen, Helge Bremnes, Bjørn G. Bergem og Knut P. Heen Forslag til anbudsopplegg for regionale flyruter i Nord Norge. MFM rapport Molde Bråthen, Svein og Lage Lyche Konsekvensanalyser i ferjesektoren. Gjennomgang av noen kostnadskomponenter. Notat fra Møreforsking. Molde: datert Finansdepartementet (FIN) Rundskriv R 109/14 Finansdepartementet Gujarati, Damodar N. og Dawn C. Porter Essentials of econometrics. 4th edition. McGraw Hill. Bosten Henscher, David og Ian P. Wallis Competitive tendering as a contracting mechanism for subsidizing transport. The Bus Experience. Journal of transport economics and Policy, Volume 39, Part 3, September 2005, pp Jørgensen, Finn, Terje Mathisen og Gisle Solvoll Kapasitet i fergesektoren. SIB rapport 1/2007. Handelshøgskolen i Bodø. Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) Forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene. Høringsnotat. Møre og Romsdal fylkeskommune (MRFK) Temaplan Samferdsel: Ferjestrategi for Møre og Romsdal NTP Nasjonal Transportplan Oslo NTP Nasjonal Transportplan Oslo Nærings og fiskeridepartementet (NFD) FOR Forskrift om fartsområder. Nærings og fiskeridepartementet (NFD) LOV Skipssikkerhetsloven Oslo Economics (OE) Tiltaksanalyse for utvikling av ferjemarkedet på lang sikt. Rapport Oslo Svendsen, Hilde Johanne og Falko Müller Forvaltningsrevisjon av ferjeanboda i Møre og Romsdal. Kostnadsutvikling, kapasitet og tilbod. MFM rapport Statens Vegvesen (SVV) Ferjestatistikk Håndbok V620. SVV. 2015a. Brukerveiledning EFFEKT 6.6. SVV rapport Nr

131 SVV. 2015b. Dokumentasjon av beregningsmoduler i EFFEKT 6.6. SVV rapport Nr. 358 SVV Konkurransegrunnlag brutto. Drift av riksvegferjesambandene E6 Bognes Skarberget og RV. 827 drag Kjøpsvik. Statens vegvesen Region nord Østli, Vegard Samfunnsøkonomiske virkninger av økt fergefrekvens. TØI rapport 1262/2013. Oslo

132 15 VEDLEGG 15.1 VEDLEGG 1 TABELLER OG FIGURER Figur 8 Ferjesamband i kriteriedata 2016 (Kilde: KMD) Figur 9 Ferjesamband i kriteriedata 2017 (Kilde: KMD)

133 2016 fartsområde 1/2 FV1 FV2.1 FV2.2 FV3.1 FV3.2.1 FV3.2.2 FV4.1 FV4.2 FV4.3 FV4.4 FV5 1Oppland 1 Buskerud/Vestfold 1 1 Vest Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Sør Trøndelag Nord Trøndelag Nordland Troms 3Finnmark 2016 fartsområde 3 FV1 FV2.1 FV2.2 FV3.1 FV3.2.1 FV3.2.2 FV4.1 FV4.2 FV4.3 FV4.4 FV5 Oppland Buskerud/Vestfold Vest Agder Rogaland 2 Hordaland Sogn og Fjordane 1 3 Møre og Romsdal 1Sør Trøndelag Nord Trøndelag Nordland Troms 1Finnmark 2016 fartsområde 4 FV1 FV2.1 FV2.2 FV3.1 FV3.2.1 FV3.2.2 FV4.1 FV4.2 FV4.3 FV4.4 FV5 Oppland Buskerud/Vestfold Vest Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Sør Trøndelag Nord Trøndelag 1Nordland 1Troms 1 1 Finnmark 2016 fartsområde 5 FV1 FV2.1 FV2.2 FV3.1 FV3.2.1 FV3.2.2 FV4.1 FV4.2 FV4.3 FV4.4 FV5 Oppland Buskerud/Vestfold Vest Agder 1 1 Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane 1Møre og Romsdal Nord Trøndelag Sør Trøndelag 1Nordland Troms Finnmark Figur 10 Sambandsklasse per fylke

134 2017 fartsområde 1/2 FV1 FV2.1 FV2.2 FV3.1 FV3.2.1 FV3.2.2 FV4.1 FV4.2 FV4.3 FV4.4 FV5 1 Oppland 1 Buskerud/Vestfold 1 1 Vest Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Sør Trøndelag Nord Trøndelag Nordland Troms 3 Finnmark 2017 fartsområde 3 FV1 FV2.1 FV2.2 FV3.1 FV3.2.1 FV3.2.2 FV4.1 FV4.2 FV4.3 FV4.4 FV5 Oppland Buskerud/Vestfold Vest Agder Rogaland 2 Hordaland Sogn og Fjordane 1 3 Møre og Romsdal 1Sør Trøndelag Nord Trøndelag Nordland Troms 1 Finnmark 2017 fartsområde 4 FV1 FV2.1 FV2.2 FV3.1 FV3.2.1 FV3.2.2 FV4.1 FV4.2 FV4.3 FV4.4 FV5 Oppland Buskerud/Vestfold Vest Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Sør Trøndelag Nord Trøndelag 1Nordland 1Troms 1 1 Finnmark 2017 fartsområde 5 FV1 FV2.1 FV2.2 FV3.1 FV3.2.1 FV3.2.2 FV4.1 FV4.2 FV4.3 FV4.4 FV5 Oppland Buskerud/Vestfold Vest Agder 1 1 Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane 1Møre og Romsdal Sør Trøndelag Nord Trøndelag 1Nordland Troms Finnmark Figur 11 Sambandsklasse per fylke

135 Tabell 21 Nøkkel NTP 2016 med frekvens 4 for FV 4.4 og FV 5, sambandsbasert tilnærming fylke Modelresultat minus inntekter Andel Forandring vs. 6/6 (i MNOK) (i prosent) (i MNOK) Oppland 8,6 0,4 Buskerud 1,5 0,05 Vestfold 1,5 0,05 Vest Agder 13 0,7 Rogaland 155 8,5 6 Hordaland ,6 1 Sogn og Fjordane 123 6,8 + 8 Møre og Romsdal ,1 8 Sør Trøndelag 78 4,3 Nord Trøndelag 59 3,2 1 Nordland ,1 95 Troms ,6 4 Finnmark 116 6,4 12 Sum

136 Figur 12 Ferjestrategi for Møre og Romsdal Kilde: MRKF

137 15.2 VEDLEGG 2 HURTIGBÅT Materialet som presenteres her, er tatt i vedlegg for å dokumentere de forsøk som har blitt gjort, men der datagrunnlagets omgang og kvalitet gjorde at arbeidet ikke har ført fram til en modell som det er faglig sett forsvarlig å ta i bruk. Arbeidet kan likevel få en betydelig verdi dersom datagrunnlaget blir vesentlig utvidet og forbedret STANDARD FOR HURTIGBÅTTILBUDET En del av arbeidet med å se på fylkesvise forskjeller for hurtigbåt besto i å komme med et forslag til standard for hurtigbåttilbudet. Det å utarbeide et standardnivå er en egen studie dersom dette skal gjøres med grunnlag i hvilken transportstandard som kan gi et tilstrekkelig servicenivå for befolkningen. En standardtilnærming i forhold til dette oppdragets varighet og ramme er å benytte en form for visuell metode, blant annet basert på grafiske framstillinger, der vi ser på det servicenivået som er rapportert inn til oss fra fylkene. En visuell metode innebærer å analysere hvorvidt det er mønster i de ulike sambands servicenivå, for eksempel i forhold til passasjertall. Passasjertallene for hurtigbåtrutene varierer fra 0,2 passasjerer per dag (oppgitt passasjertall / 365) til over Observasjonen på 7500 er utlatt fra figuren for at lesbarheten skal bli bedre. Som figuren viser er det stor variasjon i passasjertall per døgn, men med en hovedvekt på samband med mindre enn 100 passasjerer per dag Årsdøgntrafikk, hurtigbåtruter Figur 13 Oversikt over passasjerer per dag, stigende Korrelasjonen mellom ÅDT og frekvens per døgn for alle samband er på 0,73, mens dersom vi kun ser på samband med mindre enn 600 passasjerer per dag, så viser korrelasjonskoeffisienten 0,36. Dette indikerer at det ikke finnes en lineær sammenheng mellom ÅDT og frekvens per døgn. Det var derfor nødvendig å gjøre en ytterligere analyse av materialet, og da etter at sambandene i tillegg var kategorisert etter sambandets funksjon. Vi definerte fire funksjoner for sambandene. Valgt funksjon for hvert samband er basert på våre vurderinger

138 Tabell 22 Funksjonsinndeling av hurtigbåtrutene Funksjon Life line Pendler Region Annet Kort beskrivelse Alternativer eksisterer ikke, eller er urealistiske Alternativer eksisterer, men hurtigbåt gir tidsbesparelser. Langruter mellom ulike regioner. (For eksempel Harstad Tromsø, Kystekspressen, Bergen Sogn) For eksempel skoleruter, samband som fyller flere funksjoner der èn av disse ikke er fremtredende. For eksempel ruter som betjener steder som klassifiseres som life line, men også fungerer som et pendlersamband for andre steder. Kategorien kan også inneholde sommerruter. Som basis for standardtilnærmingen har vi benyttet sambandets funksjon sett i forhold til ÅDT og frekvens. Det gir følgende figur for frekvens og ÅDT. Figur 14 Hurtigbåter etter funksjon Figur 14 indikerer at det er en sammenheng mellom funksjon og ÅDT, og servicenivå målt i frekvens, noe som forklares i det følgende. De blå plottene er samband i kategorien «annet». Disse er delvis skjult i diagrammet, men de markeringene som er synlige viser en sammenheng mellom ÅDT og frekvens. En korrelasjon på 0,97 er med på å begrunne at det synes å være en klar sammenheng

139 De røde plottene er samband definert som «life line», og disse er i stor grad samband med lave daglige passasjertall og med forholdsvis lav frekvens. Det virker rimelig siden det i denne gruppen blant annet finnes samband som sannsynligvis er etablert for å gi innbyggere en viss minste transportstandard, og/eller det eneste tilbudet de har inn til kommunesenter eller fastlandet. Som vi ser er disse sambandene noe mer spredt, og det er ikke en tydelig systematikk i ÅDT og frekvens. Korrelasjonen er, som vi viser i tabell 22 på 0,53, noe som ikke indikerer en klar sammenheng. De grønne plottene er pendlersamband, og vi ser her at det er en systematikk i ÅDT og frekvens med enkelte unntak. Vi ser ikke en entydig sammenheng mellom ÅDT og frekvens, noe også korrelasjonskoeffisienten på 0,78 bekrefter, men den er sterkere enn for lifeline samband. De gule plottene med mørk kontrastlinje er regionsamband som også viser en tendens der ÅDT og frekvens er korrelert. En koeffisient på 0,94 forklarer at det synes å være en klar sammenheng mellom variablene. Korrelasjonen mellom ÅDT og frekvens for de ulike funksjonstypene er oppsummert i tabellen under. Tabell 23 Korrelasjon mellom ÅDT og frekvens for hurtigbåt, for funksjonstype Annet Life line Pendler Region 0,97 0,53 0,78 0,94 Figur 14 og tabell 22 har gitt et grunnlag for en grov inndeling i fire standardklasser, som beskrevet i tabellen under. En standardvurdering ved hjelp av statistiske metoder har ikke vært mulig innen rammene av dette oppdraget, og datatilfanget vil antakelig komplisere dette. Men vi har skissert et forslag til standard ut fra avgangsfrekvens, basert på at det tilbudet som gis på hurtigbåtrutene i dag er riktig dimensjonert. En kolonne for åpningstid kunne vært inkludert, men det har ikke vært mulig å analysere dette hverken visuelt eller statistisk med den rapporteringen som var tilgjengelig. Åpningstid vil være avhengig av servicenivå (frekvens) og sambandslengde, samt sannsynlige forhold som avganger til for eksempel kommunesenter om morgenen og fra kommunesenter om ettermiddagen. Tabell 24 Grov skisse til hurtigbåtstandard Klasse Frekvens I neste steg så vi på hvilke passasjertall som skulle danne grunnlag for de ulike kategoriene. Også inndeling etter passasjertall er gjort med basis i en vurdering av det tilsendte og for

140 analyseformål ufullstendige materialet. Dette kan ses nærmere i figur 14, der det fremgår forholdsvis klart at det er flest hurtigbåtruter med færre enn 100 passasjerer per dag, og at vi finner både «annet», «lifeline» og «pendler» blant disse. Tabell 25 Grov skisse til kriterier for fordeling av hurtigbåtruter i standardklasser Passasjerer, snitt Funksjon Hurtigbåtklasse fra pr. dag tabell 23 Alle Life line * Annet / Pendler 1 / Region/ Pendler / Annet 1 / 2 / Region/ Pendler 1 / Region / Pendler 1 / 4 *Det bør i dette intervallet ses nærmere på samband i kategorien life line, da det kan være at noen av disse bør ha klasse 2. Dette må eventuelt baseres på gitte kriterier. Med tabell 22, 24 og 25 ovenfor, har vi i prinsippet den samme informasjonen for hurtigbåter som for ferjer. Som vi ser av forslaget til standard, så er funksjonene «lifeline», «annet» og «region» plassert i standardklasse 1. «Lifeline» har lave passasjertall og også lav daglig frekvens, det samme har samband i kategorien «Annet». Vi minner om at «Annet» inneholder samband med ikke en tydelig funksjon (lifeline, pendler, region), men der det likevel kan være tilbud noen dager per uke eventuelt i sesong. Regionsamband har en lang strekningslengde, og det vil derfor ikke være behov for eller mulighet til å ha en høy frekvens blant disse. Pendlersamband derimot er karakterisert ved samband med høy frekvens, men med varierende daglige passasjertall. Det vil derfor være samband som eksisterer i dag som ikke «passer inn» sett i forhold til dagens servicenivå, men med denne oppbyggingen følger vi metodikken i ferjestandarden der frekvens øker med ÅDT. For de rutene som er rapportert inn til oss så har vi rene passasjerruter, vi har kombiruter med passasjer og gods og vi har kombiruter med passasjer, gods og bil. I standardinndelingen har vi ikke gjort tilpasninger av samband som også har gods og/eller biltransport. Ved en detaljert gjennomgang av hurtigbåtsambandene i Norge, ville det være naturlig å inkludere disse vurderingene. Som tabell 6 viser, så er det stor variasjon i sambandslengde. Dette gjelder også innad i de ulike klassene i tabell 25. Ved bruk i en kostnadsmodell basert på gjennomsnittsbetraktninger, må klasseinndeling analyseres med tanke på videre underklasser basert på sambandslengde. Vi vil kunne se til dels betydelige kostnadsforskjeller basert på forskjeller i rundturlengde og/eller antall kaier som skal betjenes HURTIGBÅTSAMBAND I NORGE INNDELT I STANDARDKLASSER I tabellen under har vi fordelt de sambandene som er mulig etter systematikken i tabell 24 og 25, som vi gjør oppmerksom på er en grov skisse til en standard. Oversikten blir noe mer komplisert på grunn av at en ytterligere inndeling etter fartsområde vil være nødvendig i en kostnadsberegning. Dette skyldes ulike kostnader ved ulike krav til sjødyktighet og manøvreringsevne

141 Tabell 26 Hurtigbåtsamband fordelt etter standardklasse og fartsområde Fartsområde Klasse I tabellen over viser vi hvordan sambandsinndelingen er etter tenkt standardklasse i tabell 23 og fartsområde. Tabellen inneholder en slik inndeling for 81 samband, mens vi i rapportering fra fylkene har fått innrapportert ca. 103 samband. De 22 sambandene som ikke er fordelt i tabellen over, har det ikke vært mulig å klassifisere. Årsaken er hovedsakelig at passasjerantall er oppgitt på pakkenivå. Det er flere fylker som er representert blant disse 22 som ikke er klassifisert. Klassifiseringen i tabell 24 tar ikke hensyn til om det er bilførende hurtigbåt eller ikke KOSTNADSMODELL Vi har estimert kostnader for samband som har komplett og tilstrekkelig informasjon ved hjelp av kostnadsmodellen som er nærmere beskrevet i kapittel 8.1.3, under kostnadsmodell for ferje. Formlene som er referert til vil være de samme for hurtigbåt, men informasjon om ulike hurtigbåttyper for ulike passasjer og fartsområder finnes ikke tilsvarende det vi har for ferjetyper i figur 5. Formel 1, drivstofforbruk per samband, kan benyttes uten spesielle tilpasninger for hurtigbåt siden forbruksmønsteret er det samme for motorer som benyttes i slike båter, gitt effektuttaket. Det vil være hastighet, med tilhørende behov for høyere motoreffekt pr. transportert enhet, som for hurtigbåt vil medføre at drift av slike samband er mer kostnadskrevende, når det gjelder drivstoff, enn for ferjer. Motoreffekt må beskrives nærmere som grunnlag for slike modellberegninger. Når vi i tillegg sammenfatter deler av informasjonen fra de innsamlede data, så har vi ved hjelp av regresjonsanalyse funnet at det er en sammenheng mellom utseilt distanse og netto tilskudd. En forklaringskraft på 0,7739 (gitt ved justert R 2 i utskriften nedenfor) i utvalget er en indikasjon på at en kostnads og dermed fordelingsmodell vil kunne bygges opp rundt kilometerproduksjon. Forklaringskraften til modellen viser at utseilt distanse forklarer 80 % av variasjonene i netto tilskuddsbehov, gitt det relativt sparsomme datamaterialet som vi har. Figur 15 Regresjonsmodell netto tilskudd og planlagt utseilt distanse

142 Som tabellen viser, så er dette beregnet med 48 observasjoner. Av disse 48 observasjonene er halvparten fra samme fylke, og dette kan tyde på at resultatet er mest beskrivende for enkeltfylker. Dersom vi også inkluderer et fylke som opplyser om at de har netto tilskuddsbehov på pakkenivå men at de selv har fordelt på sambandsnivå, så blir forklaringskraften sterkere. Dette kan tolkes som om dette fylket selv har benyttet utseilt distanse for å fordele kostnader per samband. Vi har derfor valgt å utelate observasjonene fra dette fylket når vi beskriver forklaringskraften til en slik modell. Når vi utelater observasjoner fra en populasjon, så øker også risikoen for at funn ikke er representative for hele landet. Som figur 15 viser så har vi benyttet en log form på regresjonen i stedet for lineær form, dette er for å få koeffisienten i elastisiteter i stedet for i lineær form. I figur 15 betyr dette at ved 10% økning i utseilt distanse, så øker netto tilskudd med 9,7%, altså rundt 10 %. Vi har også gjort en regresjonsanalyse med seks utvalgte forklaringsvariabler. Dette reduserte antall observasjoner til 28, noe som betyr at vi har komplette data for kun 28 hurtigbåtsamband. Vi viser ikke resultater av denne regresjonen, da vi mener at N på 28 gir altfor lav troverdighet i resultatene (blant annet for få frihetsgrader gitt antall forklaringsvariabler). Dette er også basert på at et enkelt fylke står for forholdsvis mange observasjoner INNTEKTSVURDERING Nasjonale takstretningslinjer er ikke utarbeidet for hurtigbåt tilsvarende det vi har for ferjer. Det betyr at så lenge fylkeskommunene er takstmyndighet for kollektivtransporten i sitt fylke, så vil prisen man betaler per passasjerkilometer med hurtigbåt kunne variere. Så lenge hurtigbåter er et tilbud som staten kompenserer spesielt for gjennom utgiftsutjevningen, så burde det, etter vår vurdering, vært lagt noen retningslinjer for takstnivået. Inntektsberegninger som følge av slike retningslinjer burde vært lagt til grunn for å anslå fylkesvise forskjeller, men det vil være opp til fylkene å avvike fra dette. Den ekstra regningen, eller de innsparinger som eventuelt ville komme som følge av fylkeskommunens egne vurderinger, ville fylkeskommunen selv ha ansvaret for. I de rapporterte data har vi fått tilgang til inntektstall for hurtigbåtruter, men denne oversikten er langt fra komplett. Det betyr at vi vanskelig vil kunne si noe generelt om fylkesvise forskjeller i inntekter i dagens situasjon. Når passasjertall i tillegg til dels er rapportert på pakkenivå, det vil si at vi kjenner passasjertallet totalt for f. eks tre hurtigbåtruter og ikke for hver enkelt av disse, og heller ikke fordelt på passasjerkategori og strekningsnivå, så vil det være vanskelig å estimere et antatt inntektsnivå. Vi har på bakgrunn av takstregulativ for Møre og Romsdal og Troms estimert en inntektsmodell som et eksempel. Denne regresjonsanalysen er vist i figuren under

143 Figur 16 Billettpris voksen estimert etter takster i Møre og Romsdal og Troms Som figuren viser, gir dette et utgangspunkt eller en såkalt startavgift på kr 44 og deretter et påslag på ca. 3 kr per km. Dette basert på fullpris for en voksen. Eventuelle rabattordninger vil måtte korrigeres for sett i forhold til andel billetter med rabatt i et steg to, dersom data på et slikt nivå hadde vært tilgjengelige. Formel for billettinntekter basert på voksentakst uten rabatt blir dermed: Formel 8 Hurtigbåt inntekt per person på strekningsnivå, full pris voksen Inntekt per voksen på strekningsnivå: (44,5+2,903 * strekningslengde) TESTRESULTATER HURTIGBÅT Ved test av kostnadsmodellen tilsvarende den vi benyttet for ferje har vi innhentet informasjon om innkjøpskostnader for båter i ulike størrelser. En beregning av teststrekninger/testanbudspakker ved hjelp av denne metodikken ga varierende resultater. Testsamband ble valgt ut sett i forhold til ulike sambandstyper, samt der vi hadde data vi kunne kontrollere beregningene mot (netto tilskudd og billettinntekter). Resultatene fra denne testen viser at modellen gir både for lave og for høye kostnader når vi sammenlignet med summen av rapportert «netto tilskudd» og billettinntekter. Slike sammenligninger kan ikke presenteres på grunn av at informasjonen er taushetsbelagt. Vi fikk i enkelttilfeller tilgang til sambandsbudsjett for å se nærmere på modellens resultater. Karakteristika ved samband, samt prosess og beskrivelser i konkurransegrunnlag og kravspesifikasjon kan gi ulike vurderinger for ulike samband. Det er også andre enkeltelementer som viser ulike kostnader mellom modell og budsjettert forbruk, og disse har det ikke vært mulig å få klarhet i hva skyldes

144 Med bakgrunn i resultatene i figur 15, så har vi testet om en løsning for å forklare fylkesvise forskjeller kunne beregnes ved hjelp av planlagt utseilt distanse. Vi påpeker at dette kun er en test, og at planlagt utseilt distanse er noe som fylkene i stor grad kan påvirke. Det som kunne vært gjort i neste steg er imidlertid at vi ved hjelp av rundturlengde og standardtilnærmingen kunne beregne en kilometerproduksjon som ville sikre lik behandling mellom fylkene. Et forsøk med å benytte planlagt utseilt distanse som forklaringsvariabel for forskjeller i rapportert behov for netto tilskudd, førte ikke frem. Variasjonene ga opp mot 80 prosent avvik sett i forhold til rapportert netto tilskudd. Vi har, av grunner som er beskrevet, ikke gått videre med de to beregningene/tilnærmingene som er gjort for estimering av kostnader VIDERE PROSESS FOR HURTIGBÅT Det finnes per i dag ikke en nasjonal standard for hurtigbåt tilsvarende den NTP standarden for ferje som var en del av Nasjonal transportplan Til sammenligning er det heller ikke en nasjonal standard på busstilbudet, og det er dermed opp til hvert enkelt fylke å bestemme hva som er den riktige transportstandarden i sitt område. En sammenligning av buss og hurtigbåt kan ikke gjøres uten kommentarer om at det er vesentlige forskjeller i driftskostnader mellom disse to transportmåtene. Felles for hurtigbåt og buss er at fylkene blir kompensert gjennom rammetilskuddsordningen. I Bråthen m.fl. (2015) ble det utarbeidet forslag til transportstandard for flyrutene på kortbanenettet. I dette arbeidet ble det pekt på at hovedutfordringen er å komme frem til mest mulig objektive kriterier for om det skal gis et tilbud på en gitt strekning, og hvordan dette tilbudet i så fall bør utformes. En transportstandard for flyrutene ble definert ut fra tilgjengelighet til og fra hovedstad og tilgang til internasjonale reiser(1), tilgang til regionsykehus(2), tilgang til sted med utvidet helsetilbud(3) og tilgang til fylkesadministrasjonen(4). Innen disse kategoriene var standarden gitt ved reisetid til de ulike kategoriene, ankomsttid om morgenen og seneste avreise på ettermiddag og om kravene gjaldt kun virkedager eller hele uken. Ved en overføring til lokale kollektivreiser kan man se for seg de samme kriteriene, i tillegg til tilgang til kommunesenteret eventuelt at tilgang til kommunesenteret erstatter kriterium (4). Kriteriesettet var bygd opp som vist i tabellen under, og tjener kun som et eksempel i denne sammenhengen

145 Tabell 27 Transportstandard for flyrutene på kortbanenettet Kriterier Grønn standard Gul standard 1. Korrespondanse til hovedstad og internasjonalt flytilbud Ankomst regional lufthavn senest kl , etter samlet reisetid på 3 timer. Retur fra regional lufthavn tidligst kl By med regionsykehus Ankomst sykehuset senest kl 10 etter reisetid fra hjemsted på maks 3 timer, med tidligste start kl. 03. Retur fra lufthavn tidligst kl. 16. Gjelder hele uken. 3. Sted med utvidet helsetilbud 4. Fylkesadministrasjon Som for Kriterium 2 til fylkesadministrasjon, men krav kun for 5 virkedager. Ankomst regional lufthavn senest 10.00, etter samlet reisetid på 4 timer. Retur fra regional lufthavn tidligst kl. 15 Ankomst sykehuset senest kl 10 etter reisetid fra hjemsted på maks 4 timer, med tidligste start kl. 03. Retur fra lufthavn tidligst kl. 16. Gjelder 5 virkedager. Som for kriterium 2 Som for kriterium 2 Som for kriterium 2 En del av de vurderingene som ble gjort i Bråthen m.fl. (2015) var å se på alternative transportmåter til flytilbudet, og deretter beregne de generaliserte reisekostnadene for alternativet og for flytilbudet for å finne differansen. Denne differansen er et nivå på trafikantenes nytte av flytilbudet sammenlignet med beste alternative transport. Dette nyttetallet ble sett i forhold til tilskuddsbeløpet per passasjer på strekningen. Dette ga oss nytte/tilskuddsforholdet, som viser hvor mye samfunnet får igjen for hver subsidiekrone. Enkelt forklart vil en nytte/tilskuddsbrøk med verdi 1 bety at for 1 krone subsidier, vil samfunnet få 1 krone i nytte. Dersom brøken er mindre enn 1, betyr dette at samfunnet får mindre igjen i nytte enn det subsidienivået er. Vi kan dermed si at tilbudet ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt. I motsatt fall, der nytte/tilskuddsbrøken er over 1, vil samfunnet få mer igjen i nytte enn det som gis i subsidier. Vi kan da si at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å opprettholde tilbudet. I tillegg til disse vurderingene, ble det gjort drøftinger rundt spesielle forhold som vær/beredskap etc. En tilnærming som beskrevet ovenfor kan også gjøres for hurtigbåter. Dette vil i så fall være en egen utredning som ikke er en del av dette oppdraget. En slik utredning vil gi en vurdering av hvilke båtruter som bør være en del av utgiftsutjevningen eller ikke

146 PUBLIKASJONER AV FORSKERE TILKNYTTET HØGSKOLEN I MOLDE OG MØREFORSKING MOLDE AS Publikasjoner utgitt av høgskolen og Møreforsking kan kjøpes/lånes fra Høgskolen i Molde, biblioteket, Postboks 2110, 6402 MOLDE. Tlf.: , epost: biblioteket@himolde.no Egen rapportserie Svendsen, Hilde J.; Müller, Falko; Harald Thune Larsen og Bråthen, Svein: Utgiftsbehov til ferjer og hurtigbåter. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 78 s. Kvadsheim, Nina Pereira: Sjøportalen Delrapport 3: Utprøving erfaringsutveksling. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 32 s. Pris: 50, Skrove, Guri K.; Groven, Gøril; Nerland, Sølve Mikal og Bachmann, Kari: "I UNG" et alternativt opplæringstiltak for ungdom som har droppet ut av videregående opplæring resultater fra følgeforskningen. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 114 s. Pris: 150, Nordhaug, Hans Fredrik: Sjøportalen. Delrapport 2: Mulighetsstudie tekniske løsninger. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 12 s. Pris: 50, Oppen, Johan og Rød Espen: TØMT Tilrettelegging og gjennomføring av tømmertransport i Trøndelag. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 29 s. Pris: 50, Oterhals, Oddmund; Guvåg, Bjørn; Giskeødegård, Marte F. and Srai, Jagjit Singh (2016): Recin Regional Challenges and Innovation in business Networks. Maritime Network Møre and Romsdal. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 26 s. Pris: 50, Oterhals, Oddmund og Guvåg, Bjørn (2016): SMARTprod. Delrapport: Industriell skipsproduksjon. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 16 s. Pris: 50, Müller, Falko og Svendsen, Hilde J. (2016): Ferjesambandet Hasvik Øksfjord. En vurdering av tilbud og etterspørsel. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 58 s. Pris: 100, Skrove, Guri og Bachmann, Kari (2016): Kvalitet i alle ledd. Samordning av hjelpetilbud til barn og unge. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 94 s. Pris: 100, Grønvik, Cecilie Katrine Utheim og Ulvund, Ingeborg (2016): Etablering, gjennomføring og evaluering av videreutdanning i kunnskapsbasert praksis ved Høgskolen i Molde. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 31 s. Pris: 50, Müller, Falko; Rekdal, Jens; Svendsen, Hilde J. ; Zhang, Wei og Bråthen, Svein (2016): Samfunnsøkonomisk analyse av ny lufthavn ved Mo i Rana. En analyse gjennomført ved bruk av persontransportmodellen NTM6. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 68 s. Pris: 100, Bergem, Bjørn og Bremnes, Helge (2016): Resultatmåling av brukerstyrt forskning Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 84 s. Pris: 100, 146

147 Svendsen, Hilde; Zhang, Wei, Rekdal, Jens og Bråthen, Svein (2016): Ny ferjeforbindelse mellom Aure og Hitra. Oppdaterte trafikktall og samfunnsøkonomi Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 37 s. Pris: 50, Rye, Mette (2016): Beregning av kostnadsøkning i sone 1a og 4a i ny ordning for differensiert arbeidsgiveravgift. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 21 s. Pris: 50, Svendsen, Hilde Johanne og Müller, Falko (2015): Forvaltningsrevisjon av ferjeanboda i Møre og Romsdal. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 63 s. Pris: 100, Julnes, Signe Gunn; Grønvik, Cecilie Katrine Utheim og Eines, Trude Fløystad (2015): Implementering av Nasjonalt Kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning i et nytt veilednings og vurderingsdokument i praksis for sykepeleierstudenter. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Møreforsking Molde AS. 28 s. Pris: 50, Bergem, Bjørn G.; Bremnes, Helge og Hervik, Arild (2015): Resultatmåling av brukerstyrt forskning Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 77 s. Pris: 100, Bachmann, Kari; Bergem, Bjørn G. og Hervik, Arild (2015): Grunnskoleopplæring til barn og unge som bor i asylmottak og omsorgssentre. En undersøkelse av tilskuddsordningen til grunnskoleopplæring til barn og unge som bor i asylmottak og omsorgssentre. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 46 s. Pris: 50, Müller, Falko; Bråthen, Svein and Svendsen, Hilde J. (2015): The Arctic Circle Airport A Comparative Study. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 46 s. Pris: 50, Hauge, Kari Westad; Maasø; Anne Grete; Barstad, Johan; Elde, Hanne Svejstrup; Karlsholm, Guro; Stamnes, Astrid; Skjong, Gerd; Skår, Janne Rita og Thingnes, Elin Rødahl (2015): Kvalitet og kompetanse i praksisveiledning av studenter i helse og sosialfag i spesialisthelsetjenesten. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 116 s. Pris: 150, Bachmann, Kari; Skrove, Guri K. og Groven, Gøril (2015): Evaluering av "Den gode skoleeier". Kommuners arbeid med skoleeierrollen og erfaringer med skoleeierprogrammet. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 61 s. Pris: 100, Groven, Gøril; Skrove, Guri K. og Bachmann, Kari (2015): Fremtidens eldreomsorg. Kunnskapsgrunnlag tilknyttet byggiing av nytt omsorgssenter i Aukra kommune Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 55 s. Pris: 100, Rekdal, Jens; Hamre, Tom N. og Zhang, Wei (2015): Etablering av modeller for tilbringertrafikk til flyplasser. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 76 s. Pris: 100, Svendsen, Hilde Johanne og Bråthen, Svein (2015): Samfunnsøkonomisk analyse av endret lufthavnstruktur i Midt og Nord Norge Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 36 s. Pris: 50, Bråthen, Svein; Thune Larsen, Harald; Oppen, Johan; Svendsen, Hilde Johanne.; Bremnes, Helge; Eriksen, Knut S.; Bergem, Bjørn G. og Heen, Knut P.: Forslag til anbudsopplegg for regionale flyruter i Nord Norge. Rapport / Møreforsking Molde AS nr utgave. Molde: Møreforsking Molde AS. 147 s. Pris: 150, Oterhals, Oddmund og Kvadsheim, Nina Pereira (2015): Sjøportalen. Delrapport 1: Behovsavklaring gevinstpotensialer. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 28 s. Pris: 50, Rye, Mette (2015): Merkostnad i privat sektor i sone 1a og 4a etter omlegging av differensiert arbeidsgiveravgift. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 22 s. Pris: 50, 147

148 Skrove, Guri K.; Groven, Gøril og Bachmann, Kari (2015): Sammen om rehabilitering i nærmiljøet. Sluttevaluering av "Livsnær livshjelp" et samhandlingsprosjekt om rehabiliteringsbrukere i Aure. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 33 s. Pris: 50, Skrove, Guri K.; Oterhals, Geir; Groven, Gøril og Bachmann, Kari (2015): "Sulten og tørst, men Stikk UT! først" En brukerundersøkelse av turkassetrimmen Stikk UT! Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 40 s. Pris: 50, Svendsen, Hilde Johanne; Bråthen, Svein og Tveter, Eivind (2015): Samfunnsøkonomisk analyse av endret lufthavnstruktur i Sør Norge. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS 34 s. Pris: 50, Tveter, Eivind; Bråthen, Svein; Eriksen, Knut Sandberg; Svendsen, Hilde Johanne og Thune Larsen, Harald (2015): Samfunnsøkonomisk analyse av lufthavnkapasiteten i Oslofjordområdet. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 47 s. Pris: 50, Kaurstad, Guri; Bachmann, Kari; Bremnes, Helge og Groven, Gøril (2015): KS FoU prosjekt nr Trygg oppvekst helhetlig organisering av tjenester for barn og unge. Rapport / Møreforsking Molde AS nr Molde: Møreforsking Molde AS. 107 s. Pris: 150, Kristoffersen, Steinar og Mennink, Marcel (2015): Mulighetsanalyser for jaktturisme i Gjemnes. Møreforsking Molde AS nr Molde: Rapport / Møreforsking Molde AS. 45 s. Pris: 50, ARBEI D SRAPPORTER / WORKI N G REPORTS Ulvund, Ingeborg og Vatne, Solfrid (2016): Varsling og unnlatt varsling av avvik i helsetjenesten. En studie blant jordmødre og psykiatriske sykepleiere i Australia og Norge. Arbeidsrapport / Møreforsking Molde AS nr. M Møreforsking Molde AS. 24 s. Pris: 50, Eines, Trude Fløystad og Måløy, Elfrid (2016): Tverrprofesjonelt samarbeid om legemiddelgjennomganger og samstemming av medisinlister Løsningen på økt pasientsikkerhet? Arbeidsrapport / Møreforsking Molde AS nr. M Møreforsking Molde AS. 23 s. Pris: 50, Måløy, Elfrid; Eines, Fløystad, Turid og Vatne, Solfrid (2016): Opplevelse av lav kompetanse og pulverisert ansvar ved legemiddelhåndtering i kommunehelsetjenesten. Arbeidsrapport / Møreforsking Molde AS nr. M Møreforsking Molde AS. 14 s. Pris: 50, Oterhals, Oddmund og Oppen, Johan (2016): Logistikk og forretningsmodeller for behandling av fiskeslam. Arbeidsrapport / Møreforsking Molde AS nr. M Møreforsking Molde AS. 12 s. Pris: 50, Groven, Gøril; Hoemsnes, Helene; Skrove, Guri K. og Bachmann, Kari (2016): Inkludering av personer med Asperger syndrom i arbeidslivet. VRI prosjekt med Spesialistbedriften. Arbeidsrapport / Møreforsking Molde AS nr s. Pris: 50, Grønvik, Cecilie Utheim og Julnes, Signe Gunn (2015): Innovative læringsaktiviteter bidro til at sykepleie studenter opplevde læringsutbytte i kvantitativ metode. Arbeidsrapport / Møreforsking Molde AS nr. M Møreforsking Molde AS. 26 s. Pris: 50, TFS

149 149

150 2 150

151 151