Kommunereform kriterier for kommunestruktur og ekspertutvalgets videre framdrift

Transkript

1 Kommunereform kriterier for kommunestruktur og ekspertutvalgets videre framdrift Signy Irene Vabo Professor HiOA/UiO NKRF fagkonferanse 16. juni 2014

2 Utvalget og referansegruppen Ekspertutvalget Signy Irene Vabo, professor HiOA/UiO Lars-Erik Borge, professor NTNU Bent Aslak Brandtzæg, forsker Telemarksforskning Terje P. Hagen, professor UiO Margrethe Hagerupsen, rådmann Lenvik kommune Halvor Holmli, direktør for Kompetansesenter for distriktsutvikling Helene M. Ohm, rådmann Finnøy kommune NKRF fagkonferanse

3 Referansegruppen Alfred Bjørlo (V), Ordfører Eid kommune Marianne Bremnes (AP), Ordfører Harstad kommune Frank Ingilæ (AP), Ordfører Tana kommune Torhild Bransdal (KrF), Ordfører Vennesla kommune Bjørn Kahrs (H), Ordfører Randaberg kommune Lene Conradi (H), Ordfører Asker kommune Arne Vinje (SV), Ordfører Vinje kommune Jorid Jagtøyen (SP), Ordfører Melhus kommune Kjell Berge Melbybråten (AP), Ordfører Øystre Slidre Torbjørn Fylling (FrP), Ordfører Ørskog kommune Erling Lae, fylkesmann/leder av fylkesmennenes arbeidsutvalg Anne Grimsrud, spesialrådgiver Fagforbundet Anders Kvam, leder av Akademikerne kommune Oddbjørn Hauge, Ekspedisjonssjef Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Petter Øgar, Ekspedisjonssjef Helse- og omsorgsdepartementet Ann Helen Elgsæther, Avdelingsdirektør Kunnskapsdepartementet Ingunn Iversen, Fagdirektør Klima- og miljødepartementet NKRF fagkonferanse

4 Mandatet Sentralt mål med kommunereformen Et sterkt lokaldemokrati Sentrale prinsipp Generalistkommuneprinsippet Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver Oppdraget del 1 Foreslå kriterier for en ny kommuneinndeling Gitt dagens oppgavefordeling Ikke diskusjon av regionnivå, styring, finansiering eller prosess NKRF fagkonferanse

5 Oppdraget del 2 Tilleggsmandat nye oppgaver til kommunene Vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justeringer av kriteriene fra første delutredning Analysere og vurdere eksempler på enkelte oppgaver som det kan være aktuelt å overføre til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner innen tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling Sluttrapport 1. desember 2014 NKRF fagkonferanse

6 428 kommuner Over halvparten (228) under innbyggere 75 % av befolkningen bor i de 100 største Størst (Oslo) og minst 211 (Utsira) Tettest befolkede innbygger pr. km 2 (Stavanger) Mest spredt befolkede 0,3 innbygger pr. km 2 (Kautokeino) NKRF fagkonferanse

7 Kriterier fundert i samfunnsmessige hensyn Kommunestrukturen er del av en nasjonal kommunereform som skal ivareta mange og ulike hensyn Samfunnsmessige hensyn Nasjonale Regionale Lokale Kriterier rettet mot Kommunene Staten NKRF fagkonferanse

8 Kriteriene Samfunnsmessige hensyn Kriterier TJENESTEYTING Kvalitet i tjenestene Tilstrekkelig kapasitet Effektiv bruk av samfunnets ressurser Likeverdighet Rettssikkerhet Relevant kompetanse Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Statlig rammestyring MYNDIGHETSUTØVELSE Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse Samfunnsmessige hensyn Kriterier SAMFUNNSUTVIKLING Helhetlig ivaretakelse av areal- Funksjonelle og transportinteresser tilpasset samfunnsutviklingsområder klima- og miljøhensyn Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Lokal politisk styring Levende lokalt folkestyre Aktiv lokal politisk arena Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse DEMOKRATISK ARENA Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Lokal identitet Bred oppgaveportefølje Statlig rammestyring NKRF fagkonferanse

9 Kriteriene samlet (ikke prioritert rekkefølge) Kommunene 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Staten 11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring NKRF fagkonferanse

10 Utvalgets anbefalinger 1. Kommunene bør ha minst innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning Kommunestørrelse indikator for faglig og administrativ kapasitet og kompetanse nødvendig for å yte kvalitetsmessig gode tjenester overfor innbyggerne Minstestørrelsen begrunnet i Størrelse på fagmiljøer nødvendig for at kommunen selv skal ivareta dagens oppgaver Kommunenes faktisk organisering i interkommunale samarbeid Kommunens rolle som myndighetsutøver og samfunnsutvikler NKRF fagkonferanse

11 Anbefalingen har ikke bare konsekvenser når det gjelder Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse også når det gjelder Tilstrekkelig distanse Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Lokal politisk styring Bred oppgaveportefølje Statlig rammestyring NKRF fagkonferanse

12 Nødvendig avveiing mht. avstand Kommuner Avstand til nærmeste nabokommunesenter 0-30 min min min min min Fordel av større fagmiljøer uavhengig av avstand Mange kommunale tjenester må leveres der folk bor Mulige utfordring for politisk representativitet i kommunale organ og for politisk deltakelse generelt Eventuell ulempe bør veies mot den demokratiske gevinsten ved sammenslåing Vil først og fremst kunne gjelde deler av Finnmark Bør forutsettes forpliktende samarbeid om oppgaveløsningen for å sikre at kriteriene imøtekommes NKRF fagkonferanse

13 Hvorfor? En voldsom utvikling i kommunale oppgaver Pleie og omsorg Handlingsplaner for eldreomsorg ( , ) + Samhandlingsreformen (2012) Flere boformer og flere brukere under 67 år Sykere brukere/pasienter Grunnskolen IT Reform 97/tiårig grunnskole + Kunnskapsløftet ( ) Økt oppmerksomhet om kvalitet (TIMSS, PISA) Økte krav til skoleeier Planlegging Økte krav til arealplanlegging (2009) og hensyn som skal ivaretas Folkehelselov utjevning av sosiale helseforskjeller, helse i alt vi gjør, føre-var, bærekraftig utvikling og medvirkning (2012) NKRF fagkonferanse

14 Men, kommunene løser sine oppgaver i dag gjennom et stort og tiltakende omfang av interkommunale samarbeid Ulike tellinger, varierende oversikt Sør-Trøndelag, NIVI Rapport 2013:3, side 18 14

15 NIVI Rapport 2010:2, side 35 NKRF fagkonferanse

16 Legevakt 340 kommuner (80 %) i interkommunale legevaktsamarbeid Opptaksområde ca innbyggere (gjennomsnitt) Øyeblikkelig hjelp-funksjoner/lokalmedisinske tjenester (varslet fra 2016) Foreløpig 242 kommuner (56 %) i interkommunale akutte døgnenheter (tilskudd 2013) Opptaksområde ca innbyggere (gjennomsnitt ekskl. Oslo) Pedagogisk-psykologiske tjenester (PPT) Interkommunalt samarbeid Ca. 85 prosent under innbyggere Ca. 60 prosent under innbyggere Særlig i kommuner med under innbyggere NKRF fagkonferanse

17 Det er særskilte utfordringer i små kommuner Eksempler fra ulike oppgaveområder Helse- og omsorg kapasitet/kompetanse Kommuner under innbyggere har utfordringer med å være i stand til å tilby gode og forsvarlige helse- og omsorgstjenester på noen områder ((Prop. 91 L ( )) De minste kommunene opplever i større grad enn mer folkerike kommuner problemer knyttet til fagmiljøet i psykisk helsearbeid i egen kommune (NIBR) Miljørettet helsevern fungerer godt når størrelsen på kommunene eller det interkommunale samarbeidet omfatter innbyggere (Prop 90 L ( )) Skole kapasitet/kompetanse Små kommuner har større andel lærere uten godkjent utdanning (Utdanningsdirektoratet 2011) Skoleeierrollen små kommuner har problemer med å følge opp egne skoler på en tilfredsstillende måte (Utdanningsdirektoratet 2011) Barnevern kapasitet/kompetanse og distanse Kommuner under innbyggere har 2,4 stillinger i barnevernet i gjennomsnitt faglig anbefaling er minimum fem årsverk (Barnevernpanelet, 2011) Ca. 100 kommuner med færre enn fem stillinger har ikke interkommunalt barnevernsamarbeid (2012) Stor nærhet kan være en fordel, men utfordrer rettssikkerheten NKRF fagkonferanse

18 Samfunnsutvikling kapasitet/kompetanse Stor mangel på kapasitet og kompetanse i kommuneadministrasjonene liten mulighet til bærekraftig arealplanlegging (Riksrevisjonen) Manglende kapasitet og kompetanse bakgrunn for Programmet for lokal samfunnsutvikling i kommunene (2010) og Distriktssenteret (2013) IT kapasitet/kompetanse Kommuner med mindre enn innbyggere har i mindre grad enn større kommuner tatt i bruk IKTløsninger som sikrer integrasjon av fagsystemer eller skjemaløsninger (KS 2011) Store kommuner gir bedre service enn små kommuner når det gjelder nettbasert informasjon denne forskjellen har vært stabil over tid (Jacobsen og Schønning 2013) Administrasjon kapasitet/kompetanse og effektivitet Store kommuner har i langt større grad enn mindre kommuner tilstrekkelig kompetanse til å ivareta styrings- og utviklingsoppgaver i sentraladministrasjonen (Agenda) Administrasjonskostnader synker opp til innbyggere (SSB/Telemarksforskning) NKRF fagkonferanse

19 2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder Sammenslåinger i flerkommunale byområder Hovedstadsområdet: betydelig reduksjon i antall kommuner Uhensiktsmessige kommune- og fylkesgrenser forutsettes justert NKRF fagkonferanse

20 Oppsplittede tettsteder/byer, f.eks. Porsgrunn og Skien Bo- og arbeidsmarkedsregioner med flere kommuner/ stor grad av pendling, f.eks. Trondheimsregionen NKRF fagkonferanse

21 Hvorfor? Tiltakende utvidelse av tettsteder/byer på tvers av kommunegrenser Stadig mindre funksjonelle samfunnsutviklingsområder NKRF fagkonferanse

22 Påtrengende viktig å få til bedre areal- og transportløsninger i flerkommunale byområder Samarbeid gir sub-optimale løsninger Mulighetene for byutvikling kan utnyttes bedre At andre aktører overtar den enkelte kommunes myndighet på arealsiden betydelig mindre attraktivt enn sammenslåinger Pålagt interkommunalt samarbeid, fylkeskommunal arealmyndighet, statlig regulering Sammenslåinger sikrer både mer helhetlige areal- og transportløsninger og kommunenes råderett over arealer Store bykommuner løser ikke alle samordningsutfordringer, for eksempel med statlige sektormyndigheter, men større kommuner er sterkere i forhandlinger NKRF fagkonferanse

23 3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer «Dempe» den aktive staten Redusere omfang og detaljeringsgrad, f.eks. øremerka tilskudd, prosesskrav, tilsyn og rapportering Redusere kompensatoriske tiltak, herunder forutsetninger om interkommunalt samarbeid for eksempel barnevern, endringer i PBL (2009), folkehelselov (2012) Tilrettelegge for utvikling av folkevalgtes arbeid og «demokratitiltak» lokalt Kriteriene og anbefalingene vil gi betydelig færre kommuner Hva med kriteriene «lokal politisk styring», «lokal identitet» og «politisk deltakelse»? NKRF fagkonferanse

24 Lokal politisk styring Kommunevise kartlegginger av interkommunalt samarbeid i fire fylker og 128 kommuner, (NIVI Analyse AS) Antall ordninger varierer fra rundt 20 til over 50 Flest ordninger er registrert for Namsos (56), Molde (55), Overhalla (53), Rissa (53), Fosnes (52), Namdalseid (51), Fræna (50), Tjeldsund (50) og Evenes (50) Samarbeid om ulike oppgaver i store og små kommuner Styring mer krevende for små kommuner Små kommuner i økende grad avhengige av samarbeid Økt fragmentering økte styringsutfordringer NKRF fagkonferanse

25 Lokal identitet Sterkere identitet til bydel, by, bygd enn til kommune antakelig spesielt sterk identitet til kommune når grensene sammenfaller med bygd Ingen forskjell avhengig av kommunestørrelse når det gjelder «samfunnsgagnlige aktiviteter» som tillitsverv, signering/økonomiske bidrag og engasjement i frivillige organisasjoner eller når det gjelder tillit til andre mennesker NKRF fagkonferanse

26 Høy politisk deltakelse Større muligheter for valg mellom politiske alternativer i større kommuner Høyest deltakelse i små kommuner ved lokale valg (som i hovedsak skyldes egenskaper ved velgerne og sentralitet), men høyest deltakelse i store kommuner ved nasjonale valg Deltakelse mellom valg Små kommuner «best»: kontakt med politikere, henvendelse til kommunen, ta opp saker Større kommuner «best»: aksjoner, innbyggerinitiativ, medvirkningsorganer Tillit til lokaldemokratiet som sådant omtrent likt Tillit til lokalpolitikerne Størst når det gjelder dyktighet i store kommuner, når det gjelder representativitet og lydhørhet i små Konsekvenser utvalget påpeker at det bør tas høyde for Oversikt: Lavere forståelse av lokal politikk Engasjement: Mindre tilbøyelighet til å ta på seg politiske verv (men samtidig en opplevelse av økt politisk handlingsrom blant de folkevalgte) Representasjon: Større avstand mellom folkevalgte og velgere (men løser potensielle habilitets- og distanseutfordringer) Politisk styring: Sterkere administrasjon (men også potensielt bedre styringsgrunnlag for de folkevalgte) NKRF fagkonferanse

27 Endret kommunestruktur en forutsetning for et bæredyktig lokaldemokrati For store og krevende oppgaver og større og mer krevende blir de Økende utfordring for oppgaveivaretakelsen For stor avhengighet av interkommunalt samarbeid på kommunenes kjerneområder og større blir den Økende utfordring for oppgaveivaretakelsen og økende demokratiproblem For store utfordringer med areal- og transportplanlegging i flerkommunale tettsteder/byområder og større blir de Økende utfordring for oppgaveivaretakelsen og økende demokratiproblem For stor avhengighet av en aktiv stat og tiltakende er den Økende autonomi- og demokratiproblem NKRF fagkonferanse

28 Takk for oppmerksomheten! NKRF fagkonferanse