TILSYNSRAPPORT. Svelvik kommune som barnehagemyndighet. Arkivnr. 2014/3457

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Svelvik kommune som barnehagemyndighet Arkivnr. 2014/3457 1

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning.4 2 Om tilsynet med Svelvik kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet..4 3 Kommunen som godkjenningsmyndighet Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon.8 4 Kommunens praktisering av regelverket knyttet til dispensasjon fra utdanningskravet Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens praktisering av regelverket knyttet til dispensasjon fra pedagognormen Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting

3 Sammendrag Fylkesmannen i Vestfold har gjennomført tilsyn med Svelvik kommune som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 16 jf. 8. Tilsynet har omfattet følgende tema: - Kommunen som godkjenningsmyndighet, jf. barnehageloven Kommunens praksis knyttet til regelverket om dispensasjon fra utdanningskravet og dispensasjon fra pedagognormen, jf. barnehageloven 17 og 18 med tilhørende forskrifter. Tilsynet er basert på Fylkesmannens gjennomgang av den skriftlige dokumentasjonen som er innhentet når det gjelder de overnevnte tilsynstema. I tillegg er det innhentet dokumentasjon knyttet til Svelvik kommunens organisering på barnehageområdet. Tilsynet har blant annet omfattet undersøkelse om hvorvidt Svelvik kommune driver sin virksomhet innenfor gjeldende regelverk. Avdekkede lovbrudd «Svelvik kommune sin praksis knyttet til behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder er ikke i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 18 og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder.» Status på rapporten og veien videre Tilsynsrapporten fastsetter frist for retting av ulovlige forhold som er avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting er å anse som et enkeltvedtak og kan påklages etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI. Frist for retting er satt til 17. april

4 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 16. juni 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med Svelvik kommune som barnehagemyndighet. Tilsynsrapporten inneholder frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er satt til 17. april Dersom lovbruddet ikke er rettet innen nevnte frist, vil Fylkesmannen i Vestfold vedta pålegg om retting, jf. kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Svelvik kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannen kontrollerer kun hvorvidt kommunen oppfyller sine plikter gitt i eller i medhold av lov. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Tilsynet er gjennomført med Svelvik kommune som barnehagemyndighet etter barnehageloven 8, og har omfattet følgende tema: - Kommunen som godkjenningsmyndighet, jf. barnehageloven Kommunens anvendelse av regelverket om dispensasjoner fra utdanningskravet og dispensasjoner fra pedagognormen, jf. barnehageloven 17 og 18 med tilhørende forskrifter. Formålet med tilsynet er å bidra til en styrking av kommunen som barnehagemyndighet når det gjelder anvendelsen av barnehageloven 10, 17 og 18. Ved å føre kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene som fastsatt i barnehageloven med tilhørende forskrifter vil en eventuell lovstridig praksis kunne avdekkes og rettes opp. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsynet med Svelvik kommune ble åpnet gjennom brev av 16. juni I Fylkesmannens varsel ble kommunen pålagt å fremlegge nødvending dokumentasjon, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er i dette tilsynet utelukkende basert på den skriftlige dokumentasjonen som er mottatt, samt kommunens skriftlige redegjørelse i anledning dette tilsynet. Følgende dokumenter inngår i dokumentgrunnlaget for tilsynet: - Delegasjonsreglement - Organisasjonskart - Oversikt over barnehagene i kommunen per Rutinebeskrivelse for godkjenning av barnehager etter barnehageloven 4

5 - Kommunens tre siste godkjenninger av barnehager etter barnehageloven - Rutinebeskrivelse for behandling av dispensasjonssøknader etter barnehageloven 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet til styrer eller pedagogisk leder. - Rutinebeskrivelse for behandling av dispensasjonssøknader etter barnehageloven 18 sjette ledd jf. forskrift om pedagogisk bemanning. - Fullstendig dokumentasjon knyttet til de fem siste dispensasjonene fra utdanningskravet til styrer eller pedagogisk leder. Dokumentasjon som etterspurt i Fylkesmannens tilsynsvarsel ble mottatt Gjennomgangen av denne viste at det var behov for å innhente ytterligere dokumentasjon fra kommunen. Slik tilleggsinformasjon ble mottatt Fylkesmannen oversendte foreløpig tilsynsrapport til Svelvik kommune , hvor kommunen ble gitt frist til til å uttale seg om det nærmere innholdet i rapporten. Kommunens tilbakemelding ble mottatt , og kommunens kommentarer er innarbeidet i endelige rapport. 3. Kommunen som godkjenningsmyndighet 3.1 Rettslig krav Lov om barnehager av nr. 64 (barnehageloven) 10. Godkjenning Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, la og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. 6. Virksomhetens plikt til å søke godkjenning Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når: a)virksomheten er regelmessig og ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, og b)antall barn som er til stede samtidig er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, og c)virksomheten utføres mot godtgjøring. Virksomheter etter første ledd må være godkjent før driften settes i gang. Fylkesmannens kommentar til bestemmelsene Kommunen som lokal barnehagemyndighet har ansvaret for å avgjøre søknad om godkjenning av kommunale og ikke-kommunale barnehager, jf. barnehageloven 10. Bestemmelsens første ledd stiller krav til at barnehagemyndigheten foretar en konkret vurdering av den aktuelle barnehagens egnethet sett hen til de krav som kan utledes av barnehageloven 1, la og 2 om barnehagens formål og innhold. Det følger av barnehageloven 2 at barnehagen blant annet skal gi barn muligheter for «lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter». Dette stiller mange og varierte krav til barnehagens lokaler og uteområder (utforming og areal), og 5

6 barnehagemyndigheten må derfor vurdere konkret hvorvidt den enkelte barnehages fysiske forhold er egnet for barnehagedrift. Barnehagemyndigheten må også vurdere hvorvidt barnehagens bemanningsplan vil gi en forsvarlig drift, herunder at barnehagen har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse og at øvrig bemanning er tilstrekkelig til at barnehagen kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven 17 og 18. Videre må det vurderes hvorvidt det aktuelle barnehagetilbudet kan oppfylle loven og rammeplanens krav til barnehagens nærmere innhold, om det er fastsatt vedtekter i samsvar med barnehageloven 7, at alle ansatte har fremlagt politiattest etter barnehageloven 19 osv. Det stilles også krav til barnehagens lokaler og uteområder etter annet regelverk. Som et ledd i sin saksforberedelse må barnehagemyndigheten derfor klargjøre hvilke krav andre myndigheter har stilt, herunder påse at de nødvendige godkjenninger foreligger før godkjenning etter barnehageloven 10 kan gis. Det presiseres at barnehagemyndighetens vedtak om godkjenning må foreligge før barnehagen kan igangsette driften, jf. barnehageloven 6 siste ledd. Dette gjelder både ved godkjenning av en ny barnehage og ved endret godkjenning av allerede eksisterende barnehagevirksomheter. Kommunen kan i sitt vedtak om godkjenning sette vilkår for driften av barnehagen med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid, jf. barnehageloven 10 andre ledd. Barnehagemyndighetens godkjenningsvedtak er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer derfor til anvendelse og stiller blant annet krav til vedtakets begrunnelse og nærmere innhold, det skal informeres om klagerett og klagefrist etc. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Innledningsvis oppsummeres Svelvik kommunes organisering på barnehageområdet slik: Svelvik kommune er organisert som en trenivåkommune. Det følger av kommunens delegasjonsreglement at kommunestyret har delegert sin myndighet etter barnehageloven til rådmannen. Delegeringsoversikten av viser at rådmannen har videredelegert sin myndighet som barnehageeier med ansvar for drift til tjenesteleder for Barnehage, mens ansvaret som kommunens barnehagemyndighet er delegert til tjenesteleder for Oppvekst. Ut fra gjeldende reglement foreligger det et tydelig organisatorisk skille mellom kommunen som eier av kommunale barnehager og kommunen som barnehagemyndighet. Videre viser fremlagt dokumentasjon at kommunen har utarbeidet en skriftlig saksbehandlingsrutine for barnehagemyndighetens behandling av søknader om godkjenning etter barnehageloven 10 og 11 (ordinære barnehager og familiebarnehager). Rutinen er nylig revidert (datert ) og består av en «hoveddel» som beskriver barnehageeier- og barnehagemyndighetens ansvar gjennom hele godkjenningsprosessen. I tillegg er det utarbeidet en skjematisk utforming av denne rutinen som på en oversiktlig måte gjengir de ulike fasene i kommunens saksbehandling. 6

7 Kommunen har i tillegg fremlagt kopi av siste godkjenningsvedtak etter barnehageloven 10 datert Vedtaket gjelder ny godkjenning av Berger barnehage. Barnehagen er kommunal og søknaden er fremsatt av kommunal eier ved tjenesteleder for Barnehage. Søknaden er begrunnet med at barnehagen har flyttet inn i nye lokaler i tidligere Berger skole. Det opplyses i vedtaket at det tidligere skolebygget ble totalrenovert i 2010 og at det etter nedleggelse av skoledriften er foretatt mindre ombygging og omdisponering av de opprinnelige lokaler for å tilpasse dette til barnehagedrift. Det bemerkes at det utover dette er fremlagt dokumentasjon knyttet til kommunens godkjenning av andre barnehager i kommunen (Støa barnehage, Ebbestad barnehage og Tømmerås barnehage). Tilsvarende saksdokumenter ble fremlagt under Fylkesmannens tilsyn med Svelvik kommune i 2012, og er av den grunn ikke lagt til grunn i vårt nåværende tilsyn med kommunen. 3.3 Fylkesmannens vurderinger I henhold til fremlagt saksbehandlingsrutine og barnehagemyndighetens siste vedtak om godkjenning, er det fremsatt søknad om ny godkjenning fra kommunal eier ved tjenesteleder for Barnehage. Kommunen skal som nevnt avgjøre slik søknad i samsvar barnehageloven 10 første ledd og de krav som kan utledes av 1, la og 2. Fremlagt saksbehandlingsrutine beskriver som nevnt barnehageeier- og barnehagemyndighetens ansvar gjennom hele godkjenningsprosessen. Eiers ansvar gjengis punktvis, herunder presiseres kravet etter barnehageloven 6 siste ledd om at godkjenning etter barnehageloven 10 må foreligge før driften igangsettes. Ut fra sakens dokumenter og kommunens godkjenningsvedtak for Berger barnehage av , legger Fylkesmannen til grunn at det ikke er igangsatt barnehagedriften i de nye lokalene før barnehagemyndighetens godkjenningsvedtak etter barnehageloven 10 ble fattet. Videre fremgår det tydelig av rutinen hvilken dokumentasjon som skal vedlegges utfylt søknadskjema, samt eiers øvrige plikter i forbindelse med godkjenningsprosessen. Tilsvarende gjengis også barnehagemyndighetens ansvar punktvis, med særlig vekt på deres veiledningsansvar og hva dette innebærer. Fylkesmannen finner også at rutinen inneholder en oversiktlig beskrivelse av de momenter som skal legges til grunn i barnehagemyndighetens vurdering av barnehagens egnethet, samt hvilke godkjenninger /uttalelser med hjemmel i annet lovverk som må foreligge før godkjenning etter barnehageloven 10 kan gis. Fylkesmannen finner at kommunens rutine omfatter de krav som kan utledes av barnehageloven når det gjelder godkjenning av barnehager etter lovens 10. Som nevnt må barnehagemyndighetens saksbehandling også følge forvaltningslovens regler. Rutinen viser derfor også til relevante bestemmelser i forvaltningsloven knyttet til de ulike delene av godkjenningsprosessen. Vi oppfatter også den skjematiske utformingen av saksbehandlingsrutinen som et praktisk støtteverktøy for kommunens behandling av slike søknader. Videre mener Fylkesmannen at barnehagemyndighetens rutine vil kunne bidra til å sikre en forsvarlig, forutsigbar og effektiv saksbehandling ovenfor den enkelte søker, herunder 7

8 ivareta søkers interesse innenfor lovens rammer. Kommunens vedtak om godkjenning av Berger barnehage viser at rutinen følges i praksis. Fylkesmannen ønsker også å bemerke at kommunes vedtak om godkjenning er et sentralt og viktig dokument for den enkelte barnehageeier og for kommunen. For eier er det viktig å ha et vedtak som tydelig viser hva barnehagen er godkjent for slik at eier/ansatte kan innrette driften i forhold til de rammer vedtaket gir anvisning på. I tillegg legges godkjenningsvedtaket til grunn for rapportering av årsmeldingsskjema og i forbindelse med senere endringer i barnehagedriften. Godkjenningsvedtaket vil også kunne være nyttig i barnehagemyndighetens senere arbeid, både ved behandling av søknad om endret godkjenning, gjennomføring av tilsyn og i forbindelse med kommunens årlige rapportering i BASIL (Barnehage-Statistikk-Innrapporteringsløsning). 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner på bakgrunn av det overnevnte at Svelvik kommune har en praksis som er i samsvar med de kravene som følger av barnehageloven Kommunens praktisering av regelverket knyttet til dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 4.1 Rettslig krav Lov om barnehager av nr.64 (barnehageloven) 17. Styrer Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir nærmere forskrifter om dispensasjon fra utdanningskravet og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. 8

9 Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder av nr Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. 2. Varig dispensasjon Når en person har hatt midlertidig dispensasjon etter denne forskrift 1 i tre år, kan kommunen innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder dersom det ikke melder seg kvalifisert søker og svært gode grunner taler for å gi varig dispensasjon. For styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager kan det ikke gis varig dispensasjon fra utdanningskravet. Fylkesmannens kommentar til bestemmelsene Barnehageloven 17 og 18 regulerer kravene til barnehagens bemanning. Bestemmelsene fastsetter nærmere krav til utdannelse for henholdsvis styrer og pedagogisk leder, jf. 17 annet ledd og 18 første og annet ledd. Lovfestingen av utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til det beste for barna og deres foreldre, i samsvar med de føringer som er gitt i barnehageloven og fastsatt i forskrift om rammeplan. I lovens forarbeider blir personalets kompetanse fremhevet som den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen, både når det gjelder tilbudet til barna, samarbeidet med foreldrene og andre samarbeidsparter og ikke minst for barnehagens muligheter for å arbeide systematisk og langsiktig med å sikre og utvikle den pedagogiske virksomheten. Barnehageloven åpner imidlertid for at kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet, jf. 17 tredje ledd og 18 tredje ledd. Dispensasjonsadgangen er nærmere regulert i forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Forskriften 1 regulerer adgangen til å gi midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for både styrer og pedagogisk leder. Dispensasjon kan gis for inntil ett år av gangen dersom den aktuelle stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Med kvalifisert søker menes søker som oppfyller utdanningskravet fastsatt i barnehageloven 17 og 18. Det er kun barnehagens eier som kan fremsette slik søknad. Vedlagt søknaden skal det legges ved dokumentasjon på at stillingen har vært utlyst offentlig og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert søker til stillingen, jf. 1 første ledd. Kommunen må utvise skjønn i sin vurdering av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. 9

10 Etter forskriften 1 annet ledd skal kommunen, dersom overnevnte vilkår er oppfylt, foreta en «samlet vurdering av den reelle kompetansen» hos den det søkes dispensasjon for. Kommunen må således foreta en konkret vurdering av den enkelte søkers reelle kvalifikasjoner. Departementet uttaler følgende i sin merknad til bestemmelsen: «Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen stille relevante vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer.» Fylkesmannen bemerker at hensynet bak lovens krav til utdanning for styrer og pedagogisk leder vil være et forhold som kommunen må ta i betraktning i sin behandling av dispensasjonssøknader. Alle dispensasjoner som innvilges skal være knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage, jf. forskriften 1 tredje ledd. I dette ligger at dispensasjonen ikke vil være gyldig dersom vedkommende begynner i ny jobb i en annen barnehage. Adgangen til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet er regulert i forskriften 2 og kan innvilges dersom en person har hatt midlertidig dispensasjon i samsvar med forskriften 1 i tre år, jf. 2 første ledd. Slik dispensasjon kan ikke gis for styrer eller pedagogisk veileder i familiebarnehager, jf. 2 annet ledd. De nærmere vilkårene for å kunne gi varig dispensasjon er i hovedsak sammenfallende med vilkårene som stilles etter forskriften 1, men kommunen må vurdere hvorvidt det foreligger «svært gode grunner» for å innvilge varig dispensasjon og søknaden skal i tillegg inneholde uttalelse fra barnehagens styrer, jf. 2 første og tredje ledd. Lovens ordlyd tilsier at terskelen for å gi varig dispensasjon er høy. En naturlig konsekvens av dette er at varig dispensasjoner bare skal gis «unntaksvis», jf. 2 fjerde ledd. Barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer derfor til anvendelse. Det bemerkes at forskriften åpner for at kommunen også kan avslå en dispensasjonssøknad til tross for at nevnte vilkår etter forskriften 1 og 2 er oppfylt. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Ut fra fremlagt dokumentasjon har kommunen utarbeidet en egen rutine («Veiledning for søknad om dispensasjon fra utdanningskravet») for behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet etter barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd med tilhørende forskrift. Rutinen omhandler kun søknad om midlertidig dispensasjon etter forskriften 3. Kommunen ikke har behandlet søknader om varig dispensasjon fra utdanningskravet etter forskriften 4. I tillegg har kommunen utarbeidet et eget skjema som skal benyttes ved slike søknader. Der er også fremlagt kopi av saksdokumentene knyttet til kommunen fem siste dispensasjonsvedtak, som alle gjelder dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk 10

11 leder. Kun to av disse sakene legges til grunn i nåværende tilsyn fordi søknadene er mottatt i etterkant av Fylkesmannens forrige tilsyn med Svelvik kommune som omhandlet samme tema. Det bemerkes at det kun er mottatt kopi av søknad fremsatt i oktober 2014, og at det per i dag er uklart hvorvidt denne er ferdig behandlet av barnehagemyndigheten. I rutinen angis hjemmelsgrunnlaget for kommunens behandling av søknad om dispensasjon fra utdanningskravet, og det gjøres rede for i hvilke tilfeller slik søknad kan fremsettes. Det forutsettes at kommunens eget søknadsskjema benyttes, og det fremgår at saken skal drøftes med de tillitsvalgte før det søkes om dispensasjon. Det er barnehagemyndigheten ved tjenesteleder for Oppvekst som behandler slike søknader. Videre oppstilles det punktvis hvilke begrensninger dispensasjonshjemmelen fastsetter og hvilken vurdering som skal foretas, herunder kravet om at stillingen skal ha vært offentlig utlyst og at det ikke har vært kvalifiserte søkere til stillingen. Søknadskjemaet inneholder et eget punkt knyttet til kravet om utlysning, hvor søker skal gi opplysninger om hvor stillingen har vært utlyst, antall søkere og eiers kommentar til de søknadene som er mottatt. I tillegg kreves det at kopi av annonse vedlegges søknaden. Begge søknadene har vedlagt kopi av annonse/utlysningstekst, men det fremgår ikke hvor stillingene er utlyst. Rutinen inneholder også en presisering av at alle søknader skal vurderes individuelt, men gir ingen nærmere føringer på hvilke forhold som vil kunne ha betydning for barnehagemyndighetens vurdering av om dispensasjon skal gis. I søknadsskjemaet etterspørres det imidlertid opplysninger som vil være relevante for kommunens vurdering etter forskriften 1. Dette gjelder utdanning og praksis for vedkommende det søkes dispensasjon for, hvorvidt vedkommende tidligere har fått innvilget dispensasjon og om barnehagen har andre ansatte på dispensasjon på søknadstidspunktet. I tillegg bes det om søkers egen vurdering av vedkommendes egnethet i stillingen som styrer eller pedagogisk leder. Fylkesmannen bemerker at ingen av de to barnehagene som har søkt om dispensasjon, har benyttet kommunens søknadskjema. Videre fremgår det av rutinen at dersom søknaden innvilges, skal det i vedtak oppgis hvem dispensasjonen gjelder for, stillingsstørrelse og varighet. I tillegg skal det fremgå av vedtaket hvorvidt det stilles vilkår ved innvilgelse av søknaden. Ifølge søknadskjemaet oppstiller imidlertid kommunen et absolutt krav om regelmessig pedagogisk veiledning gitt av førskolelærer dersom dispensasjon innvilges, og veileders navn skal oppgis. Det fremgår også av rutinen at dispensasjoner skal gis i vedtaks form og at vedtaket kan påklages. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Innledningsvis ønsker Fylkesmannen å bemerke at interne saksbehandlingsrutiner kan bidra til å sikre en effektiv og forsvarlig saksbehandling. Det naturlige utgangspunktet for dette er imidlertid at rutinen ivaretar de aktuelle lovkravene på området. Slike rutiner kan også danne grunnlag for et forsvarlig internkontrollsystem i den enkelte kommune. Fremlagt rutine angir det nærmere hjemmelsgrunnlaget for dispensasjonsadgangen. Fylkesmannen presiserer at adgangen til å gjøre unntak fra utdanningskravet for henholdsvis styrer og pedagogisk leder er hjemlet i barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd. Hjemmelen for forskriftsreguleringen av 11

12 dispensasjon fra utdanningskravet følger av barnehageloven 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd. Fylkesmannen finner at kommunens rutine, sammenholdt med søknadskjemaet, i hovedsak ivaretar forskriftens krav, jf. 1 flg. Det er imidlertid ikke fullstendig samsvar mellom rutinen og søknadskjemaet. Dette gjelder blant annet angivelsen av hvilke forhold som skal vektlegges i den konkrete vurderingen av den ansattes egnethet eller når det gjelder spørsmålet om det skal stilles vilkår for innvilgelse av dispensasjon. Fylkesmannen bemerker at kommunens søknadskjema ikke var implementert i barnehagene på tilsynstidspunktet og skjemaet er derfor ikke benyttet ved fremsettelse av de to siste søknadene. Vi kan heller ikke se at det er gitt ytterligere saksopplysninger utover selve søknadsteksten. Ut fra de ovenfor nevnte kravene som følger av forskriften 1, oppfatter Fylkesmannen at de aktuelle søknadene ikke er tilstrekkelig opplyst til at det kan fattes vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet. I forlengelsen av dette fremgår det heller ikke av kommunens vedtak at det er foretatt en «samlet vurdering» av den enkelte søkers reelle kompetanse eller av eiers innsats når det gjelder å skaffe kvalifisert søker til stillingen. En annen følge av dette er at det heller ikke er foretatt en vurdering av om det foreligger grunnlag for å stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon. Fylkesmannen viser til våre tidligere bemerkninger knyttet til kommunens søknadskjema, og finner at et korrekt utfylt skjema vil bidra til å gi kommunen et bedre saksgrunnlag, som igjen vil gjøre det lettere for kommunen å vurdere de krav forskriften 1 oppstiller. Det bemerkes også at forskriften 1 ikke oppstiller krav om at saken skal drøftes med barnehagens tillitsvalgte før det fremsettes søknad om dispensasjon. Kommunen opplyser at de er kjent med at gjeldende regler ikke oppstiller et slikt krav, og at veilederen viser til kommunens egen rutine for drøfting av saken med de tillitsvalgte før det søkes om dispensasjon. Videre fremgår det av kommunens vedtak at det er innvilget dispensasjon for flere personer i samme vedtak. Fylkesmannen bemerker at eiers søknad kan omfatte flere ansatte, men kommunen må imidlertid fatte individuelle vedtak for den enkelte søker. I kommunens vedtak fremgår det også at dispensasjon gis til en konkret person i en konkret stilling i den aktuelle barnehage og det angis et bestemt tidsrom dispensasjonen gjelder for. Dette er i samsvar med de krav som følger av forskriften 1 tredje ledd. Derimot er samtlige dispensasjoner gitt med tilbakevirkende kraft, noe forskriften ikke gir adgang til. Vedtaket gir heller ikke opplysninger om klageadgang og klagefrist, jf. forskriften 4 jf. forvaltningslovens kapittel VI. Kommunen opplyser imidlertid at det nå skal benyttes en egen vedtaksmal fra ESA (kommunens saks- og arkivsystem) hvor informasjon om klageadgang og klagefrist fremgår. 4.4 Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av det overnevnte finner Fylkesmannen at Svelvik kommune sin behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder ikke er i samsvar med gjeldende regelverk. 12

13 5. Kommunens praktisering av regelverket knyttet til dispensasjon fra pedagognormen 5.1 Rettslig krav Lov om barnehager av nr.64 (barnehageloven) 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om pedagogisk bemanning av nr Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og 6.7 pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. 3. Midlertidig dispensasjon Eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1 for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Fylkesmannens kommentar til bestemmelsene Barnehageeier er ansvarlig for at den totale bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet», jf. barnehageloven 18 femte ledd. I Ot.prp.nr. 72 ( ) pkt uttaler Departementet følgende: «Hva som er tilstrekkelig, må vurderes ut fra barnehagens størrelse og barnas behov. Med «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet» menes at barnehagen skal drives i samsvar med formålsbestemmelsen og rammeplanen.» Bestemmelsen må ses i sammenheng med forskrift om pedagogisk bemanning som fastsetter nærmere regler om det pedagogiske personalet i barnehagen. Forskrift om pedagogisk bemanning fastsetter normen for pedagogisk bemanning i barnehager, jf. 1. Denne hovedregelen skal bidra til å sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barnas behov for omsorg, lek, 13

14 læring, sosial tilhørighet og utviklingsstøtte, samt barnas medvirkning, jf. barnehageloven 2 og 3. I tillegg skal fastsettelsen av pedagognormen bidra til å sikre et godt og nært samarbeid mellom foreldre og personale til det beste for barna, jf. barnehageloven 1, 2 og 4. Pedagognormen betraktes således som en sikringsbestemmelse knyttet til barnas behov for og rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter som fastsatt i barnehageloven 1, 1a og 2. Normen for pedagogisk bemanning fastsetter at en pedagogisk leder maksimalt kan ha ansvar for 18 barn over tre år og maksimalt 9 barn under tre år. I sine merknader til forskriften 1 uttaler Departementet at «Pedagogen har et helhetlig ansvar for planleggingen og vurderingen, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har også et veiledningsansvar for det øvrige personalet, samt medansvar for utviklingen av barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig. Adgangen til å øke barnetallet per pedagogisk leder må derfor bare benyttes der dette er forsvarlig.». Forskriften 3 åpner for at barnehageeier kan søke om midlertidig dispensasjon fra pedagognormen som fastsatt i 1. Det er et krav at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg er vedlagt søknaden, jf. 3 første ledd siste punktum. Kravet er begrunnet med at dette bidrar til å sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst og at brukernes (barna og deres foreldre)rett til medbestemmelsen blir ivaretatt. Dispensasjon kan gis for inntil ett år av gangen dersom «særlige hensyn» taler for det, jf. 3 annet ledd. Kommunen må foreta en konkret vurdering av om det foreligger slike «særlige hensyn». Utgangspunktet for kommunens vurdering er hvorvidt det i det konkrete tilfellet må anses forsvarlig å øke barnetallet per pedagogisk leder, jf. Departementets uttalelser som nevnt ovenfor. I en slik vurdering må det blant annet ses hen til barnegruppens sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer, barnehagens bemanningssituasjon og personalets samlede kompetanse. Bestemmelsens ordlyd tilsier at terskelen for å gi slik dispensasjon er høy. Departementet har også i sin merknad til bestemmelsen presisert a dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer derfor til anvendelse. Det bemerkes at forskriften åpner for at kommunen også kan avslå en dispensasjonssøknad til tross for at nevnte vilkår etter forskriften 1 og 2 er oppfylt. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Kommunen opplyser at det ikke er mottatt søknader om dispensasjon fra pedagognormen. Fylkesmannen har derfor gjennomgått kommunens rutine («Veiledning for søknad om midlertidig dispensasjon fra pedagognorm») for behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra pedagognormen, samt kommunens søknadskjema som skal benyttes. 14

15 I rutinen angis hjemmelsgrunnlaget for søknad om dispensasjon fra pedagognormen og det gjøres rede for i hvilket tilfelle slik søknad kan fremsettes. Det er barnehagemyndigheten ved tjenesteleder for Oppvekst som behandler søknadene. Videre forutsettes det at kommunens eget søknadsskjema benyttes og det fremgår at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal vedlegges søknaden. Det fremgår imidlertid ikke av søknadskjema at slik uttalelse skal fremlegges. Rutinen oppstiller punktvis hvilke begrensninger dispensasjonshjemmelen oppstiller og hvilken vurdering som skal foretas, herunder nevnes de hovedmomentene som vil kunne ha betydning for barnehagemyndighetens vurdering av om dispensasjon skal gis. Dette korresponderer med kommunens søknadskjema, hvor søker blant annet skal gi opplysninger om barnegruppens sammensetning og behov, det fysiske miljøet, bemanningssituasjonen og personalets samlede kompetanse og hvorvidt barnehagen har ansatte med dispensasjon fra utdanningskravet. Det fremgår av rutinen at dispensasjoner skal gis i vedtaks form og at vedtaket kan påklages. 5.3 Fylkesmannens vurderinger Ut fra fremlagt rutine oppfatter Fylkesmannen at barnehagemyndigheten ikke har klart for seg i hvilke tilfeller det kan søkes om dispensasjon fra pedagognomen. Når det gjelder henvisningen til eksempelet der styrer eller pedagogisk leder søker om tidsavgrenset permisjon, redusert stilling eller sykdom utover 8 uker, skal ikke søkes om dispensasjon fra pedagognormen, men fra utdanningskravet med hjemmel i forskrift om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Det vises til rapportens punkt 4 flg. Henvisningen til tilfellet der barnehagen etter opptak mangler pedagogisk bemanning er ikke dekkende. Fylkesmannen bemerker at det må tas utgangspunkt i barnegruppen når det gjelder spørsmålet om pedagognormen og dispensasjon fra denne. Et typisk eksempel vil være der en barnehage mottar et ekstra barn midt i barnehageåret. I tilfelle der inntaket av ytterligere ett barn fører til at en det da vil være 19 store barn knyttet til én pedagogisk leder, vil barnehagens eier kunne søke om dispensasjon fra pedagognormen etter forskriften 1. Som nevnt må da kommunen foreta en konkret vurdering av de opplysningene som fremkommer i søknaden knyttet til de overfor nevnte forholdene i den aktuelle barnehagen. I tillegg skal uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg legges til grunn i kommunens vurdering av dispensasjonssøknaden. Det bemerkes at kommunen ikke vil være bundet av samarbeidsutvalgets anbefaling, men denne skal ses hen til i kommunens helhetsvurdering. Fylkesmannen bemerker også at det ikke fremgår av kommunens søknadsskjema at samarbeidsutvalgets uttalelse skal vedlegges søknaden. Videre fremgår det av rutinen at dispensasjonen gjelder i forhold til pedagognormens maksimumsgrense, dvs. 9 barn når barna er under tre år og 18 barn når barna er over tre år, jf. forskriften 1 første ledd. Dette medfører riktighet. Fylkesmannen oppfatter imidlertid at den videre beskrivelsen skyldes en sammenblanding av dispensasjonsreglene fra henholdsvis 1. pedagognormen og 2. utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, som behandlet i rapportens punkt 4. Om dispensasjon fra pedagognormen bemerkes følgende: 15

16 Den nærmere angivelsen av barnegruppene, altså "14-18 barn" og "7-9 barn", er satt fordi kravet om tilfredsstillende pedagogisk bemanning etter barnehageloven 18 femte ledd etter de konkrete omstendighetene kan medføre at én pedagogisk leder bare kan ha ansvar for eksempelvis 14 barn over tre år eller kun 7 barn under tre år. Forskriften gir således føringer på at det skal foretas en konkret vurdering av forholdene i den enkelte barnehage for å avgjøre hva som i det enkelte tilfellet kan anses som tilfredsstillende pedagogisk bemanning. Pedagognormen er altså fleksibel, og gir eier rom for en konkret vurdering av hvor mange barn hver enkelt pedagogisk leder kan ha ansvar for til enhver tid. Dette er også et forhold som må tas i betraktning når det gjelder spørsmålet om det skal søkes om dispensasjon fra pedagognormen etter forskriften 3. Videre bemerkes det at forskriften 1 ikke åpner for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av én pedagogstilling per barn. I overnevnte eksempel der barnehagen mottar ett ekstra barn midt i barnehageåret, vil inntaket av det nittende barnet som hovedregel medføre at barnehagen må ansette en ny pedagogisk leder (ett årsverk) dersom det ikke gis dispensasjon fra pedagognormen i samsvar med forskriften 3. Som nevnt over må kommunen i et slikt tilfelle foreta en konkret vurdering av om det vil være forsvarlig å gi dispensasjon fra pedagognormen i den aktuelle barnehagen. Pedagognormen er heller ikke en norm for gruppestørrelse, men den skal være oppfylt for barnehagen som helhet. Det kan således organiseres større og mindre barnegrupper hele eller deler av dagen/uken, og det kan være barn over og under tre år i samme gruppe. 5.4 Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av det overnevnte oppfatter Fylkesmannen at kommunens saksbehandlingsrutine bærer preg av en noe mangelfull lovforståelse når det gjelder regelverket om dispensasjon fra pedagognormen. Fordi kommunen ikke har behandlet søknader etter gjeldende regelverk, har Fylkesmannen derfor ikke grunnlag for å vurdere kommunens praksis på dette området. Fylkesmannen forutsetter likevel at barnehagemyndigheten foretar en gjennomgang av sin saksbehandlingsrutine og foreta de nødvendige endringene i samsvar med de bemerkninger som fremkommer i rapportens punkt Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 4 konstatert lovbrudd. Svelvik kommune gis frist til å sende skriftlig tilbakemelding til Fylkesmannen der kommunen gjør rede for hvordan de vil påse at praksis på området blir i samvær med gjeldende regelverk jf. kommuneloven 60 d. Frist for tilbakemelding er 17. april Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting er å anse som et enkeltvedtak og kan påklages etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI. 16

17 Pålegget vil i så fall bli som følger: «Svelvik kommune må påse at søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder blir behandlet i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1.» Pålegget innebærer følgende: - Svelvik kommune må påse at alle stillinger har vært offentlig utlyst - Svelvik kommune må foreta en vurdering av barnehageeiers innsats for å skaffe kvalifisert personale - Svelvik kommune må foreta en vurdering av kvalifikasjonene til den det søkes dispensasjon for - Svelvik kommune må formulere avgjørelsene som enkeltvedtak i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser - Svelvik kommunes vedtak om dispensasjon skal ikke gis tilbakevirkende kraft 17