HanneBogen/OveLangeland (redj OFFENTLIG. eller PRIVAT? I I ; i, I ~ I I. FAFO

Transkript

1 HanneBogen/OveLangeland (redj OFFENTLIG eller PRIVAT? I I ; i, I ~ I I. l FAFO

2 Hanne Bogen og Ove Langeland (red.) OFFENTLIG ELLER PRIVAT? Om privatisering og grensen for offentlig ansvar I FAFO-RAPPORT NR. 078

3 --Il Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1988 ISBN ISSN Det må ikke kopieres fra denne boka ut over det som er tillatt etter bestemmelsene i «Lov om opphavsrett til åndsverk», «Lov om rett til fotografi» og ~<Avtale mellom staten og rettighetshavernes organisasjoner om kopiering av opphavsrettslig beskyttet verk i undervisningsvirksomhet». Brudd på disse bestemmelsene vil bli anmeldt. Omslag: Karl Rikard Nygaard Trykk: Loho Grafisk as

4 Innhold INTRODUKSJON. Av Hanne Bogen og Ove Langeland... 5 FINANSIERINGSPROBLEMER SOM PRIVATISERINGSARGUMENT. Av Kåre Hagen PRIVATISERING - ØKONOMISKE OG TEKNISKE FORUTSETNINGER. Av Tore Hansen FORHANDLINGSØKONOMIEN, DRIVKRAFT I PRIVATISERINGSPROSESSEN? DET OFFENTLIGE SOM ARBEIDSGIVER; EN SAMMENLIGNING MELLOM PRIVAT OG OFFENTLIG VIRKSOMHET. Av Else Kielland ALLIANCER OG KONFLIKTER I FORBINDELSE MED PRIVATISERING. Av Ole P. Kristensen OFFENTLIG-SEKTORKLASSEN. I STØPESKJEEN MELLOM DE PRIVATE OG KOLLEKTIVE VERDIER. Av William M. Lafferty ORGANISATION AV VALFARDSTJANSTER - EN DISKUSSION OM BEHOV, EFTERFRÅGAN OCH HORSAMHET. Av Casten von Otter PRIVATISERING I BARNEHAGEPOLITIKKEN: ET HISTORISK OG KOMPARATIVT PERSPEKTIV. Av Vibeke Erichsen VELFERDSPOLITIKKEN UNDER THATCHER - IDEALER OG REALITETER. Av Dag Leonardsen ~ STATLIG FORNYELSE. Av Stein Reegård....., SYSTEMPROVOKATIONER ELLER RATIONELLA LOSNINGAR - OM OLIKA AKTORERS SYN PÅ PRIVATISERING I DEN KOMMUNALA MILJON. Av Torgny Sk61dborg OFFENTLIG SEKTOR OG TEKNOLOGISK FORNYELSE. Av Arne Pape JAKTEN PÅ DET "PRIVATE". SPENNINGEN MELLOM PRIVAT OG OFFENTLIG STYRING I PENSJONSSEKTOREN. Av Einar Øverbye NÅR MARKEDET slår TILBAKE. ARBEIDSMARKEDSPENSJON OG VELFERDSSTAT I NORGE. Av Jon M. Hippe og Axel W. Pedersen OM FORFATTERNE

5 I1

6 5.Introduksjon Hanne Bogen & Ove Langeland Den politiske debatten i Norge har de siste årene fått en tilvekst i sitt vokabular: Privatisering. I et land der offentlig regulering har vært et honnørord, vekker begrepet privatisering raskt sterke politiske reaksjoner. Ikke det at begrepet i seg selv er nytt, men i norsk sammenheng har det ikke tidligere vunnet særlig politisk gjenklang og heller ikke virket provoserende på den politiske opinionen. Hvorfor er så privatisering satt på den politiske dagsordenen? Antakelig er det mange faktorer som har spilt inn, men en utløsende faktor bør trekkes frem: Høyrebølgen, som i Norge slo inn i siste halvdel av 1970-årene og som toppet seg under den borgerlige regjeringsperioden Under denne regjeringsperioden ble privatisering lansert som en kampsak for de borgerlige partiene, delvis som uttrykk for et behov for å markere konsekvent borgerlig politikk, delvis ut fra en tro på at tiden nå var moden for et oppgjør med de politiske tradisjoner som i mer enn en mannsalder har preget norsk samfunnsutvikling. Høyrebølgen rommer en kritikk av "foroffentliggjøringen" av samfunnet, dvs. en tendens til at stadig nye samfunnsområder underlegges offentlig regulering og kontroll. Høyrebølgen representerer et brudd med sosialdemokratiets styringsopti-

7 6 misme, en manglende tillit til at folks velferd fullt ut kan planlegges gjennom offentlige ordninger. Regjeringsskiftet i 1986, da Arbeiderpartiet på ny overtok regjeringsmakten, førte imidlertid ikke til at privatiseringsdebatten stilnet. Den er snarere blitt forsterket i de siste årene og utgjør nå en utfording for al] e politiske retninger. Også dagens samfunnsvitenskapelige debatt bærer preg av at privatiseringskravet har satt viktige samfunnsmessige utfordringer på dagsordenen. Privatiseringsdebatten startet sent i Norge. I land som Danmark, USA og Storbritannia har debatten om grensene mellom offentlig og privat ansvar pågått lenge og privatiseringsfremstøtene vært langt flere enn her i landet. Thatcher og Reagan regnes gjerne for å være de mest utpregede representantene for den nye høyreradikale ideologien som har privatisering som sitt fremste varemerke. Privatiseringsdebatten har satt spørsmålet om offentlig sektors rolle på 'den politiske dagsorden. I denne debatten har de politiske skillelinjene mellom sosialistisk og borgerlig politikk kommet klart til syne. Fremskrittspartiet og Høyre har markert seg som de klart mest privatiseringsvennlige partier og Arbeiderpartiet og SV som de sterkeste motstandere av privatisering. Det er imidlertid enighet om, på tvers av skillelinjene, at offentlig sektors vekst og omfang gjør det nødvendig å se kritisk på hva det offentlige skal stelle med. Endringer i økonomisk situasjon, levemåter og livsmønstre har ført til en debatt om hvordan vi skal finansiere og organisere våre velferdsordninger. Både Høyre og Arbeiderpartiet har laget egne prograinmer for å modernisere og fornye offentlig sektor (Høyre': "Den moderne staten", Arbeiderpartiregjeringen: "Den nye staten"). Selv om Høyre er mest opptatt av å privatisere staten og Arbeiderpartiet av å fornye den, mener begge partier at offentlig sektor kan effektiviseres og at det kollektivet vi alle er med på å finansiere kan organiseres på måter som er bedre tilpasset landets økonomi og befolkningens behov og levesett.

8 7 Privatisering I den politiske debatten brukes begrepet privatisering som henholdsvis honnørord eller skjellsord alt etter hvor en befinner seg på den politiske skala. Innenfor samfunnsforskningen benyttes privatisering som et analytisk begrep for å beskrive endringer i blandingsforholdet i den offentlig-private arbeidsdeling på ulike samfunnsområder. Men verken som politisk slagord eller vitenskapelig kategori er privatisering al~tid spesielt klargjørende. Begrepsbruken er ofte uklar og mangetydigheten blir lett privatiseringsbegrepets fremste kjennetegn. Privatisering vil si at noe som er offentlig gjøres privat. Dette er den enkleste og mest intuitive måte å forstå begrepet på. Privatisering kan imidlertid også beskrive en prosess hvor nye behov og oppgaver i økende grad løses i privat regi, uten at det finner sted en reduksjon i offentlig virksomhet. I det første tilfellet beskriver privatisering en overføring av oppgaver og ansvarsområder fra offentlig til privat sektor. I det andre tilfellet vokser private tilbud langt sterkere enn offentlige slik at det finner sted en forrykking i det relative forholdet mellom offentlig og privat sektor. I begge tilfeller endres blandingsforholdet i den offentlig-private arbeidsdeling i favør av private løsninger. Private løsninger kan imidlertid være av høyst ulikt slag. Omsorg for barn og eldre, pleie og stell av gamle og syke kan f.eks. kjøpes i et marked, foregå i regi av frivillige organisasjoner eller tas hånd om av familien. I det første tilfellet har vi å gjøre med en fortjenestebasert privatisering på kommersiell basis, i de andre tilfellene er det tale om frivillig innsats av ikke-kommersiell art. Implikasjonene av privatisering vil trolig være nokså forskjellige avhengige av om det skjer en privatisering til markedet eller en privatisering til familien. Privatiseringsdebatten har i hovedsak dreid seg om å

9 8 erstatte offentlige løsninger med markedsløsninger, om å bruke prissystemet heller enn offentlig politikk. I Norge finnes vanligvis en privat-offentlig mix på svært mange områder. Et privat sykehjem kan f.eks. være underlagt offentlig kontroll og inngå i offentlige helseplaner, men selve utførelsen av tjenestene kan foregå i privat regi. Driften kan finansieres gjennom en blanding av offentlige tilskudd og private bidrag. Privatisering innebærer som politisk strategi en omdefinering av statens rolle. Privatiseringsdebatten blir slik en debatt om grensene for offentlig ansvar. Den har sitt utspring i konflikten mellom frihet og likhet og har ofte artet seg som en debatt for eller i mot velferdsstaten. Tilhengerne av privatisering begrunner gjerne sitt standpunkt ut fra effektivitetshensyn, mens motstanderne er mer opptatt av fordelingsvirkningene. Privatiseringstilhengerne ser en stor offentlig sektor som en hemsko for økonomien og en begrensning av individuell valgfrihet. For motstanderne av privatisering fremstår derimot offentlig sektor og et høyt fellesforbruk som en garanti for utjamning og sosial trygghet. Begge leire kan nok enes i ønsket om en effektiv offentlig sektor, uenigheten går på hva det offentlige skal drive med og i hvilket omfang. Hvorfor privatisering? Oppbyggingen av velferdsstaten gjennom ulike velferds- og fordelingstiltak har medført en betydelig vekst i offentlig sektor. Omkring halvparten av landets inntekter kanaliseres over offentlige budsjetter og ca. en fjerdedel av alle årsverk utføres i offentlig forvaltning. Det offentlige regulerer økonomisk aktivitet gjennom økonomisk styring og griper inn i enkeltmenneskets dagligliv gjennom lovgivning, offentlig tjenesteproduksjon og overføringer. Privatisering kan derfor være uttrykk for en reaksjon mot det politiserte samfunn generelt og mot en for omfattende offentlig sektor spesielt.

10 9 Kritikken av offentlig sektor er av økonomisk og politisk karakter. Det offentlige bruker for mye penger og pengene utnyttes for dårlig. I tillegg begrenses valgfriheten for individer og hushold. Mens tilhengerne aven velutbygd offentlig sektor hevder at "velferd er produktivt" og at en på den måten utvider enkeltmenneskets frihet fra markedstvang, vil privatiseringstilhengerne hevde at for mye velferd er uproduktivt og at velferdsstaten kan utarte til en ressurssløsende nformynderstat". Kritikkens ytringsformer kan avleses i holdningsmessige endringer og i folks økonomiske og politiske atferd. Skatteunndragelser og oppblomstring av svart økonomi viser ifølge den svenske økonomen Assar Lindbeck at en "beskatter bort ærlighet". Privatisering som politisk reaksjon kommer mest markert til uttrykk gjennom oppslutningen om skattenekterpartier. Dissernålbærer gjerne i formynderholdninger. tillegg en diffus kritikk av offentlige Privatisering er uttrykk for at liberale verdier som individualisme og markedsfrihet vinner terreng og at grunnlaget for tradisjonelle kollektive løsninger svekkes. Privatisering markerer om en vil overgangen fra kollektivisme til individualisme. I velferdsstatssammenheng vil det si et skifte fra offentlige til private løsninger. Spørsmålet blir så hvilke forhold som kan forklare fremveksten av ny-liberale ideer eller drivkreftene ba~ privatisering. De viktigste har trolig å gjøre med samfunnsmessige endringer i økonomi, institusjoner, klassestruktur og politisk ideologi. Velferdsstatens fremvekst har vært basert på økonomisk vekst og en raskt ekspanderende offentlig sektor. Nye velferdstiltak ble etablert gjennom å tilføre ressurser i form av penger og arbeidskraft. Stagnerende økonomisk vekst har imidlertid gjort det stadig vanskeligere å øke de offentlige utgiftene for å imøtekomme en voksende etterspørsel etter ulike tjenester og stønader. Det er neppe mulig å videreføre en like sterk veksttakt i offentlige utgifter i de neste tiår som den vi har hatt under oppbyg-

11 10 gingen av velferdsstaten. Det ville føre til en meget sterk økning i utgiftsandelen av bruttonasjonalproduktet og kreve et høyt skattenivå for å få de offentlige budsjetter i balanse. Ved en videre utbygging av offentlige velferdstiltak kan en derfor bli nødt til å bygge ned for å bygge opp. Det vil snarere dreie seg om å flytte enn å tilføre ressurser, fra en vektlegging på ressursmobilisering til ressursmobilitet. En slik omstillingsprosess er imidlertid ikke mulig uten en høy grad av fleksibilitet i offentlig sektor. Men offentlig sektor kritiseres nettopp for manglende fleksibilitet og liten omstillingsevne. Og hvis offentlige løsninger ikke svarer til folks behov er ikke veien lang til å se seg om etter private alternativer. Misnøye-tesen går gjerne ut på at privatisering er en reaksjon mot et offentlig byråkrati som produserer standardiserte løsninger som er dårlig tilpasset folks behov og at køer er det tydeligste tegn på svikt i velferdsstatens institusjoner. Problemet med denne typen kritikk er at en lett kan bli fanget i generaliseringer og overflatiske at all forklaringskraft gjerne spores tilbake til offentlig sektors virkemåte. Holdningsundersøkelser viser imidlertid stor oppslutning om velferdsstaten og all privatisering trenger heller ikke å ha grobunn i misnøye med offentlig sektor. Andre strukturelle forklaringer kan være minst like viktige. Fremveksten aven ny middelklasse kan trolig forklare en god del av overgangen fra kollektivisme til individualisme og forskyvninger fra offentlige til private løsninger. Det har i de par siste ti-år vært markante endringer i klassestrukturen, noe som har sammenheng med utdanning, nye yrkesmønstre, økt jobbautonomi og en sterk vekst i toinntektsfamilier. I Norge var omkring ni av ti gifte kvinner mellom 20 og 64 år hjemmeværende i 1960, i 1984 var nesten åtte av ti yrkesaktive. Samtidig har arbeidets sosiale karakter i økende grad måtte vike plass for arbeidstakernes individuelle tilskyndelser uttrykt i ønsker

12 11 om selvrealisering og økt kontroll over egen jobbsituasjon. Utdanningsnivået er også langt høyere enn tidligere. Resultatet er en velutdannet middelklasse med nye behov og stor kjøpekraft. Dette er en gruppe som gjerne vil definere sine behov selv og som søker private alternativer hvis offentlige løsninger mangler eller ikke oppleves som tilfredsstillende. Veksten i private helsetjenester og pensjoner kan tjene som eksempler på at den private etterspørselen overstiger eller ikke er i samsvar med det offentlige tilbudet. I moderne velferdsstater hvor spredningen i livssjanseforskjeller mellom ulike lønnstakergrupper er meget stor, vil det trolig bli stadig vanskeligere å opprettholde eller utvide offentlige velferdstiltak som har likhet som sitt fremste kjennetegn. Det har bl.a. sammenheng med forskjeller i behov og muligheter som kan spores tilbake til forhold som geografisk tilhørighet, sektortilknytning, kjønn og kvalifikasjonsnivå. Mangelen på en kollektiv identitet kan slik føre til at det politiske grunnlaget for tradisjonelle velferdsløsninger smuldrer bort. At tradisjonelle sosialdemokratiske løsninger må vike plassen for en mer liberal og markedsorientert politikk, kan tolkes som uttrykk for en ideologisk ny-orientering og et skifte i politisk hegemoni. I spørsmålet om privatisering har imidlertid ny-liberale og ny-konservative krefter langt på vei kommet til dekket bord. Når den sosialdemokratiske velferdsstaten erfarer effektivitetsog legitimitetsproblemer, henger det sammen med økonomiske og politiske styringsproblemer, svikt i fordelingspolitikken og mangelen på et politisk program som kan virke mobiliserende. Spørsmålet om privatisering stiller derfor den tradisjonelle velferdsstatens forkjempere, sosialdemokratiet og fagbevegelsen, overfor særlig store utfordringer. øn~sker en å opprettholde og videreutvikle velferdsstaten, innebærer det at institusjoner må omstilles for bedre å imøtekomme befolkningens behov, ordninger effektiviseres for å løse finansieringsproblemer og legitimitet sikres gjennom nødvendig politisk oppslutning. Grensene for

13 12 offentlig ansvar er heller ikke gitt en gang for alle. Hva som skal være et privat eller offentlig ansvar må være del aven kontinuerlig politisk prosess i organiseringen av samfunnet. Kanskje er det også slik at troskap til målene fordrer utroskap til midlene. Bidragene Bidragene som presenteres i denne boken har sitt utgangspunkt i et seminar som FAFO arrangerte høsten 1987 om "Privatisering og endringer i velferdsstatens interesse- og organisasjonsgrunnlag". Siden en rekke av de spørsmål som ble behandlet på konferansen antas å ha allmenn interesse, ønsker vi med denne boken å gjøre dem kjent for flest mulig. Artiklene i boken spenner over en rekke temaer og problemstillinger som har med privatisering å gjøre. Noen av artiklene er av generell karakter med velferdsstaten som referanseramme, andre behandler særskilte ordninger innenfor utvalgte områder. Teoretiske innlegg veksler med empiriske bidrag. Felles for alle bidragene er at de behandler spørsmål om grensene mellom offentlig og privat ansvarsområde. Privatisering av statsbedrifter og offentlig eiendom som er kjent fra den engelske debatten, er ikke behandlet i boken. Her er det privatisering av velferdstiltak som diskuteres og boken åpner med noen artikler hvor det gjennomføres en prinsipiell drøfting om forutsetninger og bakgrunnen for privatisering. Kåre Hagen viser i sin artikkel hvordan forsøk på å løse statsfinansielle problemer kan sette i gang prosesser som har privatisering som resultat. Gradvise innstrammingstiltak i offentlig sektor kan føre til at viktige sosiale grupper i økende grad vil se seg bedre tjent med private løsninger. Hagen drøfter denne formen for smygende privati-

14 13 sering med referanse til sykelønn, alderspensjon og eldreomsorg. Tore Hansen etterlyser i sin artikkel en mer nyansert debatt om hvilke betingelser som må være til stede for en privatisering av offentlige tjenester til markedet. I følge Hansen vil flere av de betingelser som gjør at prissystemet skal fungere effektivt, ikke kunne bli oppfylt innenfor viktige områder av offentlig tjenesteyting. Else Kielland beskriver i sin artikkel hvordan institusjonelle forhold kan virke som en drivkraft i privatiseringsprosessen. I følge Kielland kan privatisering være et resultat av lønns- og avtaleforhold i offentlig sektor. Dette belyser hun ved å vise til forskjeller i arbeidsgiveransvaret i offentlig og privat sektor. Velferdsstatens interessegrunnlag og klassekonstellasjoner samt mulige allianser og politiske konflikter i forbindelse med privatisering er tema for de neste artiklene. Ole P. Kristensen behandler i sin artikkel interessestrukturen i politiske allianser og konflikter ved privatisering. Kristensen lanserer bl.a. den påstand at det er som forbrukere og skattebetalere vi har har mest å hente ved privatisering, og at det er produsentinteressene som er de sterkeste motstandere av privatisering. William A. Lafferty diskuterer i sin artikkel endringer i klassestrukturen og mulige implikasjoner av dette for privatisering. I følge Lafferty vil holdninger blant offentlige ansatte være avgjørende for om vi vil bevege oss i retning av et mer liberalistisk samfunn eller om vi skal videreføre tradisjonelle sosialdemokratiske likhetsverdier. I bokens siste og mest omfattende del behandles spørsmål om organisering av velferdstjenester, modernisering av offentlig sektor og privatisering av pensjoner og trygder.

15 14 Casten von Otter diskuterer i sin artikkel problemet med lydhørhet i offentlig sektor. I følge von Otter består utfordringen i å finne frem til en organisering av velferdsstjenestene som gjør det mulig å kombinere fleksibilitet og likhetsidealer. En slik utvikling forutsetter bl.a. at offentlig virksomhet må bli mindre preget av ekspertvelde og få et større innslag av sunn fornuft. Vibeke Erichsen behandler i sin artikkel privatisering i et komparativt og historisk perspektiv med barnehagepolitikken som eksempel. Gjennom en analyse av ulike tiltak viser hun den betydning ulike politikkområder har for ulike strategier på dette området. Dag Leonardsen drøfter velferdspolitikken i England under Thatcher i lys av de konservatives valgløfter om lavere offentlige utgifter og mer selektive ytelser. Leonardsens tese er at "thatcherismens" idealer ikke alltid har tålt møtet med virkeligheten. Klasseskillene har nok Økt, men Thatcher har aldri fått noen velgermessig oppslutning til å bygge ned velferdsstaten. Stein Reegård skisserer hovedtrekkene i regjeringens program for fornyelse av statsforvaltningen. I følge Reegård er en effektiv offentlig sektor nødvendig for å sikre oppslutningen om viktige fellesskapsløsninger. Arne Pape hevder i sin artikkel om teknologisk fornyelse i offentlig sektor at privatiseringsdebatten er et blindspor i fornyelse av forvaltningen. Han etterlyser samtidig en debatt hvor resultatene aven virksomhet vies mer oppmerksomhet enn organisasjonsformen. Torgny Sk6ldborg tar i sin artikkel opp spørsmålet om privatisering i lys av kommunale aktørers ulike virkelighetsoppfatninger. Han skisserer to scenarier for kommunal utvikling - den private og den offentlige kommunen. Einar Øverbye gjør i sin artikkel om pensjonsordninger et

16 poeng av at skillet offenlig/privat snarere gjennom pensjonsordningene enn mellom dem. Med utgangspunkt drøfter han interessemotsetninger i pensjonssektoren og forholdet mellom "private" 15 lingsløsninger og offentlig styring. går tvers dette som tjeneste- forhand- Jon M. Hippe og Axel W. Pedersen drøfter i sin artikkel sammenhengen mellom pensjonssystem og velferdsstat. Med utgangspunkt i ny empiri viser de hvordan en sterk vekst i arbeidsmarkedspensjoner kan føre til fordelingsproblemer og stille fagbevegelsen overfor store utfordringer i valg av velferdsmodell i årene som kommer.

17 16 Finansieringsproblemer som privatiseringsargument * Kåre Hagen,INNLEDNING Tidlig på 1970-tallet oppsto det i nesten alle de vestlige landene et voksende gap mellom offentlige inntekter og utgifter. Store og kroniske budsjettunderskudd ble et uunngåelig resultat. Kombinert med en samtidig økning i både inflasjonstakt og arbeidsløshet, befestet det seg blant politikere og op1n1on en utbredt oppfatning om "krise". Samtidig begynte oppslutningen om de konservative partier å øke. Etter å ha vært på leting etter alternativer til sosialdemokratisk velferdskeynesianisme i nesten et halvt århundre, framstod det "nye høyre" med en omfattende og krass kritikk av offentlig sektors dominerende rolle i moderne kapitalistiske økonomier. Den politiske venstreside er langt på vei blitt presset over som passive forsvarere aven offentlig sektor med åpenbare, lett synlige effektivitetsproblemer. Denne *Hanne Bogen og Ove Langeland ved FAFO skal ha takk for mange og nyttige kommentarer til tidligere utkast.

18 17 passiviteten og en manglende evne til å framstå med alternative løsninger forsterket inntrykket av høyrepartiene som de offensive og nytenkende. Klarest kommer dette til uttrykk nettopp i privatiseringsdebatten. Også venstresiden erkjenner at det er betydelige mangler ved offentlig sektor, men aksepterer ikke privatisering, - uten selv å ha troverdige og alternative løsninger. "Privatisering" er blitt framsatt som praktisk-politisk strategi, både for å løse offentlige finansieringsproblemer, øke vekstevnen i økonomien samt å effektivisere den offentlige tjenesteproduksjonen. Strategiens kjerne er at overføring av oppgaver fra offentlig sektor til private er nødvendig for å opprettholde vårt høye velstandsnivå. I denne artikkelen vil jeg først og fremst rette søkelyset på mulige og sannsynlige sosiale og politiske prosesser som kan settes i gang ved en overføring av (nål offentlig ansvar til private aktører. I tillegg vil jeg avgrense meg til det offentlige tilbudet av sosiale velferdsgoder i form av trygder, helse- og omsorgstjenester, altså. "velferdsstaten".. Velferdsstatens utgifter skiller seg fra andre offentlige utgifter ved at de følger av et rettighetssystem. Det statlige ansvar for borgernes sosiale velferd er nedfelt i et sett av individuelle rettigheter, - til sykebehandling, svangerskapspermisjon, alderstrygd osv. Disse utgiftene fastsettes derfor indirekte, gjennom borgernes utnyttelse av sine sosiale rettigheter. En reduksjon av utgiftene er derfor bare mulig gjennom en begrensning av alles eller bestemte gruppers rettigheter. Ved at vår norske velferdsstat er et sett av sosiale rettigheter, vil den samtidig være interessekonstituerende. Offentlig sektor tilbyr goder som vi alle er faktiske eller potensielle brukere av, og hvor eksistensen av et tilbud er helt vitalt for vår individuelle, sosiale trygghet. Reduseres kvaliteten på velferdsstatens ytelser, vil vi se oss

19 18 om etter alternativer. Jo dårligere de offentlige ytelsene blir, desto mer vil vi ønske å forankre og sikre våre sosiale interesser i andre institusjonelle systemer enn offentlig politikk. Dette kan være i markedet, men like gjerne gjennom organisasjoner eller familien. En nedbygging av de sosiale rettighetene kan komme som et ideologisk begrunnet framstøt, eller som resultat av at politikerne ser seg tvunget av statsøkonomiske hensyn, for å bedre offentlig sektors budsjettbalanse. I begge tilfeller vil borgerne, som individer eller gjennom sine organisasjoner, selvsagt forsøke å kompensere sine velferdstap i private velferdsordninger, slik at egne sosiale interesser blir minst mulig sårbare gjennom offentlige nedskjæringer. Finansieringsproblemer kan altså bli et privatiseringsargument, ikke bare for politikere til å redusere det offentlige ansvar, men også for individuelle- aktører til å frigjøre seg fra offentlige ytelser. Dermed kan det settes i gang en gjensidig forsterkende prosess, hvor reduserte offentlige utgifter (løser finansieringsproblemene og) fører til en vekst i privat sosial tjenesteyting og forsikring som gradvis vrir viktige gruppers sosiale interesser bort fra offentlig sektor og mot private ordninger. Sentrale aktørers interesse i offentlig politikk endres, fra å ønske en opprettholdelse av kvaliteten på de offentlige ytelser til å ønske best mulige rammebetingelser for private velferdsprodusenter. på sikt kan dette føre til at sentrale politiske målsettinger som etterkrigstidens velferdspolitikk har vært tuftet på, gradvis og umerkelig oppgis. Velferdsstaten trues ikke først og fremst av våre handlinger på valgdagen, men av hva vi gjør i hverdagen (Rold-Andersen, 1984). I neste avsnitt vil privatiseringsbegrepet bli berørt. Konklusjonen er at begrepet er unødvendig og bør erstattes med et begrepsapparat som bedre setter oss i stand til å sondre mellom ulike former for ikke-offentlig tilfredsstillelse av sosiale behov og fordeling av goder. I del tre presenteres kort den nyliberalistiske kritikken av

20 19 offentlig sektor. De historiske argumenter for framveksten av velferdsstaten, samt et overblikk over,tiltak politikerne har benyttet for å dempe utgiftsveksten behandles i avsnitt 4. I del 5 benyttes tre konkrete politikkområder, sykelønn, alderspensjon og eldreomsorg, som utgangspunkt for en diskusjon av hvordan offentlige tilstrammingstiltak kan sette i gang privatiseringsprosesser. Hovedpoenget som vil bli forsøkt begrunnet, er: Den form for privatisering som sterkest vil påvirke velferdsstatens utvikling, vil neppe være økt bruk av markedselementer innen offentlig sektor, men de interessekonstituerende prosesser som en (paradoksalt nok) vil (eller kan) sette i gang. fordelingsorientert nedskjæringspolitikk HVA ER PRIVATISERING AV VELFERDSSTATEN? Privatiseringsbegrepet er uklart. Jeg mener vi kan skille mellom hovedsakelig tre ulike ideologiske oppfatninger av ordet: For det første et liberalistisk ståsted, som tar sitt utgangspunkt i at trygder og omsorgstjenester som idag tilbys gjennom offentlig sektor, alternativt kan frambringes av private produsenter i et marked. Statlig pålagte begrensninger på private tilbud bør bygges ned: Enten ved å slippe private produsenter til på områder hvor det offentlige har monopol, altså skape nye markeder, eller å stimulere til bedre fungerende markeder ved å bygge ned konkurranseregulering og andre rigiditeter. Oppfatningen er normativ og begrunnes strengt økonomisk: Markedet vil både produsere og fordele velferdsgoder mer effektivt enn offentlig sektor. Ikke-intervensjon i markedet vil realisere konkurranse mellom private produsenter og dermed maksimalt effektiv produksjon og en fordeling i samsvar med konsumentenes (og ikke politikernes ) velferdsvurderinger. For det annet kan vi finne en verdikonservativ oppfatning,

21 20 hvor produksjon av velferdsgoder ikke betraktes utelukkende som et spørsmål om stat eller marked. Også familien og (frivillige) organisasjoner vektlegges som alternative institusjoner som i mange tilfeller kan være bedre virkemidler til å tilfredsstille sosiale behov enn både stat og marked. En nedbygging av velferdsstaten kan derfor være et middel til et bedre velferdssamfunn, ved at slike (ikkekommersielle) velferdsprodusenter gis bedre rarr~ebetingelser. Privatisering oppfattes følgelig som en overføring av oppgaver til andre fordelingsarenaer enn offentlig politikk. Markedet kan være en av disse, men gis ingen (normativt begrunnet) forrang framfor familie eller organisasjoner. Det konservative utgangspunktet framstår derfor med et langt mer fleksibelt syn på privatisering, samtidig som det tvinger debatten til å bli konkret. Når produksjon av velferdsgoder skal løftes ut av offentlig sektor, må valget av den nye fordelingsarena bestemmes ut fra hvilke sosialpolitiske målsettinger man søker å oppnå. Den tredje oppfatningen kan vi oppfatte som en kombinasjon av at de statlige velferdspolitiske målsettingene tas for gitt, samtidig som de pragmatiske elementene i den verdikonservative holdningen rendyrkes. Siden de ulike styringssystemene utgjør forskjellige kontekster for individuell handling, vil de nettopp ha ulike egenskaper ("logikker"). når det gjelder å bidra til den samlede velferd i samfunnet. En privat produsent i et marked vil ha sterke incentiver til å minimere sine kostnader for å oppnå størst mulig profitt, samtidig som priser hindrer overforbruk. Velferdsgoder som forhandles fram ved bruk av organisasjonsmakt, vil være tilpasset medlemmenes særinteresser bedre enn almene, offentlige tilbud. Omsorgsfunksjoner som ivaretas innenfor familien vil preges av større nærhet, smidighet og fortrolighet mellom mennesker enn mellom profesjoner og klienter. Utgangspunktet for den pragmatiske oppfatningen av privatisering er derfor at den offentlige politikken kan effektiviseres ved å utnytte bestemte egenskaper ved andre