Landskonferanse for fylkesmennenes jurister. Advokat Stephan L. Jervell

Transkript

1 Landskonferanse for fylkesmennenes jurister Advokat Stephan L. Jervell Ålesund, 7 september 2017

2 Det offentliges erstatningsansvar for ugyldige vedtak et objektivt eller subjektivt ansvar eller noe midt i mellom? 2

3 1. INNLEDNING I Vangendommen (Rt s. 291) fant Høyesterett at det ikke gjelder noen generell regel om objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse Høyesterett fastslo at det offentlige ikke hefter på objektivt grunnlag ved feiltolkning av en hjemmelslov Vangendommen åpner for nye spørsmål: Hva sier den egentlig om ansvarsgrunnlaget for feil lovtolkning? 3 Hva gjelder der vedtaket er ugyldig pga feil i faktum og saksbehandlingsfeil

4 1. INNLEDNING forts. Opplegget: Hva følger av Vangendommen Uenigheten i juridisk teori hva er riktig? Ansvarsgrunnlaget ved feil i faktum Oppsummering 4 Avgrensing Det som behandles: Ansvarsgrunnlaget for det offentlige ved myndighetshandlinger, der det er truffet vedtak som er ugyldige på grunn av feil i lovanvendelsen (tolkningen), faktum eller saksbehandlingsfeil

5 2. HVA FØLGER AV VANGENDOMMEN Rt 2010 s. 291 Sakens faktum Vangen Eiendom kjøpte fem bygg i militærleir Ønsket å bruke to bygg som hybler for private (og ikke lenger som hybler for "offentlige") Kommunen mente at Vangen trengte bruksendringstillatelse, og ga ikke rett til å ta byggene i bruk Rettssak om gyldigheten av vedtaket Tingretten og lagmannsretten fant vedtaket ugyldig, nektet fremmet for Høyesterett 5

6 2. HVA FØLGER AV VANGENDOMMEN forts. Ny rettssak vedrørende erstatningskrav Vangen tilkjent 8,6 MNOK i erstatning i tingretten og 18,2 MNOK etter anke til Frostating lagmannsrett Begge parter anket til Høyesterett Var kommune erstatningsansvarlig for ugyldig vedtak om å nekte bruksendring etter pbl ?. 6

7 2. HVA FØLGER AV VANGENDOMMEN forts. Problemstillingen for Høyesterett: Kommunens vedtak var ved rettskraftig dom blitt kjent ugyldig på grunn av manglende lovhjemmel, og den sentrale problemstilling var hvor strengt ansvar kommunen hadde for ulovhjemlet myndighetsutøvelse innenfor plan- og bygningsretten 7

8 Ut fra den rettspraksis som foreligger, må det legges til grunn at det ikke gjelder noen generell regel om objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse (premiss 33) 8

9 Ulovhjemlet myndighetsutøvelse som består i at forvaltningen har feiltolket en hjemmelslov, står imidlertid i en særstilling, og det kan reises spørsmål om det offentlige bør hefte på objektivt grunnlag for feil av denne karakter. (premiss 33) 9

10 2. HVA FØLGER AV VANGENDOMMEN forts. Skl 2-1 det alminnelige arbeidsgiveransvar Omfatter også myndighetshandlinger Subjektivt ansvar På enkelte områder et strengere ansvar: Rt 1987 s 1495 (Reitgjerdet) og Rt 2005 s. 416 (advokatdommen) 10

11 2. HVA FØLGER AV VANGENDOMMEN forts. Reitgjerdet og advokatdommen er begrunnet i de særlige hensyn som gjør seg gjeldende for de aktuelle typer av forvaltningsvedtak Ingen eksempler på at det offentlige er blitt pålagt objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse innenfor plan- og bygningsretten De dommer man har om erstatningsansvar for ugyldige vedtak innenfor denne sektoren, bygger på det alminnelige arbeidsgiveransvar 11

12 2. HVA FØLGER AV VANGENDOMMEN forts. Drøftelse i Høyesterett (pro & contra objektivt ansvar) Pro: Det påpekes at det kan tale for objektivt ansvar at de organer som er satt til å håndheve loven, bør være nærmest til å vurdere hvor langt lovhjemmelen rekker Pro: De omkostninger som borgerne blir påført ved at myndighetene tar feil av hvor langt lovhjemmelen rekker, vil ha karakter av driftsomkostninger ved myndighetsutøvelsen, og det kan anføres at slike omkostninger bør bæres av samfunnet, og ikke av det enkeltindivid som tilfeldigvis blir rammet. 12

13 2. HVA FØLGER AV VANGENDOMMEN forts. Contra: Det er ikke uvanlig at det på faglig forsvarlig grunnlag kan hevdes ulike tolkinger av en lovhjemmel Contra: Forvaltningen vil lett kunne bli for tilbakeholden i sin myndighetsutøvelse (lovtolkning), og på denne måten vil viktige samfunnsmessige hensyn kunne bli skadelidende Contra: Det er ikke nødvendig med rent objektivt ansvar for å gi borgerne en tilfredsstillende beskyttelse. Borgerne er i alle fall beskyttet av det offentliges arbeidsgiveransvar 13

14 14 Etter min mening foreligger det ikke tilstrekkelig tungtveiende grunner for at det offentlige skal ha objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse innenfor plan- og bygningsretten. Tvert imot vil et objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse innenfor plan- og bygningsretten kunne medføre at viktige samfunnsmessige hensyn ikke blir tilstrekkelig ivaretatt (premiss 35)

15 2. HVA FØLGER AV VANGENDOMMEN forts. MEN; Høyesterett i premiss 34: "det offentliges ansvar ved feiltolking av hjemmelsloven [er] strengt. Etter rettspraksis må forvaltningens feiltolking ha vært unnskyldelig for at den skal frita det offentlige for ansvar. Da borgerne i tilfeller hvor tolkingen av hjemmelsloven byr på forstandig tvil, sjelden vil ha hatt et beskyttelsesverdig grunnlag for å innrette seg på en bestemt tolking, fremstår det etter min mening som den best balanserte løsning å la det offentliges ansvar for feiltolking av hjemmelslov som hovedregel bli regulert av det alminnelige arbeidsgiveransvar." 15

16 2. HVA FØLGER AV VANGENDOMMEN forts. Høyesteretts enstemmige konklusjon er således at det ikke foreligger noe objektivt ansvar for forvaltningen ved feiltolkning av lover, men at feiltolkningen må ha vært unnskyldelig for å være ansvarsbefriende, samt at det subjektive ansvaret er strengt 16

17 3. ETTERFØLGENDE JURIDISK TEORI Skarp dissens i juridisk teori om Vangendommens betydning: Viggo Hagstrøm, Lov og Rett, 2010 nr. 5 s. 285: "Exit objektivt ansvar for ugyldige forvaltningsvedtak" Bent Liisberg, Tidsskrift for erstatningsrett, 2010 nr. 4 s. 282: "Exit objektivt ansvar for ugyldige forvaltningsvedtak eller utenom-synspunkt uten rettskildevekt"? 17

18 3. ETTERFØLGENDE JURIDISK TEORI forts. Hagstrøm: Tittelen avslører hans synspunkt En gledelig dom for den som har talt imot et objektivt ansvar En forbilledlig dom i sin pregnante utforming Dommen bringer klarhet på et område som har vært preget av rettsusikkerhet 18

19 3. ETTERFØLGENDE JURIDISK TEORI forts. Liisberg: Tittelen avslører hans synspunkt Vangen-dommen har ikke betydning utenfor det kommunale ansvarsområdet, og at den har liten eller ingen betydning for det ansvarsgrunnlag som gjelder for staten 19 Førstevoterendes votum bærer preg av å være en slengbemerkning som må stå for vedkommendes regning alene, og dommen er et kummerlig prejudikat.

20 3. ETTERFØLGENDE JURIDISK TEORI forts. Liisberg vektlegger at Vangen var næringsdrivende og at det dreide seg om et betydelig tap i et profesjonelt forhold = utvider rommer for befriende rettsvillfarelse Påpeker forholdet til Reitgjerdet og advokatdommen Påpeker skillet stat og kommune "Det er ikke Høyesterett som har uttalt seg, bare en enkelt dommer. Og da blekner poenget med at dommer er såkalt enstemmig" 20

21 3. ETTERFØLGENDE JURIDISK TEORI forts. Finnes også annen noe mer forsiktig juridisk teori: Markus Hoel Lie, Lov og Rett, 2012 nr. 7 s. 407, Objektivt erstatningsansvar for uriktig offentlig myndighetsutøvning? En forsiktig form for mellomløsning: "både og" Objektiv ansvar fortsatt i en rekke tilfeller Det subjektive ansvar er strengt 21

22 3. ETTERFØLGENDE JURIDISK TEORI forts. Stephan L. Jervell, Ansvarsgrunnlaget for det offentlige ved feil i faktum, Festskrift til Erik Boe 22

23 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM Gir Vangendommen, og i så fall i hvilket omfang, avklaring for ansvarsgrunnlaget der det foreligger ugyldig vedtak på grunn av feil faktum Sikker rett at der forvaltningen tar feil av faktum eller legger til grunn et mangelfullt faktisk grunnlag, så vil dette kunne lede til ugyldighet dersom feilen har virket bestemmende for vedtakets innhold, se Rt s. 851 (Kasteløsdommen) 23

24 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. 24 Lite rettspraksis om erstatning og ansvarsgrunnlag der det foreligger ugyldige vedtak på grunn av feil i faktum Det foreligger dog en dom fra Høyesterett som etterlater spørsmål om det gjelder et objektivt ansvar der forvaltningen tar feil av faktum I Jacobsendommen i Rt s kom en Høyesterett til at staten var erstatningspliktig i forhold til en drosjeeier fordi han ved ugyldige vedtak ble nektet drosjebevillinger

25 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Høyesterett fant at Samferdselsdepartementets vedtak om ikke å gjenutstede to drosjebevillinger til Jacobsen hvilte på sviktende faktisk grunnlag Som grunnlag for sitt avslag hadde departementet lagt til grunn at Jacobsen holdt sine drosjer i dårlig stand Lagmannsretten konkluderte med at det var knapt nok noe som overhodet gir grunnlag for kritikk i forhold til vedlikeholdet av bilene. Høyesterett sluttet seg til dette 25

26 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Høyesterett fant at Samferdselsdepartementets vedtak om ikke å gjenutstede to drosjebevillinger til Jacobsen hvilte på sviktende faktisk grunnlag Som grunnlag for sitt avslag hadde departementet lagt til grunn at Jacobsen holdt sine drosjer i dårlig stand Lagmannsretten konkluderte med at det var knapt nok noe som overhodet gir grunnlag for kritikk i forhold til vedlikeholdet av bilene. Høyesterett sluttet seg til dette 26

27 27 det [må ]legges til grunn at Jacobsen helt fra departementets første avgjørelse rettsstridig har vært forholdt den eller de bevillinger han søkte om. Han må under disse omstendigheter ha krav på erstatning for avsavn av bevillinger i tidsrommet inntil slike ble utstedt (1 vot Høyesterett)

28 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Høyesterett gikk direkte fra ugyldighet til erstatning uten å vurdere aktsomheten som en mellomstasjon Dette kan tyde på at Høyesterett statuerte et objektivt ansvar der forvaltningen tar feil av faktum Bernt uttaler således: 28 Dommen vil derfor måtte oppfattes som et nokså sterkt prejudikat for objektivt ansvar for feil pga. faktisk villfarelse. Den er helt fri for noe element av aktsomhetsvurderinger, erstatningsansvar synes å oppfattes som en automatisk konsekvens "

29 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Men Høyesterett sier ikke direkte at det foreligger et objektivt ansvar Man skal i så måte også merke seg at under drøftelsen av spørsmålet om ugyldighet, fremhevet Høyesterett en rekke subjektivt, kritikkverdige forhold hos forvaltningen Høyesterett uttalte således: 29

30 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. 30 [D]et uriktige faktiske grunnlag [var] i virkeligheten resultatet av en feilaktig saksbehandling. Materialet var iallfall for en del - innhentet på en ubetryggende måte; jeg sikter her særlig til erklæringene fra drosjesjåførene om den måte hvorpå Jacobsen skjøttet sitt drosjemateriell. Og materialet var ikke, innen departementet traff sin avgjørelse, blitt forelagt for Jacobsen eller hans sakfører, skjønt sakføreren uttrykkelig hadde bedt om det. Jeg behøver ikke å ta standpunkt til om allerede disse saksbehandlingsfeil var tilstrekkelige til å gjøre avgjørelsen ugyldig. Jeg har nevnt forholdet først og fremst for å presisere at manglene ved departementets avgjørelsesgrunnlag ikke kan legges Jacobsen til last.

31 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Hagstrøm: Ikke prejudikat for objektivt ansvar, jfr Offentligrettslig erstatningsansvar s Hagstrøm vs Bernt? Man man definitivt hevde at Jacobsendommen statuerer et objektivt ansvar, men det er også rom for å innta det motsatte standpunktet Spørsmålet er om vi nå har fått noen ytterligere avklaring i Vangendommen og hva rettsstillingen i så fall er 31

32 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Hagstrøms artikkel s 291: Selv om [Vangen]dommen gjelder uhjemlet myndighetsutøvelse, utsier den også noe om ansvaret for andre ugyldighetsgrunner Hagstrøm tar dog et forbehold for feil i faktum: 32

33 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. 33 Ved ugyldighet pga. feil i det faktiske grunnlaget for forvaltningens avgjørelse, vil borgerne som hovedregel være godt beskyttet av en culparegel. Men her kan det være områder der det gjør seg gjeldende særlige hensyn, slik de er fremhevet i Høyesteretts dom av 5. mars 2010 [Vangendommen]. Det kan eksempelvis være at de faktiske forhold er særlig uklare, slik at det er lett for forvaltningen å gjøre en unnskyldelig feil, jfr. Rt 1987 s Dermed gir culparegelen liten beskyttelse. Samtidig kan det være at vedtaket har inngripende betydning for den det gjelder. I slike tilfelle kan man ikke utelukke objektivt ansvar.

34 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Gir Vangendommen noe klart svar for feil i faktum? Det er på det rene at Vangendommen konkluderer med at det ikke er noen generell regel om objektivt ansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse. Det kan reises spørsmål om hva dette begrepet egentlig omfatter Etter en normal, språklig forståelse vil mange hevde at feil i faktum er en annen ugyldighetsgrunn enn uhjemlet myndighetsutøvelse 34

35 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Heller ikke av de øvrige premissene i Vangendommen kan man nødvendigvis trekke noen sikker konklusjon om ansvarsgrunnlaget der et vedtak er ugyldig pga. uriktig faktum Dog fremhever Høyesterett at man i visse særtilfeller har pålagt forvaltningen objektivt ansvar, jfr. Reitgjerdetdommen i Rt s Det interessante med Reitgjerdetdommen er at den befinner seg i et grenseland mellom feil i faktum og feil rettsanvendelse 35

36 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Realiteten var at Høyesterett ikke fant at grunnlag for at pasienten var alvorlig sinnslidende i lovens forstand, og derfor var tilbakeholdelsen av pasienten i strid med loven Dette kunne i alle fall i teoretisk forstand vært omformulert som om forvaltningen hadde bygget på feil faktum 36

37 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Jacobsendommen og Vangen-dommen gir ikke gir klare svar på hva som er ansvarsgrunnlaget ved ugyldige vedtak pga. feil i faktum Nokså inkonsekvent om man i norsk rett som den klare hovedregel skal ha culpaansvar for ulovhjemlet myndighetsutøvelse, mens det skal gjelde et objektivt ansvar der forvaltningen tar feil av faktum 37 Utviklingen fra Reitgjerdetdommen, Advokatdommen (Rt s. 416) og Vangendommen angir en tendens til at hovedregelen i norsk forvaltningsrett er at ansvarsgrunnlaget ved ugyldige vedtak er subjektivt

38 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Likevel usikkerhet pga Jacobsendommen, samt obiteruttalelsen i Rt s. 453 (furunkulosedommen) om at uhjemlet myndighetsutøvelse kan tenkes å gi grunnlag for erstatning uten at man behøver påvise uforsvarlig forhold Tendensen synes likevel klar: Det er mest sannsynlig at Høyesterett vil komme til at også for feil i faktum er ansvarsgrunnlaget subjektivt Støttes av reelle hensyn 38

39 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Dersom man forutsetter at forvaltningens ansvar ved feil i faktum er strengt, er det bare unnskyldelige feil som kan frita for ansvar I så fall vil borgerne normalt sett ha en tilfredsstillende beskyttelse som fremhevet av Høyesterett i premiss (34) i Vangendommen. Ved et strengt subjektivt ansvar vil således borgerne være beskyttet, samtidig som forvaltningen innrømmes en viss fleksibilitet ved at unnskyldelige feil ikke utløser ansvar 39

40 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. Til dette kommer at det i de aller fleste tilfeller der forvaltningen tar feil av faktum, så vil det gå ut på ett om ansvaret er subjektivt eller objektivt. Dette er fremhevet av bl.a. Erik Boe som påpeker at feil i faktum fører ikke til ugyldighet uten at feilene er vesentlige eller så store at de kan ha influert på vedtaket. Da skal det mye til for å komme til at tjenestemannen har opptrådt forsvarlig. 40

41 4. ANSVARSGRUNNLAGET VED FEIL I FAKTUM forts. På tross av et ikke helt klart rettskildebilde, tyder mye på at ansvarsgrunnlaget som hovedregel er subjektivt også der det foreligger ugyldige vedtak pga. feil i faktum eller mangelfullt faktisk grunnlag Et slikt ansvar er imidlertid strengt 41

42 5. OPPSUMMERING Det offentliges erstatningsansvar for ugyldige vedtak et objektivt eller subjektivt ansvar eller noe midt i mellom? Ja takk, alt på en gang 42