ROVAR Gebyrer Arbeidsgruppens rapport Juni 2005

Transkript

1 ROVAR Gebyrer Arbeidsgruppens rapport Juni 2005

2 Mandat og gruppesammensetning Styringsgruppen i ROVAR prosjektet nedsatte den 27. april 2005 en arbeidsgruppe bestående av: Per Hanasand (leder), Ove Rødstøl (Stavanger kommune), Grete Høiland (Lyse AS), Kåre Strand (Klepp kommune) Erik Tjemsland (ARNE -prosjektet) Sidsel Haugen, og Leidulf Skjørestad (Sandnes kommune) Trond Nerdal (Sola) og Magne Fjell (Rennesøy). Fra mandatet siteres følgende: Det er avgjørende for kommunene at Rovar kan bygge ut nye VA-anlegg etter de fremdriftsplaner som er vedtatt i kommunene, at anleggene renoveres og vedlikeholdes og at anlegg i transformasjonsområder renoveres i tråd med kommunenes planer for slik transformasjon. Det må utredes og foreslås hvordan dette kan sikres ved etableringen av Rovar. Eiermøte den besluttet at en må se nærmere på om en kan ha forskjellige tariffer (ulike priser) i hver kommune eller om en av praktiske og andre grunner bør fremme forslag om å ha en felles tariff for hele regionen. Kommunene vil ha ulikt investeringsbehov fremover, hvilket kan vanskeliggjøre forståelsen av en felles tariff. Gruppen skal utrede og fremme forslag til hvordan de to problemstillingene kan ivaretas ved etableringen av Rovar. Gruppen må konkretisere og eksemplifisere de forhold som er sentrale for kommunen å få besvart vedrørende renovering, rehabilitering og nye utbyggingsområder. Gruppen må drøfte hvilken betydning det har å ha felles tariffer for hele regionen og vurdere konsekvenser av ulike tariffer for hver kommune samt hvordan det eventuelt kan løses på en praktisk måte. Innledning Utredningsarbeidet i ROVAR prosjektet har vist at det kan oppnås betydelige gevinster ved å se alle VA investeringer og all VA drift fra et regionalt ståsted. Dagens 11 driftsenheter er derfor foreslått slått sammen til et felleseid regionalt VA selskap, ROVAR, som ivaretar all planlegging og gjennomføring av både drift og investeringer etter den såkalte modell A (den fullt integrerte). Dette har også som konsekvens at det ikke blir praktisk mulig å føre et fullt separat gebyrregnskap for hver enkelt kommune. Skulle man forsøke seg på et slikt regnskap ville det føre til mange skjønnsmessige og vanskelige beregninger. Dette ville lett føre til diskusjoner om kostnadsfordelinger som eierne neppe ville være tjent med. Av den grunn er det blitt foreslått å etablere lik gebyrstrukturer og like gebyrer for alle de deltakende kommunene. Det er gjennomført omfattende beregninger av effektene, for de enkelte kommunene, ved innføring av felles gebyrer. Resultatene av disse beregninger viser at det vil bli en viss kryssubsidiering mellom noen av kommunene dvs. innbyggerne i en kommune vil måtte betale noe mer mens innbyggerne i andre kommuner vil betale noe mindre. Over tid vil dette trolig jevnes ut. Det er i tillegg gjennomført grundige beregninger av kostnadene pr. abonnent og pr. boenhet. Disse beregningene viser at det ikke er betydelige avvik i 2

3 kostnad pr. abonnent/boenhet fra kommune til kommune. Dette skulle gi ytterligere grunnlag for å hevde at innføring av felles gebyr ville medføre små konsekvenser for de fleste innbyggere. Synspunkter og kommentarer fra kommunene Innføring av felles gebyrer har høy oppmerksomhet i kommunene og det er kommet mange synspunkter, både de som fremhever viktigheten av felles gebyrer og de som har innvendinger mot det. Innvendingene mot felles gebyrer kan oppsummeres slik: Lovligheten av felles gebyrer på tvers av kommunegrensene Det reises spørsmål ved om det er lovlig å innføre en felles regional prisliste for VAR gebyrene. Vi er kjent med at det i andre fylker praktiseres like renovasjonsgebyrer for hele regioner. Selv om det praktiseres like gebyrer andre steder er dette imidlertid relevante spørsmål og det var forutsatt at det måtte skje en separat avklaring mot nasjonale myndigheter før endelig vedtak om like gebyrer ble fattet. Kryssubsidiering Investeringsnivået har vært, og vil fremover også være forskjellig i de ulike kommunene. Investeringsnivået påvirkes av bl.a. utbyggingstakt, behovet for nye investeringer i eksisterende anlegg samt VA investeringer i tilknytning til såkalte transformasjonsområder dvs. fornyelser i by, sentrum og strøk. I enkelte år vil dette kunne føre til at det brukes, relativt sett, mye mer investeringsmidler i en kommune enn abonnent/innbyggertall skulle tilsi. Over tid vil dette trolig jevnes ut. Verdsettelsesarbeidet viste at det var en god sammenheng mellom verdier og innbyggertall. Dette underbygger antagelsen om at investeringer, sett over en tidsperiode, vil samsvare godt med abonnent/innbyggertall. Det er imidlertid usikkerhet rundt dette og flere stiller spørsmålet om disse forhold fører til en kryssubsidiering på tvers av kommunegrensene (innen den enkelte kommune er gebyrsatsene i dag like selv om VA-kostnadene for de forskjellige deler av kommunen er ulike). Gebyrnivå og omfordeling mellom abonnentgrupper Ved innføring av felles tariff er det foreslått at gebyrstrukturen vil være slik: Et fast pris (pr år) som fastsettes på grunnlag av bruksareal En variabel pris som fastsettes på grunnlag av faktisk målt (eller stipulert) forbruk av vann Noen kommuner har i dag et fastledd som er like uansett størrelse på bolig eller industribygg. Ved å gå over til den gebyrstruktur som er vist ovenfor og med de satser som er foreslått vil dette føre til at fastleddet øker for en del abonnenter mens forbruksleddet vil kunne bli redusert (avhengig av hvor mye vann som forbrukes). Dette vil være negativt for de grupper som berøres av dette. Særskilte miljøtiltak ROVAR vil naturligvis innrette seg etter de pålegg og krav som gis fra miljøvernmyndigheter. Enkelte kommuner har vedtatt særskilt miljøsatsing som går utover de offentlige kravene. Dette vil kunne føre til at enkelte kommuner ønsker å gjennomføre investeringer som ikke gir direkte nytteverdi i de øvrige kommuner og som derfor ikke nødvendigvis ville bli gjennomført av ROVAR. Sammendrag av kommentarene og innvendingene til felles gebyrer Et fellestrekk ved alle kommentarene er at det er skepsis til om investeringer og reinvesteringer i VA anleggene vil fordele seg likt mellom kommunene og om det i realiteten fører til at det blir kryssubsidiering på tvers av kommunene. Det har ikke kommet innvendinger til at all drift og vedlikehold samles i et felleseid selskap. 3

4 Alternativer til felles tariff for hele ROVAR regionen Det er en forutsetning at etableringen av ROVAR skal gi lavere investeringskostnader og lavere kostnader til drift av VA anleggene i regionen enn det kommunene kan oppnå hver for seg. Den viktigste enkeltbegrunnelsen for dette ligger i at investeringer og drift i en sterkt sammenvokst region kan ses fra et regionalt og ikke et kommunalt perspektiv. Spørsmålet er derfor om en allikevel kan ha differensierte tariffer (dvs. ulike tariffer fra kommune til kommune) og samtidig oppnå den ønskede effektivisering. Kostnadene til drift av VA anleggene i regionen var for 2003 kr 434 mill kr. Som vist på figur til høyre kan disse kostnadene deles i tre hovedkategorier 1) lønn og driftskostnader 2) kostnader fra IVAR samt 3) kostnader til renter og avskrivninger (i den enkelte kommune). Kostnadene som belastes fra IVAR inneholder også renter og avskrivninger som IVAR har i sitt eget regnskap. Felles tariffer vil innebære at det ikke utarbeides noe VA regnskap pr. kommune ROVAR ser hele regionen som en driftsenhet og fakturerer ut sine kostnader (etter selvkostprinsippet) til den enkelte abonnent (dvs det er ROVAR som fakturerer og ikke kommunene) etter vedtatte tariffer. VA kostnader mill NOK Avskrivinger og renter; 32 % IVAR; 41 % Lønn og andre driftskostnader; 27 % Alternativ tariffmodell I stedet for et fellesregnskap og en fellestariff kan ROVAR føre et internt VA regnskap for hver kommune hvor noen kostnader er felles og noen kostnader er spesifikke for den enkelte kommune. Dette muliggjør differensierte gebyrer. Beregningene kan gjennomføres som følger: 1. Alle lønns- og driftskostnader i hele regionen ses på som felleskostnader som allokeres til den enkelte kommunes internregnskap basert på folketallet i kommunene. Dette vil innebefatte alle kostnader til den drift som i dag foregår i den enkelte kommune samt de driftskostnader som i dag kommer fra driften av IVAR. 2. Alle renter og avskrivninger som er et resultat av fellesinvesteringer (og som til nå har skjedd i regi av IVAR) fordeles også til den enkelte kommune basert på folketall. ROVAR vil også selv planlegge og gjennomføre fellesinvesteringer som vil resultere i renter og avskrivninger. Disse vil bli fordelt på samme måte, dvs. etter folketall. 3. Alle renter og avskrivninger som er et resultat av spesifikke investeringer i den enkelte kommune allokeres til den enkelte kommunes internregnskap i ROVAR. Det vil da bli ført et separat investeringsregnskap for hver kommune som blir en sum av: a. det som kommunene har i dag og som overføres fra kommunene til ROVAR og b. det som ROVAR fremover vil gjennomføre av spesifikke investeringer i den enkelte kommune. Konsekvenser av alternativ modell Internregnskap i ROVAR En konsekvens vil være at ROVAR fører et internregnskap hos seg hvor kostnader til VA summeres opp for hver enkelt kommune. Basert på de fordelingsmetoder som er skissert ovenfor anses det som uproblematisk å føre et slikt regnskap. Ved etableringen av selskapet får ROVAR overdratt eierskapet til alle VA anleggene i kommunene og vil måtte videreføre de balanseverdier som den enkelte kommune har i sine 4

5 regnskaper når det gjelder VA anlegg. ROVAR vil videreføre disse verdiene i sine regnskaper (og holde rede på de regnskapsførte verdier i hver kommune). Etter hvert som det gjennomføres nye spesifikke investeringer i den enkelte kommune vil disse investeringer tillegges de verdier som allerede er etablert fra før og dette vil danne grunnlag for beregning av de årlige renter og avskrivninger. Det blir viktig å etablere klare definisjoner slik at det oppstår et greit skille mellom 1. Hva er investering (som skal føres i balansen og beregnes renter og avskrivninger på) og hva er driftskostnader (som skal føres som kostnad) 2. Hva er spesifikke investeringer som skal føres i den enkelte kommunes internregnskap (og hvor renter og avskrivninger belastes den enkelte kommune) og hva er felles investeringer som skal føres i fellesregnskapet (og hvor renter og avskrivninger skal fordeles på alle kommunene etter folketall) Dette er praktiske problemstillinger som lar seg løse på en god måte forutsatt at en i forkant etablerer gjennomtenkte retningslinjer og har organisert regnskapsføringen på en hensiktsmessig måte. ROVAR vil årlig måtte redegjøre overfor kommunene for de spesifikke investeringer som er gjennomført i den enkelte kommune. Forholdet mellom kommunene og ROVAR ROVAR overtar ansvar for å gjennomføre kommunenes vedtatte hovedplaner for vann og avløp. Som er resultat må ROVAR føre et internregnskap for hver kommune hvor kostnader til avskrivninger og renter fra spesifikke investeringer i hver kommune vil være forskjellige fra kommune til kommune. Investeringene som gjøres i den enkelte kommune kan være nødvendige rehabiliteringer som ROVAR selv tar initiativ til for å kunne holde nettet i god stand. Det kan også være investeringer som skjer etter initiativ fra den enkelte kommune fordi ROVAR medvirker i transformasjonsprosjekter hvor også VA infrastrukturen berøres. ROVAR finansierer alle investeringer (uansett om de er felles investeringer eller spesifikke investeringer) De renter og avskrivninger som er et resultat av spesifikke investeringer i den enkelte kommune belastes disse kommuner direkte. Det er ROVAR sine styrende organer som skal behandle og godkjenne investeringer som gjøres av ROVAR. Når det gjelder investeringsprosjekter hvor ROVAR medvirker etter initiativ fra kommunene i et rehabiliterings /transformasjonsprosjekt vil dette blir å betrakte som en bestilling fra den enkelte kommune som utføres av ROVAR og henføres til den respektive kommunes investeringsregnskap hos ROVAR. Forholdet til gebyrene Modellen slik den er beskrevet ovenfor vil føre til differensierte gebyrer (hvor renter og avskrivninger fra de spesifikke investeringene i den enkelte kommune er det som bidrar til å gjøre gebyrene ulike). Det forutsettes at gebyrstrukturen er lik (fast og variabelt ledd som beskrevet ovenfor) men at enhetsprisene på de faste og variable elementene er ulike. Kommunene vil derfor selv kunne velge hvordan de vil fastsette prisen på henholdsvis de faste og de variable enhetsprisene men naturligvis slik at sum inntekter over tid tilsvarer sum kostnader (jfr selvkostprinsippet). All fakturering og kundekontakt skal ivaretas av ROVAR. Kan de økonomiske gevinstene oppnås? Når ROVAR er etablert vil all VA drift i hele regionen samles i en felles organisasjon og det vil være opprettet oppmøteplasser og arbeidssteder ut fra en vurdering av hvordan man mest hensiktsmessig kan drifte VA anleggene. Alle disse kostnader er å betrakte som felleskostnader som fordeles etter innbyggertall 5

6 i kommunene (i de interne kommunevise gebyrregnskapene i ROVAR). Dette innebærer at alle samordningsgevinster ved felles drift, slik som tidligere forutsatt, kan oppnås ved å innføre den beskrevne modell. Det er også helt sentralt at investeringene kan planlegges og gjennomføres med basis i en regional dimensjon. Dette vil også bli oppnådd ved å innføre den modell som her er foreslått. Konklusjonen blir derfor at ved innføring av foreslått modell vil en kunne realisere de samme gevinster som ved en modell med like tariffer for hele regionen. Er dette er permanent modell? De økonomiske analyser som er gjennomført viser (som nevnt tidligere) at kostnadene pr. abonnent i de ulike kommunene ikke er vesentlig forskjellige og at VA gebyrene derfor kunne være like i hele regionen. Ved å innføre den modell som er redegjort for ovenfor vil en gjennom praktisk erfaring kunne etterprøve denne påstand. Den modellen som er redegjort for ovenfor kan tas opp til revisjon etter at en har vunnet nok erfaring. Illustrasjon av foreslått modell Skjematisk fremstilling av det gebyrregnskapet som ROVAR vil føre for hver kommune Sum VA kostnad for hver kommune - Kommunene påvirker gjennom egne vedtak størrelsen på de spesifikke renter og avskrivninger Renter og avskrivninger fra spesifikke investeringer i hver kommune ROVARS driftskostnader samt renter og avskrivninger fra fellesinvesteringer. Kostnadene er fordelt ut til kommunene på grunnlag av folketall Inntekter fra fastledd som faktureres kundene (dvs. husholdninger og næringsliv) Inntekter fra forbruksledd, (målt eller stipulert vannforbruk) som faktureres kundene (dvs. husholdninger og næringsliv) Sum VA inntekt for hver kommune Kommunene bestemmer fordeling mellom fast og variabel sats Inntekter og kostnader må over tid være like (jfr. Selvkostprinsippet) Oppsummering og anbefaling vedr. gebyrer Arbeidsgruppen anbefaler følgende 1) Det blir felles gebyrstruktur i ROVAR dvs. arealbestemte fastledd (fastsatt ved bruk av NS 3940) forbruksledd som fastsettes på grunnlag av målt vannforbruk eller stipulert vannforbruk (kun husholdninger kan velge om vannforbruket skal måles eller stipuleres) 2) Det blir kommunevise tariffer som faktureres fra ROVAR. Det er den enkelte kommune som selv bestemmer fordelingen av tariffen mellom fast og variabelt ledd. ROVAR beregner en VA kostnad pr. kommune som danner grunnlaget for beregning av gebyrene til innbyggere og næringsliv i den respektive kommune. Denne beregning skjer etter følgende metode: Alle lønns- og driftskostnader i hele regionen ses på som felleskostnader som allokeres til den enkelte kommunes internregnskap basert på folketallet i kommunene. Dette vil innebefatte alle 6

7 kostnader til den drift som i dag foregår i den enkelte kommune samt de driftskostnader som i dag kommer fra driften av IVAR. Alle renter og avskrivninger som er et resultat av fellesinvesteringer (og som til nå har skjedd i regi av IVAR) fordeles også til den enkelte kommune basert på folketall. ROVAR vil også selv planlegge og gjennomføre fellesinvesteringer som vil resultere i renter og avskrivninger. Disse vil bli fordelt på samme måte, dvs. etter folketall. Alle renter og avskrivninger som er et resultat av spesifikke investeringer i den enkelte kommune allokeres til den enkelte kommunes internregnskap i ROVAR. Det vil da bli ført et separat investeringsregnskap for hver kommune som blir en sum av: o det som kommunene har i dag og som overføres fra kommunene til ROVAR og o det som ROVAR fremover vil gjennomføre av spesifikke investeringer i den enkelte kommune. Arbeidsgruppen mener også at det er riktig å gjennomføre en evaluering, etter at en har vunnet nok erfaring, av om en skal fortsette med differensierte gebyrer eller om det skal innføres like tariffer i hele regionen. Videre mener arbeidsgruppen at ROVAR, som et ledd i etableringen av selskapet, må utarbeide et forslag til felles reglement som skal benyttes ved fastsettelse av både fastledd og variabelt ledd. I et slikt reglement må det for eksempel redegjøres for hvordan arealet (som danner grunnlag for den årlige gebyret) skal fastsettes herunder om det skal være like enhetssatser uansett arealstørrelse og om avløpsvolum skal forutsettes å være likt innmålt vannmengde. Dette reglementet bør etter arbeidsgruppen sendes til kommunene på høring før det endelig fastsettes. 7