Kommunerevisjon Møre og Romsdal. Utredning om sammenslåing av 4 av de 5 revisjonsenhetene i Møre og Romsdal

Transkript

1 Kommunerevisjon Møre og Romsdal Utredning om sammenslåing av 4 av de 5 revisjonsenhetene i Møre og Romsdal 30. april 2014

2

3 Innhold SAMMENDRAG OG ANBEFALINGER MANDAT OG OPPDRAG ORGANISERING MANDATET FOR UTREDNINGEN OPPDRAGET VIDERE BEHANDLING TILSYN OG KONTROLL I KOMMUNENE EGENKONTROLL I KOMMUNAL SEKTOR OG TILSYNSMYNDIGHETENES VIRKEFELT Internkontroll i kommunene og fylkeskommunene avgrensinger i forhold til revisjonens virkefelt Tilsynsmyndighetenes oppgaver avgrensinger i forhold til revisjonens virkefelt SEKRETÆR FOR KONTROLLUTVALGETS OPPGAVER AVGRENSINGER I FORHOLD TIL REVISJONENS VIRKEFELT Formål og oppgaver for sekretariatet Avgrensinger mellom sekretariatets oppgaver og revisjonens oppgaver REVISJONENS OPPGAVER Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Kundekontakt og kommunikasjon Bestillinger, andre kontrollaktiviteter og kvalitetssikring STYRINGSGRUPPAS OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER KRAV OG MÅLSETTINGER FOR EN FREMTIDIG REVISJONSORDNING UTVIKLINGSTREKK I KOMMUNEREVISJON KRAV OG FORVENTNINGER FRA KOMMUNENE OVERORDNEDE KRAV OG FØRINGER TIL KOMMUNEREVISJON STYRINGSGRUPPENS OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER FORDELER OG ULEMPER MED ÉN REVISJON DAGENS REVISJONSORDNINGER FORDELER OG ULEMPER VED EN SAMMENSLÅTT REVISJON STYRINGSGRUPPAS OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER ORGANISERING OG EIERSTYRING ULIKE INTERKOMMUNALE SAMARBEIDSMODELLER Innledning Interkommunale selskaper Interkommunalt og - fylkeskommunalt samarbeid etter kommunelovens Aksjeselskap eiet av kommuner og fylkeskommuner Vertskommunesamarbeid etter kommuneloven 28 1a flg. og samkommunemodellen 28-2b flg Kommunesammenslutninger og interkommunalt samarbeid SÆRLIG OM EIERSTYRING AV ET REVISJONSSELSKAP ORGANISERT SOM ET IKS Generelt om eierstyring Nærmere om selskapsavtale og eieravtale Representantskapsmedlemmenes rolle... 38

4 5.2.4 Valg av styremedlemmer og styreinstruks Særlig om kommunale revisjonsselskap FORHOLDET TIL REGELVERKET OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Utgangpunkt Nærmere om utvidet egenregi Nærmere om offentlig-offentlig samarbeid Vurdering av organiseringen av revisjonen opp mot regelverket for offentlige anskaffelser STYRINGSGRUPPAS OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER FORHOLDET TIL DE ANSATTE OMSTILLING, UTVIKLING, MEDBESTEMMELSE, INFORMASJON VIRKSOMHETSOVERDRAGELSE FRAMTIDAS SELSKAP ARBEIDSAVTALER - LØNNS- OG ARBEIDSVILKÅR RESERVASJONS- OG VALGRETT VED VIRKSOMHETSOVERDRAGELSE STYRINGSGRUPPAS OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER UTFORDRINGER KOSTNADSFORDELING LOKALISERING ANSATTE EFFEKTIVISERINGSPOTENSIALET PENSJON FRA GAMMEL TIL NY ENHET ORGANISERING AV EKSTERNE REVISJONSOPPDRAG LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER... 54

5 Sammendrag og anbefalinger Kommunerevisjonene inklusiv fylkeskommunal revisjon er små enheter med fra 5 til 9 ansatte. Revisjon omfatter både regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Kravene til kompetanse og standard har økt. Kommunens oppgaver er komplekse, og kommunene har fått større ansvar. Dette er bakgrunn for ønske om utredning av felles revisjonsordning med en organisatorisk sammenslåing for å sikre at kommunene og fylkeskommunen i framtida får revisjonstjenester av god kvalitet. Kommunene har valgt representanter til en styringsgruppe der det også er med en representant for de ansatte. Denne rapporten er styringsgruppas forslag til kontrollutvalgene. En arbeidsgruppe inklusiv prosjektleder har utarbeidet forslag til rapport for styringsgruppen. De ulike enhetene og de ansatte har deltatt i arbeidet med utredningen. Med utgangspunkt i de vurderinger som er gjort i denne utredningen anbefaler en enstemmig styringsgruppe at det etableres én felles revisjon i Møre og Romsdal med unntak for Søre-Sunnmøre som ikke ønsker å delta. Rapporten er bygd opp i tråd med mandatet: Organisering av tilsyns- og kontrollinstituttet i kommunene beskrives i kapittel 2. Dette inkluderer revisjonens, administrasjonssjefens, kontrollutvalget/sekretariatet og andre tilsynsmyndigheters ansvar. Kapittel 3 beskriver utviklingstrekk, krav og forventninger og hvilke målsettinger som bør gjelde for en fremtidig felles revisjonsordning. Fordeler og ulemper knyttet til det å slå sammen de fire eksisterende revisjonsselskapene er satt opp i kapittel 4. Kapitlet innleder med en beskrivelse av dagens ordninger. Alternative selskapsmodeller/organisasjonsformer er presentert i kapittel 5. Hvordan eierkommunene kan utøve eierstyring i et interkommunalt selskap (IKS), beskrives også. Kapittel 6 omhandler de ansattes rettigheter og forpliktelser knyttet til en sammenslåing av de eksisterende revisjonsselskapene. Kapittel 7 er en beskrivelse av utfordringene i samarbeidet og innspill til ulike løsninger. I hvert av kapitlene er styringsgruppens oppsummering og anbefalinger plassert til slutt. I sammendraget fremgår styringsgruppens samlede anbefaling. Styringsgruppens oppsummering og samlede anbefalinger fra de ulike kapitlene Tilsyn og kontroll i kommunene Egenkontrollen i en kommune og fylkeskommune består av to elementer; kommunelovens kap. 12 om kontrollutvalgets virksomhet og revisjonen, og administrasjonssjefens ansvar for å sørge for betryggende kontroll i kommunen, jf. kommunelovens 23 nr. 2. Avgrensingen mellom revisjonens oppgaver og administrasjonssjefens ansvar for intern kontroll kan oppsummeres slik: Det er administrasjonssjefens ansvar å etablere betryggende kontroll og forsikre seg om at kontrollsystemene virker. Revisors oppgave er å se til at kommunen har en forsvarlig økonomisk 5

6 internkontroll. Revisjoner av internkontroll rettet mot andre deler av kommuneforvaltningen må bestilles fra kontrollutvalget/kommunestyret/fylkestinget. Tilsynsmyndighetenes virkefelt og revisors oppgaver innen forvaltningsrevisjon har en del fellestrekk. Etter styringsgruppens vurdering er det viktig at kontroller i kommunene fra ulike instanser ikke medfører «dobbel kontroll». Dette er uheldig både i forhold til en effektiv anvendelse av samlede kontrollresurser, og ikke minst i forhold til de tjenestestedene som kan bli utsatt for gjentatte kontroller fra ulike instanser. Styringsgruppen ser at nøkkelen her kan være bedre samhandling med fylkesmannen. Det bør utarbeides klare avtaler og en hensiktsmessig dialog mellom kontrollutvalget, sekretariatet og revisjonen. Krav og målsettinger for en fremtidig revisjonsordning Generelle utviklingstrekk både i kommunal sektor og i kommunal revisjon gir etter styringsgruppens vurdering føringer både for organisering, kompetanse og uavhengighet for fremtidens revisjonsordning. Styringsgruppen anbefaler følgende overordnede målsettinger for en fremtidig revisjonsordning på bakgrunn i krav og forventninger som gjelder for revisjon av kommuner: - Det skal utføres objektiv, uavhengig revisjon med høy kvalitet, som er vesentlig for kommunene. - Kvaliteten på revisjonstjenestene sikres ved de ansattes kompetanse og god ledelse av revisjonen. - Revisjonen skal være tidsriktig og aktuell i de tjenester som leveres. Dette krever en fleksibel organisasjon med tverrfaglig kompetanse. - Styrke kontrollutvalgets og kommunestyrets oppgave med tilsyn og kontroll i kommunene. - Revisjonen skal være en interessant og trygg arbeidsplass, med konkurransedyktige vilkår, der de ansatte trives. - Revisjonens tjenester skal utføres effektivt. Fordeler og ulemper med en revisjon Samlet er det styringsgruppens vurdering at fordelene med å etablere én revisjon er langt flere enn ulempene. Styringsgruppens tilråding er at det etableres én felles revisjon. Dette begrunnes med: - Robusthet ved sykdom, vakanser, etc. - Tilgang til og mulighet til å utvikle økt kompetanse og større fleksibilitet. - Økt kompetanse og større fleksibilitet vil gi bedre revisjonstjenester, både med hensyn til kvalitet og leveringsevne. - Økt effektivitet og spesialisering ved gjenbruk av kompetanse og ved å kunne gjennomføre samme undersøkelser i flere kommuner. - Veiledning og erfaringsoverføringer mellom kommunene vil bli styrket. - Større miljø gir større mulighet til å rekruttere og beholde kvalifisert arbeidskraft. - Større fagmiljø vil også ha større mulighet for å arrangere kurs for kommunene innen for eksempel økonomi og regnskap. En sterk faglig og uavhengig revisjon vil komme kommunene til nytte ved det revisjonsarbeidet som utføres, noe som også styrker det tilsyns- og kontrollansvaret som pålegges kontrollutvalg og kommunestyrene. 6

7 En sterk faglig og uavhengig revisjon vil også komme kommunene til nytte med rådgivning og bistand innen revisjonens fagfelt. Dette skjer også i dag, men muligheten og evnen til å gjøre dette vil øke ved større fagmiljø. Styringsgruppen ser at kunnskap om og innsikt i den enkelte kommunes styringsregime og kultur kan bli svekket ved en sammenslåing. Styringsgruppen legger til grunn at det nye selskapet både er spesielt oppmerksom på dette forholdet og håndterer dette på en tilfredsstillende måte. For å lykkes er det viktig både å sette krav til det nye selskapet og gi selskapet rom for å kunne utvikle seg. Organisering og eierstyring Etter styringsgruppens syn bør et nytt sammenslått kommunalt eiet revisjonsselskap i Møre og Romsdal organiseres som et interkommunalt selskap etter IKS-loven. Styringsgruppa legger avgjørende vekt på at det er denne sammenslutningsformen som egner seg best for organisering av revisjonsområdet, og etter vår mening gir kommunene og fylkeskommunen det nødvendige verktøyet for eierstyring og eierkontroll. Vi vil vise til at det er den foretrukne selskapsformen for denne typen selskap i Norge. Dessuten vil det være denne organisasjonsformen som vil ha det mest avklarte forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser. Videre er det en styrke at eierne møter i det operative eierorganet (representantskapet i et IKS etter IKS-loven) og er med på alle beslutninger som etter loven skal fattes her. Tilstedeværelse i representantskapet til et IKS etter IKS-loven er kommunens beste forsikring om at utviklingen i selskapet er i alle eiernes interesse. Det er styringsgruppas oppfatning at det vil være hensiktsmessig å inngå avtale om revisjonstjenester med kommunene der kommunene forplikter seg i samarbeidet i en gitt periode. På denne måten kan eierne forplikte selskapet i for eksempel 3-5 år, jf. IKS-loven 30. En slik forpliktelse fra eierne kan også bidra til at selskapet utvikler seg slik eierne ønsker og sikre at selskapet gis arbeidsro i samme periode. Forholdet til de ansatte Kommunesektoren er i stadig endring. Det er økende forventninger til tjenestene. Dette stiller krav til ledere og medarbeiderne om å ta et medansvar for videreutvikling av virksomheten. Styringsgruppen vektlegger at det skal være et ryddig, forutsigbart og saklig forhold til de ansatte i prosessen i samsvar med lov og avtaleverk. Styringsgruppen vektlegger også at prosessen med etablering av ny organisasjonsplan skal gis prioritet og at det avsettes ressurser til dette viktige arbeidet. De ansatte tilbys ansettelse i det nye selskapet basert på eksisterende arbeidsavtale, i samsvar med 16 om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven. Eventuelle endringer av arbeidsavtaler som følge av etablering av nytt selskap og ny organisering, skal være saklig begrunnet og følge spillereglene i arbeidslivet. I det videre arbeidet med etablering av selskapet skal de ansatte tas aktivt med på råd og medvirkning. 7

8 Vi legger til grunn at ny revisjonsordning bør meldes inn i en arbeidsgiverorganisasjon, for eksempel KS Bedrift, og på samme måte som i dag være omfattet av de samme kollektive tariffavtaler som til enhver tid gjelder. Utfordringer Kostnadsfordeling: Det er flere alternativer for fordeling av kostnaden til revisjon mellom kommunene; fast grunnbeløp og resten fordelt etter innbyggertall, kostnadsfordeling etter innbyggertall, kostnadsfordeling etter medgått tid og kombinasjon av grunnbeløp, innbyggertall og medgått tid. Til en viss grad vil utgiftene til revisjon være avhengig av kommunenes størrelse, særlig for regnskapsrevisjon. Andre forhold som påvirker ressursbruken er blant annet hvor god internkontrollen er i ulike kommuner, og hvilke bestillinger som kommer fra kontrollutvalg og kommunestyre (både forvaltningsrevisjon og andre bestillinger). Det må være en målsetting å finne fram til en mest mulig riktig kostnadsfordeling tilpasset de tjenester som kommunene får. I tilfelle det blir store endringer for enkeltkommuner i forbindelse med ny modell kan en vurdere om det bør være en innfasingsperiode. Lokalisering: Det anbefales at det som et minimum skal være kontor i hvert av dagens revisjonsdistrikt. Det vil si Molde, Ålesund og Kristiansund. På grunn av reiseavstandene til kommunene på indre Nordmøre, bør det også avklares nærmere om det er hensiktsmessig med et avdelingskontor der. Forretningsadressen er ikke viktig for selskapets drift. Ansatte: Det er ulikt lønnsnivå (gjennomsnitt) i de ulike enhetene, og individuelle lønninger innenfor de ulike enhetene. For den nye organisasjonen må det være et mål å jevne ut urimelige forskjeller, og utvikle felles lønns- og arbeidsvilkår. Ved en sammenslåing vil de ansatte bli del av et større fagmiljø noe som gjerne blir opplevd som positivt. Samstundes vil en sammenslåing være en omstilling som kan skape usikkerhet for framtidig jobbsituasjon. Det er viktig at det er fokus på arbeidsmiljøet i denne fasen. Effektivisering: Det er en målsetting å effektivisere drifta og ta ut gevinster i form av økonomi, kvalitet og/eller volum på tjenestene. På lik linje med kommunene må revisjonen ha fokus på effektivisering av driften. Vi legger til grunn at det på sikt vil være potensiale for effektivisering når flere selskaper slår seg sammen. Med utgangspunkt i dagens kostnader er det rimelig å ha en målsetting om at det nye selskapet i en 3-5 års periode oppnår en effektivisering. Pensjon: For å sikre likebehandling mellom kommunene anbefales det at pensjonsforpliktelser for tidligere ansatte i revisjonsenhetene beregnes og overtas av eierkommunene. Dette vil ikke øke utgiftene for eierkommunene. Organisering av eksterne revisjonsoppdrag: Alle revisjonsenhetene har i dag revisjonsoppdrag utover kommuneregnskapene. Dette er aksjeselskap eid av kommuner, stiftelser og andre. Formålet med disse oppdragene er at det er lettere å rekruttere og beholde regnskapsrevisorer når disse kan vedlikeholde sin kompetanse på regnskapslov, skatt/merverdiavgift osv. Samtidig er det en fordel for kommunestyret å ha felles revisor for sin virksomhet. Det er flere måter å organisere dette på. 8

9 Videre behandling og oppstart av nytt selskap Styringsgruppen foreslår følgende behandling: - Rapporten behandles i alle kontrollutvalg 1 våren Det legges opp til likelydende saksfremlegg og innstilling for kommunestyrene. - Saken behandles i kommunestyrene innen Forhandlingsfasen for etablering av ny revisjonsenhet skal skje fra til Det nedsettes et interimsstyre for å ivareta de praktiske sidene ved etableringen av selskapet. Styringsgruppen foreslår at selskapet etableres våren 2015 med sikte på oppstart I det videre arbeidet med etableringen skal de ansatte tas aktivt med på råd og medvirkning i samsvar med lov og avtaleverk. 1 Etter kommunelovens 78 nr 3 skal kommunestyret vedta valg av revisjonsordning etter innstilling fra kontrollutvalget. 9

10 1 Mandat og oppdrag 1.1 Organisering Ønske om å utrede en felles revisjonsordning for kommunene og fylkeskommunen i Møre og Romsdal er fremmet flere ganger. I 2012 kom det en henvendelse fra styret revisjonsdistriktet i Romsdal til fylkeskommunen med invitasjon til samarbeid om revisjonsordningen. Invitasjonen ble tatt godt imot og det ble også besluttet å invitere alle revisjonsdistrikt/kommunene i fylket inn i samarbeidet. Dette er derfor en politisk styrt utredning. Det legges opp til en to delt prosess, der denne rapporten er avslutning av første del. Neste fase i arbeidet blir eventuelt å etablere en felles revisjonsordning for de som ønsker å delta i samarbeidet. Kommunene på Søre Sunnmøre har valgt å ikke delta i utredningsarbeidet. Alle kommunestyrene på Nordmøre og Romsdal, fylkestinget og representantskapet for Kommunerevisjonsdistrikt III(Ålesundsregionen) valgte representanter til et fellesmøte der det ble nedsatt en styringsgruppe og arbeidsgruppe for prosjektet. Mandatet for prosjektet ble også satt, og er referert nedenfor. Styringsgruppen har bestått av: Medlem Rolle Fra Varamedlem Fra Knut Anders Oskarson Leder Fylkeskommunen Trond Hansen Riise Fylkeskommunen Ola Rognskog Medlem Halsa Viggo Jordahl Kristiansund Ola Krogstad Medlem Eide Rita Rognskog Aukra Thorbjørn Fylling Medlem Ørskog Johs. A Aspehaug Ålesund Ronny Rishaug (ansatt representant) Medlem Fylkesrevisjonen Til å gjennomføre utredningen ble det oppnevnt en arbeidsgruppe som har bestått av en ekstern utredningsleder, revisjonssjefene og tre representanter fra de ansatte. Tidligere stortingsrepresentant Asmund Kristoffersen ble engasjert som utredningsleder. Arbeidsgruppa har bestått av: Navn Rolle Fra Asmund Kristoffersen Ekstern utredningsleder Finn Åge Ødegård Fylkesrevisjonssjef Fylkesrevisjonen Møre og Romsdal fylkeskommunen Bjarne Dyrnes Daglig leder Distriktsrevisjon Nordmøre IKS (DRN) Kjetil Bjørnsen Daglig leder Komrev 3 Sigmund Harneshaug Daglig leder Kommunerevisjonsdistrikt 2 Ingvild Fugelsøy Tillitsvalgt Distriktsrevisjon Nordmøre IKS (DRN) Svein Ove Otterlei Tillitsvalgt Komrev3 IKS Anny Sønderland Tillitsvalgt Kommunerevisjonsdistrikt 2 10

11 1.2 Mandatet for utredningen Utredningen har vært gjennomført etter følgende mandat: Utredningen skal innledningsvis beskrive revisjonens oppgaver, lovmessig grunnlag og intensjoner for den kommunale revisjonsordningen, herunder avgrensning i forhold til rådmannens ansvar for internkontroll og tilsynsmyndighetenes virkefelt. Utredningen skal beskrive hvilke krav og målsettinger som er relevant å stille til en framtidig interkommunal revisjonsordning. Videre skal den belyse fordeler og ulemper med en sammenslåing av revisjonsenhetene sammenholdt med dagens ordninger, herunder i hvilken grad en sammenslåing av enhetene kan bidra til økt kompetanse, høyere kvalitet på revisjonstjenestene, høyere produktivitet eller andre fordeler. Dagens kompetansebeholdning i revisjonsenhetene må også kartlegges. Alternative organisasjonsmodeller og samarbeidsordninger skal være en del av utredningen. Her skal det belyses hva slags bindinger og forpliktelser en eventuell endring av revisjonsordningen vil innebære for kommunene, herunder muligheten for framtidig uttreden av ordningen. Ansattes rettigheter og forpliktelser belyses i utredningen. Det skal belyses hvordan eierkommunene kan utøve eierstyring dersom revisjonen organiseres som et interkommunalt selskap(iks). Utredningen skal også kort beskrive forholdet mellom revisjonsenheten og sekretariatet for kontrollutvalgene. 1.3 Oppdraget Oppdraget var å utrede om det er grunnlag for å slå dagens kommunale revisjonsordninger i Møre og Romsdal sammen til en felles revisjon. Mandatet legger opp til at mange spørsmål skal besvares. Videre har signalene fra kommunene vært at det er ønskelig med en grundig utredning, og prosessen er derfor delt i to. Vi har også i fase en valgt å løfte frem utfordringene i prosessen og drøftet disse i kapittel 7. Vår mening er at det er lettere å få en vellykket prosess dersom en tar tak i utfordringene så raskt som mulig. Møre og Romsdal er et stort område i geografisk utstrekning med lange avstander. Kommunestrukturen er også i en endringsprosess og dette arbeidet kan derfor passe godt inn i arbeidet med å få større samhandling i kommunesektoren, med bedre og mer effektive tjenester til innbyggerne. Styringsgruppen har hatt 3 møter. Arbeidsgruppa har hatt 7 møter. Løpende informasjon har også vært gitt til kontrollutvalgene på deres møter. Våren 2014 hadde leder for arbeidsgruppen et innlegg for å presentere utredningen i et møte hos regionrådene på Nordmøre og i Romsdal. Involverte parter er holdt løpende orientert om arbeidet med utredningen fra revisjonssjefene. Det har hele tiden vært svært viktig at denne prosessen gjennomføres så åpent som mulig. 11

12 1.4 Videre behandling En eventuell sammenslåing berører mange medarbeidere innen dagens ordninger, og berører kommuner, styremedlemmer og interkommunale selskap. I siste instans er det kommunestyrene/fylkestinget som skal fatte den endelige beslutningen om en sammenslåing. For å sikre et så godt beslutningsgrunnlag som mulig, anbefaler vi at kontrollutvalgene innhenter høringsuttalelser fra kommunene og fylkeskommunen (administrativt), selskapene v/styrene, regionråd m fl før behandling i kontrollutvalget. Den politiske behandlingen av utredningen legges opp slik: Utredningen behandles i alle kontrollutvalgene 2 våren Det legges opp til likelydende saksfremlegg og innstilling for kommunestyrene. Saken behandles i kommunestyrene/fylkestinget innen Videre behandling: Forhandlingsfasen for etablering av ny revisjonsenhet skal skje fra til Dette vil omfatte selskapsavtale og eierskapsavtale med kostnadsfordeling osv. Det nedsettes et interimsstyre for å ivareta de praktiske sidene ved etableringen av selskapet. Styringsgruppen foreslår at selskapet etableres våren 2015 med sikte på oppstart I det videre arbeidet med etableringen skal de ansatte tas aktivt med på råd og medvirkning i samsvar med lov og avtaleverk. 2 Etter kommuneloves 78 nr 3 skal kommunestyret vedta valg av revisjonsordning etter innstilling fra kontrollutvalget. 12

13 2 Tilsyn og kontroll i kommunene I dette kapitlet behandles første del av mandatet: «Utredningen skal innledningsvis beskrive revisjonens oppgaver, lovmessig grunnlag og intensjoner for den kommunale revisjonsordningen, herunder avgrensning i forhold til rådmannens ansvar for intern kontroll og tilsynsmyndighetenes virkefelt.» Kontrollutvalgssekretærens oppgaver og den nærmere avgrensingen i forhold til revisjonens virkefelt er også belyst her. 2.1 Egenkontroll i kommunal sektor og tilsynsmyndighetenes virkefelt Det lokale folkestyret har en sterk stilling i Norge. Kommunene og fylkeskommunene har selv et ansvar for å bygge tillit mellom styringsnivåene og til innbyggerne. Egenkontrollen i kommunal forvaltning er et sentralt element i det lokale folkestyret. Egenkontrollen i en kommune/fylkeskommune består av to elementer, begge hjemlet i kommuneloven. For det første kommunelovens kap. 12 om tilsyn og kontroll, hvor vi finner kontrollutvalgets virksomhet og revisjonen. For det andre administrasjonssjefens ansvar for å sørge for betryggende kontroll i kommunen/fylkeskommunen, jf. kommunelovens 23 nr 2. Kontrollutvalgets oppgaver er regulert i kontrollutvalgsforskriften 3. Revisjonens oppgaver fremgår av egen forskrift om revisjon 4. Som det øverste organet i kommunen/fylkeskommunen har kommunestyret /fylkestinget etter kommunelovens 76 et ansvar for å se til at fylkes-/kommunen er organisert slik at målene nås, lover og regler følges og at feil blir forebygd og unngått. Dette innbefatter at kommunestyret/fylkestinget har ansvar for at kontroll- og tilsynsvirksomheten er organisert på en tilfredsstillende måte. Forholdet mellom administrasjonssjefen på den ene siden og kontrollutvalgene/revisjonen på den andre siden er kommentert slik i Ot.prp. nr 70 for : Prinsipielt løper det to kontroll-linjer fra kommunestyret; en går gjennom formannskapet, faste utvalg osv. til administrasjonssjefen. Kontroll og tilsyn vil her være en del av styrings- og ledelsesansvaret i hvert ledd av virksomheten. Den andre kontrollinjen går gjennom kontrollutvalget 3 Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner fastsatt av kommunal- og regionaldepartementet 15. juni Forskrift om revisjon m.v. i kommuner og fylkeskommuner fastsatt av kommunal- og regionaldepartementet 15. juni Ot.prop.nr.70 ( ) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. 13

14 til revisjonen/sekretariatet, og er i relasjon til de politiske utvalg og administrasjonen av ekstern karakter. Men begge kontrollinjene møtes i kommunestyret som øverste ansvarlige organ og er således til slutt elementer i kommunestyrets lederansvar. Staten utfører tilsyn med kommunene og fylkeskommunene på en rekke områder. De statlige tilsynene legges ofte til departement, andre statlige etater eller til fylkesmannen. Fylkesmannen har fått mandat til å samordne disse tilsynene, jf. kommunelovens 60 e. Det er viktig å merke seg at tilsynsmyndighetenes virkefelt ikke er en del av den kommunale egenkontrollen. Den lokale egenkontrollen er rettet mot lokale forhold, behov, mål og resultater. Figuren under skisserer de ulike aktørene i egenkontrollen i kommunene og tilsynsmyndighetenes virkefelt. Egenkontroll Intern kontroll ( 23) Kontroll og tilsyn (Kap. 12) Fylkestinget Kommunestyret Kontrollutvalget Sekretæren Fylkesutvalget Formannskapet Fylkesrevisjonen Kommunerevisjonen Fylkesrådmannen Rådmannen Statlig tilsyn (Kap. 10A) Fylkesmannen Administrasjonen I 2009 satte kommunaldepartementet (KRD) ned en arbeidsgruppe for å foreslå tiltak for å styrke egenkontrollen i kommuner. Arbeidsgruppen kom frem til tre hovedforslag 6 : Internkontrollen til administrasjonssjefane i kommunane må utviklast og styrkjast. Det må vere god forståing av rollene og godt samspel mellom aktørane i eigenkontrollen, det vil seie kommunestyret, kontrollutvalet, administrasjonssjefen og revisor. Kompetansen hos revisor og i sekretariatet må vere høg og bør sikrast tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane, Kommunal- og regionaldepartementet

15 2.1.1 Internkontroll i kommunene og fylkeskommunene avgrensinger i forhold til revisjonens virkefelt Internkontroll i kommunene og fylkeskommunene er en avgjørende del av egenkontrollen, da dette er den løpende kontroll med virksomheten. Det er administrasjonssjefens ansvar å etablere og gjennomføre tilstrekkelig kontroll, jf. kommunelovens 23, nr 2: Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Bakgrunnen for denne bestemmelsen er å markere administrasjonssjefens ansvar for å etablere tilfredsstillende rutiner for å sikre seg slik kontroll 7. Det er ikke gitt noen klare krav, føringer eller veiledere på hvordan virksomheten etablerer betryggende kontroll. Ved tolking av kommunelovens 23, nr. 2 legger rapporten «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane» til grunn både et krav om prosess for å sikre kontroll, og et ansvar for å ha tilstrekkelig kontroll. Det innebærer at administrasjonssjefen skal etablere et system for å sikre betryggende kontroll, og teste at disse systemene virker. Kommunestyret/fylkestinget og kontrollutvalget har det overordnede ansvaret for tilsyn og kontroll med kommunen. Det er administrasjonen, selskap fylkes-/kommunen eier og folkevalgte organer under kommunestyret og fylkestinget som er gjenstand for kontroll. Både revisor og kontrollutvalget må bygge på fylkes-/kommunens internkontroll i det praktiske arbeidet med tilsyn og kontroll. Det er revisors oppgave å se etter om det er etablert rutiner og systemer som gir tilfredsstillende økonomisk internkontroll. Når det gjelder øvrige deler av den kommunale virksomheten vil det være bestillinger fra kontrollutvalget eller kommunestyret og fylkestinget som vil være bestemmende for revisors oppgaver knyttet til internkontrollen. Veldig ofte vil forvaltningsrevisjonsrapporter helt eller delvis rette seg mot interne systemer og rutiner. Kontrollutvalget kan også bestille forvaltningsrevisjon som har som formål å vurdere hele eller utvalgte deler av internkontrollsystemet i kommunen/fylkeskommunen Tilsynsmyndighetenes oppgaver avgrensinger i forhold til revisjonens virkefelt Økonomiforvaltningen Når det gjelder den kommunale økonomiforvaltning er fylkesmannens oppgaver i de senere årene noe endret. Dette har sammenheng med at fylkesmannen i større grad baserer seg på egenkontrollen i kommunene. Den statlige budsjettkontrollen som før var obligatorisk, skjer nå kun ved økonomisk ubalanse i fylkes-/ kommunene. Fylkesmannen skal følge med i den økonomiske utviklingen og gi 7 Ot.prop.nr.70 ( ) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. 15

16 veiledning i regelverket knyttet til økonomi og forvaltning. Fylkesmannen har ikke som oppgave å føre kontinuerlig kontroll med de økonomiske disposisjoner fylkes-/kommunen gjør. Det er dermed normalt ikke noe dobbel kontroll i forhold til de oppgaver fylkesmannen har og de oppgaver revisor utfører når det gjelder finansiell revisjon. Statlige tilsyn Med hjemmel i særlover driver staten en omfattende tilsynsvirksomhet i kommunene. I alt finnes det om lag 40 statlige organer som fører forskjellige former for slikt tilsyn. I 2006 kom det et nytt kapittel i kommuneloven (kap. 10 A) om statlig tilsyn med kommunene. For å bidra til at statlige tilsyn med kommunesektoren samlet blir mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart har fylkesmannen fått i mandat å samordne disse tilsynene. De statlige tilsynene retter seg både mot de såkalte kommunepliktene (det vil si tilsyn med virksomheter som først og fremst drives av kommuner, for eksempel skoler) og de såkalte aktørplikter (det vil si tilsyn som ikke retter seg mot noe bestemt type virksomhet, for eksempel tilsyn fra arbeidstilsynet). Statlige tilsyn har som formål å kontrollere om den virksomheten kommunen driver er lovlig. Inspeksjonstilsyn har vært den tradisjonelle formen for tilsyn. Den innebærer at en virksomhet blir oppsøkt med sikte på å kontrollere om regelverket etterleves. I de senere årene har spesielt tilsyn rettet mot kommunepliktene i større grad blitt gjennomført som systemrevisjoner. Systemrevisjon har i likhet med annen lovlighetskontroll til hensikt å fastslå at myndighetenes krav overholdes, men fokus rettes mot de kontrollsystemene kommunen har etablert på det området som blir kontrollert. Systemrevisjon er derfor også innrettet for å kontrollere kommunenes egne systemer for internkontroll. En nylig avgitt rapport om statlige tilsyn 8 gir tydelige signaler om at kommunene opplever tilsynsmengden og -trykket stort. Tilsyn fra statlige myndigheter og forvaltningsrevisjon har noen fellestrekk spesielt gjelder dette tilsyn utført som systemrevisjoner. Vanligvis vil imidlertid forvaltningsrevisjon favne bredere enn statlige tilsyn. For å hindre parallelle kontroller som dekker tilsvarende områder i en kommune er det viktig med dialog og utveksling av planer mellom fylkesmannen og revisjonen. Undersøkelsen vist til over om statlige tilsyn viser at de statlige tilsynsmyndighetene i liten grad tar hensyn til kommunes egenkontroll ved prioritering av tilsyn. Det gjelder både etablerte kontrollsystemer i kommunen og den kontroll som utføres av revisjonen. På NKRFs 9 kontrollutvalgskonferanse februar 2012 ga kommunal- og regionaldepartementet klart uttrykk for at statlige myndigheter skal hensynta kommunenes egenkontroll ved prioritering av tilsyn for staten. Kommuner med svak egenkontroll bør underlegges hyppigere kontroller enn kommuner som kan vise til gode resultater her. Oppsummert er en velfungerende egenkontroll i kommunen og fylkeskommunen viktig for at kommunestyret og fylkestinget kan ivareta sitt kontroll- og tilsynsansvar. 8 Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode, NIBR-rapport 2011:28. 9 Norges kommunerevisorforbund. 16

17 2.2 Sekretær for kontrollutvalgets oppgaver avgrensinger i forhold til revisjonens virkefelt Formål og oppgaver for sekretariatet Kommunestyret og fylkestinget skal sørge for sekretærbistand til kontrollutvalget, jf. kommuneloven 77 nr. 10. I egen forskrift om kontrollutvalg er dette ansvaret ytterligere presisert i 20, ved at sekretariatsbistanden til enhver tid skal tilfredsstille utvalgets behov. Sekretariatet er direkte underordnet kontrollutvalget rent faglig, og skal følge de retningslinjer og pålegg som utvalget gir. I nevnte forskrift er sekretariatets oppgaver delt i to. For det første skal sekretariatet påse at de saker som behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet. Kravet til forsvarlighet har det samme innholdet som administrasjonssjefens ansvar etter kommuneloven 23 nr. 2. For det andre skal sekretariatet påse at kontrollutvalgets vedtak blir iverksatt, jf. også analogien til administrasjonssjefens ansvar etter foran nevnte bestemmelse. Utover å vise til ulike måter å løse dette på, gir lovforarbeidene fra 2003 ingen ytterligere veiledning på dette området. Intensjonen er imidlertid at sekretariatet skal være kontrollutvalgets operative ledd, og sørge for at det blir foretatt tilsyn med fylkes-/kommunens administrasjon og revisjon. Et kompetent sekretariat er en viktig faktor for at kontrollutvalget skal fungere godt og utøve sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Sekretariatet bør derfor ha tilgang til bred sammensatt kompetanse. Hvilke oppgaver sekretariatet i praksis skal ivareta vil måtte bero på en konkret vurdering. I tillegg til å ivareta forsvarlig saksbehandling og iverksetting av vedtak, må det måtte administrere og drifte kontrollutvalgets aktiviteter, herunder møteadministrasjon (innkalling, protokoll m.m.) og arkiv m.m. Sekretariatet kan ikke utføre revisjonsoppgaver i samme fylkes-/kommune som de har sekretærfunksjon for (dvs. oppgaver som er angitt i forskrift om revisjon). Dette er imidlertid ikke til hinder for at sekretariatet kan utføre andre oppgaver, som ikke er revisjon, eksempelvis undersøkelser og analyser Avgrensinger mellom sekretariatets oppgaver og revisjonens oppgaver Loven legger opp til at sekretariatets oppgaver med å påse forsvarlig saksbehandling, iverksetting av vedtak og å administrere og drifte kontrollutvalgets aktiviteter, herunder møteadministrasjon (innkalling, protokoll m.m.) og arkiv m.m. skal være avgrenset for revisjonens oppgaver. Dette er sekretariatets primæroppgaver, disse oppgavene kan ikke utføres av revisjonen. Likeledes kan ikke sekretariatet utføre oppgaver som er definert som revisjon, jf. forskrift om revisjon. Selv om loven definerer disse oppgavene vil det likevel være behov for avklaringer. Dette ivaretas best ved at det utarbeides klare retningslinjer mellom sekretariatet og revisjonen, og at det gjennomføres faste møter mellom revisjonen og sekretariatet. Spesielt bør det legges vekt på tydelige avklaringer når det gjelder dialogen med kommunene og fylkeskommunen. Det vises til standardavtaler for samhandling utarbeidet av NKRF. 2.3 Revisjonens oppgaver Som beskrevet over har kommunestyret/fylkestinget det overordnede ansvaret for tilsynsvirksomheten i fylkes-/kommunen. Til å hjelpe seg med dette skal hver fylkes-/kommune ha et kontrollutvalg revisjonen er den operative delen av tilsynsvirksomheten på vegne av kontrollutvalget. 17

18 Revisjonen utfører sitt arbeid i henhold til god kommunal revisjonsskikk 10. Revisjonen omfatter regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon 11. Videre skal kontrollutvalget påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll) Regnskapsrevisjon Regnskapsrevisjonen skal planlegges og utføres i samsvar med gjeldende lover, forskrifter og god kommunal revisjonsskikk. Revisjonen består av å vurdere om (revisjonsforskriften 3): regnskapene er avlagt i samsvar med lov og forskrifter årsregnskapet er i samsvar med regulert budsjett fattet med gyldig vedtak årsberetning er konsistent med årsregnskapet Regnskapsrevisjon er en helt sentral del av den kommunale egenkontrollen. Regnskapsrevisjon innebærer noe mer enn at bare tallene blir riktige. Revisor skal også se etter at fylkes-/kommunen har ordnet den økonomiske internkontrollen på en betryggende måte og med forsvarlig kontroll. Revisjonen skal i tillegg bidra til å forebygge og avdekke misligheter. Utover oppgaver som angitt over, utføres også oppgaver innen bl.a. disse områdene: Særattestasjoner, inkludert attestasjon av momskompensasjon og spillemiddelregnskaper Faglig veiledning Pasientregnskap Vertskommunesamarbeid jf. kommunelovens 28 og 27 og uformelle samarbeid uten formell organisering som regnskapsføres som en del av kommunens virksomhet, er også omfattet av den generelle revisjonsplikten av kommunene. Revisor utfører også revisjon av fylkes-/kommunale foretak, interkommunale selskaper, aksjeselskap, kirkelige fellesråd, stiftelser med mer Forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er et redskap kontrollutvalget har for å føre tilsyn med administrasjonen på vegne av kommunestyret/fylkestinget. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger, jf. kommuneloven 77 nr. 4. Forvaltningsrevisjon skal utføres etter revisjonsforskriftens og kontrollutvalgsforskriftens bestemmelser, samt gjeldende standard for forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon utføres etter bestilling fra kontrollutvalgene. 10 Jf. kommuneloven 78 nr Jf. kommuneloven 78 nr Jf. kommuneloven 77 nr

19 Oppgavene innen forvaltningsrevisjon er å vurdere om (revisjonsforskriften 7): forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets /fylkestingets vedtak og forutsetninger forvaltningens ressursbruk er effektive i forhold til målene som er satt på området regelverket etterleves forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige beslutningsgrunnlaget fra administrasjonene til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets/fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd For å velge ut områder for forvaltningsrevisjon skal det minst en gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret/fylkestinget har konstituert seg, utarbeides en plan for forvaltningsrevisjon. Planen skal baseres på en overordnet analyse av fylkes-/kommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger Selskapskontroll Stadig mer av den kommunale virksomheten organiseres utenfor den ordinære kommunale forvaltningen. Det kan være aksjeselskaper, interkommunale selskaper eller andre selvstendige rettssubjekter. Slike fristilte organisasjoner kan utgjøre en utfordring for demokratisk styring, innsyn og kontroll. Hvordan eierskapene forvaltes er viktig for å sikre kvalitet på tjenester og god forvaltning av kommunale verdier. Selskapskontroll deles i en obligatorisk del (eierskapskontroll) og en frivillig del (forvaltningsrevisjon). Kontrollutvalgene har ansvaret for oppgaven, jf. kommunelovens 77 nr 5 og etter bestemmelser i kontrollutvalgsforskriften kap Eierskapskontrollen er en lovpålagt kontroll av formålet med eierskapet i selskapet, og om eierstyringen er tilfredsstillende for å oppnå dette Forvaltningsrevisjon i kommunalt eide selskaper gjennomføres i hovedsak når eierskapskontrollen har avdekket problemstillinger en ønsker å undersøke nærmere. Forvaltningsrevisjon i selskaper må bestilles særskilt Kundekontakt og kommunikasjon Kontakt mellom de ulike nivåene i tilsynsordningen på den ene siden og de som blir kontrollert på den andre siden er helt nødvendig for å sikre en hensiktsmessig dialog og resultater av det arbeidet som utføres på kontrollsiden. For å gi et helhetlig tilbud til fylkes-/kommunene er det også behov for møter både med folkevalgte organer og kommuneadministrasjonene. Videre får både revisor og kontrollutvalgene spørsmål og henvendelser fra media, politikere, ansatte, innbyggere og andre. Disse må håndteres på en 13 Selskapskontroll bestilles av kontrollutvalget via kontrollutvalgets sekretariat. Hvem som skal utføre selskapskontrollen er opp til kontrollutvalget. 19

20 tilfredsstillende måte for å ivareta tilliten til kontroll- og tilsynssystemet i kommunene og fylkeskommunen og i et videre perspektiv til den kommunale forvaltning. Det er viktig at kontrollarbeidet blir kommunisert, fordi godt kontrollarbeid kan bidra til et godt omdømme for kommunen. Staten anbefaler derfor at kontrollutvalgene utarbeider egne kommunikasjonsstrategier som legger føringer for deres kommunikasjon med offentligheten. Revisor har møterett i kontrollutvalgets møter. Videre har revisor møteplikt i disse møtene når kontrollutvalget ber om det. Normalt vil revisjonen være tilstede i kontrollutvalgets møter. Revisjonen møter i kommunestyret og fylkestinget når regnskapssaken og forvaltningsrevisjonsrapporter behandles. Revisor har også møteplikt ved behandling av andre saker som har tilknytning til revisors oppdrag. For øvrig har revisor en generell møterett i kommunestyret eller fylkestinget. Revisjonen gjennomfører regelmessige møter med administrasjonssjefer og ordførere i fylkes-/ kommunene Bestillinger, andre kontrollaktiviteter og kvalitetssikring Revisjonen har en del oppgaver som ikke kan defineres inn under regnskapsrevisjon eller forvaltningsrevisjon. Under har vi listet opp eksempler på vanlige oppgaver: Utrede saker på vegne av kontrollutvalget eller kommunestyret/fylkestinget etter konkrete bestillinger Undersøkelser knyttet til misligheter og uregelmessigheter Eksternt varslingspunkt Etterkontroll av byggeregnskaper Kvalitetssikringsoppgaver for kommuneadministrasjonen for eksempel finansreglement Kurs i utvalgte tema 20

21 2.4 Styringsgruppas oppsummering og anbefalinger Egenkontrollen i en kommune og fylkeskommune består av to elementer, for det første kommunelovens kap. 12 om kontrollutvalgets virksomhet og revisjonen. For det andre administrasjonssjefens ansvar for å sørge for betryggende kontroll i kommunen, jf. kommunelovens 23 nr. 2. Avgrensingen mellom revisjonens oppgaver og administrasjonssjefens ansvar for intern kontroll kan oppsummeres slik: Det er administrasjonssjefens ansvar å etablere betryggende kontroll og forsikre seg om at kontrollsystemene virker. Revisors oppgave er å se til at kommunen har en forsvarlig økonomisk internkontroll. Revisjoner av internkontroll rettet mot andre deler av kommuneforvaltningen må bestilles fra kontrollutvalget/kommunestyret/fylkestinget. Tilsynsmyndighetenes virkefelt og revisors oppgaver innen forvaltningsrevisjon har en del fellestrekk. Etter styringsgruppens vurdering er det viktig at kontroller i kommunene fra ulike instanser ikke medfører «dobbel kontroll». Dette er uheldig både i forhold til en effektiv anvendelse av samlede kontrollresurser, og ikke minst i forhold til de tjenestestedene som kan bli utsatt for gjentatte kontroller fra ulike instanser. Styringsgruppen ser at nøkkelen her kan være bedre samhandling med fylkesmannen. Dette kan gjøres gjennom faste møter, ved å utveksle planer og godt oppdaterte hjemmesider både i revisjonen og hos fylkesmannen. Ett revisjonsselskap som dekker store deler av Møre og Romsdal, vil i så måte være bedre rustet for å ha en god dialog med fylkesmannen enn dagens ordninger. Styringsgruppen har også merket seg at statlige myndigheter signaliserer at kommunes egenkontroll skal vektlegges ved utvelgelse av hvilke kommuner det skal gjennomføres tilsyn i. Det bør utarbeides klare avtaler og en hensiktsmessig dialog mellom kontrollutvalget, sekretariatet og revisjonen. 21

22 3 Krav og ma lsettinger for en fremtidig revisjonsordning Mandatet ber om: Utredningen skal beskrive hvilke krav og målsettinger som er relevant å stille til en framtidig interkommunal revisjonsordning. Kapitlet innledes med en beskrivelse av utviklingstrekk innenfor kommunerevisjon, fordi dette har betydning for hvordan en fremtidig revisjon på bør se ut. 3.1 Utviklingstrekk i kommunerevisjon Kommunal revisjon er en viktig forutsetning for at fellesskapets verdier benyttes formålstjenlig og lovlig. Gode (kompetente, solide og robuste) revisjonsordninger og velfungerende kontrollutvalg er en forutsetning for at dette omsettes i praktisk handling til beste for innbyggere, folkevalgte og kommuner. Kommunal revisjon er i stadig endring, der endringer i ytre rammer gjør at kommunalt eiet revisjon må tilpasse seg hele tiden. Krav til kvalitet og effektivitet fra kommunene og kontrollutvalgene påvirker denne utviklingen i særlig grad. Kompleksiteten og mangfoldet i kommunene må reflekteres i kommunal revisjon, fordi kompetansen i revisjonene må harmonere med hva som skjer i kommunene. Det er en nasjonal trend innen kommunal revisjon at det blir større enheter. Dette henger sammen med mange forhold. Kommunene får flere oppgaver og i tillegg stilles det økte krav til kvalitet. Samhandlingsreformen kan nevenes som eksempel, fordi denne krever at kommunene må utvikle et nytt tjenestetilbud til store deler av befolkningen. Det er ca. 45 lover, med tilhørende forskrifter, som omhandler kommunale oppgaver. Kommunal revisjon må sikre seg relevant kompetanse på utviklingen i kommunene. Utviklingen går i retning av at revisjonsselskapene fokuserer på: - Sterkere fagmiljøer - Redusert sårbarhet - Mer fleksibilitet - Større enheter Samarbeid Kommunerevisjonene i Møre og Romsdal har over lang tid samarbeidet gjennom fagmøter og felles konferanser. Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) er en yrkesfaglig interesseorganisasjon og et serviceorgan som er åpen for alle som arbeider med revisjon av eller tilsyn med kommunal og fylkeskommunal virksomhet. NKRF tilbyr rådgivning innen revisjons- og tilsynsrelaterte emner, og har i tillegg inngått særskilte rammeavtaler med eksterne leverandører som bedriftsmedlemmene kan benytte seg av, når det gjelder rådgivning innenfor jus, it-revisjon og finansforvaltning. NKRF formidler informasjon gjennom einfo til bedriftsmedlemmene, fagtidsskriftet "Kommunerevisoren" og NKRFs nettsider. NKRF tilbyr årlige kurs og 22

23 konferanser innen temaene revisjon, regnskap, jus og ledelse. Kommunerevisjonene i Møre og Romsdal nytter i stor grad de tjenestene NKRF tilbyr. Utviklingen de siste årene viser at større enheter samarbeider. Samarbeidet mellom Telemark kommunerevisjon IKS, KomRev Trøndelag IKS og KomRev NORD IKS er eksempel på dette. Selskapene er de tre største interkommunale revisjonsselskapene i Norge og har til sammen ca. 100 medarbeidere. Samarbeidets mål er å fremme partenes kompetanse og konkurransekraft gjennom utvikling og bruk av felles løsninger. Uavhengighet Revisors uavhengighet er et helt nødvendig element for å gi reelt innhold til revisors upåvirkelighet, integritet og faglighet. På hvilken måte og i hvilket omfang uavhengigheten skal komme til uttrykk er et vanskelig spørsmål, men NIBR har i en rapport fra gitt noen nyttige betraktninger: De senere årene har revisors uavhengighet blitt satt i et skarpere søkelys. Internasjonalt har flere finansskandaler hvor mangelfull og villedende finansiell informasjon har vært et sentralt element, medvirket til en økt regulering av revisors uavhengighet. Siden 2000 har utviklingen av felles, internasjonale standarder for revisjon vært betydelig. I Norge gjelder disse standardene både for offentlig og privat revisjon. EU har vedtatt regelverk som rommer en rekke krav til revisors uavhengighet, og som er gjennomført i norsk rett gjennom revisorloven. Selv om NIBR-rapporten ikke gir noen klare svar på hvordan en best ivaretar revisors uavhengighet er revisors kompetanse, og revisjonsselskapets robusthet fremhevet som viktig ved vurdering av revisors uavhengighet. Uavhengig blir tillagt mer vekt. Rapporten fra NIBR drøftet også organisasjonsformer i forhold til uavhengighet. Valg av selskapsform har betydning for den faktiske uavhengigheten, og hvordan kommunene utøver eierstyring betyr mye for uavhengigheten. 3.2 Krav og forventninger fra kommunene Revisjonen må ivareta den autoritet, tyngde og uavhengighet kontrollinstituttet bør ha. Det har vært gjennomført spørreundersøkelser i forbindelse med sammenslåing av andre revisjonsdistrikt, for eksempel ved sammenslåing av kommunerevisjonene på Romerike i 2012/ Resultatene fra disse undersøkelsene er relevant i forhold til situasjonen i Møre og Romsdal, og gir et entydig bilde av de viktigste forholdene ved revisjonens tjenester: 1. Kvalitet på revisjonstjenestene 2. Revisjonens uavhengighet 3. Kompetanse på de oppgavene kommunene utfører 14 Den vanskelige uavhengigheten. Utredning om kommunal revisjon og uavhengighet, NIBR-rapport 2011:7. 23

24 3.3 Overordnede krav og føringer til kommunerevisjon Kommuneloven og revisjonsforskriften stiller en rekke krav til kommunerevisjon. Hensikten med revisjonens oppbygning, sammensetning og tjenester er å påse at kommunene drives i tråd med fellesskapets interesser. Gjennom god dialog og samhandling med politisk og administrativt nivå i kommunene og gjennom det arbeidet som utføres innenfor regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll skal revisjonen bidra til å styrke tillit til kommunal forvaltning gjennom: - demokratisk kontroll (dvs. kommunestyrene og kontrollutvalgenes kontroll- og tilsynsansvar) - riktig regnskapsrapportering - gi innspill til forbedringer i kommunene - forebygge og rapportere feil og misligheter - kontroll med kommunale selskaper - veilede i lover og regelverk - videreformidle gode eksempel fra andre kommuner - en uavhengig revisjon Kompetanse kvalitet Det er satt formelle krav til kompetanse og erfaring for oppdragsansvarlige revisorer i revisjonsforskriften kapittel 5. Videre er det krav til etterutdanning/ oppdatering for alle medarbeidere i et revisjonsselskap. Oppdragsansvarlige revisor må gjennomføre 105 timer etterutdanning i løpet av en 3-års periode, andre medarbeidere 65 timer. Registrerte revisorer/statsautoriserte revisorer må ha etterutdanningen fordelt på angitte fagfelt. Det er etablert nytt masterstudie i offentlig revisjon. Studiet vil få en bred tilnærming til forståelse av og innsikt i styring og kontroll i offentlig sektor. Fagene omfatter offentlig styring, offentlig revisjon og revisjonsstandarder, offentlig økonomi og regnskap og offentlig rett. NKRF og Riksrevisjonen arbeider med å etablere en statlig sertifisering av oppdragsansvarlig revisor i offentlig sektor for å sikre at revisor har kvalifikasjoner som er tilpasset oppdraget. Revisjonsstandarder Siden 2000 har utviklingen av felles revisjonsstandarder vært betydelig. Kravene til omfang og dokumentasjon av det revisjonsarbeidet som utføres har økt tilsvarende. Revisjonen skal gjennomføres i samsvar med "god kommunal revisjonsskikk". Dette innebærer i praksis at revisjonsarbeidet i tillegg til å skulle følge bestemmelsene i kommuneloven og revisjonsforskriften, også skal være i samsvar med internasjonale standarder for revisjon «International Standards on Auditing - ISA» samt de særlige hensyn knyttet til revisjon i offentlig sektor som fremkommer av standardene. ISAene fastsettes av "International Auditing and Assurance Standards Board. Ytterligere veiledning for bruk av ISA-ene ved revisjon i offentlig sektor utarbeides av INTOSAI Professional Standards Committee. Det er et krav at forvaltningsrevisjon gjennomføres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. En slik standard er RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er fastsatt av styret i Norges Kommunerevisorforbund. Den bygger på internasjonalt anerkjente standarder 24