Utredning Myndighetsutøvelse Kommunereform: Jevnaker og Ringerike kommuner. Arbeidsgruppa - Myndighetsutøvelse

Transkript

1 Utredning Myndighetsutøvelse Kommunereform: Jevnaker og Ringerike kommuner Arbeidsgruppa - Myndighetsutøvelse

2 Innhold: Innledning Bakgrunn Oppdrag Mandat Gruppas medlemmer Arbeidsform Fremdriftsplan Sammendrag/oppsummering og anbefaling Utredning fra arbeidsgruppa myndighetsutøvelse Innledning (beskrivelse, oppbygning, avgrensning) Rettssikkerhet og effektiv saksbehandling samfunnsmessige hensyn Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Kapasitet, saksbehandlingstid og klager Tilstrekkelig distanse Habilitet Nærhet Case: Potensiale for forbedret myndighetsutøvelse Byggesaksbehandling som eksempel Kvalitet Ivaretakelse av bestående rettigheter og etablering av enhetlig regelverk (etablering av rettsenhet) Avklare at forpliktelser som følger av enkeltvedtak vil bestå Avklare at forpliktelser som følger av avtaler vil bestå Harmonisering av forskriftene i de to kommunene Særskilt om harmonisering av regler for eiendomsskatt og avgifter Skatt Avgifter og gebyrer Referanser

3 Utredning Myndighetsutøvelse Kommunereform: Jevnaker og Ringerike kommuner Innledning 1.1 Bakgrunn Kommunestyrene i Jevnaker og Ringerike vedtok hhv. 4. og 25. september 2014 å utrede muligheten for en sammenslåing med aktuelle kommuner. Med bakgrunn i kommunenes politiske vedtak ble saken 26. november fremmet for Ringerikstinget slik at formannskapsmedlemmene i kommunene kunne drøfte saken sammen, og gi føringer for det videre utredningsarbeidet. Ringerikstinget vedtok i samme møte å gå videre med utredningsarbeidet. Kommunestyrene i Ringerike og Jevnaker vedtok i møte hhv. 29. januar og 19. februar 2015 hvert sitt utredningsprogram for kommunereformen. 1.2 Oppdrag Utredningsarbeidet organiseres i fire grupper som skal belyse temaene: Tjenesteyting Samfunnsutvikling Myndighetsutøvelse Demokrati. Denne delen av utredningen tar for seg temaet myndighetsutøvelse. 1.3 Mandat Arbeidsgruppas oppgaver og mandat fremgår av dokumentet Arbeidsgruppe myndighetsutøvelse, som er en del av vedlegg til program for utredning av kommunereformen i kommunene Jevnaker og Ringerike av 12. februar Av dokumentet fremgår det at arbeidsgruppas oppgaver er å utrede hvilke muligheter en ny felles kommune i Ringeriksregionen gir for å utvikle effektive og likeverdig kommunal myndighetsutøvelse. Basert på kriteriene -tilstrekkelig kapasitet -tilstrekkelig kompetanse -tilstrekkelig distanse, skal gruppa vurdere samfunnsmessige hensyn som rettsikkerhet og effektiv saksbehandling. Arbeidsgruppa har vært tydelig på å avgrense oppgaven til kun å ta for seg den faglige utøvelsen av selve vedtaket, og å ikke gå inn på temaer som lokalisering av den enkelte tjenesteutøvelsen etc., da dette er forhold som blir ivaretatt ved utredning av temaet tjenesteyting. Utredningen er avgrenset til ansatte- og myndighetsutøverperspektivet, ikke innbyggerperspektivet. 2

4 1.4 Gruppas medlemmer Arbeidsgruppe myndighetsutøvelse består av: Ringerike kommune: Dag Reite, Kommuneadvokat (sluttet 5. juni 2015) Christine Myhre Bråthen, Kommunalsjef helse og omsorg Arne Hellum, Avdelingsleder byggesak Bente Anita Bråthen Berg, Hovedtillitsvalgt for Fagforbundet Jevnaker kommune: Gry Brørby Munkerud, Spesialrådgiver rådmannens stab (sluttet 24. juni 2015) Johnny Heen, Saksbehandler byggesak/plan Lisbeth Østen, Hovedtillitsvalgt for FO 1.5 Arbeidsform Arbeidsgruppen er organisert med en sekretær og en ordstyrer. Oppgavene er fordelt mellom kommunene. Arbeidsgruppen er sammensatt av personer med forskjellig bakgrunn, men det har allikevel vært nødvendig å innhente ytterligere kunnskap, og opplysninger, fra begge kommuners organisasjonsområder. Dette har latt seg gjennomføre ved at den enkelte tjeneste- /virksomhetsleder i de to kommunene er involvert i arbeidet. Arbeidsgruppen har utformet en sammenstilling i tabellform over svar fra de ulike enhetsledere på spørsmålene om myndighetsutøvelse, men materialet er for omfattende og uensartet til å vedlegge rapporten. Arbeidsgruppen har imidlertid benyttet materialet som grunnlag for sine vurderinger. De ansatte er sikret medvirkning ved at to av gruppas medlemmer deltar i arbeidet på vegne av hhv Fagforbundet og FO. 1.6 Fremdriftsplan Arbeidsgruppa ble oppnevnt på oppstartsseminaret for utredning av kommunereformen 5. mars Arbeidsgruppa hadde sitt første møte 17. mars 2015, og har siden hatt jevnlige møter. Frist for arbeidet var satt til 15. september Utredningen ble overlevert styringsgruppa 14. september

5 2.Sammendrag/oppsummering og anbefaling Arbeidsgruppa har bedt alle tjenesteområder som utøver myndighet i de to kommunene, om å gi tilbakemelding på om de har tilstrekkelig kompetanse, distanse/habilitet og kapasitet. Det er også gitt tilbakemelding på organisering. I utredningens kap. 3.7 er potensialet for forbedret myndighetsutøvelse vurdert med byggesaksbehandling som eksempel. De forholdene som er nevnt vurderes å være allmenngyldige trekk. Myndighetsutøvelsene i Jevnaker vurderes generelt å få bedre kår i en ny kommune enn i dag på grunn av fordelene med større fagmiljø og mindre sårbarhet ved ferieavvikling o.l. Det kan generelt forventes større tilgjengelighet for brukerne. Det blir lettere å skjerme saksbehandlerne slik at det kan bli konsentrasjon om saksbehandlingen. Situasjonen bør kunne bli enda mer robust enn i Ringerike i dag. Kvaliteten på saksbehandlingen, samt selve vedtaket forventes samlet sett å øke ved en kommunesammenslåing. En større kommune vil gi mer robuste fagmiljøer, mer mulighet for spesialisering, og tilgang på nødvendig fagkompetanse, noe som sannsynligvis vil medføre at veiledning og saksbehandling vil bli av en enda bedre kvalitet enn det er i dag. En robust og faglig sterk organisasjon vil også være bedre rustet til å ta raske og riktige avgjørelser når det er behov for det. På den annen side vil den enkelte saksbehandler, - da fortrinnsvis saksbehandlere i nåværende Jevnaker kommune - kunne miste noe av den lokalkunnskapen de sitter på nå i dag. God lokalkunnskap kan være en fordel ved at den enkelte sak blir godt belyst, men kan også være en ulempe ved at den enkelte saksbehandler har for god personlig kjennskap til de personer, virksomheter eller lokalmiljø saken gjelder. Tilbakemeldingene tyder på at en del myndighetsområder i de to kommunene anser seg «tynt» bemannet. Problemet med sårbarhet synes størst i Jevnaker med færrest ansatte å spille på. I begge kommuner anses det stort sett å være tilstrekkelig kompetanse, i betydningen kunnskap. Særlig for Jevnaker er det flere som påpeker at man i en mindre kommune nødvendigvis må være mer generalist, og saker man sjelden håndterer tar dermed noe lenger tid. I Ringerike kommune har flere påpekt at de har stor nytte av kommuneadvokatkontoret når de trenger juridisk bistand. Tilbakemeldingene fra tjenesteområdene indikerer at inhabilitet ikke er noe bevisst, hyppig forekommende problem. En ny kommune vurderes gunstig for å utvikle effektiv og likeverdig kommunal myndighetsutøvelse. Økt rettssikkerhet vil være en av de samfunnsmessige gevinstene. I en ny kommune bør det være mulig å holde en stabil og kort saksbehandlingstid og samtidig å øke tilsynsaktivitet og internkontroll. Det blir mulighet for økt spesialisering. Et godt omdømme og godt kvalitetssystem er viktig for den veksten som er planlagt. En ny, større kommune vil kunne legge forholdene til rette for gode fagmiljøer, attraktive arbeidsplasser og muligheter for vekst og utvikling. Store kommuner vil også i framtida motta økte oppgaver fra stat og 4

6 fylke. Dette vil gi de store kommunene naturlig økt påvirkningskraft. Behovet for robuste fagmiljøer vil bli forsterket. Organisering inn i en ny kommune vil bety ekstraarbeid i en periode, og det må skapes rettsenhet. Det er viktig at det settes av tilstrekkelig tid til å gjennomgå rutiner og å knytte både kompetanse og personell fra to organisasjoner til èn organisasjon. Det må på plass felles kultur og identitet. En ny kommune vil bety organisasjonsgjennomgang og strukturendring, noe som vil være nødvendig og positivt for effektiv og likeverdig myndighetsutøvelse. Det vil være viktig å ordne mer samlet lokalisering enn det er i Ringerike kommune nå, slik at samarbeid blir lettere i saker som involverer flere myndighetsområder. Om det nå ikke skulle bli en ny kommune i denne omgang, er det vanskelig å se for seg at forhold knyttet til myndighetsutøvelse skulle være grunnen. 5

7 3.Utredning fra arbeidsgruppa myndighetsutøvelse 3.1 Innledning (beskrivelse, oppbygning, avgrensning) Gruppens oppgave har som nevnt vært å utrede hvilke muligheter en ny felles kommune i Ringeriksregionen gir for å utvikle effektiv og likeverdig kommunal myndighetsutøvelse. Myndighetsutøvelse er i denne sammenhengen å forstå som utøvelse av forvaltningsmyndighet og utmåling av lovpålagte tjenester til en part i form av enkeltvedtak. Dette må ses adskilt fra selve tjenesteutøvelsen, som er å yte den aktuelle tjenesten i det volum og med den kvalitet som vedtaket fastsetter. Det vil si å sette vedtaket «ut i livet». Arbeidsgruppen starter i punkt 3.2 med å redegjøre for de samfunnsmessige idealer og hensyn som ligger i begrepene rettssikkerhet og effektiv saksbehandling. I punktene 3.3 til 3.6 redegjøres det for hva arbeidsgruppen har kommet frem til når det gjelder hvordan de tre spesifikke kriteriene; - tilstrekkelig kapasitet, - relevant kompetanse og - tilstrekkelig distanse oppfylles i dag, og om de eventuelt kan ivaretas bedre dersom det opprettes en ny kommune. 3.2 Rettssikkerhet og effektiv saksbehandling samfunnsmessige hensyn Samfunnet og lovgivningen har fastsatt verdier og normer som skal sikre at forvaltningsorganer ivaretar rettsikkerhet og effektivitet ved sin myndighetsutøvelse. Dette er blant andre: At vedtak treffes på et forsvarlig grunnlag. Det innebærer riktig rettslig grunnlag, dvs. innenfor de rammer som følger av lov eller forskrift. Det medfører dessuten at vedtak skal treffes på et forsvarlig faktagrunnlag, dvs. at de faktiske forhold skal klarlegges i tilstrekkelig grad, og at den som vedtaket angår, gis tilstrekkelig mulighet til å uttale seg. At man ikke lar utenforliggende hensyn spille inn ved avgjørelsen. Derfor har man bl.a. inhabilitetsreglene som fastsetter at den som forbereder eller treffer vedtak ikke skal være i en situasjon der man kan komme til å la sine egne eller nærståendes interesser spille inn. At vedtaket ikke er vilkårlig, urimelig eller medfører usaklig forskjellsbehandling. At saksbehandlingen er effektiv, og ikke trekker unødig ut i tid. At man har klagemulighet Normene kommer til uttrykk i lovgivningen. For det første i forvaltningsloven som fastsetter de generelle saksbehandlingsreglene som gjelder alle vedtak. For det andre i de mange særlover som kommunene forvalter, for eksempel i plan- og bygningsloven, forurensningsloven, helse- og omsorgstjenesteloven for å nevne noen. Foruten lovregler har man de uskrevne reglene om god forvaltningsskikk å forholde seg til. 6

8 3.3 Tilstrekkelig kapasitet Ett av momentene arbeidsgruppen skal vurdere er om det foreligger tilstrekkelig kapasitet til å ivareta rettsikkerhet og effektiv saksbehandling, og eventuelle forbedringspotensialer ved opprettelse av en ny kommune. Det hjelper lite å ha en verdensmester på et felt, hvis vedkommende kun har kapasitet til å ta unna deler av saksmengden. Arbeidsgruppen har som nevnt bedt alle tjenestesteder som utøver myndighet om å gi tilbakemelding på om de har tilstrekkelig kapasitet. Ikke alle har svart, men flertallet, og arbeidsgruppen har basert sin vurdering på de svar som ble mottatt. I betydelig grad har arbeidsgruppen også basert sine vurderinger på egne drøftinger. Når det gjelder spørsmålet om kommunene har tilstrekkelig antall ansatte med nødvendig kompetanse, så tyder svarene på at en del enheter anser seg «tynt» bemannet. Det fremheves at sårbarheten er stor hvis noen slutter, og at det i ferietiden kan være vanskelig å finne noen som kan håndtere saker. Slike tilbakemeldinger kommer både fra Ringerike og Jevnaker, men det er naturligvis et mer fremtredende problem i Jevnaker med færre ansatte å spille på. I en større kommune vil man antagelig kunne løse slike problemer enklere. For å muliggjøre vekst, er det blant annet avgjørende at en kommune har tilstrekkelig kapasitet innenfor fagene arealplanlegging, byggesaksbehandling og tilrettelegging for nødvendig kommunal infrastruktur. I Ringerike er det ansatt ca. 8 arealplanleggere, 6 byggesaksbehandlere, 4 oppmålingsingeniører og 8 prosjektledere på utbyggingsavdelingen. For Jevnaker sin del er bemanningen en arealplanlegger, ca. to byggesaksbehandlere, en oppmålingsingeniør samt to ledere/ingeniører på utbyggingsavdelingen. Det sier seg selv at en liten organisasjon som f.eks. «Teknisk etat» i Jevnaker kommune er, vil være særdeles sårbar ved sykdom, ansatte som slutter etc. Tilbakemeldingene fra organisasjonen i Jevnaker tyder også på at det er krevende å rekruttere fagpersoner, få kvalifiserte søkere medfører at ansettelsesprosessen gjerne drar ut i tid og organisasjonen vil i perioder mangle viktig fagpersonell. I begge kommuner, men særlig i Jevnaker, vil man ha nytte av å inngå i en ny større kommune, fordi det blir flere kolleger og følgelig større og mindre sårbare fagmiljøer. Dersom kommunene etter hvert tildeles nye oppgaver fra staten, så antas dette bare å forsterke behovet for robuste fagmiljøer. Det har også vært nevnt som en fordel ved opprettelse av ny kommune at også Jevnaker kan få tilgang til bistand fra et kommuneadvokatkontor. 3.4 Relevant kompetanse Det andre momentet som arbeidsgruppen er bedt om å vurdere, er om kommunene har relevant kompetanse. De som utøver myndighet må ha nok kunnskap om det rettsområdet de forvalter til å utføre oppgaven på en god måte. Det hovedinntrykk som fremkommer av svarene fra de ulike enhetene, er at de anser å ha tilstrekkelig kompetanse, i betydningen kunnskap, om det myndighetsområdet de forvalter. Det 7

9 inntrykk arbeidsgruppen har fått, er at de ansatte gjennom kurs og arbeidserfaring har skaffet seg så god oversikt og kunnskap om sitt myndighetsområde, at de er godt faglig skodd selv om det er få ansatte med juridisk bakgrunn. Fra Jevnaker er det imidlertid flere som påpeker at i et mindre fagmiljø må man nødvendigvis være mer generalist, og saker man sjelden håndterer tar dermed noe lenger tid. Det er også påpekt av Jevnakers medlemmer i arbeidsgruppen at dersom man hadde vært del av et større fagmiljø, slik man har muligheten for i Ringerike, så vil det bli flere kolleger å støtte seg til i konkrete saker. Flere i Ringerike kommune har påpekt at når de trenger juridisk bistand eller å drøfte problemstillinger, så har de stor nytte av kommuneadvokatkontoret. Det anses som en betydelig styrke å ha slik kompetanse tilgjengelig i kommunen. I Jevnaker benyttes eksterne advokater når det er nødvendig, men eksterne advokater tar først og fremst hånd om enkeltsaker og gir ikke generell veiledning. Arbeidsgruppens medlemmer fra Jevnaker anser derfor at det å ha tilgang til et kommuneadvokatkontor ville vært en fordel. Hva gjelder antall personer med juridisk utdannelse i de to kommunene, så er situasjonen følgende; I Ringerike har man foruten kommuneadvokatkontoret med sine 3 ansatte (kommuneadvokat, advokat og advokatfullmektig), ansatt 2 jurister på Tildelingskontoret, noe som er en fordel da Tildelingskontoret treffer en stor mengde vedtak. I Jevnaker har man ingen jurister ansatt. I begge kommuner har man imidlertid ansatte med juridiske fag som del av annen utdanning, og ansatte med noen års jusstudier bak seg. Den samlede vurdering er dermed at både i Ringerike og Jevnaker anser de ulike myndighetsutøverne at de har nok kompetanse, dvs. kunnskapen som skal til for å utøve myndighet i samsvar med de rettsikkerhetsnormer som samfunnet oppstiller. Etableres en ny kommune, vil det innebære den fordel at også Jevnaker får tilgang til et kommuneadvokatkontor. 3.5 Kapasitet, saksbehandlingstid og klager I hvilken grad Ringerike og Jevnaker kommune lykkes med effektiv saksbehandling kan avspeiles i statistikk over saksbehandlingstid. Det finnes ikke mye tallmateriale om saksbehandlingstider. Arbeidsgruppen har ikke kunnet finne generell statistikk, men har innhentet noen KOSTRA tall som viser hvordan det forholder seg på byggesaksområdet. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i byggesaker (i dager) Ringerike Jevnaker Byggesaker med 12 ukers frist Byggesaker med 3 ukers frist Saker om opprettelse av grunneiendom (delingssaker) Antall søknader der fristen er overskredet

10 Andelen saker der lovfestet saksbehandlingstid er overskredet ligger både for Ringerike og Jevnakers del langt under landsgjennomsnittet (landet som helhet utenom Oslo ligger på 8, og våre kommuner på hhv. 2 og 3). Når det gjelder å avklare i hvilken grad de vedtak som treffes er korrekte, så kan statistikk over totalt antall klagesaker, og utfallet av disse klagesakene, gi en viss pekepinn. De innbyggerne som anser at vedtakene er korrekte vil jo ikke klage, mens de innbyggerne som mener vedtakene er feil, jo gjerne tar til motmæle og klager. Arbeidsgruppen vil samtidig påpeke den åpenbare feilkilde som ligger i at også vedtak som ikke påklages kan lide av feil. Heller ikke for klagesaker er det mye statistikk å finne, men arbeidsgruppen har innhentet oversikt over fylkesmannsavgjørelser og antall klagesaker i helse- og omsorgstjenestene. Helse- og omsorgstjenester - Oversikt over antall klagesaker og utfall År Ringerike Jevnaker Totalantall Avslag Medhold Totalantall Avslag Medhold Oversikten viser at det samlede antall klager er relativt lite. Det kan naturligvis skyldes at brukerne gjennomgående bare avfinner seg med det som er vedtatt, men det kan være en indikasjon på at vedtakene i all hovedsak oppfattes som korrekte. Det fremgår av tallene at et mindretall av klagene får medhold av Fylkesmannen. Dette kan tyde på at vedtakene som treffes, i det minste innen helse- og omsorgstjenesten, gjennomgående er korrekte. Av dette kan man trekke den slutning at rettsikkerheten ivaretas på en relativt god måte, men arbeidsgruppen vil peke på at i enkelte år gis % av klagene medhold, noe som er et ganske høyt tall. Kommunene bør ha som ambisjon å være noe bedre. I og med at vedtak skal være korrekte, så kan man ikke slå seg til ro dersom en betydelig del av klagerne gis medhold av fylkesmannen. Det er grunn til å tro at utfallet av behandlingen av klager hos fylkesmannen varierer mye fra år til år siden antallet saker er så få. Arbeidsgruppa mener at økt mulighet for spesialisering, sidemannskontroll og juridisk bistand innad i en stor kommune sannsynligvis vil bidra til at saksframleggene blir godt forberedt. Men dersom de folkevalgte i stor grad fatter alternative vedtak i strid med regler, bestemmelser etc., vil selv ikke en velfungerende administrasjon kunne forhindre at mange klagere vil få medhold hos fylkesmannen. 3.6 Tilstrekkelig distanse Arbeidsgruppa er bedt om å se på distanse og har nedenfor gitt sin definisjon av «distanse». Forvaltningsloven og kommuneloven gir bestemmelser om habilitet i kommunal forvaltning. For å være habil, må myndighetsutøveren f. eks. ikke være part selv eller være i nærmere definert relasjon til en part. I utredningen har arbeidsgruppen forsøkt å se på om saksbehandlere som driver 9

11 myndighetsutøvelse i de respektive kommunene, har tilstrekkelig distanse til de personer, virksomheter, etc. vedtakene retter seg mot, og om dette har noen påvirkning på de vedtak som blir fattet. For å forsøke å klargjøre hva som er forskjellen på inhabilitet etter lovverket og følt inhabilitet pga. generell kjennskap/nærhet til personer, eller saken, er kapittel 3.6 delt opp i to kapitler: Habilitet og Nærhet Habilitet Arbeidsgruppen har i sin forespørsel til enhetene som driver myndighetsutøvelse, spurt om inhabilitet er et hyppig forekommende problem eller ikke. Arbeidsgruppen antok at det i det minste i enkelttilfeller var familie- og slektskapsbånd mv. mellom tjenestemannen og den vedtaket gjaldt, eller andre særegne forhold som kunne være egnet til å svekke tilliten til vedkommende tjenestemanns upartiskhet i saken. Av de svar som er mottatt fremgår imidlertid at verken i Ringerike eller Jevnaker er inhabilitet noe hyppig forekommende problem. Dessuten oppgir enhetene i sine svar at i den grad det oppstår inhabilitetssituasjoner, så er det løsbart ved at andre trer inn. Inhabilitet er dermed åpenbart ikke et problem som skaper vansker i det daglige og er ikke noen som taler for eller i mot en ny kommune. Barnehagesektoren har påpekt at det er utfordringer knyttet til at kommunen både er eier, har tilsynsmyndighet og fatter vedtak. Dette betyr at et tilsyn kan avdekke avvik, og at avvik kan være utfordrende å lukke innenfor de økonomiske rammene som er gjeldende. Dette er ikke noe som vil endres av en eventuell kommunesammenslåing, og er likt i alle landets kommuner Nærhet På bakgrunn av tilbakemeldinger og egne erfaringer har arbeidsgruppa forsøkt å vurdere om personlig kjennskap til saken, lokalmiljøet, virksomheter etc. vanskeliggjør behandlingen av den enkelte sak. I utgangspunktet er ikke inhabilitet noe stort problem. I de saker der saksbehandleren har god kjennskap til den enkelte sak, person etc., men allikevel ikke kjennskap på et vis som gjør at vedkommende vurderer seg som inhabil, kan det i enkelte tilfeller være vanskelig å fatte upopulære avgjørelser. Dette kan f.eks. være ulovlighetsoppfølging eller tilsyn i en byggesak der saksbehandleren har god kjennskap til byggherre eller den enkelte virksomhet. Ideelt sett bør da en annen person foreta ulovlighetsoppfølgingen/tilsynet, men dette kan i en liten organisasjon som Jevnaker sin, være vanskelig å få til pga. få fagpersoner å spille på. I en større organisasjon, slik som en felleskommune vil bli, vil det være lettere å la en annen ta saker som føles ubehagelige pga. kjennskap, eller andre koblinger til saken. Personlig kjennskap kan generelt oppfattes som en fordel for innbyggerne, men som en ulempe for myndigheten. 3.7 Case: Potensiale for forbedret myndighetsutøvelse Byggesaksbehandling som eksempel Det er flere grunner til at arbeidsgruppen har valgt å bruke eksempler fra byggesaksbehandling. 10

12 Grunnen er i vesentlig grad at byggesaksbehandling er en typisk myndighetsutøvelse som må forholde seg forvaltningsloven og offentlighetsloven. Dette er viktige lovverk for de som fatter vedtak i kommunene. Videre er Plan- og bygningsloven svært sentral for byggesaksbehandling, og derved mange av de folkevalgtes vedtak. Byggesaksbehandlingen er viktig for en kommunes omdømme. Arbeidsgruppen ønsket å synliggjøre de ulike måter dette myndighetsområdet kan organiseres på. Forskjellene er store, og resultat og effektivitet både ved at søkerne kan få rett og rask veiledning, og at søknader som kommer inn inneholder rett materiale, er viktig for saksbehandlingstid, kostnader og dermed omdømme. Vurderingene som gruppa har gjort for byggesaksbehandling, er direkte overførbare til de fleste andre myndighetsområder, også til helse- og omsorgstjenester. Gruppen ønsker å synliggjøre at brukerveiledning i alle disse sakene er viktig. Mange av de som søker, har liten eller ingen kunnskap om tjenester, eller hva som kreves av søknad og dokumentasjon. Kommunen har veiledningsplikt, og denne må sørges for å bli ivaretatt. Å få behandlet en byggesak er noe de fleste gjør i veldig liten grad, kanskje bare en gang i løpet av livet. Det er forskjell på organiseringen av myndighetsutøvelsen innenfor Helse og omsorg i de to kommunene. Ringerike kommune har organisert seg med et eget Tjenestetildelingskontor. Her er det egne saksbehandlere, jurister og økonomiske saksbehandlere. I Jevnaker er tjenestetildelingen organisert ute i de enkelte tjenesteområdene. På bakgrunn av disse, har vi valgt å ikke bruke dette myndighetsområdet som case. Kort summert er kompetanse hos saksbehandler, tilgjengelig informasjon til innbyggere, personlig veiledning i søkeprosess, hjelp til å søke og tilgjengelighet i forhold til åpningstider viktige momenter i denne prosessen. Det er uendelig mange ulike typer byggverk og saker som behandles av bygningsmyndigheten. Det er komplisert å forholde seg til ulike lover, forskrifter, rundskriv, rettsavgjørelser, reguleringsplaner, uttaleinstanser, naboer og firmaer. Ulovligheter skal håndteres opp i mot skarpskodde jurister. Byggesaksbehandlere må stadig vurdere henvendelser opp i mot reguleringsmessige forhold. Planene skal tolkes etter lovverket som gjaldt da de trådte i kraft. Någjeldende byggeregler avgjør hva slags behandling som kreves. Om saksbehandleren ikke selv finner ut av dette, er det om å gjøre å ha dyktige kollegaer å konferere med. Det blir mer tungvint og forsinkende om man må forklare problemstillingen i en telefon, e-post e.l. til f. eks. fylkesmannen eller Direktoratet for byggkvalitet. Den beste og mest effektive saksbehandlingen får man dersom man kan besvare henvendelsen umiddelbart. I Ringerike har byggesaksbehandlerne mange dyktige kollegaer å konferere med. Der konfereres det med kommuneadvokaten når det blir ekstra komplisert. En dyktig kollega eller overordnet, er uvurderlig ved gjennomlesing av forslag til vedtak etc., for å unngå saksbehandlingsfeil. I Jevnaker innehar byggesaksavdelingen kun to stillinger, avdelingen har mange forskjellige oppgaver også utover ordinær byggesaksbehandling, og muligheten for spesialisering og kompetanseheving innenfor enkelte fagfelt er derfor relativt begrenset. Jevnaker kommune kjøper advokatbistand fra sak til sak. Det er innimellom tøft og stressende å være byggesaksbehandler. Det kan føles lettere å håndtere vanskelige kunder og å ta upopulære avgjørelser om man jobber i team. Er man flere saksbehandlere, kan en kollega ta en sak der man selv er inhabil eller er i grenseland for å være det. Vanskelige saker løses også bedre dersom man jobber i team og har andre å konferere med. 11

13 Det er viktig at bygningsmyndigheten er lett tilgjengelig og kan gi relevant informasjon. Mange byggesaksavdelinger i kommuner her i distriktet har reduserte åpningstider, for at de utenfor åpningstidene skal ha ro til å konsentrere seg om saksbehandling. De reduserte åpningstidene oppleves som dårlig service for kundene. I Ringerike har det siden 2004 vært høyt kvalifisert byggesaksvakt på heltid. Det er bakvakt, og ved sykefravær og ferieavvikling har byggesaksavdelingen fortsatt minst to på jobb. Arbeidstida til en byggesaksbehandler går med til så mangt. Det er ønskelig med mest mulig tilgjengelig tid til byggesaksbehandling. Man jobber best om man blir skjermet og unngår stadige forstyrrelser. Byggesaksvakta i Ringerike gir en viktig skjermende effekt ved å ta seg av mange henvendelser per telefon, e-post eller møter som er avtalt eller skjer uanmeldt. Avdelingslederen skjermer ytterligere som bakvakt og ved å ta seg av diverse interne gjøremål som den enkelte byggesaksbehandler i mange små kommuner ofte må håndtere. Byggesaksvakta bidrar til at sakene blir mer komplette. I stedet for å måtte be om tilleggsdokumentasjon etter innsendelse, kan sakene i større grad tas til behandling umiddelbart. I Jevnaker er byggesaksbehandlerne i utgangspunktet tilgjengelig hele arbeidsdagen. Dette kan oppleves som god service for innbyggerne, men gir til gjengjeld saksbehandlerne en mer stresset og ineffektiv arbeidsdag pga. stadige avbrytelser. Byggesaksbehandlerne kommer bort i mange fagområder. I Ringerike har hver saksbehandler ansvar for å følge ekstra opp tildelte fagfelt, f. eks. universell utforming, radon, brann, energi, estetikk, lys/utsyn, skoler, barnehager, tilsyn, masseuttak og fyllinger. Derved blir alle «småspesialister» på sine felt og slipper å være på topp angående alt. Det er egne stillinger for tilsyn av avløpsrenseanlegg og saksbehandling av slike. Pga. avdelingens bemanning, og størrelse, må den enkelte byggesaksbehandler i Jevnaker ha oversikt og kompetanse over alle fagfelt, noe som til tider kan være vanskelig å få til. Organiseringen som bygningsmyndigheten i Ringerike har i Miljø- og arealforvaltning, i samme etasje og enhet som plan, oppmåling og landbruk, er svært nyttig. Men å ha tilnærmet all kommuneadministrasjon i ett bygg, som i Samfunnshuset på Jevnaker, ville vært fantastisk for samarbeid, kvalitet og effektivitet. Den virkelig store forbedringen for Ringerike i en ny kommune, ville være om det samtidig ble flyttet sammen til en bygning der all myndighetsutøvelse skulle foregå. Aller viktigst ville det være om dagens Miljø- og arealforvaltning ble lokalisert sammen med rådmannens stab, eiendom og utbygging. For innbyggerne som kanskje skal ha behandlet en eller to byggesaker i sitt liv en bolig og en garasje bør det ikke spille noen rolle om de må over Eggemoen med byggesaken sin, det være seg nordover eller sørover. I hvert fall ikke om vi har åpent hver dag i vanlig kontortid. Avstanden blir uansett kort, og både nær og nærmest det meste. Allerede i dag er det lagt til rette for at publikum kan levere byggesøknad via internett, og veldig mye relevant informasjon vedrørende byggesaken finnes på kommunenes hjemmeside, eller på nettet generelt. Den oppvoksende generasjon er vant til å finne tilnærmet all nødvendig informasjon på internett, og det er grunn til å tro at elektroniske søknadsmuligheter, informasjon via kommunens hjemmeside etc., vil spille en viktigere og viktigere rolle ved forvaltning av byggesaker i fremtiden. 12

14 Å jobbe år etter år med byggesaksbehandling i en liten kommune kan gi en utrolig god oversikt. Byggesaksbehandleren kan ha håndtert «alle» henvendelser og saker og blitt lommekjent i kommunen. Det er nær kontakt med aktuelle firmaer, utbyggere, uttaleinstanser etc. «Kundene» slipper å måtte forholde seg til mange personer. Ringerike har inntil årsskiftet 2012/13 vært delt opp geografisk, slik at hver byggesaksbehandler har hatt ansvar for behandling av alle saker innenfor sitt område. Dette ga tilnærmet den samme positive effekten. Ringerike kommune valgte å gå bort fra denne måten å fordele arbeid på, blant annet fordi det viste seg at arbeidsmengden og saksbehandlingstida i perioder varierte for mye i disse områdene. Ulempen ved å kjenne alle i sitt område/sin kommune vil også være at man i enkelte saker kan føle seg inhabil. Alle saker fordeles nå på to ukentlige møter. Sakene gjennomgås og kollegaene gir ofte nyttig informasjon og vurdering. Dette er en god arena for kunnskapsdeling og teambuilding. Bygningsmyndigheten har siden 1997 vært pålagt å drive tilsyn. For spesielt mange små kommuner har det vist seg vanskelig å komme i gang med tilsyn. Noen kommuner på Hadeland og Toten, deriblant Jevnaker, samarbeider om tilsyn, mens byggesaksbehandlerne i Ringerike selv utfører tilsyn. Man bør være minst to saksbehandlere på tilsyn. I en ny kommune bør det være mulig å øke tilsynsaktiviteten. De to kommunene forholder seg nå til to ulike fylkesmyndigheter. Men begge har sammenlignbare utfordringer knyttet til f. eks. tett og spredt bebyggelse, landbrukstiltak og tiltak langs innlandsvassdrag. Begge er «markakommuner». De utøver myndighet i den sammenhengende bebyggelsen i Åsbygda, og i landbruks-, natur- og friluftsområdene på Eggemoen og på «Veståsen». Den siste tiden har byggesaksavdelingen i Ringerike fått godt omdømme, og har blant annet blitt vurdert å være effektiv, serviceinnstilt, løsningsorientert og faglig dyktig. Det er gode hjemmesider og svært godt kartsystem. Det snakkes om at Ringerike er en passe stor kommune som bygningsmyndighet. Alt skulle tilsi at en ny kommune fortsatt ville være passe stor og kunne ha godt fagmiljø, tjenlig organisering og levere gode resultater. Et godt omdømme er viktig for den veksten som er planlagt, og som bygningsmyndigheten må være rustet for å kunne håndtere. Det kan være at færre årsverk til byggesaksbehandling ikke vil bli resultatet av en ny kommune, men det kan forventes kort saksbehandlingstid - klart innenfor de stadig strengere tidsfristene, gode gebyrinntekter, god kompetanse og god kvalitet uten utfordringer med diskusjoner om inhabilitet. Det bør kunne forventes økt tilsyn og oppfølging av ulovligheter. Arbeidsgruppa har kommet til at en ny kommune vil gi størst forskjell for myndighetsutøvelsen i nåværende Jevnaker kommune som blir del av en mye større kommune. For Jevnaker sin del vil særlig forhold som større forutsigbarhet mht. bemanning, mindre sårbarhet ved sykdom, ferieavvikling, større fagmiljø, mulighet for spesialisering/økt kompetanse være en stor fordel sett i forhold til dagens situasjon. Betraktningene ovenfor synes hovedsakelig å påpeke fordeler ved ny kommune. Eventuelle ulemper antas først og fremst å ville oppstå i perioden rundt en eventuell sammenslåing, f. eks. ved at det blir mindre kapasitet på grunn av ekstraarbeid med å skape rettsenhet (se kapittel 4), med flytting, med å tilpasse seg en ny organisasjon uten hver sine fylkesmenn osv. 13

15 3.8 Kvalitet I begge kommunene er det en felles forståelse og oppfatning av at det skal leveres tjenester og vedtak av god kvalitet. Både før, under og etter at det blir fattet et enkeltvedtak er det flere faktorer som er med på å bestemme om saksbehandlingen og selve vedtaket er av god nok kvalitet. For å sikre at innbyggerne har god nok forståelse av hva de har rett på, skal søke på/om etc., har kommunene en veiledningsplikt. Hva som er god nok veiledning kan variere fra tjeneste til tjeneste, men uansett tjenesteområde, sakstype etc., må veiledningen være av en slik karakter og kvalitet at søker har fått god nok informasjon til å vite hva som skal gjøres videre. Saksbehandlingen og selve vedtaket skal være i henhold til gjeldende regelverk, upåvirket av ytre forhold, likebehandlet (lik praksis), samt til rett tid. Noen vedtak krever også oppfølging i ettertid, da gjerne i form av tilsyn. Dersom prosessen fra veiledning til ferdig vedtak, eventuelt tilsyn, skal være av god kvalitet, trengs god kompetanse på mange områder. Saksbehandlerne må ha nødvendig fagkompetanse, forvaltningskompetanse samt av og til også juridisk kompetanse. Siden velferdsstaten til stadighet er i utvikling, får også innbyggerne flere rettigheter. For å sikre innbyggernes rettsikkerhet, blir gjerne nytt regelverk utarbeidet, noe som igjen krever veiledning, og også gjerne et enkeltvedtak. Dersom man skal oppnå god kvalitet ved forvaltning av nytt regelverk, må kommunene ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å løse oppgavene som kommer. Mer og mer av veiledningen og søkeprosessen foregår via internett og andre elektroniske medier. Kommunene er derfor avhengig av å ha medarbeidere som klarer å følge opp denne utviklingen fremover. At den aktuelle saken blir behandlet til rett tid, kan også sees på som et kvalitetskriterium. Lovverket setter krav til maksimale behandlingstider, men det kan av og til være behov for å fatte raske beslutninger og vedtak. Dette kan f.eks. være i en barnevernssak, eller en pågående byggesak. For å kunne fatte raske beslutninger samt behandle alle saker innen rimelig tid, er man avhengig av at organisasjonen har tilstrekkelig kapasitet, og kompetanse. I en liten kommune må man gjerne være generalist og kunne noe om alt. Man vil da få relativt god oversikt over faget, men har vanskelig for å bli spesialist på et enkelt tema. I komplekse saker som for eksempel en stor byggesak, kan det være hensiktsmessig å ha tilgang til spesialister på visse områder for at saken skal kunne bli behandlet på en kvalitetsmessig god måte. Organisasjonen må da være stor nok til selv å ha spesialister på de enkelte fagfelt. Skal man oppnå god kvalitet, er man også avhengig av å ha et godt kvalitetssikringssystem. Utarbeidelse av gode rutinebeskrivelser kan kreve både god juridisk kompetanse, samt spisskompetanse innenfor det enkelte fagfelt. Det er grunn til å tro at det i fremtiden vil stilles økende krav til kvalitetssystemene i den enkelte kommune, noe som vil være ressurskrevende. I en liten kommune kan det å ha god lokalkunnskap gi visse fordeler. Den enkelte saksbehandler har gjerne god oversikt over lokale forhold, noe som kan være med på å heve kvaliteten på saksbehandlingen. Dette kan f. eks. være inngående kjennskap til lokale forhold som infrastruktur, 14

16 hvordan tiltaket vil påvirke omgivelsene eller grunnforhold i en byggesak. Ved å ha god lokalkunnskap blir gjerne saken bedre belyst, noe som muliggjør en mer effektiv saksbehandling. God kjennskap til de virksomheter som opererer i kommunen, kan også gi bedre og mer effektiv saksbehandling. I en liten kommune vil den enkelte saksbehandler sannsynligvis ha mer kjennskap til den enkelte virksomhet, og kan da lettere vurdere hvordan den enkelte virksomhet skal følges opp. Dette kan være seg i form av tilsyn eller generell oppfølging. I en liten kommune vil gjerne lokalsamfunnet være relativt gjennomsiktig. Både lokalbefolkningen og kommunen har gjerne god oversikt over den utviklingen som skjer i kommunen mht. næringsutvikling, sosial utvikling, behov for oppfølging av enkelte grupper i samfunnet etc. God kjennskap til hva som rører seg i kommunen kan med andre ord være en fordel i saksbehandlingen mht. tidsbruk/effektiv saksbehandling ved at saken er godt belyst. God kjennskap til personer, eller lokale forhold, kan imidlertid medføre at den enkelte saksbehandler «føler seg inhabil», noe som igjen kan være negativt i forhold til kvaliteten på saksbehandlingen. Å fatte upopulære avgjørelser kan bli en belastning dersom man har personlige relasjoner til enkeltpersoner, lokalmiljøet etc. Som utredningen ovenfor viser er det mange faktorer som spiller inn når man skal vurdere om myndighetsutøvelsen er av god kvalitet. Skal organisasjonen levere kontinuerlig god kvalitet, må den være stor nok til at man til alle tider har nødvendig kapasitet og kompetanse tilgjengelig. Organisasjonen må også være stor nok til at den kan ivareta nye oppgaver som blir tillagt kommunene på en kvalitetsmessig god nok måte. Det samme gjelder tilrettelegging og bruk av nye medier. For Jevnaker sin del kan det se ut som om organisasjonen er noe sårbar mht. størrelse, kommunen har ikke egne jurister, færre muligheter for å ansette spesialister, og en sammenslåing med Ringerike kommune vurderes til å være positivt mht. kvaliteten på myndighetsutøvelsen. Ringerike kommune er ikke like sårbar, har egne jurister og større muligheter for å ansette spesialister, men er allikevel ikke så stor at det ikke ville være fordeler ved å slå seg sammen med Jevnaker kommune. 4. Ivaretakelse av bestående rettigheter og etablering av enhetlig regelverk (etablering av rettsenhet) Arbeidsgruppen som skal se på myndighetsutøvelse har i sitt mandat først og fremst fått i oppgave å se på hvordan myndighetsutøvelse kan organiseres best mulig i en ny kommune. Arbeidsgruppen har imidlertid valgt å gå litt lenger enn sitt mandat, og gi en anbefaling om hvordan man bør gå frem for å unngå tvil om at etablerte rettigheter og plikter som følger av tidligere fattede vedtak i de to kommunene (myndighetsutøvelse) blir videreført og skal bestå. Det samme gjelder rettigheter og plikter som følger av avtaler som hhv. Jevnaker og Ringerike har inngått som kontraktsparter. Riktignok vil det trolig følge av alminnelige rettsprinsipper at ny kommune er bundet av hva «de gamle» har vedtatt, men det anbefales likevel at kommunene treffer vedtak som tydeliggjør dette. Arbeidsgruppen vil også peke på hva som må gjøres for å sikre et enhetlig 15

17 kommunalt regelverk slik at samtlige innbyggere i ny kommune behandles etter de samme forskrifter. Det er gruppens anbefalinger om hvordan ovennevnte kan ivaretas, som beskrives i dette kapittelet. 4.1 Avklare at forpliktelser som følger av enkeltvedtak vil bestå Går Jevnaker og Ringerike sammen til en ny kommune, bør man gjøre det klart at alle innbyggernes etablerte rettigheter og plikter iht. allerede fattede vedtak vil bestå. Med innbyggernes rettigheter menes både vedtak som gir innbyggere rett til ulike tjenester, eksempelvis vedtak om innvilget sykehjemsplass, men også utstedte godkjenninger og tillatelser. Et eksempel på det siste er byggetillatelser eller utslippstillatelser. Et annet eksempel kan være en vedtatt reguleringsplan som gir private mulighet til utbygging som ennå ikke er realisert. Med innbyggernes plikter menes eksempelvis betingelser innbyggere er pålagt å oppfylle i forbindelse med tillatelser. Kommunene bør treffe vedtak som gjør det helt klart at «skifte av kommune» ikke rokker ved den etablerte rettstilstanden. Den nye kommunen anbefales å vedta at alle etablerte rettigheter og plikter, som innbyggerne har med utspring i fattede vedtak, vil bestå overfor ny kommune. 4.2 Avklare at forpliktelser som følger av avtaler vil bestå Ringerike og Jevnaker kommune har begge en rekke løpende avtaler. Går kommunene sammen til en ny, må den nye kommunen overta som ny part i alle avtaler de gamle kommunene har inngått. Å endre hver enkelt av de mange inngåtte avtaler, blir uhåndterlig. Det bør derfor vedtas at ny kommune overtar som part i alle inngåtte avtaler, og kjente avtaleparter bør informeres. Samtidig kan beslutningen kunngjøres slik at andre avtaleparter, som ikke har fått annen beskjed, blir opplyst om situasjonen. For avtaler som er inngått kommunene i mellom, må det vurderes om avtalen enten skal bortfalle eller bestå som avtale mellom to enheter innad i den nye kommunen. Det vil bero på avtalens karakter og må følgelig vurderes for hver enkelt avtales del. Hvis for eksempel en av kommunene har kjøpt en tjeneste av den andre, trenger man ikke i ny kommune å opprettholde avtalen som en avtale med «internfakturering», men utelukket er det heller ikke. Når prosessen har kommet så langt at det er nærliggende at sammenslåing blir en realitet, bør hver kommune dessuten ta inn et punkt i alle nye avtaler om at dersom kommunen inngår i en ny kommune, så overtar den nye kommunen rettigheter og plikter etter avtalen. Når det gjelder utlysning av konkurranser om nye rammeavtaler, bør det opplyses om mulig kommunesammenslåing. Da er tilbydere kjent med dette og man sikrer forutberegnelighet, jfr. lov om offentlige anskaffelser 5. Det bør i nye avtaler tas inn en klausul om at ved sammenslåing kan ny kommune eventuelt gjøre avrop på avtalen, samt at avtalen eventuelt kan termineres dersom kommunen inngår i en ny kommune før rammeavtaleperiodens utløp. 16

18 4.3 Harmonisering av forskriftene i de to kommunene I en ny kommune må det være et enhetlig forskriftsverk. Innbyggere i en del av ny kommune kan som utgangspunkt ikke stilles verken bedre eller dårligere enn innbyggerne i en annen del av kommunen. Det betyr at alle forskrifter må være like, med mindre det er saklig grunn til forskjellen, eksempelvis kan det være kommunale forskrifter som gjelder et avgrenset geografisk område som er spesielt sårbart for motorferdsel, forurensning eller lignende. De lokale forskrifter for Ringerike og Jevnaker som er kunngjort i Lovdata er gjennomgått. Forskriftene deler seg i flere kategorier: De fleste av de lokale, dvs. kommunale forskriftene gjelder spesifikke geografiske områder, typisk forskrifter om ulike naturreservater. For disse områdene forblir reglene de samme, og forskriftene trenger ikke endres. En annen kategori er forskrifter som er innholdsmessig like, men der det eksisterer en forskrift for hver av kommunene. Disse forskriftene må erstattes av en felles forskrift. En tredje kategori er generelle forskrifter som ofte er laget ut fra en mal, men som kan være noe ulike i de to kommunene. Dette gjelder for eksempel politivedtekter. Slike forskrifter må eventuelt harmoniseres slik at det oppstår rettsenhet. I tillegg er det avdekket at det finnes lokale forskrifter som ikke er kunngjort i Lovdata, for eksempel har man i Ringerike forskrift om krav til vannmålere som ikke er kunngjort. Slike forskrifter må kartlegges og harmoniseres for en ny kommune. Forskriftsendringer trenger ikke å skje fra samme dag som sammenslåingen. Det følger av lov om fastsetjing av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) av 15. juni 2011 nr at ved sammenslåing av kommuner så gjelder lokale forskrifter og vedtekter fremdeles for vedkommende område inntil de blir endret, og det er departementet som fastsetter tidsfristen for endring Særskilt om harmonisering av regler for eiendomsskatt og avgifter I en ny kommune må nødvendigvis også regelverk for skatt og avgift være like Skatt Inndelingsloven inneholder i 12 regler for skatteplikt. Fremfor å gjengi de til dels detaljerte reglene, så vises det til inndelingsloven 12. Inndelingslova omhandler ikke eiendomsskatt særskilt. Den kommunale eiendomsskatt må bygge på den samme beregningsmodell og de samme satser Avgifter og gebyrer I betalingsreglementet, også kalt gebyrregulativet, er det fastsatt hvilke kommunale tjenester det skal betales gebyr for og størrelsen på gebyret. De avgifter og gebyrer innbyggerne skal betale må harmoniseres i en ny kommune. Man kan ikke operere med ulike satser i ulike deler av en ny kommune. Inndelingsloven fastsetter ikke hvordan man skal foreta endringer i dette. Gebyrreglementet vedtas normalt i forbindelse med den kommunale budsjettbehandlingen. Det anbefales at kommunestyret i de to kommunene i forbindelse med budsjettvedtaket før sammenslåingen treffer et samordnet vedtak om gebyrregulativet og hvilke satser som skal gjelde. Ny kommune vil da ha et enhetlig regelverk å forholde seg til 17

19 5.Referanser Mandat angitt i program datert 12. februar 2015 Innspill fra tjenesteledere og ansatte KS konsulent v/kari Anne Hoff Tilbakemelding fra styringsgruppa og administrativ prosjektgruppe Kostratall for 2014 Fylkesmennenes årsrapporter Kriterier for god kommunestruktur Delrapport fra ekspertutvalg mars