Rapport Revisjon av innkjøpsvirksomheten Sykehuset Asker og Bærum HF

Transkript

1 Rapport Revisjon av innkjøpsvirksomheten Sykehuset Asker og Bærum HF Internrevisjonen Helse Sør-Øst

2 Rapport nr. 3/2007 Revisjonsperiode Februar-april 2007 Virksomhet Rapportmottaker Kopi (endelig rapport) Rapportavsender Oppdragsgiver Revisor Sykehuset Asker og Bærum HF Administrerende direktør Sykehuset Asker og Bærum HF Administrerende direktør Helse Øst RHF Styreleder Sykehuset Asker og Bærum HF Kontrollkomiteen Helse Øst RHF Internrevisjonen Helse Øst Styret i Helse Øst RHF Ingunn Dahlberg Liv Todnem Karl-Helge Storhaug Innhold 1 Innledning Bakgrunn, formål og målsetninger Metode, omfang og avgrensning Vurderingskriterier Resultatet fra revisjonen Oppsummering av sentrale funn Bekreftelse av tiltak iverksatt etter 2004-revisjonen Etterlevelse av interne retningslinjer, lov- og regelverk Internkontroll i innkjøpsvirksomheten Vedlegg Informasjonsgrunnlag Deltakere Saksgang og rapportbehandling Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 2 av 15

3 1 Innledning 1.1 Bakgrunn, formål og målsetninger Internrevisjonen Helse Sør-Øst (tidligere Helse Øst) har i tråd med revisjonsplan for 2006/2007 revidert innkjøpsvirksomheten ved Sykehuset Asker og Bærum HF (SAB). Gjennomgangen fant sted i tiden fra 28. februar til 30. april 2007, og ble utført av Ingunn Dahlberg, Liv Todnem og Karl-Helge Storhaug. SABs ledelse og de personer som internrevisjonen har hatt kontakt med i revisjonsgjennomgangen, har gjennom god og åpen kommunikasjon bidratt til å belyse den faktiske situasjonen. Internrevisjonens kontaktpersoner har bidratt vesentlig til effektiv gjennomføring gjennom koordinering av informasjonsinnsamling og møteplanlegging. Formålet med revisjonen har vært å se etter hvorvidt SAB har etablert og gjennomfører en tilstrekkelig og effektiv internkontroll for innkjøps- og fakturabehandlingsområdet (herunder avtaleforvaltning og arkiv) som bidrar til målrettet og effektiv drift, overholdelse av lov-/regelverk og pålitelig styringsinformasjon. Revisjonsmålsetningene var fastsatt på bakgrunn av en overordnet risikovurdering av innkjøpsområdet: 1 Internrevisjonen skal bekrefte om SAB har satt i verk tiltak i tråd med anbefalingene gitt etter revisjon av anskaffelser og fullmakter i 2004, og om disse virker som forutsatt. 2 Internrevisjonen skal vurdere om den interne kontrollen som SAB har etablert for å sikre styring og oppfølging med innkjøpsvirksomheten, er tilstrekkelig, hensiktsmessig og effektiv, slik at foretaket med rimelig sikkerhet etterlever lover, forskrifter, intern regelverk, retningslinjer og rutiner på området, samt oppnår egne og regionale målsetninger for innkjøpsvirksomheten 1.2 Metode, omfang og avgrensning Gjennomgangen er basert på dokumentstudier, informasjon fra kartlegging rettet mot alle divisjonsdirektører og avdelingssjefer, samtaler med ledere og nøkkelpersoner (se kapittel 3 for oversikt), samt testing av grunnlagsdokumentasjon. Testingen har omfattet til sammen 117 leverandører som SAB har kjøpt varer og tjenester fra i perioden Av disse var det 12 leverandører av medisinsk forbruksutstyr som pacemakere, implantater, skruer, m.m., 105 leverandører av varer og tjenester knyttet til eiendomsdrift (dvs. samtlige som det var omsatt mer enn kr for på tidspunktet for gjennomføringen av revisjonen). Testingen har i tillegg omfattet test av til sammen 143 fakturaer gjennomgått for bekrefte om fakturabehandlingsprosessen i tilstrekkelig grad understøtter målet om gyldige og korrekte fakturaer i regnskapet. Nærmere oversikt over testingen følger av kapittel 2.3. Gjennomgangen har omfattet en kartlegging og vurdering av SABs overordnede organisering, styring og oppfølging av innkjøpsvirksomheten. Den har også omfattet kartlegging og vurdering av måten SAB planlegger, gjennomfører, dokumenter og følger opp anskaffelsesprosesser etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser (LOA/FOA) på og måten SAB gjennomfører og dokumenterer avrop på avtaler/rammeavtaler. I tillegg har gjennomgangen omfattet kartlegging og vurdering av de deler av fakturabehandlingsprosessen som gjelder attestasjons- og anvisningsrutiner, samt manuelle kontroller som gjøres i regnskapsseksjonen før bokføring og utbetaling av fakturaer. Til slutt har gjennomgangen omfattet en kartlegging av SABs praksis knyttet til å dokumentering og oppbevaring av anskaffelsesdokumentasjon og avtaler. Revisjonen har ikke omfattet bekreftelse av rutiner for vareleveranser og uttak fra lager. Den har heller ikke omfattet konkrete handlinger innrettet mot å kartlegge eventuelle uregelmessigheter eller misligheter. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 3 av 15

4 Alle relevante observasjoner som har vesentlig betydning for å kunne besvare revisjonsmålsetningene, er gjennomgått og verifisert av eiendomssjef og innkjøpssjef (møte ) og administrerende direktør og økonomidirektør (møte ). 1.3 Vurderingskriterier Kriteriene for å vurdere foretakets implementering av anbefalinger etter revisjonen i 2004, følger av vedtak i styresak og (hvor strategisk plan for innkjøpsområdet i Helse Øst ble vedtatt). Kriteriene for vurdering av anskaffelsesprosessene følger av LOA/FOA og foretakets egne interne retningslinjer for innkjøpsområdet, herunder arkivrutiner. Når det gjelder avrop på lokale og regionale avtaler, bygger vurderingene på grunnleggende krav i LOA/FOA og avropsbestemmelsene i den enkelte kontrakt. For fakturabehandlingsprosessen er kartlagt tilstand vurdert opp mot foretakets økonomirutiner og fullmaktsoversikter. Kriterier for å vurdere internkontrollen i innkjøpsvirksomheten bygger på anerkjente rammeverk for internkontroll, slik dette gjenspeiles i krav til internkontroll nedfelt i Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av (internkontrollforskriften). Et godt internkontrollsystem forutsetter at helseforetaket sørger for: Et effektivt internt miljø (kontrollmiljø) Et effektivt internt miljø kjennetegnes ved at ledere og ansatte har risikobevissthet og at det er fastsatt og kommunisert etiske retningslinjer som beskriver krav/forventninger til atferd hos foretakets ansatte som arbeider med innkjøpsvirksomhet. Videre kjennetegnes det ved at organiseringen av oppgavene er hensiktsmessig og at ansvars- og myndighetsfordeling innenfor innkjøpsområdet er tydelig definert og kommunisert, samt at oppgaveutøvelsen er understøttet av tilstrekkelige ressurser og kompetanse. Risikovurderinger At det er fastsatt tydelige målsetninger på lang/mellomlang og årlig basis som er dekkende i forhold til det overordnede formål med innkjøpsvirksomheten, samt at det gjennomføres prosesser for å kartlegge, vurdere og håndtere risiko som kan hindre at målsetningene nås. Tilstrekkelige og hensiktmessige tiltak for å ha styring og kontroll Det må være utformet og satt i verk tilstrekkelige tiltak som på en hensiktsmessig og effektiv måte bidrar til å forebygge, forhindre og avdekke situasjoner/hendelser som truer målsetningene som er satt for innkjøpsvirksomheten. Systematisk og løpende oppfølging Innkjøpsvirksomheten må løpende følges opp for å sørge for at denne gjennomføres som forutsatt og at eventuell uønsket praksis avdekkes og korrigeres. Informasjon og kommunikasjon Informasjon om mål og virkemidler må løpende kommuniseres på tvers av foretaket slik at ledere og nøkkelpersoner har til enhver tid har grunnlag for å kunne utføre de arbeidsoppgavene de har ansvar for i innkjøpsvirksomheten. Foretaket må ha systemer som sikrer at pålitelig styringsinformasjon kan hentes ut og nyttes som del av styring og oppfølging av området. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 4 av 15

5 2 Resultatet fra revisjonen 2.1 Oppsummering av vesentlige funn Internrevisjonens gjennomgang av innkjøpsvirksomheten ved SAB har hatt til formål å bekrefte om tiltak etter 2004-revisjonen er satt i verk i tråd med styrets vedtak, og om tiltakene har virket etter sin hensikt. Videre har formålet vært å kartlegge og vurdere om den interne kontrollen for innkjøpsarbeidet for foretaket sett under ett, herunder anskaffelsesprosessene og de deler av fakturabehandlingen som er knyttet til attestasjon og anvisning, er tilstrekkelig, hensiktsmessig og effektiv. Gjennomgangen viste følgende: Tiltakene som styret besluttet etter 2004-revisjonen var delvis satt i verk og de har ikke i tilstrekkelig grad bidratt til å skape de ønskede forbedringer i den interne kontrollen i innkjøpsarbeidet. Det er bygget opp systemer og retningslinjer som skal bidra til å sikre etterlevelse av lover, forskifter og interne retningslinjer, men fortsatt går ca 50 % av innkjøpene utenom de etablerte systemene. Testing av anskaffelsesdokumentasjon, avtaler og fakturaer viste et betydelig omfang av brudd på interne retningslinjer/rutiner og lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det ble bl.a. avdekket 6 tilfeller hvor det var foretatt direkteanskaffelser i strid med interne retningslinjer og LOA/FOA. Videre ble avdekket systematisk svikt i foretakets måte å dokumentere avrop fra rammeavtaler på. Tilsvarende svikt ble avdekket for fullmaktsbruk. Internkontrollsystemet rundt innkjøpsvirksomheten for foretaket som helhet har grunnleggende svakheter både når det gjelder organisering, ansvars- og myndighetsfordeling og styring/oppfølging. Den vesentligste svakheten er mangel på systematisk oppfølging og løpende korrigering av praksis som avviker fra interne retningslinjer, lover og forskrifter. Som følge av dette har foretaket ikke hatt tilfredsstillende oversikt over situasjonen og dermed heller ikke det nødvendige grunnlag for å sørge for tilstrekkelig og hensiktsmessig styring og oppfølging av innkjøpsvirksomheten. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 5 av 15

6 2.2 Bekreftelse av tiltak iverksatt etter 2004-revisjonen Bakgrunn I revisjonen fra 2004 ble det avdekket flere brudd på lov om offentlig anskaffelse og arkivlov. Det ble også påpekt enkelte svakheter i internkontrollsystemet. Anbefalingene som ble gitt i revisjonsrapporten ble behandlet av styret sak og sak Styrets enstemmige vedtak i sak var bl.a. at anbefalingene i revisjonsrapporten tas til etterretning og at det ble bedt om utarbeidelse av handlingsplan slik at regler og rutiner på innkjøpsområdet overholdes. Internrevisjonen har kartlagt og vurdert i hvilken grad styrets vedtak er implementert og om tiltakene har bidratt til bedre internkontroll i innkjøpsvirksomheten. Resultat fra gjennomgangen Handlingsplanen som ble besluttet utarbeidet i sak , omfattet til sammen 10 tiltak som både var innrettet mot å rette opp konkrete regelbrudd og for å bidra til bedre internkontroll i innkjøpsarbeidet. Handlingsplanen ble fulgt opp av styret i sak hvor styrets enstemmige vedtak, pkt.2 var: Revisjonens anbefalinger for tiltak på innkjøps- og fullmaktsområdet innarbeidet i handlingsplan Lukking avvik legges til grunn for videre arbeid med organisering og utvikling av rutiner på dette området. Internrevisjonens gjennomgang viste at 7 av de 10 tiltakene helt eller delvis var satt i verk, mens 3 tiltak ikke var satt i verk. Gjennomgangen viste at handlingsplanen var sett opp mot de regionale planene for innkjøpsvirksomheten innenfor prosjekt INNHØST. Det ble bl.a. som ledd i dette avsatt flere ressurser til innkjøpsarbeidet i form av flere ansatte i innkjøpsavdelingen og innføring av e- handelsløsning. I tillegg ble det lagt vekt på å styrke kunnskapen om LOA/FOA i foretaket. Tiltaksplanen etter 2004-revisjonen har som følge av dette tatt lang tid å implementere. Når det gjelder spørsmålet om tiltakene har virket som forutsatt, har internrevisjonen ikke funnet det hensiktsmessig å foreta en inngående vurdering av dette. Resultatet fra kartleggingen av internkontrollsystemet sett i en helhet (jf. kapittel 2.4) og internrevisjonens testing av avtaler og fakturaer (jf. kapittel 2.3), har imidlertid vist at det fremdeles oppstår samme type brudd på interne retningslinjer og LOA/FOA som ble avdekket i revisjonen fra I tillegg er det konstatert at det ikke er etablert oppfølgingssystemer for innkjøpsvirksomheten ved foretaket. Sett i lys av dette har tiltakene som er etablert innenfor Handlingsplanen etter internrevisjonens vurdering ikke vært tilstrekkelige for å oppnå en helhetlig styring og oppfølging av innkjøpsvirksomheten. Ansvaret for å implementere handlingsplanen var lagt til økonomiavdelingen v/innkjøpsseksjonen, men gjennomgangen har vist at denne ikke har hatt tilstrekkelig organisatorisk myndighet og gjennomslagskraft for å sikre implementeringen på tvers av enheter i foretaket. Etter internrevisjonens vurdering er svak ledelsesforankring av innkjøpsarbeidet, uklare myndighetsforhold og utilstrekkelige ressurser avsatt til å planlegge, gjennomføre og følge opp innkjøp de viktigste årsakene til denne situasjonen. Som en konsekvens av manglende oppfølgingssystemer har omfanget av brudd på interne retningslinjer, LOA og FOA vært ukjent for foretaksledelsen. Konklusjon Tiltakene etter 2004-revisjonen var kun delvis satt i verk på tidspunktet for gjennomføringen av revisjonen. Flere av tiltakene var koordinert opp mot prosjekt INNHØST, og dette er en av årsakene til at implementeringsarbeidet, som startet opp i 2005, fremdeles ikke er sluttført. Ledelsesforankringen har ikke vært sterk nok og det har ikke i tilstrekkelig grad vært fulgt opp om tiltakene har gitt ønsket effekt, og om situasjonen for foretaket som helhet har vært underlagt tilstrekkelig styring og oppfølging. Myndighetsforholdene har ikke vært tilstrekkelig avklart for å sikre gjennomføringskraft bak handlingsplanen og ressurser avsatt til å planlegge, gjennomføre og følge opp innkjøpsvirksomheten har ikke vært tilstrekkelige. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 6 av 15

7 2.3 Etterlevelse av interne retningslinjer, lov- og regelverk Bakgrunn For å kunne bekrefte tilstanden for internkontrollen i systemer og rutiner, har internrevisjonen gjennomført en til dels omfattende testing SABs etterlevelse av regelverk for offentlige anskaffelser, rammeavtaler (herunder avropsbestemmelser), fakturabehandlingsrutiner (avgrenset til rutiner for attestasjon og anvisning) og dokumentasjon/arkiv. Resultat fra testingen Utgangspunktet for testene relatert til kjernevirksomheten var leveranser kostnadsført som Andre medisinske forbruksvarer (herunder proteser og implantater) og Pacemakere. Totalt for 2006 utgjorde disse kostnadene henholdsvis kr 44 mill og kr 3 mill. Leverandører og fakturaer er valgt for regnskapsperioden 2006 til og med februar Ved bruk av begrepet Antall kjøp under beskrivelse av utfall av test, er dette målt ved antall fakturaer i leverandørreskontro. Som utgangspunkt for videre intervju i revisjonen ble det valgt ut de største kostnadsstedene innenfor disse to hovedkostnadsområdene, Medisinsk avdeling, Ortopedisk avdeling og Operasjon. På grunnlag av ytterligere analyse av andre større innkjøp i disse enhetene, ble helsepersonell og laboratorieutstyr valgt med en leverandør for hver. Medisinsk avdeling Testen omfattet 4 leverandører innenfor henholdsvis kjøp av helsepersonell (volum kr 100 tusen 500 tusen), laboratorieutstyr årsleveranse radiometer (volum > 1,7 mill totalt for foretaket), og pacemakere (1 avtale > kr 500 tusen og 1 avtale > kr 1,7 mill). De utvalgte leverandørene utgjorde 61 % av totale innkjøp i denne avdelingen innen disse kostnadsartene for utvalgsperioden. For leverandør av helsepersonell ble det forhandlet frem regionalt tilbud hvor avtale ble inngått direkte mellom hvert foretak og leverandøren. SAB har ikke kunnet fremlegge dokumentasjon på at avrop er foretatt i samsvar med avtalen. For leverandør av laboratorieutstyr foreligger regional avtale fra desember 2006, men ikke på årsleveransene for utstyr som allerede finnes i foretaket. Innkjøp av dette utstyret er derfor ikke i henhold til LOA/FOA. For de to leverandørene av pacemakere som var omfattet av testene, forelå det forlenget avtale mellom leverandørene og Helse Sør RHF og Helse Øst RHF v/ullevål universitetssykehus HF og Akershus universitetssykehus HF. Forlengelsen av begge avtalene har referanser til kontrakter som ikke er datert. Det har ikke vært mulig å stadfeste når avtalene ble inngått. SAB hadde ikke underlagsdokumentasjon som viser at den opprinnelige avtalen oppfyller kravene i LOA/FOA. Det ble for øvrig etterspurt dokumentasjon i denne saken ved revisjonen i For de utvalgte leverandørene ble det testet totalt 39 fakturaer med formål avtaleetterlevelse og fakturakontroll. Testen viste at bestillingssystemet ikke var benyttet for noen av bestillingene. For kjøp av helsetjenester og laboratorieutstyr var det, med bakgrunn i manglende avtale/prisliste, ikke mulig å foreta test av etterlevelse. Det var for øvrig fremlagt dokumentasjon på hvordan kontroll av laboratorieutstyr med bakgrunn i bestillingslister fra leverandøren har vært foretatt. Det var imidlertid ikke etablert avtale for leveranse av denne type utstyr (reagenser m.m.). For 7 av 19 fakturaer relatert til kjøp av pacemakere var det kjøpt andre produkter enn de som fremkom av prislistene i forlenget avtale. I praksis vil dette være kjøp utenfor avtale. Testene viste ellers at innkjøpseksjonen ikke hadde vært involvert i anskaffelsesprosessene. Ortopedisk avdeling og Operasjonsavdelingen Testen omfattet 6 leverandører av proteser og implantater, samt tilhørende utstyr hvor volumkjøp for perioden for 3 av leverandørene var > kr 1,7 mill, for 1 leverandør > kr 1,2 mill og for 2 Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 7 av 15

8 leverandører mellom kr 100 tusen - kr 500 tusen. De utvalgte leverandørene sto for 53 % av det totale innkjøp i denne avdelingen innen disse kostnadsartene for utvalgsperioden. For 4 av leverandørene forelå det regionale avtaler som foretaket hadde tilsluttet seg for Forlengelse for 2007 ble ikke fremlagt. Test av fakturaer ble basert på de priser som er innhentet fra avtaleadministrator. For de to øvrige leverandørene var det ikke gjennomført anskaffelsesprosess eller inngått avtaler om kjøp. For en av disse var det gjort 96 kjøp på til sammen ca kr 400 tusen og hvor det ikke var utarbeidet avropsdokumentasjon. For den andre leverandøren var det gjennomført 22 kjøp på til sammen kr 2,4 mill. og denne testen viste at anskaffelsen ikke var i henhold til lov om offentlig anskaffelser. Det ble testet 70 fakturaer fordelt på ovennevnte leverandører med formål avtaleetterlevelse og fakturakontroll. For leverandører med avtale og hvor det forelå prislister var det imidlertid i hovedsak ikke mulig å identifisere om det faktisk var avtaleprodukter som var innkjøpt. Dette fordi det ikke fremgikk artikkelnummer/beskrivelse, eller at disse var avvikende. Fra en av leverandørene var det kjøpt produkter som ikke inngår i avtalen. Det ble også funnet avtalevilkår i form av rabatter m.v. som var veldig spesielle. Imidlertid hadde Ortopedisk avdeling avdekket feilprising på bakgrunn av dette hos den ene leverandøren. For ca halvparten av kjøpene var bestillingssystemet benyttet. Herunder også for en av leverandørene uten avtale. Dette har imidlertid ikke blitt rapportert som avvik. Eiendomsavdelingen Testen omfattet til sammen 30 service- og vedlikeholdsavtaler. Av disse var alle fornyet på årlig basis uten nærmere begrunnelse for direktekjøp eller dokumentasjon på tilbudsinnhenting eller konkurranse. Avtalene var i all hovedsak ikke signert av de personene som etter foretakets fullmaktsoppgaver har myndighet til dette. Videre omfattet testen til sammen 75 leverandører som det var kjøpt varer og tjenester fra over drifts- (45 stk) og investeringsbudsjettet (30 stk) til Eiendomsavdelingen. For disse var det ikke innhentet tilbud for noen av de testede kjøpene mellom kr 50 tusen kr 100 tusen. Tilsvarende resultat fremkom for test av kjøp mellom kr 100 tusen kr 500 tusen. Det var gjennomgående mangel på dokumentasjon på avrop fra rammeavtaler. Med unntak av rammeavtalene som var inngått i 2006, var det ikke utarbeidet anskaffelsesprotokoll for kjøp over kr 100 tusen. Testen avdekket 4 ulovlige direkteanskaffelser over kr 500 tusen. Tildeling av oppdrag til leverandører av entreprenørtjenester som det var inngått parallelle rammeavtaler, var ikke samsvar med rammeavtalenes bestemmelser om fordeling mellom leverandørene. Innkjøpsseksjonen hadde gjennomgående ikke vært involvert i anskaffelsesprosessene og avtalene var i all hovedsak ikke signert av de personene som etter foretakets fullmaktsoppgaver har myndighet til dette. Fakturakontroll ble gjennomført 25 bilag knyttet til 4 leverandører. For den ene leverandøren hvor det forelå en rammeavtale var det kun mulig å kontrollere timepriser, men ikke om det er foretatt mottakskontroll og fakturakontroll på alle leveranser fra underleverandører. Avtalen som er inngått omhandler kun tjenester. For de 3 øvrige leverandørene foreligger ikke avtale det var derfor ikke mulig å foreta test av etterlevelse eller priser. For en av leverandørene hvor det ble testet 8 bilag ble det funnet kopi av rekvisisjon for 2 av kjøpene og dokumentert kontroll av timelister for 3 av fakturaene. Bestillingssystemet benyttes ikke innenfor dette området. Konklusjon Testene avdekket brudd både på interne retningslinjer og LOA/FOA. De mest alvorlige bruddene er knyttet til manglende konkurranse, ulovlig direkteanskaffelser, manglende dokumentasjon av avrop og brudd på fullmakter. På grunnlag av testene konkluderes det at internkontrollsystemene knyttet til innkjøpsvirksomheten ved foretaket ikke har klart å fange opp brudd på interne retningslinjer og LOA/FOA. Situasjonen er klart utilfredsstillende og det er behov for tiltak for å sikre effektiv internkontroll. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 8 av 15

9 2.4 Internkontroll i innkjøpsvirksomheten Bakgrunn For å bidra til varige forbedringer i innkjøpsvirksomheten ved SAB, har internrevisjonen foretatt en kartlegging og vurdering av internkontrollsystemet i et overordnet perspektiv ved foretaket, jf. de kriterier som er nedfelt i kapittel 1.3. Resultat fra gjennomgangen Internt miljø Risikobevissthet og etiske retningslinjer Gjennomgangen viste at foretaket ikke har hatt oversikt over brudd på retningslinjer og lovverk innenfor innkjøpsvirksomheten, og at det ikke heller ikke har vært tilstrekkelig kjennskap til og dokumentasjon av hvilken risiko som foretaket er eksponert for og i hvilken grad denne risiko kan aksepteres. Systematiske risikovurderinger har ikke vært gjennomført, og foretaksledelsen hadde lagt til grunn at tilstanden på området i hovedsak var tilfredsstillende basert på de tiltak som var besluttet etter revisjonen i De etiske retningslinjene var gjort tilgjengelig for foretakets ansatte gjennom den elektroniske kvalitetshåndboken. Retningslinjene hadde vært tema på ledelsesmøter og møter i avdelingene. Gjennomgangen viste imidlertid at de etiske retningslinjene ikke etterleves (oppdrag lyses ikke alltid ut m.v.) og at foretaket ikke har etablert systemer og rutiner som sikrer oppfølging av om retningslinjene etterleves. Kartlegging av bierverv ble iverksatt i 2005 i tråd med pålegg fra Helse Øst RHF. Etter gjennomført kartlegging er det etablert prosedyre for oppfølging av bierverv. På revisjonstidspunktet var det ikke mulig å få dokumentasjon på om oppfølging er utført i de avdelinger som har vært underlagt revisjonen, herunder hvem som har hatt eller har bierverv og hvilke beslutninger som er fattet i den sammenheng. Organisering, ansvars- og myndighetsfordeling Gjennomgangen viste at SAB har organisert innkjøpsvirksomheten etter en linje-/stabsmodell. Avdelingene som har et behov for anskaffelse av varer/tjenester for mer enn kr , skal i henhold til interne rutiner melde dette til Innkjøpsseksjonen som er gitt ansvar for å gjennomføre/lede anskaffelsesprosessene etter reglene i LOA/FOA. Gjennomgang viste imidlertid at det er grunnleggende svakheter ved foretakets organisering og ansvars- og myndighetsfordeling innenfor innkjøpsvirksomheten, og at disse svakhetene i praksis innebærer at det ikke kan gjennomføres en effektiv gjennomføring og betryggende styring og oppfølging av alle anskaffelsesprosesser i foretaket. Ansvars- og myndighetsfordelingen mellom økonomiavdelingen/innkjøpsseksjonen og avdelingene i linjen var tydelig nedfelt og gjort tilgjengelig i SABs elektroniske håndbok.. Gjennomgangen viste imidlertid at flere avdelinger selv gjennomførte innkjøp som var omfattet av LOA/FOA, og at dette ble gjort uten å involvere innkjøpsseksjonen. Gjennomgangen viste også at dette var kjent både av ledelsen i økonomiavdelingen og av foretaksledelsen, men at forholdet likevel ikke var fulgt opp. Gjennomgangen viste samtidig at foretaket har et kompetansemiljø (innkjøpsseksjonen), og at anskaffelsesprosessene gjennomgående hadde vært tilfredsstillende ivaretatt i de tilfellene hvor innkjøpsseksjonen hadde planlagt, gjennomført og fulgt opp prosessene. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 9 av 15

10 Risikovurderinger Utover de overordnede mål for innkjøpsvirksomheten som følger av Strategisk plan for innkjøp i Helse Øst (og som følges opp gjennom det regionale INNHØST-prosjektet), hadde SAB ingen foretaksinterne målsetninger som var gjennomgående for ledelsesnivå 1, 2 og 3. Gjennomgangen viste at det på nivå 3 var utarbeidet målsetninger og planer for bl.a. å etablere oversikt over eksisterende avtaler ved SAB og anskaffelsesbehov i foretaket både innenfor drifts- og investeringsområdet. Målsetningene var imidlertid ikke gjennomgripende, og ikke mulig å gjenfinne på nivå 1 og 2. Målsetningene inngikk dermed heller ikke i de forhold som foretaket fulgte opp gjennom månedsrapporteringen eller Ledelsens gjennomgåelse. Det var ingen form for avviksregistrering knyttet til etterlevelse av eksternt og internt regelverk eller prosedyrer for fakturabehandling. Tiltak for å ha styring og kontroll Retningslinjer, prosedyrer og rutiner i EK Gjennomgangen av tiltakene som SAB har etablert for å sikre styring og kontroll med innkjøpsvirksomheten, viste at grunnleggende forhold som skriftlige retningslinjer, prosedyrer og rutiner i hovedsak var utarbeidet og gjort tilgjengelig for ledere og ansatte i SABs EK. På dette området var det dermed en klar forbedring i forhold til revisjonen fra Fakturabehandling Gjennomgangen viste også at foretaket hadde implementert elektronisk fakturabehandling og at systemet for dette var integrert i økonomisystemet. Fakturaer mottaksregistreres og scannes sentralt før de sendes ut for elektronisk attestasjon og anvisning. Fullmakter i systemet opprettes og logges etter fastsatte prosedyrer av økonomiavdelingen. Systemet legger til rette for en effektiv fakturabehandling, men gjennomgangen viste samtidig flere svakheter i behandlingskjeden: - Det var varierende kvalitet på registrering og oppfølging mot bestillingsreferanse i tilfeller hvor bestilling ikke er registrert i e-handelssystemet. - Det var ikke etablert hensiktsmessige manuelle kontrollrutiner i regnskapsseksjonen for systematisk oppfølging av om det finnes gyldig avtalegrunnlag for fakturaer som bokføres og utbetales. - Det var gjennomgående sett lite samsvar mellom beskrivelsene av innholdet i attestasjonskontrollene og de reelle kontrollene som foretas av attestantene. Priser ble for eksempel ikke fulgt opp og kontrollert mot avtalegrunnlag og i flere tilfeller hadde attestantene ikke tilgang til selve avtalen. I noen enheter ble bestillingssystemet benyttet for kontroll, men i systemet lå kun de prisene som var betalt ved tidligere bestilling og ikke avtalte priser og eventuelle rabatter. E-handel Gjennomgangen viste at SAB har kommet godt i gang med implementeringen av e- handelsløsninger, men at det ikke var fastsatt tydelige planer for når løsningen skal være fullt utrullet, testet og idriftssatt i foretaket. Samtidig viste gjennomgangen at det ikke var effektive programmerte rutiner i e- handelsløsningen som kan sikre at det er samsvar mellom elektroniske varekataloger og de varene som faktisk er omfattet av den enkelte avtale som er inngått med rammeavtaleleverandørene. Varekatalogene som var lagt inn i e-handelssystemet omfattet som hovedregel det totale varesortimentet til den enkelte leverandør, og den enkelte bestiller ved foretaket kunne dermed bestille varer som ikke var omfattet av rammeavtalen. Tester viste også at det i flere tilfeller kjøpes varer som ikke inngår i avtalegrunnlaget for leverandører som det er etablert rammeavtale med. Dette er i realiteten ulovlig Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 10 av 15

11 direkteanskaffelser. Gjennomgangen viste at avdelingsledelsen ved de avdelinger som internrevisjonen hadde samtaler med, ikke kjente til dette. Bruk av saks-/arkivsystem og arkivering/oppbevaring av kontrakter Gjennomgangen viste at anskaffelsessaker i varierende grad var registret i foretakets saks- /arkivsystem. Testene avdekket at dette gjennomgående var godt ivaretatt i de tilfellene hvor innkjøpsseksjonen hadde ledet anskaffelsesprosessen, og at det vesentligste av arkivverdig dokumentasjon kunne gjenfinnes i elektronisk format. Testene avdekket videre at dette ikke var tilfredsstillende ivaretatt i eiendomsavdelingen. Fullmakter Gjennomgangen viste at foretaket har etablert prosedyrer og rutiner for å opprette, endre og slette fullmakter i e-handelssystemet og fakturabehandlingssystemet. Fordi alle fullmakter må opprettes av økonomiavdelingen sentralt og at kun et fåtall personer har anledning til å gjøre dette, har internrevisjonen funnet at dette er tilstrekkelig og hensiktsmessig ivaretatt. Gjennomgangen viste også at foretaket har etablert tydelige fullmaktsoversikter hvor det fremgår at nye avtaler skal signeres av administrerende direktør, økonomidirektør eller innkjøpssjef. Testingen avdekket her systemsvikt i form av at avtaler innenfor eiendomsforvaltningen ikke var signert av de personer som etter foretakets fullmaktsoversikter har slik myndighet. Avtaledekning For de testede varegruppene innenfor medisinsk forbruksmateriell (pacemakere og implantater) viste gjennomgangen at det i stor grad var etablert regionale eller lokale avtaler. Et vesentlig unntak ble funnet for implantater som brukes ved revisjon av hofteproteser. Her foretok den ansvarlige avdelingen kjøp fra en leverandør som det ikke var etablert avtale med. I tillegg var det også benyttet en leverandør for kjøp av utstyr (>kr100 tusen) hvor det ikke var etablert avtale. I praksis var dette ulovlige direkteanskaffelser. Testing av avtaledekningen i eiendomsavdelingen viste at det her var etablert avtaler, men et vesentlig antall av disse ikke hadde vært gjenstand for konkurranse i tråd med interne retningslinjer og LOA/FOA. Testene avdekket videre 4 tilfeller hvor det var foretatt ulovlige direkteanskaffelser, hvorav ett av disse tilfellene var innenfor byggevarer og -utstyr. Systematisk og løpende oppfølging En av de mest alvorlige svakhetene ved internkontrollen i innkjøpsvirksomheten var fraværet av effektive oppfølgingssystemer som kan gjøre det mulig å ha løpende oppfølging med praksis/etterlevelse av interne retningslinjer og LOA/FOA. Ingen av enhetene som har oppgaver innenfor innkjøpsvirksomheten ved SAB har noen klart definert rolle knyttet til løpende overvåkning og oppfølging av styringsinformasjon for å følge opp foretakets praktisering av interne retningslinjer og LOA/FOA. Styringsinformasjon ble ikke hentet ut fra økonomi- og innkjøpssystemene som ledd i systematisk oppfølging av innkjøpsområdet. Gjennomgangen viste at bruken av kostnadsart 4071Medisinsk forbruksmateriell omfattet store kostnadsgrupper som trolig burde vært definert som egne arter (for eksempel implantater) for å sikre bedre kostnadsoppfølging. Det var heller ikke innhentet leverandørstatistikker, slik avtalene med flere leverandører tilbyr, for bruk i oppfølging av avtaleetterlevelse/lojalitet. Internrevisjonen har ikke foretatt nærmere vurderinger av de data som faktisk kan tas ut og nyttes til slike formål. Etterlevelse av interne retningslinjer og LOA/FOA inngikk ikke som oppfølgingselementer i controllerseksjonens løpende oppfølging av økonomiområdet. Regnskapsrettede kontroller i fakturabehandlingsprosessen som på en effektiv måte kunne avdekket for eksempel kjøp uten gyldig avtalegrunnlag, var heller ikke definert. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 11 av 15

12 Årsaker og konsekvenser Etter internrevisjonens vurdering er svakheter i det interne miljø, både i forhold til risikobevissthet, fordeling av ansvar og myndighet, organisering, ressurser og kompetanse, samt manglende systemer for å følge opp innkjøpsvirksomheten for foretaket sett under ett, de vesentligste årsakene til situasjonen. Dette gjenspeiler seg for eksempel både i form av manglende/uklare målsetninger for innkjøpsvirksomheten på nivå 1 og 2 og at innkjøpsaktivitetene heller ikke følges opp i månedsrapporteringen eller Ledelsens gjennomgåelse. Videre ved at foretaket ikke har etablert et oppfølgingssystem og tildelt noen et ansvar for å monitorere innkjøpsvirksomheten. Etter internrevisjonens vurdering er det etter dette høy risiko for fortsatte brudd på interne retningslinjer og LO/FOA. Fortsatte brudd i det omfang og av den art som er avdekket kan få klart uheldige/uønskede konsekvenser både for foretakets økonomi og omdømme. Manglende styring og kontroll av innkjøpsvirksomheten ved SAB innebærer generelt høy risiko for at det ikke oppnås korrekte priser og hentes ut rabattavtaler som er avtalt med leverandører. Dette vil i så fall svekke måloppnåelsen knyttet til gevinstrealisering som er ett av de sentrale målene i INNHØST, samtidig som det vil ha innvirkning på SABs arbeid med å sikre budsjettbalanse. Manglende styring og kontroll innebærer også høy risiko for fortsatte ulovlige direkteanskaffelser. Konklusjoner Konklusjonene er at internkontrollsystemet rundt innkjøpsvirksomheten har flere svakheter og at det ikke i tilstrekkelig grad bidrar til tilstrekkelig, hensiktsmessig og effektiv styring og oppfølging av innkjøpsvirksomheten. Svakheter knyttet til internt miljø Foretakets bevissthet om risiko innenfor innkjøpsområdet har ikke vært sterk nok i forhold til hvilken risiko som er til stede for området, og i hvilken grad risiko kan aksepteres. Etiske retningslinjer er fastsatt og gjort tilgjengelig for foretakets ansatte, men det er ikke fulgt opp om disse er tiltrekkelig kjent og korrekt oppfattet ute i organisasjonen. Kartlegging av bierverv ble iverksatt i 2005 i tråd pålegg fra Helse Øst RHF. Etter gjennomført kartlegging er det etablert prosedyre for oppfølging av bierverv. På revisjonstidspunktet var det ikke imidlertid ikke mulig å få dokumentasjon på om oppfølging er utført i de avdelinger som har vært underlagt revisjonen, herunder hvem som har hatt eller har bierverv og hvilke beslutninger som er fattet i den sammenheng. Ansvars- og myndighetsfordelingen mellom økonomiavdelingen v/innkjøpsseksjonen og avdelingene i linjen er tydelig definert og gjort tilgjengelig. Det er avdekket systematiske brudd på denne fordelingen. Til tross for at disse allerede var kjent i foretaket, har de ikke vært fulgt opp og korrigert. Svakheter knyttet til målstyring og risikovurderinger Foretaket har ikke etablert målsetninger for innkjøpsvirksomheten som er gjennomgripende for nivå 1-3, og det foretas ikke systematiske risikovurderinger av forhold som kan hindre foretaket å nå målsetningene på området. Svakheter knyttet til tiltak for å ha styring og kontroll Foretakets tiltak som skal bidra til god styring og oppfølging er ikke tilstrekkelige og/eller hensiktsmessige for å oppnå betryggende kontroll med området. Retningslinjer og prosedyrer for både innkjøpsaktiviteter og fakturabehandling er etablert og kommunisert, men det følges ikke opp om disse er forstått og om de etterleves i organisasjonen. Fakturabehandlingsprosessen er elektronisk og programmerte rutiner er etablert for å sikre korrekt fullmaktsbruk. Det var imidlertid varierende kvalitet på registrering og oppfølging mot bestillingsreferanse i tilfeller hvor bestilling ikke er registrert i e-handelssystemet. Det var heller ikke etablert hensiktsmessige manuelle kontrollrutiner i regnskapsseksjonen for Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 12 av 15

13 systematisk oppfølging av om det finnes gyldig avtalegrunnlag for fakturaer som bokføres og utbetales. I tillegg var det gjennomgående sett lite samsvar mellom beskrivelsene av innholdet i attestasjonskontrollene og de reelle kontrollene som foretas av attestantene. Priser ble for eksempel ikke fulgt opp og kontrollert mot avtalegrunnlag og i flere tilfeller hadde attestantene ikke tilgang til selve avtalen. I noen enheter ble bestillingssystemet benyttet for kontroll, men i systemet lå kun de prisene som var betalt ved tidligere bestilling og ikke avtalte priser og eventuelle rabatter. Det var ingen klar plan for implementeringen av e-handel og foretaket opererte med to systemer (ett manuelt og ett elektronisk) med tilhørende rutiner. Effektive programmerte rutiner i e-handelsløsningen som kan hindre at det kjøpes inn artikler som ikke omfattes av avtale, var ikke etablert. Situasjonen var ukjent for avdelingsledere med ansvar for innkjøp av medisinsk forbruksmateriell. Anskaffelsessaker var i varierende grad registrert i foretakets sak-/arkivsystem Fullmaktsoppgavene var gjennomgående godt dokumentert, men det var ikke fulgt opp om fullmaktene ble etterlevd i foretaket. Avtaledekningen har generelt blitt bedre siden forrige revisjon. Det ble imidlertid avdekket 5 tilfeller av ulovlig direkteinnkjøp (implantater for revisjon av hofteproteser, renovasjon, vakt/sikring og byggutstyr/bygningsmaterialer). Svakheter knyttet til oppfølging Foretaket har ikke etablert effektive systemer for oppfølging og styring avinnkjøpsvirksomheten. Det er ingen systematisk bruk av styringsinformasjon for å følge opp praksis på område t og det følges ikke opp om praksis er i tråd med interne retningslinjer og LOA/FOA. Anbefalinger For å skape varige forbedringer på området vil internrevisjonen understreke betydningen av at foretaket fokuserer på internkontrollsystemet og tiltak rettet inn mot disse. De enkelte konkrete funn (feil, mangler avdekket i testingen) anbefales lukket parallelt som det arbeides med system-forbedringer. Det er viktig at dette skjer som ledd i en helhetsvurdering av hele leverandørporteføljen. For å styrke det interne miljø anbefales følgende tiltak: Foretaket bør kommunisere tydeligere at brudd på interne retningslinjer og LOA/FOA ikke er akseptabelt, og aktiv følge opp at dette etterleves. Brudd på fullmakter må følges opp og det bør få konsekvenser for den som forsaker brudd. Foretaket bør gjennomgå og vurdere den overordnede organiseringen av innkjøpsvirksomheten på nytt. o Det bør tas stilling til graden av sentralisert oppgaveutførelse (dvs. i stab) i forhold til desentral myndighet på området. I lys av omfanget av brudd på interne retningslinjer og LOA/FOA som er avdekket, vil internrevisjonens klare anbefaling være en sentralisering av ansvar og myndighet i innkjøpsvirksomheten. Som ledd i dette bør det snarest etableres en funksjon for å monitorere, rapportere og følge opp innkjøpsvirksomheten ved foretaket som helhet. o Det bør foretas en gjennomgang av innkjøpsfunksjonens organisatoriske status og vurderes om det reelt sett kan sikres tilstrekkelig myndighet og gjennomføringskraft ved å la funksjonen ligge på nivå 3 som i dag. Som ledd i dette bør det foretas en nærmere vurdering av om innkjøpsfunksjonen ressursbehov reelt er tilstrekkelig for å kunne ivareta helseforetakets ansvarsoppgaver. For å sikre et målrettet arbeid med å styrke området og realisere mål for området anbefales følgende tiltak: Det anbefales at det settes tydelig mål for innkjøpsvirksomheten og at resultater rapporteres og følges opp som ledd i de etablerte styringssystemene i foretaket (månedsrapportering og Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 13 av 15

14 LGG). Som ledd i dette må foretaksledelsen sørge for å implementere systematiske risikovurderinger som integrert del i sin styring og oppfølging av foretaket. o Foretaket bør fokusere sterkere på innkjøpsvirksomheten gjennom å innta området i sin løpende oppfølging av foretaket. For å sikre betryggende styring og kontroll med innkjøpsvirksomheten anbefales følgende tiltak: Ad fakturabehandling o Attestasjonsrutinene og etterlevelse av disse bør følges opp sterkere. o Kontrollhandlinger i det sentrale regnskapsmiljøet bør gjennomgås på nytt. Ad E-handel o Foretaket bør intensivere implementeringen av e-handelssystemet for å sikre en mer målrettet overgang til nytt system, samtidig som manuelle rutiner kan avvikles. o Som ledd i dette arbeidet bør det sikres at varekataloger for hver enkelt leverandør som legges tilgjengelig for personer med bestillingsmyndighet, bringes i samsvar med produkter som inngår i de etablerte rammeavtalene. o Foretaket bør foreta en bevisst gjennomgang av programmerte rutiner i systemene som kan styrke svakheter i internkontrollen, og samtidig tilpasse de manuelle rutinene i forhold til dette. o Det må sikres at varekataloger er konsistente med innhold i avtaler. Ad bruk av saks-/arkivsystem og arkivering/oppbevaring av kontrakter o Saks-/arkivsystemene bør brukes som forutsatt i interne retningslinjer og arkivlov/forskrift i anskaffelsesprosessene. o Avtalearkiv bør opprettes. Ad fullmakter o Fullmaktsbruken må følges opp for å sikre at denne er i samsvar med etablerte fullmaktsoppgaver for foretaket. Ad avtaledekning o Det bør snarest sørges for avtaler for alle forbruksvarer som nyttes i medisinsk behandling og løpende driften av foretaket. o Det bør straks vies særlig fokus for å sikre anskaffelser innenfor de vare- /tjenesteområder hvor gjennomgangen avdekket ulovlige direkteanskaffelser. For å sikre systematisk og løpende oppfølging anbefales følgende tiltak: Det bør snarest etableres en funksjon for monitorering av innkjøpsvirksomheten slik at det muliggjøres en løpende oppfølging med praksis/etterlevelse av interne retningslinjer og LOA/FOA. Styringsinformasjon fra økonomi- og innkjøpssystemene bør nyttes som ledd i systematisk oppfølging av området. Kostnadsart 4071Medisinsk forbruksmateriell bør vurderes oppsplittet (implantater bør for eksempel skilles ut som egen art). Leverandørstatistikker bør aktivt hentes ut fra leverandørene og nyttes i analyse av innkjøpsvirksomheten. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 14 av 15

15 3 Vedlegg 3.1 Informasjonsgrunnlag Dokumentasjon fra 2004-revisjonen (styresaker, handlingsplaner, statusrapporter m.v.) Styringsdokumenter (overordnede planer, virksomhetsplaner, evt. spesifikke planer for innkjøpsvirksomheten og rapporteringer knyttet til planene) Oversikt av alle gyldige avtaler som er inngått av SAB Interne retningslinjer, prosedyrer, rutiner for innkjøp (både for anskaffelser etter LOA/FOA og for avrop på avtaler, herunder også etiske retningslinjer) Interne retningslinjer, prosedyrer, rutiner for fakturabehandling (herunder varemottak, attestasjon og anvisning) Interne retningslinjer, prosedyrer, rutiner for journalføring/arkiv Fullmaktsoversikter Kontoplan Leverandøroversikter Reskontro/regnskapsdata 3.2 Deltakere Administrerende direktør Erik Omland Økonomidirektør Frode Knudsen Innkjøpssjef Wiggo Korshavn Strategidirektør Ole Johan Kvan (deltok 1. del av åpningsmøtet) Avdelingssjef Operasjonsavdelingen Anne Dorthe Røsvik Avdelingssjef Medisinsk avdeling Britt Eidsvoll Ass avdelingssjef Medisinsk avdeling Heidi Lundanes Avdelingssjef Ortopedisk avdeling Wenche H. Sørensen Avdelingsoverlege Ortopedisk avdeling Asbjørn Hjall Avdelingssjef Eiendomsavdelingen Tom Lybeck Avdelingssjef Intern service Kjersti Lohne Enersen Regnskapssjef Cato Boye Controllersjef Kai Erik Arstad Seniorrådgiver innkjøp Arnulf Strand Leder kvalitetsutvikling Hilde Moen (IRs kontaktperson) 3.3 Saksgang og rapportbehandling Saksgang Mottaker Dato Utsendelse av rapportutkast Administrerende direktør Erik Omland Tilbakemelding fra SAB på utkastet Internrevisjonen Helse Øst Endelig revisjonsrapport til besvarelse Administrerende direktør Erik Omland Kopi til: Styreleder Sykehuset Asker og Bærum HF Administrerende direktør Helse Sør-Øst RHF Orientering til KK Helse Sør-Øst RHF Kontrollkomiteen Helse Sør-Øst RHF Orientering til styret Helse Sør-Øst Styret Helse Sør-Øst RHF RHF Bes orientert om i styremøte Endelig styremøtebehandling Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 15 av 15