Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet Kommunestyret

Transkript

1 Arkiv: 037 Arkivsaksnr: 2008/ Saksbehandler: Bjørg Løkken Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet Kommunestyret Tiltak for å bedre eierstyring Saksdokumenter (ikke vedlagt) K-sak 26/14 Malvik kommunes engasjement i biogasselskapet K-sak 25/14 Selskapskontroll av TrønderEnergi K-sak 17/13 Rapport fra selskapskontroll Malvik Næringsbygg AS K-sak 50/10 Eierskap i kommunale selskaper - eierskapsmelding Saksopplysninger I K-sak 26/14 Malvik kommunes engasjement i biogasselskapet gjorde kommunestyret vedtak i seks punkt. I denne saken vil rådmannen gjøre rede for punkt 3, 4 og 5, hhv. protokollføring og arkivering, tiltak for å bedre eierstyring og regelverket om forbudet mot offentlig støtte. Hvert av punktene inneholder elementer som bør inngå i god eierstyring, og tas derfor med i samme saksframlegg. Det vil bli gitt en oversikt over lovgrunnlaget for de enkelte områdene, og vist til hvordan rådmannen etterlever dette. I K-sak 25/14 Selskapskontroll av TrønderEnergi ble det vedtatt i pkt. 3 at rådmannen må avklare motsetningene i eierskapsmeldingen før denne legges fram for kommunestyret til ny behandling. Eierskapsmeldingen vil bli fremmet som egen sak, men tiltak i denne saken vil berøre kommunens utøvelse av eierskap. Pkt. 3. Kommunestyret krever at rådmannen følger reglene for protokollføring og arkivering. Arkivlovens 6 gir generelle regler om det offentliges arkivansvar: «Alle offentlege organ pliktar å ha arkiv, og desse skal vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid.» Offentlige organ defineres i 2, pkt. g som «statleg, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller eining».

2 Formålet med loven er å sikre at dokumentasjon som har kulturell eller forskningsmessig verdi eller som inneholder rettslig eller viktig dokumentasjon, blir tatt vare på og gjort tilgjengelig for ettertida. Det er gitt utdypende forskrifter til loven. Å skriftliggjøre dokumentasjon på saksbehandling, føre journal og arkivere etter system som letter gjenfinning, er god forvaltningsskikk. Det er også et bidrag både til å sikre eventuelt senere behov for rettsdokumentasjon, og gir mulighet for kontroll og etterprøving av hva som har skjedd i enkeltsaker. At forvaltningen er transparent og etterprøvbar er viktig for samfunnets tillit, og bidrar til å gi offentlig virksomhet legitimitet. Ved siden av Arkivlovens generelle regler, sier også Kommunelovens saksbehandlingsregler i kapittel 6 noe om arkiv. 30 omhandler møteprinsippet og kravet til å føre møtebok, 32 gir regler for innkalling og sakliste og 39 nr. 3 gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om behandling, bevaring, ordning og tilsyn med kommunens og fylkeskommunens arkiver. Kommunelovens arkivregler for kommunale foretak Reglene i 30 nr. 4 (Dersom det treffes avgjørelse om at et møte skal holdes for lukkede dører, skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå. Det samme gjelder for avgjørelse om at et medlem av organet er inhabilt.), 31og 31a om møteoffentlighet og 36-38a om valg og ansettelser, gjelder. Det er gitt egne regler om foretak i Kommunelovens kap. 11. Det fastslås der i 61 at foretaket er en del av kommunen. Foretak vil derfor være omhandlet av de generelle reglene i Arkivloven og forskrifter til denne. I Kommuneloven 68 nr. 8 er det bestemmelser om at det skal føres protokoll fra styremøter i kommunale foretak. Kommunelovens arkivregler for interkommunale selskap I Kommunelovens 29 nr. 5 går det fram at saksbehandlingsreglene i kap. 6 heller ikke gjelder for virksomhet etablert i medhold av Lov om interkommunale selskaper. I denne lovens 8 er det bestemmelser om innkalling og sakliste til representantskapsmøter, og i 9, 7. ledd er det regler for føring av protokoll fra disse. Tilsvarende er det i 11 regler for innkalling og sakliste til styremøter, og i 12, 4. ledd bestemmelser om protokollføring. Interkommunale selskaper vil likevel være omfattet av Arkivlovens bestemmelser og Offentleglova. Arkivregler for kommunale aksjeselskap Kommunale aksjeselskap som er omfattet av Offentleglova, er også omfattet av Arkivloven. Utgangspunktet etter Offentleglovas 2c og d er at hvis det offentlige har en eierandel på mer enn 50% eller har rett til direkte eller indirekte å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet i rettssubjektet, faller det inn under Offentleglova. Unntaket er etter 2, 2. ledd hvis selskapet hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse og på samme vilkår som private. Kommunale aksjeselskap som ikke omfattes av Offentleglova, er ikke omfattet av Arkivloven og dennes forskrifter om offentlige arkiv. Etter Arkivloven ( 2, pkt. f) er dette private arkiv, og kan derfor håndteres i tråd med bestemmelser som er gitt i stiftelsesdokumenter eller på annen måte. Reglene for offentlige arkiv er likevel en oppskrift på god arkivskikk, og Arkivverket oppfordrer kommunale aksjeselskap å følge disse reglene når det er praktisk mulig. Aksjeloven har i kapittel 5 bestemmelser om generalforsamlingen: 5-10 krav til skriftlig innkalling, 5-13 fortegnelse over aksjeeiere til stede på generalforsamling og 5-16 krav til protokoll. Tilsvarende finner vi i kapittel 6 regler for styret og daglig leder. I 6-12 nr.1 heter det at «Styret skal sørge for forsvarlig organisering av virksomheten», i 6-13 «Styret skal føre tilsyn

3 med den daglige ledelse og selskapets virksomhet for øvrig» og «Styret kan fastsette instruks for den daglige ledelse». Krav til dokumentasjon og arkivering kan være en del av en slik instruks. I Aksjelovens 6-29 finner vi krav til protokoll fra styremøter. Særlovene har fokus på skriftliggjøring og dokumentasjon av innkallinger og møter, men tilstrekkelig dokumentasjon etter Arkivloven vil omfatte mer enn dette. Møtevirksomhet og samtaler utenom formelle møter bør også dokumenteres og arkiveres i den grad det foregår saksbehandling eller eierstyring, jfr. For eksempel kommentar i K-sak 25/14 Selskapskontroll av Trønderenergi «Revisjonen påpeker at de uformelle eiermøtene i praksis er der de reelle eierdiskusjonene foregår, og at det bør vurderes å føre referater fra disse for å gi bedre etterprøvbarhet i eierstyringen.» og K-sak 17/13 Rapport fra selskapskontroll Malvik Næringsbygg AS «Det må være et absolutt krav at formaliteter er på plass når det gjøres større økonomiske disposisjoner.» og K-sak 26/14 Revisjonsrapport Malvik kommunes engasjement i biogasselskapet «Malvik kommune hadde svært lite dokumentasjon rundt kommunens eierskap i sine sak- og arkivsystem. Dette gjelder både arkivering av sentrale dokumenter og muntlige orienteringer i politiske organer.» Pkt. 4. Kommunestyret krever at rådmannen legger fram sak om tiltak for å bedre eierstyring. I K-sak 50/10 ble det vedtatt en utredning av eierstyring, eierskapsmeldingen. Det ble listet opp hovedaktiviteter for å gjennomføre tiltak i denne. Deler av dette ble fulgt opp gjennom vedtak i kommunestyret i sak nr. 39/12 Rutiner for hvordan kommunen vil følge opp ulike eierskap, oppfølging av eierskapsmelding: «Det opprettes et eiersekretariat tilknyttet rådmannen som følger opp kommunens ulike eierskap. Eiersekretariatet får følgende ansvarsområder: - Utvikle kommunens rolle som eier og bestiller - Bindeledd mellom kommunen og ulike selskap - Eiermøter. Innkalling, gjennomføring og sekretær til eiermøter - Holde seg orientert om selskapenes daglige drift, gjennomgang av styreprotokoller - Andre relevante oppgaver; fortolkning av vedtekter, avtaler, etc. - Revidering av eiermelding» Eiersekretariatet består av økonomisjef og politisk sekretær. Rådmannen vil under «Vurdering» komme tilbake til oppfølgingen av dette punktet. Eierstyring utøves gjennom ulike organ avhengig av selskapsorganisering. Nedenfor gis en kort oversikt over de tre selskaps- og foretaksformene som forekommer i kommunal sektor. 1. Aksjeselskap kan eies av en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner/fylkeskommuner eller private rettsubjekter. I et AS har eierne en begrenset økonomisk risiko for selskapets økonomiske forpliktelser. Selskapets øverste eierorgan er generalforsamlingen. 2. Interkommunalt selskap etter Lov om interkommunale selskaper kan bare eies av kommuner, fylkeskommuner eller andre interkommunale selskaper. Eierne har samlet sett et ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser. Selskapets øverste eierorgan er representantskapet. Det er gjennom vedtekter, selskapsavtale/eieravtale/aksjonæravtale, generalforsamling og representantskap at kommunestyret kan utøve sin eierstyring. Vedtekter, formålsdiskusjon og eierstrategi bør inngå i eierskapsmeldingen. Kommunen kan ikke utøve eierstyring overfor

4 styremedlemmer. Det er viktig å merke seg at å påta seg et styreverv i et aksjeselskap eller et interkommunalt selskap, er et personlig verv. Det betyr at man ikke representerer verken partier, kommunen eller andre interessenter, men ivaretar bedriftens interesser på best mulig måte sammen med resten av styret og ut fra selskapets formål. KS har utgitt et dokument «Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak» De sier der i punkt 9 Eiers krav til profesjonelle styrer i kommunal sektor: «Det er eiers ansvar å sørge for at styret sammensettes og gis de nødvendige styringsrammene for å utøve sitt virke som et profesjonelt organ. Et profesjonelt styre som kollegium består av personer med egnede personlige egenskaper som utfyller hverandre kompetansemessig.» 3. Kommunalt foretak etter Kommunelovens kap. 11. Der kommunen ønsker å gi virksomheten en noe mer selvstendig stilling enn det som gjelder i den tradisjonelle etatsmodellen, kan den etablere et styre etter Kommunelovens kapittel 11 som et kommunalt foretak. Foretaket er ikke en egen juridisk person, men en del av kommunen som rettssubjekt, og kommunen hefter for foretakets forpliktelse. I motsetning til aksjeselskap og interkommunale selskap, innebærer ikke denne formen noen virksomhetsoverdragelse, og dermed heller ikke overføring av arbeidsgiveransvar for de ansatte. Administrasjonssjefen har innenfor styrets myndighetsområde ikke instruksjonseller omgjøringsmyndighet overfor foretakets daglige leder. Habilitet God eierstyring krever god kompetanse, klare styringssignaler og rolleavklaringer. Habilitetsreglene må etterleves for å motvirke rolleblanding og for å gi tillit til kommunens forvalting av felleskapets midler. Forvaltningslovens 6, 1. ledd, bokstav e tilsier at en offentlig tjenestemann er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak «når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for et selskap som er part i saken.» Da endringen av Forvaltningslovens inhabilitetsbestemmelser i 6, 1. ledd, bokstav e ble vedtatt i 2009, var hovedmotivet å styrke tiltroen til lokaldemokratiet. Det ble da fra Kommunal- og regionaldepartementet uttalt bl.a.: «Skal innbyggerne ha tiltro til lokaldemokratiet, må kommunene forvalte makt og offentlige midler til beste for fellesskapet. Da trenger vi gode spilleregler som gir mening for omgivelsene. Når kommunene fatter avgjørelser skal det ikke væregrunnlag for å stille spørsmål om rolleblanding. Derfor har vi foreslått at ingen kommunalt ansatte eller folkevalgte skal kunne behandle saker i kommunen som gjelder et selskap der de selv er styremedlemmer. Som styremedlem har du en plikt til å sette selskapets interesser først. Det innebærer at du kan få et personlig erstatningsansvar.» Kontrollutvalgssekretariatet har påpekt brudd på habilitetsreglene i flere saker, bl.a. i K-sak 26/14 Revisjonsrapport Malvik kommunes engasjement i biogasselskapet «Kommunen har ikke utøvd sitt eierskap gjennom generalforsamlingen, men gjennom styret. Denne praksisen har skapt habilitetskonflikter og uklare ansvarsforhold, noe vi mener er uheldig.» og K-sak 25/14 Selskapskontroll av Trønderenergi «Av rapporten framgår det at ordføreren i Malvik kommune ikke har meldt seg inhabil når saker som angår TrønderEnergi har vært til behandling i kommunestyret. Han har dermed brutt habilitetsbestemmelsene i forvaltningsloven.» og «Revisjonen mener det er grunn til å stille spørsmål ved om medlemmer av styret eller bedriftsforsamlingen også må vurderes som inhabile til å møte i generalforsamling på vegne av kommunen.»

5 Pkt. 5. Kommunestyret krever at rådmannen etterlever regelverket om forbudet mot offentlig støtte. I revisjonsrapporten «Malvik kommunes engasjement i biogasselskapet», står det følgende på side 8, nest siste avsnitt: «Vi har i arbeidet registrert flere forhold som kan være i konflikt med regelverket om offentlig støtte. Vi presiserer derfor at vi ikke har vurdert Malvik kommunes overføringer mot regelverket om offentlig støtte.» Også i rapporten fra selskapskontroll av Malvik Næringsbygg AS ble det påpekt i punkt 5, s. 26 «Selskapet må forholde seg til regelverket for offentlige anskaffelser.» Det ble ikke påpekt noen brudd på dette regelverket. EØS-avtalen trådte i kraft i Offentlig støtte er som hovedregel forbudt, og dette omfatter i utgangspunktet all handel med varer og tjenester. Det finnes imidlertid en rekke unntak, for eksempel innenfor landbrukssektoren (med unntak av bearbeidede jordbruksprodukter) og innen fiskerisektoren. Reglene skal sikre like konkurransevilkår. For at støtten skal være ulovlig, er det seks punkt som alle må være oppfylt: 1. Støtten må være en økonomisk fordel for mottakeren 2. Støtten må være gitt av offentlige midler 3. Støtten må begunstige enkelte foretak eller enkelte varer/tjenester, altså virke selektivt 4. Mottakeren må drive en økonomisk virksomhet 5. Støtten vrir eller truer med å vri konkurransen 6. Støtten er egnet til å påvirke samhandelen med EØS-landene (det skal lite til for at dette vilkåret anses oppfylt) Dersom disse vilkårene er oppfylt, må støtten kunne baseres på et unntak for å være lovlig. Tiltaket må da enten notifiseres til ESA for godkjenning, eller man må finne et unntak som gjør dette unødvendig. Regelverket er omfattende, slik at det her bare er grunnreglene som er gjengitt. Vurdering Rådmannen vil foreslå at eierskapssekretariatet avvikles. Det vil være rådmannens oppgave å organisere virksomheten på den måten han til enhver tid finner mest hensiktsmessig. Det utarbeides en årlig eierskapsmelding til kommunestyret. Denne vil fungere som rapportering til kommunestyret som eier. Revidert eierskapsmelding foreslås fremmet som egen sak i løpet av første kvartal I forbindelse med førstkommende revidering av eierskapsmeldingen, vil det bli foreslått en eierstrategi for alle selskaper hvor kommunen har eierinteresser. Strategi, rolleforventning og regelverk formidles til alle valgte både ved en muntlig gjennomgang og skriftlig i en egen perm. Når det gjelder vedtaket pkt. 3 i K-sak 25/14 Selskapskontroll av TrønderEnergi, om avklaring av motsetningene i eierskapsmeldingen før den legges fram til ny behandling, foreslår rådmannen at det tas utgangspunkt i KS sin veileder/mal på området for å unngå lignende motstrid som vi har i dagens utgave. Rådmannen anbefaler at eierstyring settes opp som et eget tema i folkevalgtopplæringen etter kommunevalget i Det bør da bl.a. gis opplæring i habilitetsregler og i hvilke organ det kan utøves eierstyring. I oppsummeringen fra høringen i kontrollutvalget den går det fram at informantene har gitt til dels motstridende opplysninger, og det manglet dokumentasjon. Det blir da vanskelig å etterprøve hva som har skjedd, og dette virker negativt på kommunens omdømme. Under

6 folkevalgtopplæringen bør det derfor være fokus på krav til signerte protokoller, skriftliggjøring og arkivering av dokumentasjon, jfr. vedtak i K-sak 26/14, pkt. 3. Det heter i Malvik kommunes eierskapsmelding pkt. 5.2 at styreposisjoner ikke skal besettes på en måte som bringer kommunens administrative og politiske ledelse i habilitetskonflikter, jfr. Forvaltningslovens 6, 1. ledd, e. I pkt. 6.2, 2. avsnitt, er dette utdypet slik at ordfører eller medlemmer av formannskap ikke skal kunne velges til medlem av representantskap eller styre i selskap der Malvik kommune har mer enn 50% eierandel, og eller der kommunen er bestiller av selskapets tjenester eller produkter. Det samme gjelder for rådmannen og medlemmer av rådmannens ledergruppe. Når det gjelder etterlevelse av regelverket om forbud mot offentlig støtte, er rådmannen godt kjent med dette. To personer i rådmannens stab har gjennomgått et KS-kurs i emnet høsten Rådmannens innstilling 1. Regler for protokollføring og arkivering gjennomgås under folkevalgtopplæringen etter kommunevalget høsten Eierskapssekretariatet avvikles. Rådmannen følger opp implementering av eierskapsmeldingen. 3. Revidering av eierskapsmeldingen fremmes som egen sak i løpet av første kvartal Det utarbeides en eierstrategi for alle selskaper hvor kommunen har eierinteresser. Det vurderes om habilitetsbestemmelsene bør klargjøres mer og om mulige kombinasjoner av verv bør innskrenkes. 4. Det utarbeides en årlig eierskapsmelding til kommunestyret. 5. Eierstyring settes opp som eget tema under folkevalgtopplæringen etter kommunevalget i 2015.