Rammer for norsk asylrett

Transkript

1 Rammer for norsk asylrett Ansvars og unntaksbestemmelser i Dublin III-forordningen Kandidatnummer: 568 Leveringsfrist: Antall ord: 15370

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Presentasjon av tema og problemstilling Grunnlaget for flyktninge- og asylretten Flyktningkonvensjonen av Common European Asylum System Begrepsforklaring Rettskildebildet Forholdet mellom norsk rett og internasjonal rett Rettspraksis Soft law Videre fremstilling og avgrensning av oppgaven Videre fremstilling Avgrensning av oppgaven DUBLIN-SAMARBEIDET Bakgrunn og Formål Norges tilknytning til Dublin - samarbeidet Overordnet prinsipp FNs Flyktningkonvensjon artikkel 33. Nr Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel Prinsippet i Norsk rett i relasjon til Dublin-samarbeidet UNHCR som rettskilde i asylretten Om fastsettelse av ansvarlig medlemsstat og første asylland prinsippet EURODAC Dublin III Høyere standard av beskyttelse? Ansvarskriteriene svakheter? UNNTAK FRA ANSVARSKRITERIER Fra utgangspunktet til unntak Betydningen av EU-domstolen og EMD Suverenitetsklausulen Innledning Presumsjonen at enhver Dublin-stat er trygg M.S.S. mot Belgia og Hellas Tarakhel mot Svetis Humanitærklausulen i

3 3.4.1 Innledning Særlig om behovet for omsorg og avhengighet K dommen NASJONAL RETT Utlendingsloven 32 annet ledd og utlendingsforskriften Vilkårene tilknytning til riket og særlige grunner Norge etter M.S.S Dommen HR A AVSLUTNING Oppsummering Rettsutvikling LITTERATURLISTE ii

4 1 Innledning 1.1 Presentasjon av tema og problemstilling Denne oppgaven søker å gi en fremstilling av de regler som styrer norsk asylrett, hvordan de anvendes og hvilke forhold som påvirker dem. Fordi norsk rett og rettsanvendelsen på dette området i stor grad påvirkes og styres av europeisk rett vil en fremstilling i utviklingen av denne bli sentral for oppgaven. Fokuset vil være på Dublin-systemet, grunnet dens sentrale og viktige plass i flyktninge- og asylretten. Den økte tilstrømningen av asylsøkere til Europa de siste årene, også delvis til Skandinavia og Norge, har ført til flere utfordringer. Eksempel på dette er økt belastning på sosiale systemer generelt og asylbehandlingssystemet, spesielt i de land som har mottatt ett overveldende antall flyktninger. Enkelte sør-europeiske lands evne til å behandle asylsøkere er under press, noe som også får konsekvenser for behandlingen av asylsaker både i Norge og i resten av Europa, for eksempel i forhold til retur. Denne oppgaven vil gå igjennom hvilke rettsregler som gjelder for asylsaker og hvilke problemstillinger utøvelsen av disse reglene reiser. Oppgaven vil også søke å illustrere utviklingen av reglene over tid. Landene i Dublin-samarbeidet er forpliktet til å følge de regler satt i Dublin-forordningen som fastsetter hvilket land som er ansvarlig for behandlingen av asylsaker, og som også angir unntak fra denne regelen. Rammebetingelsene for Dublinsamarbeidet er de europeiske menneskerettighetene og de universelle reglene satt i flyktningkonvensjonen. Utvikling av Dublin-regelverket har tydeliggjort statenes internasjonale forpliktelser på dette området. 1.2 Grunnlaget for flyktninge- og asylretten De grunnleggende rammene for norsk flyktninge- og asylrett finnes i FNs flyktningkonvensjon av 28. juli 1951 og den tilleggsprotokoll av Videre er det i Europa etablert et felles asylsystem som er viktig å nevne innledningsvis da det er sentralt for oppgavens tema, nemlig Dublin-samarbeidet. 1

5 1.2.1 Flyktningkonvensjonen av 1951 Norge og de fleste av EUs medlemsland har forpliktet seg til å gi flyktninger beskyttelse i henhold til flyktningkonvensjonen. 1 Flyktningkonvensjonen er i folkerettslig sammenheng en bærebjelke og viktigste asylrettslig instrument 2 til tross for at konvensjonen ikke forplikter statene til å ta i mot flyktninger. Den hjelper statene å definere hvem som er flyktninger og hvilke rettigheter de har. Definisjonene i flyktningkonvensjonen er universelle. De gir muligheter for ulike stater å tolke i dag regelverket i flyktningkonvensjonen på forskjellige måter. 3 Konvensjonens tilleggsprotokoll av 1967 forplikter medlemsstatene til å samarbeide med FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) som ble opprettet i UNHCR jobber for å ivareta flyktningers rettigheter gjennom flyktningkonvensjonen og gir råd om hvordan medlemslandene på best mulig måte kan ivareta sine forpliktelser. 4 (Om UNHCR som rettskilde i Dublin-sammenheng se punkt 2.4) Common European Asylum System EU-retten er sentral og viktig på asylrettens område, og påvirker Norge på ulike måter. 5 EU har opprettet et felles system og regelverk som kalles Common European Asylum System (CEAS). EU ønsket å ha en helhetlig tilnærming til regelverket på asylfeltet. 6 Formålet med CEAS er å etablere en harmonisert, rettferdig og effektiv asylprosedyre for behandling av asylsøknader i EU-landende. 7 I det europeiske felleskap (EF) startet diskusjonen om europeisk asyl- og migrasjonspolitisk samarbeid på 1980-tallet. I 1986 ble Enhetsakten i EU etablert og de fire friheter innenfor det europeiske felleskap innført. Det innebar fri flyt av varer, kapital, tjenester og personer. For å etablere en felles yttergrensekontroll og avskaffe inn- og utreisekontroll ble Schengensamarbeidet etablert, samtidig som man etablerte en ordning om ansvarsfordeling av asylsøk- 1 FN-sambandet (2016) 146 land er fullververdige medlemmer. 2 Vevstad (2006) s FN-sambandet (2016) 4 FN-sambandet (2016) 5 Øyen (2013) s Vevstad (2013) s Poon, 2016 s. 2 2

6 nader, kalt Dublin-samarbeidet. Begge disse mellomstatlige systemene ble opprettet i Fri flyt av personer innen Schengen-territoriet innebærer også fri flyt av asylsøkere og andre migranter. Derfor var det nødvendig å etablerer et regelverk som tok seg av håndtering av ansvarsfordeling denne situasjonen. Dublin-regelverket utgjør en del av regelverkene i det felles asylsystemet. Sammen med EUs Mottaksdirektiv 9, Prosedyredirektiv 10 og Statusdirektiv 11 samt EURODAC II-forordningen 12 utgjør de CEAS. Direktivene inneholder felles minstestandarder for blant annet EU-landenes mottak og retur av asylsøkere. Norge er ikke bundet av direktivene, fordi vi ikke er medlem av EU, men de vil likevel være relevante for Norge i den forstand at Norge skal kunne etterleve de internasjonale konvensjoner, og fordi utlendingsloven er i samsvar med direktivene. 13 Særlig er Statusdirektivet av betydning, da det inneholder vilkår for flyktningstatus og beskyttelse i EU. 14 CEAS - reglene gir statene adgang til å etablere høyere standard av regler i deres nasjonale lovgivning. Dette fører med seg ulikheter mellom medlemslandene i forhold til hvordan de praktiserer behandling av asylsøkere. 15 Denne utfordringen må kunne sies å stå i veien for implementeringen av CEAS reglene i medlemstatene, og harmoniseringen mellom statene. 1.3 Begrepsforklaring Fordi FNs flyktningkonvensjon og på mange måter danner grunnlaget for internasjonal rett på dette området, velger jeg i denne oppgaven og anvende begrepene flyktning, asylsøker og asyl, slik den alminnelige definisjonen i flyktningretten er. 8 Vevstad (2013) s Direktiv 2013/33/EU (omarbeidet utgave) 10 Direktiv 2013/32/EU (omarbeidet utgave) 11 Direktiv 2011/95/EU (omarbeidet utgave) 12 Forordning 603/ Utenriksdepartementet, Justisrådenes halvårsrapport 2014 (og veien videre) s Øyen (2013) s Vevstad (2006) s

7 Med begrepet flyktning forstås en person som med rette frykter for forfølgelse i sitt hjemland og derfor søker beskyttelse i et annet land. Et vilkår er at personen må ha krysset en internasjonal landegrense for å kunne bli definert som flyktning. 16 Asyl får du hvis man oppfyller vilkårene for flyktning. Asyl er et fristed fra den faren personen har flyktet fra. Begrepet beskyttelse og asyl brukes ofte om hverandre. 17 FN definerer en asylsøker som en person som på egen hånd kommer til et land og søker asyl. Når søknaden til personen er behandlet bortfaller statusen som asylsøker. 18 Det er også nødvendig å nevne hva som ligger i begrepet ansvarlig stat. Med mindre det går klart frem av sammenhengen vil begrepet ansvarlig stat i denne oppgaven defineres som den stat som er ansvarlig etter ansvarskriterier for behandlingen av en asylsøknad. 1.4 Rettskildebildet For norsk utlendingsrett er Utlendingsloven av 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket den sentrale rettskilden. Lovens formål er å regulere hvem som får komme inn i riket og hvem som får oppholde seg her i samsvar med norsk innvandringspolitikk. 19 Etter utlendingsloven er det 32 som har betydning i denne sammenheng. Bestemmelsen regulerer internasjonalt samarbeid om behandling av søknader om opphold av beskyttelsesgrunner Forholdet mellom norsk rett og internasjonal rett På utlendingsrettens område fastsetter utlendingsloven 3 at lovens regler skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke individets stilling. Bestemmelsens formål er å styrke utlendingers rettigheter i Norge. Den skal også sikre at menneskerettighetene gjennomføres i norsk utlendingsrett FN-Sambandet (2016) 17 FN-sambandet FN-sambandet Øyen (2013) s Se utlendingsloven Øyen (2013) s. 33 4

8 Norske myndigheters plikt til å respektere menneskerettighetene som Norge er bundet av springer ut av Grunnloven som slår fast at; Statenes myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter. Dersom folkerettslige forpliktelser vil være til gunst for utlendingen, vil de ha forrang fremfor utlendingsloven. Ved at av menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 ble vedtatt, ble menneskerettighetenes stilling i norsk rett styrket. Lovens 3 slår fast at visse menneskerettigheter gjelder som norsk lov og går foran ved motstrid. Menneskerettskonvensjoner som har forrang er blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjonen 4 nov (EMK) med tilhørende protokoller, jf. menneskerettsloven 3, jf. 2 nr. 1. Forrangbestemmelsen innebærer at det kan oppstå situasjoner hvor retur etter Dublin-regelverket nektes på bakgrunn av EMK artikkel 3. (se nærmere om EMK artikkel 3 i punkt 2.3.2). For å unngå folkerettslig brudd, innebærer det således at man må legge til grunn det tolkningsalternativ som er nærmest våre folkerettslige forpliktelser. 23 De rettslige spørsmålene som oppstår i denne forbindelse, vil bli drøftet i forhold til reglene i Dublin III-forordningen, i Den Europeiske menneskerettighetskonvensjon og i Utlendingsloven Rettspraksis Som nevnt setter den internasjonale rettspraksis rammene for norsk rettspraksis på dette området. Viktigst er den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og EU domstolen. Norsk rettspraksis er etter hvert relativt fyldig på område, fra ulike instanser. En nylig avsagt Høyesterettsdom gir avklaring på et viktig område, og vil bli drøftet senere i oppgaven Soft law 22 Lov av 17. mai 1814 Kongeriket Norges Grunnlov 23 Ot.prp. nr. 75 ( ) Om lov utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendnigsloven) s

9 Anbefalinger og uttalelser fra internasjonale erklæringer er viktige rettskilder på utlendingsfeltet. De bidrar til utviklingen av internasjonal rett og støtter opp om tolkning av internasjonale regler. De er ikke juridisk bindene og gir ikke i seg selv rett til vern eller opphold i en medlemsstat. Siden de ikke er juridisk bindene, kalles de gjerne for soft -law Videre fremstilling og avgrensning av oppgaven Videre fremstilling Oppgaven kan naturlig deles inn i 2 hoveddeler. Den første er en beskrivelse av Dublinsamarbeidet og hvilke rettsregler som der er fastslått med hovedvekt på en diskusjon av ansvaret for asylbehandlingen og unntakene fra denne regelen Dublin III-forordningen vil være sentral i diskusjonen. Jeg vil her også søke å gi et bilde av hvordan de internasjonale domstolene har tolket og anvendt Dublin reglene. Dette behandles i kapitlene 2 og 3. I den andre hoveddelen, kapittel 4, beskrives norsk rett og rettspraksis på asylområdet. Diskusjonen illustrerer hvordan den norske rettsutøvelsen påvirkes av europeiske rettsavgjørelser. Avslutningsvis i kapittel 5 vil jeg kort si noe om hvordan rettsutviklingen på det felles europeiske asylsystemet er i dag, spesielt forhandlinger om ny Dublin-forordning, og EURODACsamarbeidet Avgrensning av oppgaven Oppgavens drøfting vil som sagt fokusere på Dublin III-forordningen, den vil ikke gå nærmere inn på Schengen-systemet regelverk, og heller ikke på innreise -og visumregler i Dublinregelverket. Reglene som regulerer frister for tilbaketaking anmodning vil heller ikke bli berørt. 2 Dublin-samarbeidet 24 Øyen (2013) s. 41 6

10 Dublin-samarbeidets regler for behandling av asylsøkere er det regelverk som i størst grad påvirker norske rettsregler av utøvelsen av norsk rett på asylområdet. Jeg velger derfor å starte hoveddelen av oppgaven med en gjennomgang av de relevante reglene under det som er kalt Dublin-samarbeidet. Gjennomgangen vil illustrere bakgrunn og formål med regelverket, tilknytningen til norsk rett, samt dets internasjonale rammer gjennom påvirkning fra FN og EMK. Videre vil jeg drøfte de grunnleggende reglene som statene må følge når de skal fastsette hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad. Jeg vil se på de begrensninger og plikter som gjelder behandling av flyktninger og asylsøkere. Kapitlet vil også illustrere den utvikling som har skjedd i regelverket. Gjennomgangen i dette kapittelet danner etter min mening avgjørende grunnlag for å belyse og forstå utviklingen av og utfordringene i europeisk rett og dermed også norsk rett på området. 2.1 Bakgrunn og Formål Dublin -systemet har en sentral og viktig plass i flyktningretten fordi det fastsetter hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad fremmet i et av medlemslandene, basert på kriterier og mekanismer fastsatt i Dublin III-forordningen. 25 En viktig målsetting med Dublin III- forordningen var å harmonisere asylpolitikken mellom medlemslandene. 26 Et harmonisert asylsystem i Europa skulle kunne tilse at det ikke har noe si hvilken land asylsøkeren kommer til, noe som også er utgangspunktet med Dublinsystemet. 27 Dette forutsetter klare regler i Dublin-regelverket som ikke gir rom for mye tolkningstvil. Med den opprinnelige Dublin-konvensjonen fra 1990 ble det utviklet to hovedformål; det første var å unngå at asylsøkerne søkte beskyttelse i flere land gjentatte ganger, såkalt asylhopping. Det andre var at de som søkte beskyttelse skulle få søknaden sin behandlet i et land, men kun ett. 28 Dette kommer frem i Dublin III-forordningen art Ved at bare en stat skulle ha ansvaret for behandlingen skulle man unngå refugee in orbit sitasjoner. Refugee in orbit innebar at stater returnerte søkere fra land til land, til det landet de antok var første 25 Forordning (EU) Nr. 604/ UDIs rundskriv. RS Punkt Vevstad (kommentar til utlendingsloven 32) avsnitt 7 28 Se NOU 2004:20 s Se Dublin-forordningen art

11 asylland, uten at noen påtok seg ansvaret for behandling av søknaden. 30 I tillegg er bestemmelsen, art. 3.1 en presisering på at man vil unngå at søkerne skal velge hvilket land de føler passer godt til sine behov og interesser, eller at de søker asyl i flere stater, såkalt asylshopping. 31 Før Dublin-samarbeidet var praksisen i Norge at dersom norske myndigheter fant ut at en søker hadde vært gjennom passkontrollen i et annet land, så var det dit vedkommende ble returnert. Det var tanken om første asyllandsprinsipp som gjaldt. Med Dublin konvensjonen ble medlemslandene dermed pålagt ett ytterligere ansvar, som innebar en garanti for at asylsøkerne fikk sin søknad behandlet. Dette ansvaret skulle øke rettsbeskyttelsen for asylsøkerne. 32 Dublin -konvensjonen ble til Dublin II forordningen 33, vedtatt i Dublin II-forordningen ble videre erstattet av Dublin III- forordningen vedtatt i juni 2013 og trådte i kraft 1. Januar Nasjonalstatene som i dag er med i Dublin samarbeidet er EU-landene, Island, Sveits, Liechtenstein og Norge. 34 Hensikten med ny Dublin III-forordning var å videreutvikle og forbedre Dublin-systemet, men med de opprinnelige hovedformål; å fastsette ansvarlig medlemsstat og først asyllandprinsippet. Man ønsket for det første å styrke rettighetene til søkerne og gjøre samarbeidet mellom medlemsstatene mer effektivt enn tidligere. 35 For det andre var målet å gi bedre beskyttelse til personer som faller inn under Dublin -systemet. Formålet om forbedring kommer frem i Dublin III- forordningens fortale punkt. 9, 36 hvor det står: i lys av erfaringene, gjøre de nødvendige forbedringer i Dublin systemets effektivitet og i beskyttelse søkerne gis innenfor rammen av nevnte system. I disse dager forhandles det om en ny Dublin-forordning i Europa som skal erstatte den nåværende Dublin III. Europakommisjonen la i mai 2016 frem forslag om ny Dublin IV. I punkt 5 i denne oppgaven skal jeg se på hvilke endringer som foreslås, og kort om hvordan dette vil kunne påvirke rettsbehandlingen av asylsøkere. Europaparlamentet uttalte i sitt forslag til nye 30 Øyen (2013) s Vevstad (201) s Vevstad (2006) s Forordning 343/ Se Prop.26 L ( ) Endringer i utlendingsloven (gjennomføring av Dublin III forordningen) s Prorp.26 L ( ) s Constantin Hruschka, s

12 Dublin forordning 4 mai 2016, at det høye antall av asylsøkere som har kommet til Europa den siste tiden har resultert i stort press på medlemslandenes asylsystem, og at svakheter ved regelverket ikke garanterer en effektiv og holdbar ansvarfordeling. 37 Flere av de rettsavgjørelser som er avgjørende på dette området vil bli omtalt senere i oppgaven. De illustrerer at de utfordringene noen av de sør-europeiske landene har, hvor de ikke klarer å tilfredsstille de krav som til internasjonale menneskerettigheter stiller, fører til et økende ansvar i forhold til asylbehandling i andre land med mindre tilstrømning av flyktninger og asylanter. 2.2 Norges tilknytning til Dublin - samarbeidet For Norge er Dublin- og Schengen-samarbeidet vår vei inn i asyl og migrasjonssamarbeidet i Europa. Norge ble tilknyttet Dublin samarbeidet da vi den 19. Januar 2001 inngikk avtale med EU om tilknytning til Dublin regelverket. Denne tilknytningsavtalen gjaldt Dublin konvensjonen fra Det var da en avtale mellom Norge, Island og Det europeiske felleskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av fremlagte asylsøknader. 39. Selv om Norge kun er bundet av Dublin III forordningen og ikke resten av regelverket, er det likevel viktig for Norge å forholde seg til hvordan de andre Dublin landene tolker og anvender asylregelverket. Videre er det viktig å følge med på utviklingen av asylfeltet, 40 slik at norsk regelverk og gjennomføringen av det er i tråd med og tilfredsstiller normene og standarden i resten av medlemslandene. 41 På den måten bidrar Norge til at det blir en harmonisering mellom statene i Dublin samarbeidet, som er i samsvar med tanken bak Dublin-konvensjonen fra I norsk rett er tilknytning til Dublin samarbeidet forankret i utlendingsloven 32 som regulerer Internasjonalt samarbeid mv. om behandling av søknader om opphold av beskyttelsesgrunner. For å synliggjøre vår internasjonale forpliktelser 42 ble, ved lovendring av 17. de- 37 Europakommisjonen COM (2016) 270 final, s Ref. 12/8109 DHA, punkt Prop.26 L ( ) 40 Vevstad (2013) s. 408 og Vevstad (kommentar til utlendingsloven 32.) Avsnitt Ref 12/8109 DHA. Punkt 6 9

13 sember 2013, Dublin III forordningen tatt inn i bestemmelsens fjerde ledd; Europaparlaments rådsforordning (EU) nr. 604/2013 (Dublin III forordningen) gjelder som norsk lov. Tidligere var det utlendingsforskriften 43 som i norsk sammenheng definerte Dublinsamarbeidet. Nå virker utlendingsforskriften som et supplement til reglene i utlendingsloven Hovedregelen og utgangspunktet i norsk flyktningen- og asylrett er at man må bli anerkjent som flyktning for å kunne få asyl. Oppfyller man vilkårene vil man i utgangspunktet få beskyttelse i Norge. Fra dette utgangspunktet følger det flere unntak. Ett av dem gjelder når søkeren faller inn under Dublin behandling, jf. utlendingsloven 32 første ledd bokstav b. Bestemmelsen innebærer at Norge ikke skal ta stilling til om vilkårene for beskyttelse er oppfylt, men overlate behandlingen til den stat som er ansvarlig etter Dublin reglene. 45 Dublin samarbeidet er svært viktig for norsk asylpolitikk. Norge har derfor interesse av at egen praksis er i samsvar med gjeldene rett og ikke avviker fra de øvrige landenes praksis Overordnet prinsipp I folkeretten gjelder suverenitetsprinsippet som utgangspunkt og hovedregel. Prinsippet innebærer at statene selv bestemmer hvilke utlendinger som skal få opphold på deres territorium. Den europeiske Menneskerettsdomstolen (EMD) legger til grunn at statene har as a matter of well established international law have the right to control the entry, residence and removal of aliens. 47 Prinsippet gjelder imidlertid ikke uten begrensninger. Internasjonale menneskerettigheter setter begrensninger for statenes handlefrihet og stiller krav til myndighetenes behandling av utlendinger. 48 Reglene gir ikke flyktningstatus eller asyl, men gir en rett til internasjonal be- 43 Forskrift av 17. Desember 2013 nr 1568 (utledningsforskriften) 44 Vevstad (kommentar til utlendingsloven 32) avsnitt 5 45 Se UDIs Rundskriv; RS pkt Se GI-03/ Se Saadi mot Italia (2008) avsnitt Se Øyen (2013) s

14 skyttelse. Den viktigste begrensningen for statene er ansvaret om at ingen skal bli sendt tilbake til fare verken til hjemlandet eller annet tredjeland. Forbudet er absolutt og representerer et grunnprinsipp i enhver moderne rettsstat. Med fare mener man forfølgelse eller andre alvorlige overgrep som tortur, dødsstraff eller mishandling. 49 Dette er det såkalte non refoulementprinsippet, og anses i dag som folkerettslig sedvanerett og bindende selv for de stater som ikke har ratifisert konvensjonen. 50 Non refoulement -prinsippet er i tillegg nedfelt i flere konvensjoner, blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon av 1950 artikkel 3 og FNs flyktningkonvensjon av 1951 artikkel 33 nr FNs Flyktningkonvensjon (FK) artikkel 33. Nr. 1 FK er den viktigste internasjonale konvensjonen for personer som søker beskyttelse i et annet land enn sitt eget. 52 FK artikkel 33 nr. 1 verner personer om mot å bli sendt tilbake til forfølgelse; Ingen kontraherende stat må på noen som helst måte utvise eller avvise en flyktning over grensen til områder hvor hans liv eller frihet vil være truet FK artikkel 33 nr. 1 gir ikke et absolutt vern mot utsendelse, og gir således en svakere beskyttelse en EMK artikkel 3 (se punkt under). Etter konvensjonen artikkel 33 nr. 2 beskytter den ikke personer som utgjør en fare for rikets sikkerhet eller samfunnet i asyllandet. I tillegg kan personer som har begått alvorlige forbrytelser bli ekskludert etter artikkel 1 F Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 3 Den europeiske menneskerettskonvensjonen omhandler sivile og politiske rettigheter. EMK artikkel 3 sier: Ingen må bli utsatt for tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Ansvaret om å ikke utsette noen for slik behandling gjelder ikke bare en stats egne handlinger på sitt territorium. Det foreligger også et ansvar om ikke å sende noen til en annen stat, hvor 49 Øyen (2013) s NOU 2004: 20 s Se Øyen (2013) s NOU 2004: 20 s Øyen (2013) s

15 de risikerer behandling etter artikkel Dette ble slått fast av den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i Soering mot Storbritannia (1989) 55 hvor retten uttalte: In sum, the decision by a Contracting State to extradite a fugitive may give rise to an issue under Article 3 (art. 3), and hence engage the responsibility of that State under the Convention, where substantial grounds have been shown for believing that the person concerned, if extradited, faces a real risk of being subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment in the requesting country. 56 Fra domstolenes uttalelse kommer det også frem at EMK artikkel 3 gir rett til beskyttelse hvis det er betydelige grunner for at en person står i reell fare for å bli utsatt for tortur eller umenneskelig behandling i mottakerlandet. Vurderingsgrunnlaget er betydelige grunner. Og siden domstolens dom i Soering mot Storbritannia har EMD i alle saker som omhandler EMK artikkel 3 lagt den vurderingen til grunn. 57 Hva som ligger i vilkårene i EMK artikkel 3 ble klargjort i en sentral avgjørelse fra EMD 58 De uttalte at forbudet mot tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling i EMK artikkel 3 representerer en av de mest grunnleggende rettigheten i et demokratisk samfunn. 59 For at det det skal foreligge brudd på EMK artikkel 3 uttalte Domstolen at det måtte et minimum av alvorlighet til. Alvorlighetsgraden er skjønnsmessig og må vurderes ut fra alle sider av saken; such as the duration of the treatment and the physical or mental effects and, in some instances, the sex and the state of health of the victim 60 I motsetning til flyktningkonvensjonen artikkel 33 nr. 1 vil en person som har begått en lovstridig handling i hjemlandet være vernet under EMK artikkel 3 dersom utsendelse eller retur vil være en krenkelse av bestemmelsen Øyen (2013) S Case of Soering v The United Kingdom 07 July Se dommens punkt Øyen (2013) s M.S.S mot Belgia og Hellas 59 Se dommens punkt Se dommens punkt

16 2.3.3 Prinsippet i norsk rett i relasjon til Dublin-samarbeidet I norsk rett gjenspeiles våre internasjonale forpliktelser til blant annet flyktningkonvensjonen artikkel 33 og EMK artikkel 3 i utlendingsloven 73. I Dublin sammenheng er også forbudet tatt inn i utlendingsloven 32 (mer om utlendingsloven 32, se punkt 2.6 og 4.1). I bestemmelsen tredje ledd slås det fast at Norge ikke kan nekte å realitetsbehandle en søknad dersom retur av søkeren til ansvarlig stat vil stride mot 73. Forarbeidene til utlendingsloven påpekte at henvisningen til 73 i Dublin bestemmelsen var tatt med på grunn av informasjons og signalhensyn 62. Henvisningen viser at forbudet mot non refoulement-prinsippet gjelder ved alle sider av utlendingsloven også ved anvendelse av Dublin-regelverket. At det er henvist til 73 i 32 viser samtidig at norsk rett er på linje med innholdet i EMDavgjørelsen. 63 Forarbeidene viser at selv om Dublin systemet forutsetter et harmonisert samarbeid mellom medlemslandene, vil det forekomme variasjon i lovgivning og praksis innenfor rammene av de internasjonale forpliktelsene. Forarbeidende påpeker likevel at det ikke er grunn til å anta at medlemsstatene ikke overholder sine internasjonale forpliktelser og at det må legges til grunn at et annet samarbeidsland overholder sine forpliktelser ved retur. Særlig gjelder dette forpliktelsene til flyktningkonvensjonen artikkel 33 nr. 1 og EMK artikkel Utlendingsmyndighetene i Norge har således et selvstendig ansvar etter internasjonale forpliktelser og utlendingsloven 73 til ikke å sende noen i retur til ansvarlig medlemsstat etter Dublin-regelverket, hvor vedkommende risikerer overgrep, eller vil bli sendt videre til fare. Dublin-systemet forutsetter således at Dublin-landende overholder sine internasjonale forpliktelser Nou 2004: 20 s Nou 2004:20 s Vevstad (2013) s Ot. Prp. Nr. 75 ( ) s Ot. Prp. Nr. 75 ( ) s

17 I punkt i oppgaven vil jeg redegjøre for en sentral avgjørelse fra internasjonal praksis, hvor det forelå brudd på non refoulement-prinsippet i Dublin-sammenheng og hvor retur til mottakerlandet ikke ville gi nødvendig beskyttelse til asylsøkerne. 2.4 UNHCR som rettskilde i asylretten I punkt viste jeg til at internasjonale uttalelser og forklaringer er viktige rettskilder på asylfeltet. De kan bidrar som tolkningsinstrumenter for medlemsstatene i forhold til internasjonal lovgivning og regler om flyktninger. Spesielt viktig er anbefalinger fra UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), som ble stiftet i UNHCR er gitt mandat til å verne over flyktningkonvensjonen fra Stater som tar i mot flyktninger får råd fra UNHCR om hvordan best ivareta og overholde internasjonale forpliktelser. Målet for arbeidet til UNHCR er å sikre at alle mennesker som trenger det, har mulighet til å be om beskyttelse i et annet land, og at ingen blir sendt til fare og forfølgelse. 67 Det fremheves i forarbeidene 68 at UNHCRs anbefalinger skal ha stor rettskildemessig betydning og tillegges stor vekt ved tolkning av FK. For Norge er særlig tolkningsanbefalinger og landsspesifikke anbefalinger av betydning. Tolkningsanbefalinger er uttalelser om hvordan flyktningbegrepet bør tolkes, og landsspesifikke anbefalinger er uttalelser om hvordan situasjonen er med tanke på beskyttelsen for asylsøkere i forskjellige tredjeland. De sier gjerne noe om hvilke asylsøkere som bør få beskyttelse i Norge og andre medlemsland. 69 Fordi vurderingen av om en person skal få asyl eller ikke, defineres av om det er behov for beskyttelse, er det noen landsspesifikke anbefalinger som får større rettskildemessig vekt i norsk asylpraksis enn andre. Det legges som regel større vekt på anbefalinger som fraråder mot retur på grunn av sikkerhetsmessige årsaker, enn på grunn av humanitære årsaker, som sosiale eller økonomiske problemer i hjemlandet. 70 Det avhenger 66 Se NOU 2004: 20 s FN-sambandet (2016) 68 Se Ot.prp. nr. 75 ( ) s Øyen (2013) s Øyen (2013) s

18 videre av flere faktorer hvilke anbefalinger fra UNHCR som vektlegges. Som et eksempel på dette uttalte UNEs stornemd i ett vedtak fra oktober 2010; 71 UNHCRs anbefalinger generelt har stor vekt, spesielt når gjelder vurderinger knyttet til spørsmål om beskyttelsesbehov. Vekten er imidlertid ikke absolutt, men relativ. Det må blant annet vurderes hvor klare og entydig anbefalinger er, hvor oppdatert og godt begrunnet, og hvorvidt UNHCR har tilgang til unik landinformasjon. 2.5 Om fastsettelse av ansvarlig medlemsstat og første asylland prinsippet Et av Dublin-forordningens opprinnelige og grunnleggende prinsipper er som nevnt at en asylsøknad fremsatt på EU territoriet skal behandles i en av medlemsstatene, men kun en. Som nevnt er dette formålet er videreført og videreutviklet i Dublin III-forordningen art. 3 (1). 72 Hovedregel og utgangspunktet etter denne artikkelen er at asylsøkeren skal returneres til den medlemstat som er ansvarlig etter kriterier satt i Dublin-regelverket. Hvilken medlemsstat som er ansvarlig avgjøres etter de objektive ansvarskriteriene, som er regulert i Dublin III forordningen kapittel III artikkel Reglene om ansvarsfastsetting skal sikre at enhver asylsøker får søknaden sin om beskyttelse behandlet. 73 Kriteriene skal prøves i den rekkefølge de er gitt i kapittel III. 74 Det første kriterier medlemsstatene må vurdere om søkeren er mindreårig jf. artikkel 8. Den ansvarlige stat er den hvor familie til den mindreårige oppholder seg. Og vurdere hva som er til barnets beste gjelder også i Dublin-saker. Etter artikkel 8 (1) skal ikke barnet sendes til den staten familien befinner seg, med mindre det er det beste for barnet. Her må det en helhetsvurdering til. Videre kan ansvarlig stat fastsettes etter artikkel 9-11 i forordningen. Det gjelder henholdsvis når familiemedlemmer har rett til internasjonal beskyttelse, når familie har søkt om internasjonal beskyttelse og generelle familieprosedyrer i artikkel 11. Da det er har vist seg å være knyttet en del utfordringer og svakheter rundt familiebegrepet som kommer inn under artiklene 8-11 ser jeg i punkt se nærmere på dette. 71 Ref: N (sammendrag fra vedtaket) 72 Se Dublin III art. 3(1). 73 Hruschka (2014) s Se Dublin III artikkel 7 (1). 15

19 Dublin III-forordningens artikkel 3 (2) regulerer videre to andre typer prosedyrer for medlemsstatene når de skal fastsette ansvar for behandling av asylsøknader. Den første gjelder når ingen av medlemsstatene kan bli utpekt som ansvarlig etter ansvarskriteriene i kapittel III, og den andre når det er systematiske feil og mangler i asylprosedyrer og/eller mottaksforhold i ansvarlig medlemsstat. Det representerer feil og mangler når asylsøkeren utsettes for umenneskelig eller nedverdigende behandling. 75 Ved det første tilfellet er det første asyllandprinsipp som gjelder. Prinsippet er stadfestet i Dublin III-forordningen artikkel 3 (2) første avsnitt. Bestemmelsen innebærer at det er den staten hvor søkeren først søkte asyl, som blir den ansvarlige stat. Ved det andre tilfellet skal medlemsstaten hvor søkeren da befinner seg i, fortsette å se på bevisene og kriteriene i kapittel III etter hvilket annet medlemsland som er nærmest til å realitetsbehandle søknaden. Dersom ingen medlemsstat etter dette kan bli funnet ansvarlig er det den staten hvor søkeren først ble registrert som blir ansvarlig, jf. Dublin III forordningen artikkel 3 (2) tredje avsnitt, altså første asyllandprinsipp etter artikkel 3 (2) første alternativ. 76 Med både ansvarskriteriene og regelen om første asyllandprisnippet vil man hindre at søkere som kommer til Europa blir kasteballer mellom medlemslandene, uten å få søknaden sin behandlet. I tillegg vil man sikre at asylsøkeren får søknaden sin behandlet i en stat. 77 Fordeling av ansvar etter ansvarskriteriene forutsetter at statene samarbeidet og anvender reglene slik det er lagt frem. Dette har betydning både for hensikten med Dublin-systemet, og også for asylsøkeren selv, ettersom bare en stat i utgangspunktet skal behandle søknaden, tilsier det at asylsøkeren i prinsippet bare får én sjanse fordi avgjørelsen en stat tar bli avgjørende for asylsøkeren i resten av samarbeidslandene. Og beslutningen som der tas blir avgjørende for hele Dublin-området EURODAC 75 Europakommisjonen, impementering av Dublin III (2016) 76 Europakommisjonen, implentering av Dublin III (2016) 77 Ref. 12/8109 DHA punkt Vevstad (2006) s

20 For å gjøre det enklere å identifisere i hvilket europeisk land asylsøkerne tidligere hadde befunnet seg, ble det i slutten av 2000 opprettet et registreringssystem kalt Eurodac. Eurodac IIforordningen er den andre i rekken og erstatter tidligere Eurodac-forordning. Registreringssystemet brukes i Dublin-saker og er et elektronisk system som medlemsstatene anvender for å ta fingeravtrykk av utlendingene som kommer til EU eller EØS land. Eurodac IIforordningens formål er å avklare om en søker tidligere har vært registrert eller søkt asyl i et annet samarbeidsland. 79 Eurodac skal bidra til effektivitet innenfor Dublin samarbeidet, ved at samarbeidslandene fortere får avklart hvilken stat som er ansvarlig. Som tidligere nevnt har land sør i Europa vist seg å oppleve, på grunn av sin geografiske plassering, mye større tilstrømning av asylsøkere enn samarbeidslandene i nord. Dette har til tider ført til at de tjenestemenn i de sørlige landene unnlater å registrere søkere som ankommer, fordi de får mindre press på sitt asylinstitutt og asylbehandlingssystem om søkerne reiser videre nordover. Dette representerer en stor politisk utfordring og vil kunne bidra til å undergrave Dublin - systemet. 80 De sørlige europeiske landenes belastning berører blant annet spørsmål om byrdefordeling mellom samarbeidslandene. Dette er et vanskelig politisk spørsmål som ligger utenfor denne oppgavens fokus. Dette er imidlertid en av hovedsakene det forhandles om i den kommende Dublin IV-forordningen, som vil bli berørt i diskusjonen om rettsutviklingen avslutningsvis i oppgaven Dublin III Sterkere grad av beskyttelse? Som nevnt innledningsvis i punkt 2.1 om Dublin-samarbeidet var hovedformålet til Dublin III-forordningen og sikre en sterkere grad av beskyttelse til personer som faller inn under Dublin-systemet, enn det som eksisterte i Dublin II-forordningen. Dette gjaldt særlig stillingen til enslige mindreårige asylsøkere og retten til familieliv. Målet var også å gjøre systemet mer effektivt enn tidligere Særlig om enslige mindreårige asylsøkere 79 NOU 2004:20 s Vevstad (kommentar til utlendingsloven 32) Avsnitt

21 Noe av forbedringene i Dublin III-forordningen, sammenlignet med Dublin II-forordningen, gjaldt som nevnt over rettighetene til enslige mindreårige asylsøkere. 81 I FNs barnekonvensjon 82 skal barnets beste være et grunnleggende hensyn jf. art. 3. Også i Dublin saker skal hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn. Dette kommer klart frem i Dublin III forordningen artikkel 6 Garantier for mindreårige. Det er særlig hensynet til barnets beste i saker hvor det er mulighet for å gjenforenes med familie som gjør at statene blir oppfordret til å samarbeide om å avgjøre hva som er best for barnet jf. Dublin III-forordninger artikkel 6 (3) a). I praksis ble ikke alltid barnets beste, med tanke på familiegjenforening, sikret under Dublin II-forordningen, ettersom den bare inneholdt én henvisning til prinsippet når det gjaldt enslig mindreårige asylsøkere, 83 (i Dublin II forordningens artikkel 6 (1)). 84 Dette førte til en mangel på konsistens blant medlemstatene med tanke på beskyttelse av barnet. I Dublin III forordningen er prinsippene om barnets beste nå inkorporert i Dublin systemet. Nye regler har i artikkel 6 forbedret situasjonen for enslige mindreårige. 85 Ved at prinsippet om barnets beste i Dublin-sammenheng, ikke bare gjelder enslige barn, men også barn i følge med foreldre. 86 Under ansvarskriteriene i Dublin III-forordningen artikkel 8, er spørsmålet om saken gjelder enslig mindreårige det første kriteriet en stat må vurdere når de skal avgjøre hvilken stat som er ansvarlig. Det avgjørende er hvilken medlemsstat en eventuell familie befinner seg i. Dersom det er det beste for barnet, skal barnet gjenforenes med familien. 87 Beskyttelsen til enslige mindreårige i Dublin - saker er således sikret bedre ved artikkel 6 og artikkel 8 i Dublin III-forordningen, enn ved den tidligere Dublin II-forordningen Ref 12/8109 DHA punkt FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. November Hruschka (2014) s Dublin II forordningens artikkel 6 (1); Where the applicant for asylum is an unnaccompanied minor, the Member State responsible for examining the application shall be that where a member of his or her familiy is legally present, provided that this is in the best interest of hte child. 85 Hruschka (2014) s Hruschka (2014) 87 Se artikkel 8 i Dublin III forordningen 88 Hruschka (2014), s

22 Retten til familieliv Retten en søker har til å bli gjenforent med familien er også styrket i Dublin III forordningen. Forordningens fortale punkt 14 sier; bør retten til respekt for familieliv være et grunnleggende hensyn for medlemsstatene ved anvendelse av denne forordningen. Fortalens punkt 14 illustrer bedre beskyttelse av familielivet enn det Dublin II gjorde. 89 Definisjonen på hva som skal være det generelle familiebegrepet i Dublin sammenheng er regulert i forordningens artikkel 2 g og h. Etter artikkel 2 g er familiemedlemmer definert som søkerens ektefelle, ugift partner eller barn av disse. Videre er også slektning tatt med i Dublin III- forordningen. Etter artikkel 2 bokstav h) defineres dette som tanter, onkler eller besteforeldre. I tillegg i Dublin III - forordningens artikkel 16, som gjelder for særlige sårbare personer, er familiebegrepet utvidet til også å gjelde søsken. Som Constantin Hruschka påpekte i sin artikkel, ville kanskje utvidelsen og styrkingen av familiebegrepet bidra til mer tolkningstvil enn effektivitet ved anvendelsen av familiekriteriet. 90 Mange momenter ser ut til å støtte oppfatning av denne artikkelen; se nærmere i punkt om svakheter ved ansvarskriteriene Ansvarskriteriene svakheter? I Europakommisjonens evalueringsrapport om Dublin III forordningen fra mars understreket flere medlemstater at ansvarskriteriene i seg selv var tydelige nok, og at de for det meste ble anvendt i den rekkefølgen de er satt. Utfordringen knyttet seg til at medlemslandene ikke er enig om hvilke bevis som fastsetter hvilket medlemsland som er ansvarlig. I den forbindelse ble det blant annet rapportert at familiekriterier ble sjeldent brukt fordi medlemslandene aksepterte forskjellige typer bevis knyttet til om det forelå familietilkobling eller ikke. På bakgrunn av dette ble det påpekt at bevis fra EURODAC-systemet var det medlemsstatene hadde mest tiltro til når det gjaldt å fastsette ansvarlig stat, og at det var en tendens til å ikke stole på blant annet asylintervjuer gjort i andre medlemsland. Kommisjonen påpeker at en slik 89 Hruschka s Se Hruschka s Europakommisjonen-implementering av Dublin III (2016) 19

23 uvilje til ikke å stole på andre medlemstaters asylintervjuer er et problem med tanke på familiesaker i Dublin-systemet. Liten effektivitet i prosedyrene rundt disse sakene fører til at søkerne tar hånd om egen situasjon og reiser dit familien oppholder seg. En slik situasjon må sies å være uheldig for både søkeren og funksjonen av Dublin-systemet. For søkeren sin del vil det ikke hjelpe å reise videre. Fordi en ny behandling med å fastsette ansvarlig stat vil skje i landet søkeren reiser til, med mindre staten velger å anvende unntaksklausulene. I tillegg kan man si at formålet med Dublin-systemet, om å hindre at asylsøkere søker asyl i flere stater, ikke blir oppfylt når det det er lite effektivitet rund prosedyrene og søkerne tar hånd om egen situasjon. I samme rapport ble det også uttrykt tolkningstvil rundt definisjonen og sannsynliggjøringen av kravet avhengighet i forordningens artikkel 16. Artikkel 16 går ut på at dersom søkeren eller noen i søkerens familie som oppholder seg lovlig i et av medlemslandene, er avhengig av støtte fra søkeren, eller søkeren er avhengig av støtte fra et familiemedlem, skal medlemstatene normalt fører dem sammen. Det ble vist til vanskeligheter rundt hva som er tilstrekkelige eller akseptable bevis i mottakerlandet rundt dette kravet, som førte til en urimelig bevisbyrde på senderstaten. (I punkt 3.4.3) redegjør jeg for en sentral avgjørelse fra EU-domstolen, som bidro til nærmere klarhet i hvordan medlemstatene bør tolke avhengighetskriteriet). 3 Unntak fra ansvarskriterier 3.1 Fra utgangspunktet til unntak I diskusjonen rundt Dublin-regelverket er unntaksbestemmelsene i Dublin III-forordningen viktig for sikring av menneskerettighetene, spesielt vern etter EMK. Derfor har jeg valgt å vie en del plass rundt diskusjonen av disse, spesielt suverenitetsklausulen. Også en EMDavgjørelse av prinsipiell betydning la grunnlaget for viktige standarder for samarbeidslandene rundt retur etter Dublin-regelverket. Dette er særlig viktig nå når det som nevnt er store tilstrømninger til noen få land sør i Europa som får en stor belastning. I Punkt 3.2 går jeg nærmere inn på forholdet mellom EU-domstolen og EMD, da de setter standarden for menneskerettighetsforpliktelsene også i Dublin-sammenheng. 20

24 Fra utgangspunktet om ansvarlig medlemsstat og første asyllandprinsippet åpner Dublin IIIforordningen for at en medlemsstat kan velge å behandle en asylsøknad til tross for at en annen medlemsstat er ansvarlig for behandlingen. Dublin III-forordningens fortale, punkt 17 fastsetter: Enhver medlemsstat bør kunne fravike ansvarskriteriene, særlig av humanitære og menneskelige hensyn selv om slik behandling ikke er dens ansvar etter de bindende kriteriene fastsatt i denne forordningen. Med hjemmel i Dublin III-forordningens artikkel 17 (1) og (2), 92 kalt henholdsvis suverenitets og humanitærklausulen, vil medlemsstatene altså kunne fravike ansvarskriteriene satt i forordningens kapittel III. Det er således ingen plikt å anvende ansvarskriteriene (se punkt 3 nedenfor). Dette valget springer ut av statenes suverenitetsprinsipp, deres rett til å bestemme over sitt territorium, og hvem skal få oppholde seg der. 93 Unntakene er ment som sikkerhetsventiler både der de objektive kriteriene ikke passer og for at statene selv kan velge å ikke returene asylsøkeren. 94 Unntaksbestemmelsene presiserer ikke nærmere når en stat kan behandle søknaden i stedet for å returnere til ansvarlig stat. Men bruken av unntaksbestemmelse kan være særlig viktig ved statenes ansvar når det gjelder prinsippet om non refoulement. I punkt 4.3 og skal jeg gå gjennom noen eksempler som illustrerer dette ansvaret. Europakommisjonen har påpekt at flere land ikke hadde pålitelig statistikk når det gjaldt bruken av unntaksbestemmelsen. Dette viser at det er vanskelig å sammenligne bruken av unntaksbestemmelsen statene i mellom Betydningen av EU-domstolen og EMD Jeg har her valgt å se nærmere på forholdet mellom EU-domstolen og EMD, som setter viktige rammer for menneskerettigheter og er veiledende for de mer konkrete reglene i Dublinsystemet. Selv om Norge som nevnt ikke er direkte bundet av EU-domstolen, kan uttalelsene fra domstolen være av betydning for Norges praktisering av Dublin-forordningen, dersom for eksempel EMD henviser den en avgjørelse i EU-domstolen. 92 Se Dublin III artikkel 17 (1) og (2). 93 Sivia Morgades Gil. s Vevstad (2013) s Europakommisjonen COM(2016) 270 final 21

25 EU domstolen og Den Europeiske menneskerettsdomstolen er to forskjellige og selvstendige regimer. Når det gjelder menneskerettigheter er Europarådets hovedinstrument EMK, hvor grunnleggende fundamentale rettigheter ble inkorporert fra starten. For EU derimot var ikke menneskerettigheter en del av EUs grunnleggende avtaler fra henholdsvis 1951 og Men EU har gjennom årene utviklet holdninger på menneskerettighetsområdet, fordi utviklingen som etterfulgte innledningen på den økonomiske integrasjon i Europa fikk betydning for menneskerettigheter. 97 Det er tre ulike sett med lovgivning som beskytter menneskerettighetene i Europa, og som EUs medlemsland må rette seg etter. Det er EUs charter om grunnleggende rettigheter, EMK og til slutt landenes egen lovgivning på menneskerettighetsfeltet. På den ene siden gir dette mangfoldet av regler et bredt vern av menneskerettighetene i Europa, på den andre siden kan det lede til tolkningstvil og usikkerhet rundt standardene for menneskerettigheter. 98 Den Europeiske Union er foreløpig ikke medlem av EMK, og derfor ikke bundet av den, og da heller ikke bundet av avgjørelsene til EMD. Men gjennom Lisboa traktaten (The Treaty of the European Union TEU) forpliktet EU seg i 2009 til å tiltre EMK; en tiltredelse som beskrives som et viktig og riktig steg i utviklingen av vernet om fundamentale rettigheter i Europa. 99 Dette for det første fordi Lisboa-traktaten nedfelte menneskerettigheter som basis for EUs grunnleggende verdier, mer enn tidligere, for det andre fordi TEU artikkel 6 (2) åpnet for EUs tiltredelse av EMK, og for det tredje fordi EUs Charter om Grunnleggende rettigheter er vedlagt Lisboa traktaten som i følge TEU artikkel 6 (3) gir bindende status. 100 EMD har plikt til å følge opp implementeringen av EMK, primært de nasjonale lovene hos Europarådets medlemsland rundt menneskerettighetsområdet. På den andre siden har man EU-domstolen, som i første rekke er etablert for å følge opp den økonomiske integrasjonsprosessen i Europa. Imidlertid inkludere jurisdiksjonen for EU-domstolen likevel grunnleggende 96 Den Europeiske Kull og stålunionen (1951), det Europeiske Økonomiske fellesskapet (1957) og the European Atomic Energy Kommunitet (1957). 97 Waagstein, (2010) s.1 98 Waagstein (2010) De Vries (2013), de Vries (2013) s

26 friheter og menneskerettigheter innen EUs lovgivningen. 101 Selv om de to domstolene oftest har en relativ lik tilnærming til menneskerettsspørsmålet, kan de også være forskjellig, blant annet fordi de i utgangspunktet er opprettet for å fremme forskjellige formål; EU har en grunnleggende økonomisk bakgrunn mens EMD har en menneskerettsbakgrunn. 102 De to institusjonene har i en tid sett hen til hverandres avgjørelser. Dette er med på å balansere de ulike menneskerettighets-standardene i medlemslandene. Det kan også bidra til å redusere tolkningstvil. 103 Om ulike tolkninger vil føre til store uenigheter mellom EU domstolen og EMD den dagen EU blir medlem av EMK gjenstår å se. 3.3 Suverenitetsklausulen Innledning Suverenitetsklausulen i Dublin III forordningen, artikkel 17 nr. 1 er en videføring av Dublin II fordringens art. 3 (2) og sier: Som unntak fra art. 3 nr. 1 kan enhver medlemsstat velge å behandle en søknad om internasjonal beskyttelse som er inngitt til den av en tredjelandsborger eller statsløs Bestemmelsen innebærer at hvert enkelt medlemsland kan velge å realitetsbehandle en søknad til tross for at det er en annen stat som er ansvarlig etter de objektive ansvarsreglene. 104 Dersom en medlemstat velger å påta seg ansvaret ved å anvende suverenitetsklausulen, vil det frita den ansvarlige staten for sine forpliktelser. 105 Suverenitetsklausulen skal ivareta de hensyn som ikke kan innfortolkes under ansvarskriteriene. Eksempel på når medlemstatene og Norge bør anvende suverenitetsklausulen er når forhold rundt mottakssystemet i ansvarlig stat har mangler som tilsier at retur kan være brudd på grunnleggende rettigheter. Dette åpner således også Dublin III- forordningens artikkel 3 (2) for. Et annet eksempel kan være når et annet Dublin-land har en annen praksis med tanke på 101 Waagstein (2010). s Sybe A. de Vries (2013) s Waagstein (2010). s Vevstad (2013) s Prop. 26 L ( ) s 9. 23