Altinn Anskaffelsesstrategi Versjon 0.9 til godkjenning

Transkript

1 Altinn 2014 Anskaffelsesstrategi Versjon 0.9 til godkjenning Prosjektnummer: Prosjekteier: Kjersti Lauritzen, avdelingsdirektør AAS Prosjektleder: Ståle Norum Engen Godkjent: Dato: Distribusjonsliste: Styringsgruppen Prosjektgruppen Avdeling for Altinn og Seres Altinn Styringsråd Altinn Samarbeidsgruppemøte Departementenes kontaktforum, DKF Dina-prosjektet i Difi Tjenesteeiere i Altinn VEDLEGG 1. Vedlegg 1 Vurdering av mulige avtalemodeller 2. Vedlegg 2 Vurdering av mulige prismodeller Side 1 av 26

2 Innholdsfortegnelse 1. Oppsummering og anbefalt løsning Bakgrunn Bakgrunn for anskaffelse av nye Altinn-avtaler Kort om prosjektgruppens arbeid Formål med dette dokumentet Strategi, målsettinger og andre føringer for anskaffelsen Føringer for anskaffelsesstrategien Strategi for Altinn Omfang på nye kontrakter Målsettinger for anskaffelsen Markedsvurdering Tjenester og områder i nye avtaler Sourcing Mulige avtalemodeller Oversikt over alternativer Anbefaling fra prosjektet Valg av avtaler og varighet Bruk av standardavtaler Koordineringsavtale Avtalenes varighet Prismodeller Mulige prisingsmekanismer - oversikt Anbefaling - oppsummert Konkurranseform Om oppsplitting av anskaffelsen Vurdering av konkurranseformer Grov tidsplan og organisering Tidsplan Organisering Bemanning og ressursbehov Side 2 av 26

3 1. Oppsummering og anbefalt løsning Nåværende avtaler for videreutvikling, forvaltning og drift av Altinn-løsningen går ut 1. desember Det er opprettet et anskaffelsesprosjekt med ansvar for prosessen mot etablering av nye avtaler. Dette er en oppsummering av prosjektets anbefalinger til anskaffelsesstrategi. Følgende er identifisert som hovedsakelig styrende for anskaffelsesstrategien: Veritas-rapporten Capgemini-rapporten Strategi for Altinn Føringer fra pågående organiseringsarbeid ved Avdeling for Altinn og Seres Prosjektets målsettinger for anskaffelsen: Sikre kontinuitet for tjenester i Altinn. Det skal legges til rette for ytterligere konkurranseutsetting av Altinn. o Markedsprisede avtaler, flere leverandører, sikre kompetanse i markedet, unngå innlåsing og legge til rette for enklere fremtidige bytter av leverandører. Leverandører skal gis insentiver til å levere med høy kvalitet. o Økt kvalitet i leveranser og kode, samt kostnadseffektivitet. Avtalene skal ta høyde for Altinn-strategien. o Tjenestehotell, sourcingstrategi, kapasitet, kompetansebygging ved BR, strategi for Altinn og avtaler tilpasset forvaltningsorganisasjonen. Markedsvurdering Prosjektets vurdering er at det i det norske markedet er ca. 3-5 potensielle tilbydere på henholdsvis forvaltning og drift, mens det på videreutvikling kan være mer enn 10 potensielle tilbydere. Norsk forutsettes i hovedsak å være forretningsspråk. I forhold til videreutvikling og forvaltning aksepterer kunden bruk av globale ressurser under visse forutsetninger. Krav om driftssted i Norge kan vurderes, men indirekte krav vil uansett legge sterke føringer på leverandørene. Sourcing Prosjektet legger til grunn at det er ønskelig med en fleksibel forvaltningsavtale som gir kunden muligheter til gradvis innsourcing på lang sikt. En slik mulighet til innsourcing harmoniserer godt med å etablere en avtale på forvaltning med en garantert varighet på 3 år og deretter opsjoner på ett år av gangen. Vurderte avtalemodeller Prosjektet legger til grunn at det fortsatt skal være tre avtaleområder; videreutvikling, forvaltning/vedlikehold og drift. Tre ulike avtalemodeller er vurdert: Dagens avtalemodell: Én avtale på videreutvikling, én på forvaltning/vedlikehold og én på drift. Modellen har en variant hvor samme leverandør får områdene videreutvikling og forvaltning/vedlikehold og en annen hvor det er forutsatt tre forskjellige leverandører. Rammeavtale på videreutvikling: Denne modellen har også to varianter. En variant hvor vi inngår rammeavtale med minimum tre leverandører på videreutvikling og i tillegg har to andre forskjellige leverandører av henholdsvis forvaltning/vedlikehold og drift. Og en annen variant hvor forvaltningsleverandøren tillates å ha en av avtalene på videreutvikling mens drift fortsatt tildeles en annen leverandør. Områdeinndeling: I denne modellen er Altinn-løsningen delt inn i områder hvor ulike leverandører får ansvaret for både videreutvikling og forvaltning av hvert område. En annen leverandør får ansvaret for drift. Prosjektets anbefalte avtalemodell: Informasjonsportalen skilles ut som eget område innenfor avtaleområdene videreutvikling og forvaltning. Altinn-løsningen for øvrig splittes ikke i ytterligere områder på noen av avtaleområdene. Applikasjonsdrift anbefales spesifisert i kravspesifikasjonen til både forvaltningsavtalen og driftsavtalen (for eksempel som opsjon) og at konkurransen og evaluering av tilbudene avgjør faktisk tildeling. Side 3 av 26

4 Prosjektet anbefaler primært at det etableres rammeavtaler på videreutvikling med minimum tre leverandører, og at to andre forskjellige leverandører får kontrakter på henholdsvis forvaltning/vedlikehold og drift. En forutsetning for denne anbefalingen er at AAS ved kontraktsetableringen innehar den nødvendige bestillerkompetanse, internt eller ved bistand, til å følge opp avtalene. Dersom en slik forutsetning ikke kan legges til grunn, anbefaler i stedet prosjektet at man viderefører dagens modell med samme leverandør på avtaleområdene videreutvikling og forvaltning, samt en annen leverandør på drift. Også i denne modellen vil det imidlertid være snakk om en rammeavtale på området videreutvikling men med én leverandør. Standardavtaler Prosjektet anbefaler å ta utgangspunkt i Statens standardavtaler (SSA), som tilfellet for dagens avtaler. Avtalene må imidlertid gjennomgås og tilpasses. For videreutvikling foreslås bruk av rammeavtale, med bruk av flere forskjellige mulige oppdragsavtaler for de ulike utviklingsoppdragene. Aktuelle oppdragsavtaler kan være programutviklingsavtalen, oppdragsavtalen, bistandsavtalen og avtale om smidig utvikling alt etter oppdragets kompleksitet og størrelse. Avtalenes varighet Prosjektet anbefaler en varighet for rammeavtalene på 3+1 år total mulig lengde 4 år. På både forvaltningsavtalen og driftsavtalen anbefaler prosjektet en varighet på år total mulig lengde 8 år. Prismodeller. Det anbefales bruk av differensierte prismekanismer på de ulike avtaleområdene: Drift Fastpris for grunnfinansiering av tjenesten som skal dekke de vanlige driftsoppgavene og normal kapasitet. Midlertidig oppskaleringsbehov skal dekkes gjennom ressursprising. Øvrige oppgaver som kan variere i omfang og kompleksitet fra år til år, dekkes gjennom oppdragspris. Forvaltning Fastpris for grunnfinansiering av tjenesten som skal dekke en viss kapasitet for å sikre en god driftsmessig kvalitet. Øvrige oppgaver som kan variere i omfang og kompleksitet fra år til år, dekkes gjennom oppdragspris. Videreutvikling Prosjektet anbefaler at det benyttes oppdragspris for gjennomføring av utviklingsoppdrag. Oppdragspris beregnet ut fra ressursbruk kan være i form av en fastpris eller en målpris. Konkurranseform Prosjektet anbefaler ikke at anskaffelsen gjøres som anbudskonkurranse på grunn av kompleksiteten i anskaffelsen og avhengigheten mellom avtaleområdene. Prosjektet vurderer det slik at vilkårene for å benytte konkurranse med forhandling er til stede og anbefaler at denne konkurranseformen benyttes på anskaffelsen i sin helhet på alle avtaleområdene. Tidsplan og ressursbehov Perioden frem til påske benyttes til detaljert planlegging og bemanning av anskaffelsesprosjektet. De mest ressurskrevende periodene i prosjektet vil være: April 2013 tom juni 2013: Detaljspesifisering av krav i konkurransegrunnlaget. Oktober 2013 tom februar 2014: Evaluering av tilbud og forhandlinger. Prosjektet ser et behov for at det snarest mulig diskuteres hvilket mulighetsrom man har i forhold til interne ressurser og hvordan mulighetene er for tilgang til ressurser fra tjenesteeierne. Hensyntatt det gjennomgående fokus på grunnleggende bestillerkompetanse er det essensielt at vi gjør oss i stand til å bruke mest mulig internt personell sammen med eksterne, for å bygge kompetanse om kontrakten og for erfaring med kravspesifisering. Side 4 av 26

5 2. Bakgrunn 2.1. Bakgrunn for anskaffelse av nye Altinn-avtaler Pr. i dag har Brønnøysundregistrene separate avtaler for videreutvikling, forvaltning/vedlikehold og drift av Altinn-løsningen. Avtalene ble inngått i forbindelse med Altinn II-programmet. Avtalene ble inngått med en varighet fra juli 2008 til november 2011 med en opsjon på ytterligere 3 x 1 år. Dette innebærer at dagens avtaler må være erstattet med nye avtaler i operativ drift fra 1. desember Dagens avtalekonstellasjon er følgende: Videreutvikling: Avtale med Accenture Forvaltning og vedlikehold: Avtale med Accenture Drift inkl. applikasjonsdrift: Avtale med Basefarm Avtalene er basert på Statens standardavtaler med henholdsvis SSA-U (Programutviklingsavtalen), SSA-V (Vedlikeholdsavtalen) og SSA-D (Driftsavtalen) Kort om prosjektgruppens arbeid For å etablere nye avtaler er det opprettet et forprosjekt med ansvar for planlegging og utarbeidelse av strategi. Forprosjektet har vært organisert med en prosjektleder og en arbeidende kjernegruppe, samt en utvidet prosjektgruppe med nøkkelpersoner i avdeling for Altinn og Seres (AAS). Kjernegruppen har gjennomført erfaringsmøter med interne fagmiljøer, eksisterende leverandører og andre offentlige etater som har inngått lignende avtaleporteføljer. Kjernegruppen har bestått av: Ståle Norum Engen, Prosjektleder Einar Furunes, Merkantilt ansvarlig Sigbjørn Krunenes (Devoteam), Fasilitator og dokumentering Utvidet prosjektgruppe har bestått av: Lars Petter Svartis, Plattformutvikling Dan Remi Mørk, Drift og tjenesteproduksjon Rolf Olai Jacobsen, Forretningsutvikling Frank Åseli, Forretningsutvikling Side 5 av 26

6 Erfaringsmøter Det har vært gjennomført erfaringsmøter med følgende aktører: 2.3. Formål med dette dokumentet Formålet med dette dokumentet er å etablere en klar strategi for anskaffelse av nye avtaler for videreutvikling, forvaltning og drift av Altinn-løsningen. Det er utarbeidet noen alternative avtalemodeller som belyser ulike prinsipielle valg som må gjøres før selve anskaffelsesprosessen starter. Det har vært viktig å etablere en god forankring av de valgene som foreslås. Det har derfor vært viktig å vurdere fordeler og ulemper ved de ulike modellene, samt å drøfte disse med viktige interessenter i AAS. Følgende områder beskrives og foreslås besluttet som del av anskaffelsesstrategien: Strategier og målsettinger for anskaffelsen (kap 4) Markedsvurdering inkl. utlandsproblematikk (kap 5) Overordnet definisjon av avtaleområdene (kap 6) Sourcingstrategi som skal legges til grunn for anskaffelsen (kap 7) Alternative avtalemodeller (kap 8) Valg av standardavtaler og anbefalt varighet (kap 9) Anbefalte prismodeller (kap 10) Mulige konkurranseformer (kap 11) Organisering og grov plan for anskaffelsen (kap 12) Side 6 av 26

7 3. Strategi, målsettinger og andre føringer for anskaffelsen 3.1. Føringer for anskaffelsesstrategien Det er identifisert noen styrende dokumenter og føringer for anskaffelsesstrategien. Disse er: - Veritas-rapporten - Capgemini-rapporten - Strategi for Altinn - Føringer fra pågående organiseringsarbeid ved avdeling for Altinn og Seres Prosjektet har, basert på disse dokumentene og egne vurderinger/tolkninger lagt til grunn at følgende vurderes som spesielt viktige føringer ift anskaffelsesstrategien: - I arbeidet med å styrke Altinns organisasjon, må tilstrekkelig kompetanse til å kunne følge opp leverandørkontraktene vektlegges. Altinn kunne fått mer ut av eksisterende avtaler og kontrakter med leverandører enn det som er tilfelle. (Sikre økt bestillerkompetanse) - Fremtidige kontrakter må utformes slik at leverandøren får insentiver til å levere med høy kvalitet. Sikre en helhetlig håndtering og avtalefesting av oppetid mellom driftsleverandør, applikasjonsleverandør, andre leverandører og Altinn. - Altinn Informasjonsportal skilles forvaltningsmessig ut fra SBL - Nye avtaler må ha den nødvendige fleksibilitet ift å dekke behovet knyttet hvilken strategi som legges for Altinn de neste årene. Kontraktsstrategien må ivareta de nødvendige hensynene på både kort og lang sikt. For eksempel o De kontraktene som skal inngås i 2014 bør utformes med sikte på at Altinn utvikles til et «tjenestehotell» og bør være relativt kortvarige (3-4 år i utgangspunktet, med opsjoner år for år i inntil 3-4 år) o Sikre fleksibilitet ift endrede krav til løsning og leverandørene (konkurranseutsetting på varierende nivå og omfang) o Ivareta muligheter for evt oppsplitting av Altinn o Ivareta forskjellige nivå av innsourcing (Forvaltningsavtalen) - Altinns kontrakter må utformes og deles opp slik at vi i minst mulig grad blir låst til én leverandør. - Altinns kontrakter bør utformes på en slik måte at det ikke utelukker innlemmelse av andre deler av offentlig sektor enn statlige virksomheter Strategi for Altinn Neste avtaleperiode vil være etablert innen og løpe operativt fra og 4-8 år videre. Ut i fra den kunnskap som er tilgjengelig på nåværende tidspunkt er det lite sannsynlig at det vil være svært store videreutviklingsprosjekter på størrelse med Altinn II i denne perioden. Altinn-strategien fra desember 2012 beskriver strategien for Altinn på kort sikt (1-2 år) og lang sikt (5 år). Strategien legger føringer på hvilke satsninger som vil skje i avtaleperioden Strategi på kort sikt (1-2 år) Strategien på kort sikt er å etablere Altinn som en moden plattform. Denne delen av strategien skal være i avslutningsfasen når nye kontrakter trer i kraft. Den kortsiktige strategien går ut på at plattformen skal stabiliseres gjennom økt teknisk robusthet og økt ytelse, samt at bruken av eksisterende funksjonalitet skal økes. Videreutviklingsoppgaver og tiltak vil være knyttet til å bedre den tekniske robustheten og skalerbarheten i driftsløsningen. I tillegg skal man starte arbeidet med å gjøre tjenestene i løsningen mer uavhengige av hverandre (separere i komponenter). Tjenestetypene som anses å være modne (bl.a. lite tilpasningsbehov) skal tilbys alle offentlige virksomheter. Umodne tjenestetyper som trenger større grad av tilpasning, videreutvikling og stabilisering skal i mindre grad tilbys nye kunder. Det skal i mindre grad tas inn nye tjenesteeiere på kort sikt. Side 7 av 26

8 Strategi på lang sikt (5 år) Strategien på lang sikt sammenfaller i større grad med kontraktsperioden for nye Altinn-kontrakter. På lang sikt skal Altinn videreutvikles for å fortsatt være et viktig bidrag til digitaliseringen av offentlig sektor. Det tas sikte på at alle tjenestetyper i Altinn-løsningen kan tilbys alle offentlige virksomheter, inkludert kommuner. Dette kan bety en betraktelig oppskalering av bruken av Altinn og økning i antall tjenesteeiere. Strategien innebærer at Altinn videreutvikles til en løsning som omtales som et tjenestehotell. Viktige utviklingsoppgaver vil være å: - videreutvikle løsningen med tanke på separasjon av tjenester, slik at svakheter i én sluttbrukertjeneste ikke påvirker andre sluttbrukertjenester negativt - forbedre og effektivisere Tjenesteutviklingsløsningen, for eksempel ved at man automatiserer rutiner og utvikler selvbetjeningsløsninger - endre driftsmiljøet slik at det lettere kan skaleres ved nye tjenester med stort volum Eventuell utvikling av nye tjenestetyper skal vurderes ved hjelp av alternativsvurderinger på vanlig måte Omfang på nye kontrakter Med utgangspunkt i dagens aktivitetsnivå anslås omfang på de ulike avtaleområdene å være følgende eks. mva.: - Videreutvikling: ca MNOK pr. år - Forvaltning: ca MNOK pr. år - Drift: ca MNOK pr. år 3.4. Målsettinger for anskaffelsen Basert på kap. 3.1 har prosjektet definert følgende overordnede målsettinger for anskaffelsen: Sikre kontinuitet for tjenester i Altinn Det skal legges til rette for ytterligere konkurranseutsetting av Altinn o Markedsprisede avtaler, flere leverandører, sikre kompetanse i markedet, unngå innlåsing og legge til rette for enklere fremtidige bytter av leverandører. Leverandører skal gis insentiver til å levere med høy kvalitet o Økt kvalitet i leveranser og kode, samt kostnadseffektivitet. Avtalene skal ta høyde for Altinn-strategien o Tjenestehotell, sourcingstrategi, kapasitet, kompetansebygging ved BR, strategi for Altinn og avtaler tilpasset forvaltningsorganisasjonen. Side 8 av 26

9 4. Markedsvurdering Det er ikke utført noen Request For Information (RFI) og/eller veiledende kunngjøring for å «lodde» interessen i markedet. I Altinn II ble dette gjort, med erfart liten/ingen nytteverdi for daværende prosjekt. Basert på nåværende prosjektgruppes vurderinger og kjennskap til det norske markedet vurderer vi tilfanget av potensielle tilbydere på drift og forvaltning til 3-5 leverandører for hvert område. Når det gjelder videreutviklingsområdet vurderes tilfanget av potensielle tilbydere å være vesentlig høyere. Avhengig av oppdelingen av området, antar vi at det er i størrelsesorden 10+ potensielle tilbydere. Prosjektgruppen legger til grunn for konkurransen at forretningsspråk for drift, forvaltning og videreutvikling av Altinn skal være norsk. Det innebærer at all muntlig og skriftlig kommunikasjon, samt all dokumentasjon i utgangspunktet skal være på norsk. Unntak fra å benytte norsk skal eksplisitt avtales mellom kunde og leverandør. Teknisk dokumentasjon som er til informasjon for kunden, og som ikke skal godkjennes av kunden, kan være på engelsk. Med teknisk dokumentasjon forstås dokumentasjon på nivå med detaljert design. I forhold til videreutvikling og forvaltning aksepterer kunden bruk av globale ressurser under følgende forutsetninger: Utviklings- og testmiljøer skal kun benytte fiktive data (i forbindelse med testing mv.). Leverandøren skal sørge for tilstrekkelig nøkkelkompetanse og ressurser i Norge. Leverandøren må sørge for at avtalens og øvrige gjeldende (norske) regler om taushetsplikt etterleves av enhver som jobber for leverandøren, også i utlandet. Leverandøren må sørge for at gjeldende krav til informasjonssikkerhet ivaretas. Forretningsspråket skal være norsk (se ovenfor). Et eventuelt krav til plassering av driftssted i Norge må vurderes, men det antas at ovenstående uansett indirekte vil legge sterke føringer for dette. Side 9 av 26

10 5. Tjenester og områder i nye avtaler Dette kapittelet er ment å gi en overordnet oversikt over hvilke tjenester som dekkes av de forskjellige avtalene som skal inngås. Videreutvikling / rammeavtale Spesialutvikling av programvare/systemer, nye moduler og komponenter. Installasjon av programvaren. Leverandørens kvalifiserte vurdering av og ansvar for at det som utvikles dekker de behovene kunden har gitt uttrykk for i sin kravspesifikasjon og som senere er blitt ytterligere spesifisert i avtalens detaljspesifikasjon. Andre aktuelle ytelser (konvertering av data, opplæring, utarbeidelse av dokumentasjon osv.). Avtalen baserer seg på tett samarbeid mellom kunde og leverandør med kunden i førersetet. Avtalen forutsetter behov for endringer underveis og inneholder derfor et eget kapittel om endringshåndtering. I form av en rammeavtale: videreutviklingsoppdragene er ikke spesifisert ved avtaleinngåelse men prinsipper og vilkår, ressurspriser mm. er fastlagt. Forvaltning Avtale om forvaltning, vedlikehold og service av programvare/teknisk plattform. Forvaltning av utviklingsverktøy og tilpasninger av kode som følge av dette. Brukerstøtte, support. Håndtere incidenter, problem/-analyse. Kvalitetssikring av leveranser fra utviklingsleveranser. Støtte til tjenesteutviklingsprosjekter hos tjenesteeiere. Applikasjonsdrift (opsjon). Drift Avtale om kjøp av driftstjenester knyttet til maskinvare, infrastruktur og programvare. Feilretting. Konfigurasjonsstyring. Forebyggende vedlikehold, overvåking og optimalisering. Samhandlingsverktøy, oversikt over endringer, rettinger, feil, versjoner, status m.m. Endringer og videreutvikling av sikkerhetsarkitektur i løsningen. Applikasjonsdrift (opsjon). Side 10 av 26

11 6. Sourcing I arbeider som ble gjort i 2010 ble det lagt til grunn følgende når det gjelder Altinn og sorcingstrategi Trinn 1 (pågående) ca : Styrke intern kapasitet og kompetanse innen ledelse og strategisk styring som sentralforvalter for Altinn (sjefsarkitekt, seksjonsledere) Prosjektledelse av videreutvikling Altinn overføres til interne ressurser i BR Bygge opp kompetanse og kapasitet internt innenfor arkitektur og løsning for å kunne overta bestillerrollen, dvs. krav og overordnet analyse og design. Trinn 2 ca : Utløse opsjon i forvaltningskontrakten f.o.m. november 2012 om kompetanseoverføring fra videreutviklingsleverandør ved hospitering Driftsavtalen settes ut på anbud til november 2012 for å sikre overlapp/faseforskyvning i bytte av leverandører Avtalene for applikasjonsforvaltning og videreutvikling settes ut på anbud i 2014 hvor det legges som premiss at applikasjonsforvaltning skal innsources til BR IT innen november Trinn 3 ca : Gjennomføre stegvis overtagelse av applikasjonsforvaltning av Altinn Prosjektgruppen legger til grunn at det er ønskelig med en fleksibel forvaltningsavtale som gir kunden muligheter til gradvis innsourcing på lang sikt. En slik mulighet til innsourcing harmoniserer godt med å etablere en avtale på forvaltning med en garantert varighet på 3 år og deretter opsjoner på ett år av gangen. Side 11 av 26

12 7. Mulige avtalemodeller Anskaffelsen består av tre avtaleområder: Videreutvikling Forvaltning og vedlikehold Drift Med videreutvikling menes videreutvikling av selve Altinn-løsningen og ikke tjenesteutvikling. Tjenesteutvikling (for eksempel å etablere eller vedlikeholde et skjema) skal være mest mulig uavhengig av leverandører for drift, forvaltning og videreutvikling. Tjenesteeier skal kunne gjøre det selv eller benytte konsulenter. Det vises i denne forbindelse til etablert rammeavtale på konsulentbistand Tjenesteutvikling i Altinn. For områdene Forvaltning og Drift etterspør kunden leverandører med kapasitet, kompetanse og erfaring med forvaltning/vedlikehold eller drift av løsninger som er sammenlignbare med Altinn. For området videreutvikling etterspør kunden leverandører med kapasitet, kompetanse og erfaring fra løsninger som er sammenlignbare med Altinn og innenfor den plattform og arkitektur som benyttes i Altinn. Disse er i hovedsak basert på en portefølje av produkter fra Microsoft. I prinsippet kan kunden utlyse hver del for seg, med mulighet for leverandørene til å gi tilbud på flere områder. Dette kan enten gjøres ved å lage tre separate kunngjøringer, eller ved å benytte én eller to kunngjøringer med mulighet for å gi tilbud på deler. Vurderingen av om det bør være én eller flere kunngjøringer er dekket i kapittel 10. Dersom vi åpner for at leverandører kan gi tilbud på en eller flere av de tre områdene, kan man teoretisk få følgende avtalekombinasjoner: Tre avtaler o En avtale per område* To avtaler o Videreutvikling* og applikasjonsforvaltning som en avtale og drift som en avtale o Videreutvikling* som en avtale og applikasjonsforvaltning og drift som en avtale o Videreutvikling* og drift som en avtale og applikasjonsforvaltning som en avtale En avtale o Alle deler* dekket av en avtale * Når det gjelder området videreutvikling, så foreligger det ikke noen konkrete større utviklingsoppdrag (som versjonene av Altinn II). Avtale om utviklingstjenester blir derfor i form av en rammeavtale med én eller flere (minimum tre hvis flere) leverandører, hvor de konkrete utviklingsoppdragene blir spesifisert, priset og gjennomført i løpet av rammeavtaleperioden i form av oppdragsavtaler. For gjennomføringen av prosjektet er det en fordel å redusere antallet mulige kombinasjoner. Dette vil forenkle gjennomføringen av både prekvalifiseringen og selve anskaffelsen. Årsaken er at avtalene, evalueringsmodellene og prekvalifiserings- og konkurransegrunnlag må ta høyde for alle tillatte kombinasjoner og det vil dermed kunne bli vanskeligere å gjennomføre selve evalueringene. Enkelte av kombinasjonene er heller ikke hensiktsmessig for forvaltningen av Altinn-løsningen og avtalene. Drift og videreutvikling som én avtale er hverken ønskelig eller realistisk. Denne kombinasjonen bør det derfor ikke åpnes for i kunngjøringen. Prosjektet vurderer også at det ikke er ønskelig med forvaltning og drift som én avtale. Det kan bli vanskelig å få konkurranse på disse områdene dersom eksisterende leverandører på forvaltning og drift slår seg sammen Oversikt over alternativer Ut i fra disse overordnende betraktninger er det vurdert tre mulige avtalemodeller som innebærer ulike prinsipper for etablering av nye avtaler for Altinn. De forskjellige modellene kan tilpasses ved å tillate ulike leverandørkonstellasjoner. Modellene har blitt arbeidet frem som et resultat av prosjektets egne Side 12 av 26

13 vurderinger, erfaringer med eksisterende avtaler og erfaringsmøter med interne og eksterne interessenter. Generelt for alle modellene gjelder at det er nødvendig med en redefinering av skillelinjene mellom områdene forvaltning og drift, spesielt ift om applikasjonsdrift skal legges til forvaltningsleverandøren eller til driftsleverandøren. Driftsavtalen kan bli en renere infrastruktur driftstjeneste dersom man fjerner dette ansvaret fra driftsområdet. Alternativ 1 Dagens avtalemodell Modellen innebærer nåværende struktur og inndeling av avtalene, med tre separate avtaler. Forskjellen er knyttet til at videreutviklingsavtalen blir en rammeavtale (i dette alternativet med én leverandør). Variant 1: Det inngås en rammeavtale på videreutvikling og en avtale om forvaltning med én og samme leverandør. Det inngås en avtale om drift med en annen leverandør. Dvs, avtalene dekkes totalt av to leverandører, som i dag. Variant 2: Hvert område tildeles forskjellige leverandører. Det vil si at avtalene dekkes av totalt tre leverandører. Alternativ 1 Rammeavtale Videreutvikling Kontrakt Forvaltning Kontrakt Drift Variant 1 A A B Variant 2 A B C * Bokstav angir en spesifikk leverandør Alternativ 2 - Rammeavtale på videreutvikling med flere leverandører Som Alternativ 1 men for område videreutvikling etableres en rammeavtale med minimum tre leverandører på videreutvikling. Variant 1: Det inngås en rammeavtale på videreutvikling med minimum tre leverandører. Disse leverandørene kan ikke tildeles kontrakt innenfor området forvaltning og/eller området drift. Området drift og forvaltning kan tilsvarende ikke tildeles samme leverandør. Variant 2: Det inngås en rammeavtale på videreutvikling med minimum tre leverandører. Én av disse leverandørene kan tildeles kontrakt innenfor området forvaltning. Området drift og forvaltning kan ikke tildeles samme leverandør. Alternativ 2 Rammeavtale Videreutvikling Kontrakt Forvaltning Kontrakt Drift Variant 1 ABC D E Variant 2 ABC A E * Bokstav angir en spesifikk leverandør Alternativ 3 Områdemodellen Innebærer å dele Altinn-løsningen inn i områder (basert på en arkitekturtenkning hvor Altinn-løsningen er oppdelt i separate og selvstendige moduler), hvor leverandører får ansvaret for videreutvikling og forvaltning av hvert sitt område. Ved etablering av helt nye moduler kan disse konkurreres om, eller tildeles ett område. En separat leverandør får driftsansvaret for hele løsningen. Gitt konkurransen kan det resultere i samme leverandør på to områder hvis det tillates. (Eksempler på moduler er Informasjonsportalen, TUL osv.) Alternativ 3 Rammeavtale Videreutvikling Kontrakt Forvaltning Kontrakt Drift Område 1 A A E Område 2 B B E Område 3 C C E Område 4 D D E Område 5 B B E * Bokstav angir en spesifikk leverandør Side 13 av 26

14 7.2. Anbefaling fra prosjektet Prosjektet har lagt til grunn følgende kriterier for evaluering av avtalemodeller jf. føringer i kap 4.1: 1. Konkurranse I hvilken grad legger alternativet til rette for økt konkurranse på Altinn-løsningen i form av antallet potensielle leverandører, kompetansebygging hos flere, unngå innlåsing og legge til rette for fremtidige leverandørbytter? 2. Kvalitet I hvilken grad legger alternativet til rette for leveranser med høy kvalitet i form av kode- /leveransekvalitet, klare ansvarsforhold og overleveringer mellom leverandører? 3. Kundens oppfølging I hvilken grad legger alternativet til rette for en hensiktsmessig oppfølging fra kunden med hensyn til forvaltningskompleksitet, bestillerkompetanse og kapasitet? 4. Strategi for Altinn I hvilken grad gir alternativet en fremtidsrettet avtalestruktur som tar høyde for kjente strategier og mulige nye oppgaver og felleskomponenter lagt til Altinn? 5. Kostnad I hvilken grad legger alternativet til rette for en kostnadseffektiv forvaltning av Altinn, i forhold til at oppgaver løses best i forhold til pris? Vurderingskriterier Alternativ 1 Variant 1 Alternativ 1 Variant 2 Alternativ 2 Variant 1 Alternativ 2 Variant 2 Konkurranse Kvalitet Kundens oppfølging Strategi for Altinn Kostnad Totalt Ut fra ovenstående og de detaljvurderinger som er gitt i Vedlegg 1 Vurdering av mulige avtalemodeller anbefaler prosjektet: Informasjonsportalen skilles ut som eget område innenfor avtaleområdene videreutvikling og forvaltning. Altinn-løsningen for øvrig splittes ikke i ytterligere områder på noen av avtaleområdene. Applikasjonsdrift anbefales spesifisert i kravspesifikasjonen til både forvaltningsavtalen og driftsavtalen (for eksempel som opsjon) og at konkurransen og evaluering av tilbudene avgjør faktisk tildeling. Prosjektet anbefaler primært at det etableres rammeavtaler på videreutvikling med minimum tre leverandører, og at to andre forskjellige leverandører får kontrakter på henholdsvis forvaltning/vedlikehold og drift. En forutsetning for denne anbefalingen er at AAS ved kontraktsetableringen innehar den nødvendige bestillerkompetanse, internt eller ved bistand, til å følge opp avtalene. Dersom en slik forutsetning ikke kan legges til grunn, anbefaler i stedet prosjektet at man viderefører dagens modell med samme leverandør på avtaleområdene videreutvikling og forvaltning, samt en annen leverandør på drift. Også i denne modellen vil det imidlertid være snakk om en rammeavtale på området videreutvikling men med én leverandør. Side 14 av 26

15 Område Videreutvikling Infoportal Forvaltning Infoportal Videreutvikling Altinn for øvrig Forvaltning Altinn for øvrig Drift Infoportal og Altinn for øvrig Kontraktstype Rammeavtale Kontrakt Rammeavtaler Kontrakt Kontrakt Antall leverandører 1 1 Minimum Omfangsalternativ 1 x x Omfangsalternativ 2 x Omfangsalternativ 3 x x Omfangsalternativ 4 x Omfangsalternativ 5 x Omfangsalternativ 6 x Side 15 av 26

16 8. Valg av avtaler og varighet 8.1. Bruk av standardavtaler Det finnes flere forskjellige standardavtaler som kan benyttes ved anskaffelse av IT- og konsulenttjenester. - Den Norske Dataforenings IT-kontraktsstandarder o Inkluderer PS2000 og PS2000 Smidig på utviklingsprosjekter - IKT-Norges standardavtaler - Statens Standardavtaler (SSA) Prosjektgruppen og AAS har begrenset kjennskap til standardavtalene fra Den Norske Dataforening og IKT-Norge. Dette er avtaler utviklet av faggrupper med vesentlig innslag av leverandørsiden. Statens Standardavtaler er statens egne standardavtaler, anbefalt for offentlige virksomheter. Statens Standardavtaler består av en stor samling avtaler som kan benyttes for blant annet drift, vedlikehold, utviklingsoppdrag, tilpasning og bistandsoppdrag. Det finnes også en mal for rammeavtale. Prosjektgruppen anbefaler å ta utgangspunkt i de forskjellige avtalemalene i SSA-familien, og gjøre tilpasninger der det er nødvendig. Vi anbefaler at prosjektet jobber videre med en tilpasning av følgende avtaler på de forskjellige avtaleområdene: Rammeavtale på videreutvikling En rammeavtale på videreutvikling basert på - SSA-R rammeavtale Aktuelle avtaler for avrop på rammeavtalen - SSA-U programutviklingsavtalen - SSA-O oppdragsavtalen - SSA-B bistandsavtalen - SSA-S smidig utvikling (avtalemalen er under utvikling av Difi) - PS PS2000 Smidig Avtale om forvaltning og vedlikehold - SSA-V vedlikeholdsavtalen Avtale om drift - SSA-D driftsavtalen 8.2. Koordineringsavtale I nåværende avtaler har vi en flerpartsavtale inngått mellom kunden og alle leverandørene. Formålet med denne koordineringsavtalen er å sikre god koordinering og samhandling mellom leverandørene. Det forutsettes i avtalen at leverandørene skal koordinere sine leveranser og samhandle på en god måte, uten at kunden må involveres i detaljert oppfølging av forhold som kan avklares direkte mellom leverandørene. Prosjektet forutsetter at koordineringsavtalens innhold skal forbedres og videreføres i den nye leverandørkonstellasjonen, men har ikke tatt stilling til om dette fortsatt skal skilles ut i en egen avtale eller legges inn i de enkelte kontraktene med de forskjellige leverandørene. Side 16 av 26

17 8.3. Avtalenes varighet Utgangspunktet må helt overordnet være forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 2-3 (10) om tidsubegrensede tjenestekontrakter, og Pressetext-avgjørelsen: Selv om avgjørelsen har drøftelser om tidsbegrensinger for å opprettholde konkurranse slår den fast som et overordnet utgangspunkt at «Der er imidlertid ikke på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin noget til hinder for indgåelsen af tidsubegrænsede offentlige tjenesteydelsesaftaler.», jf premiss 74. I motsetning til dette står lov om offentlige anskaffelser (LOA) 5, hvor det er krav om konkurranseutsetting «så langt det er mulig». Oppdragsgiver kan altså ikke inngå kontrakter med en varighet som ikke kan begrunnes forretningsmessig. Vurderingen av varighet kan følgelig bli ulik for de forskjellige avtaleområdene. Regelverket inneholder, bortsett fra for rammeavtaler, altså ingen uttrykkelig regel for hvor lang en kontrakts løpetid kan være. Kravene til god forretningsskikk og konkurranse setter imidlertid begrensinger på kontraktsperiodens lengde. Relevante momenter er blant annet: konkurransemessige forhold størrelsen på investeringen som leverandøren må foreta hva som er mulig ut fra målsettingen om best mulige anskaffelser kostnadene for oppdragsgiver ved å avholde en konkurranse alminnelig praksis i markedet på det aktuelle området Rammeavtale på videreutvikling Rammeavtaler kan som hovedregel ikke inngås for mer enn 4 år, jf. FOA 6-1(4) og 15-1(4), «med unntak av tilfeller som er særlig berettiget ut ifra rammeavtalens gjenstand». Dersom det åpnes for en rammeavtale med minimum tre leverandører, har man en konkurransemessig situasjon hvor flere leverandører kan levere på videreutvikling. Prosjektet mener at det vil være snakk om betydelig investering i kompetanse for nye leverandører på videreutvikling av Altinn. Dette tilsier at leverandørene bør gis en garantert varighet på rammeavtalen for å kunne se mulighet til å tjene inn investeringene over tid. Dette gjør at prosjektet vurderer at den garanterte varigheten av rammeavtalen bør settes til 3 år. Samtidig er ikke 3 år for lang tid, dersom oppdragsgiver ser at man har mange passive leverandører og ønsker en ny konkurranseutsetting. Vi ser videre at det vil være vanskelig å argumentere for en total varighet av rammeavtalen på særlig mer enn 4 år. For oppdragsgiver vil det ikke være så krevende å gjennomføre en ny konkurranse på rammeavtale om videreutvikling. Prosjektet anbefaler derfor en varighet for rammeavtalene på 3+1 år total mulig lengde 4 år. Avtaler på henholdsvis forvaltning og drift Tilfanget av mulige leverandører på forvaltning eller drift er stabilt og begrenset. Markedssituasjonen antas ikke å endre seg vesentlig i kommende kontraktsperiode. Dette tilsier at det kanskje ikke vil være særlig gevinster ved korte varigheter på disse avtalene. Tilfanget av utenlandske leverandører antas å være begrenset ut i fra at norsk er forretningsspråk. Ny leverandør på forvaltning må investere betydelig i kompetansebygging på Altinn-løsningen. Siden Altinn er en skreddersydd løsning (ikke standardløsning) er kompetanse man trenger for forvaltning av denne i begrenset grad tilgjengelig i markedet, men må bygges opp etter kontraktinngåelse. En potensiell leverandør må derfor investere betydelig i kompetansebyggende tiltak og det er viktig med en kontrakt med lang varighet for at leverandørene skal få avskrevet denne investeringen, og derigjennom kunne gi konkurransedyktige priser til oppdragsgiver. En lenger avtaleperiode enn fire år antas å være konkurransefremmende i dette tilfellet. Dersom avtalen ikke har tilstrekkelig lengde, vil det ikke være regningssvarende for andre tilbydere å gi tilbud fordi eksisterende leverandør vil ha en for stor konkurransefordel. Konkurranseutsetting av Side 17 av 26

18 driftsavtalen med fireårs intervaller vil medføre en sementering opp mot den opprinnelige leverandøren som ikke kan anses å være i tråd med intensjonen i anskaffelsesreglene. Ny leverandør på drift vil måtte investere betydelig i etablering av et nytt driftssenter for Altinnløsningen. Da Altinn er en skreddersydd løsning må det i stor grad etableres et separat drifts- og infrastrukturmiljø hos en ny leverandør. Dette vil kreve betydelige investeringer og driftsprisen for oppdragsgiver vil gjenspeile den mulige avskrivningsperioden som leverandøren gjør for disse investeringene. Oppdragsgivers kostnader ved å gjennomføre anskaffelsen er også betydelige og må tillegges vekt for avtalens lengde. Oppdragsgivers kostnader ved å avholde konkurranse på de to områdene, samt alminnelig praksis i markedet for komplekse forvaltnings- og driftsavtaler, gjør at det etter prosjektets mening kan argumenters for en total varighet på inntil 8 år. Prosjektet anbefaler derfor en varighet på både forvaltningsavtalen og driftsavtalen på år total mulig lengde 8 år. Side 18 av 26

19 9. Prismodeller Prismodellene som presenteres i det etterfølgende er anbefalte prismodeller for å sammenligne tilbud innenfor hvert av avtaleområdene. Det vil i konkurransegrunnlaget bli åpnet for at tilbyderne kan foreslå alternative prismodeller i tillegg. Beskrivelsene av de ulike prismodellene, og for eksempel rutiner og vilkår for bestilling, må i avtaler og konkurransegrunnlag utformes slik at de er i henhold til regler for offentlige anskaffelser. Her behandles kun prismodeller for betaling til leverandører. Hvem som skal betale (sentral finansiering gjennom BR, finansiering fra tjenesteeiere eller en kombinasjon) ligger i eksisterende forretningsmodell for Altinn jf. Samarbeidsavtale med tjenesteeierne. Drøftingen er foretatt i Vedlegg 2 Vurdering av mulige prismodeller Her gis et utdrag med oversikt over mulige prismekanismer og en oppsummert anbefaling 9.1. Mulige prisingsmekanismer - oversikt Prosjektet har i arbeidet identifisert 4 ulike hovedtyper av prisingsmekanismer. Nedenfor er det gitt en oversikt over disse prisingsmekanismene. Prismekanisme: Transaksjonspris Definisjon: Betaling på grunnlag av leverte tjenester Prismekanisme: Ressurspris Definisjon: Betaling på grunnlag av brukte ressurser. Grunnlaget for betaling kan være antall servere, lagringsplass, timepris for allokert personell etc. Prismekanisme: Fastpris for periode Definisjon: Fast avtalt samlet godtgjørelse for en periode (pr år eller for en hel avtaleperiode) Prismekanisme: Oppdragspris Definisjon: Avtalt pris for en nærmere angitt arbeidsoppgave. Kan være fastpris som er en ren oppdragspris, eller målpris som ligger mellom fast oppdragspris og ressurspris Anbefaling - oppsummert Drift Prosjektet anbefaler at prismodell for driftstjenesten består av: Fastpris for grunnfinansiering av tjenesten som skal dekke de vanlige driftsoppgavene og normal kapasitet. Midlertidig oppskaleringsbehov skal dekkes gjennom ressursprising. Øvrige oppgaver som kan variere i omfang og kompleksitet fra år til år, dekkes gjennom oppdragspris. Eksempel er arbeid knyttet til nye versjoner, herunder test og verifikasjon for å sikre driftsmessig kvalitet. Innhold og omfang avtales i egne oppdrag og prises særskilt. Prising kan være avklart i avtalen, eller avklares gjennom at kunde utarbeider en endringsanmodning. Leverandøren utarbeider et endringsoverslag med angivelse av hvilke ressurser og omfang for ressurser som vil medgå, og basert på avtalens priser for ressursene blir oppdragsprisen beregnet. Forvaltning og vedlikehold Prosjektet anbefaler at prismodell for forvaltningstjenesten består av: Fastpris for grunnfinansiering av tjenesten som skal dekke en viss kapasitet for å sikre en god driftsmessig kvalitet. Øvrige oppgaver som kan variere i omfang og kompleksitet fra år til år, dekkes gjennom oppdragspris. Eksempel er arbeid knyttet til nye versjoner, herunder test og verifikasjon for å sikre driftsmessig kvalitet. Innhold og omfang avtales i egne oppdrag og prises særskilt. Side 19 av 26

20 Prising kan være avklart i avtalen, eller avklares gjennom at kunde utarbeider en endringsanmodning. Leverandøren utarbeider et endringsoverslag med angivelse av hvilke ressurser og omfang for ressurser som vil medgå, og basert på avtalens priser for ressursene blir oppdragsprisen beregnet. Felles for Drift og Forvaltning/vedlikehold Prismodellen for drift- og forvaltningstjenester har lagt vekt på å sikre en modell som for den løpende drift og forvaltningen gir forutsigbarhet for både kunde og leverandør. Totalt sett er også risiko fordelt mellom kunde og leverandør gjennom å sikre at oppgaver med usikkert omfang dekkes gjennom oppdragsfinansiering, mens normale drift- og forvaltningsoppgaver dekkes av fastpris for periode. For å sikre at prismodellen fungerer etter hensikten, er det svært viktig at både kunde og leverandør har kompetanse til å spesifisere hva som skal inngå i fastpris og i de enkelte oppdrag. Å avklare hva som skal ligge i fastpris blir en viktig oppgave i anskaffelsesprosessens forhandlingsfase. Regulering av grunnfinansiering Drift og Forvaltning/vedlikehold For både drift og forvaltning må det i forespørselen angis at prinsipper for regulering av grunnfinansieringen skal avklares som en del av forhandlingene. Reguleringen må blant annet ta hensyn til: Reduksjon på grunn av mer effektiv drift/applikasjonsforvaltning Endringer i omfang av løsningen, antallet tjenester og volumer Videreutvikling Prosjektet anbefaler at prismodell oppdragspris benyttes der prising avklares gjennom at: kunde utarbeider en endringsanmodning (spesifikasjon) (til en/flere eller alle leverandører) leverandørene utarbeider et endringsoverslag med angivelse av hvilke ressurser og omfang for ressurser (timeverk) som vil medgå basert på avtalens priser for ressursene blir oppdragsprisen beregnet Oppdragspris beregnet ut fra ressursbruk kan være i form av en fastpris eller en målpris. Prismodellen for videreutvikling har lagt vekt på å sikre at kunden har og tar styringen på videreutviklingen. For å sikre at prismodellen fungerer etter hensikten, er det svært avgjørende at kunden har kompetanse til å spesifisere hva som skal inngå i de enkelte oppdrag. Dette vil kreve en styrking av dagens forvaltningsorganisasjon. Tredjepartstjenester Det vil være behov for tredjepartstjenester til Altinn. To eksempler i forhold til dagens løsning er SMStjenesten for varsel og engangskode ved pålogging, samt sikkerhetstester som gjennomføres ved endringer i autentiseringsløsningen i Altinn. SMS-tjenesten vil typisk bestilles via Driftsleverandøren, mens kunden planlegger å anskaffe bistand til sikkerhetstester selv. Prosjektet mener at det for tredjepartstjenester er mest hensiktsmessig å benytte de prisingsmekanismene som tilbys i markedet. Det vil for eksempel si at SMS-tjenesten har en transaksjonsprising, mens sikkerhetstester benytter oppdragspris. Oppsummering av hva som oppnås ved valgte prismodeller De anbefalte prismodellene vurderes til å gi en rimelig forutsigbarhet for kunde og leverandør. Usikkerheten knyttet til variasjoner/økninger i tjenesteomfang og volumer er lagt på kunden. Dette vil medføre mindre forutsigbarhet for kunden, men siden økning i tjenesteomfang og volumer skal bidra til økt gevinstrealisering, anses dette å være fornuftig. For leverandørene er det en nær sammenheng mellom de kostnadene som påløper og den betalingen som de får. Dette er med på å sikre at kunden unngår å betale en høy risikopremie til leverandørene. Det har ikke vært mulig å identifisere en prismodell som gir en tett kobling mellom realisering av faktisk gevinster og kundens kostnader overfor leverandør. Hovedgrunnen til det er at leverandørene i liten grad vil kunne påvirke realisering av gevinster og det vil derfor være lite hensiktsmessig å knytte betaling til kundens realisering av gevinster. Side 20 av 26

21 10. Konkurranseform Om oppsplitting av anskaffelsen På videreutviklingsområdet skal det lyses ut en rammeavtale, med én eller flere leverandører. På forvaltning og drift er det snakk om én kontrakt pr område. Det er mye som taler for at anskaffelsen samlet sett må ses på som én anskaffelse, og avhengighetene mellom avtaleområdene kan gjøres uttrykkelig kjent for tilbydere gjennom prekvalifiseringen og konkurransegrunnlaget for å sikre forutberegnelighet. De sterke avhengighetene mellom avtaleområdene gjør at det er uheldig å operere med flere forskjellige anskaffelsesformer. Det er sannsynlig at noen tilbydere vil levere tilbud på flere avtaleområder, og forskjellige konkurranseformer vil da komplisere den samlede anskaffelsen. Oppdragsgiver bør kunne se alle tilbudene samlet, for å kunne ta en vurdering på hvilket kontraktsområde som skal tildeles en leverandør som for eksempel kan ha levert tilbud både på videreutvikling og forvaltning. Prosjektet anbefaler derfor at man går for samme konkurranseform for avtaleområdene. I det følgende gjøres en vurdering av konkurranseformene som er aktuelle for anskaffelsen Vurdering av konkurranseformer Fire konkurranseformer er i utgangspunktet relevante: Åpen anbudskonkurranse Begrenset anbudskonkurranse Konkurransepreget dialog Konkurranse med forhandlinger Åpen og begrenset anbudskonkurranse For å kunne benytte anbudskonkurranse må det være mulig å kravspesifisere det som leverandørene skal inngi tilbud på. Det må kunne angis tilstrekkelig nøyaktige spesifikasjoner på hva som skal anskaffes til at leverandører har mulighet til å levere tilbud. Det er en fare ved anbudskonkurranse at leverandørenes eventuelle forbehold til konkurransegrunnlaget og avtaleteksten kan utgjøre vesentlige forbehold, slik at tilbudet må forkastes. Det er også en reell fare at leverandørene, på områdene forvaltning og drift, vil kunne undervurdere kompleksiteten i løsningen og inngi tilbud på sviktende grunnlag. Muligheten til å avdekke dette gjennom forhandlinger er altså ikke til stede i anbudskonkurranser. Prosjektet anbefaler derfor ikke anbudskonkurranse som konkurranseform. Konkurransepreget dialog Konkurransepreget dialog ble benyttet i AltinnII-anskaffelsen. Grunnlaget var imidlertid svært forskjellig fra det som er tilfelle i dag. Det skulle da i prinsippet etableres en ny løsning, som kunne realiseres på flere forskjellige måter og plattformer. Det var avgjørende å få frem forskjellige løsningsforslag og komme frem til spesifiseringer som dekket målbildet for anskaffelsen sammen med tilbyderne. Denne løsningen er etablert, og selv om det er vesentlige endringsbehov innenfor alle avtaleområdene knyttet til løsningen, plattformen og tjenestenivå foreligger det et grunnlag som er førende. Kriteriene for å benytte konkurransepreget dialog er strenge. Det er bare adgang til å benytte konkurransepreget dialog når en skal inngå «særlig komplekse kontrakter», jf. Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) En kontrakt er særlig kompleks når oppdragsgiver ikke er i stand til a) «objektivt å presisere de tekniske vilkår, som kan oppfylle deres behov og formål, eller b) objektivt å presisere de rettslige eller finansielle forhold i forbindelse med et prosjekt». Side 21 av 26

22 For at det skal være adgang til å benytte konkurransepreget dialog, må det med andre ord være snakk om en anskaffelse der det ikke er mulig for oppdragsgiver alene å utarbeide kravspesifikasjon eller kontrakt. Det må være nødvendig å gjennomføre en dialog for at oppdragsgiver skal få tilstrekkelig informasjon til å kunne angi tekniske krav til anskaffelsen eller til å kunne fastsette kontraktsbestemmelser og avtalestruktur. Det er prosjektets vurdering, at anskaffelsen ikke er kompleks nok til å kunne begrunne bruk av konkurransepreget dialog, for noen av avtaleområdene. Betaling til tilbydere i konkurransen Betaling til tilbydere i konkurransen er kun tillatt ved bruk av konkurranseformen konkurransepreget dialog. Denne konkurranseformen innebærer ofte en betydelig innsats og arbeid fra tilbydernes side. Forskrift om offentlige anskaffelser åpner derfor for at oppdragsgiver kan honorere leverandørene for deltakelse i dialogen, jf. FOA Dette vil kunne sikre en bredere gruppe av tilbydere, og videre at oppdragsgiver får en god konkurranse med de leverandørene som best egner seg til oppgaven. Det er i utgangspunktet budsjettert med midler for å kunne betale tilbydere for deltagelse i en dialog. Siden vår konklusjon er at denne konkurranseformen ikke kan benyttes, anbefaler prosjektet at disse midlene brukes til andre konkurransefremmende tiltak. Dette kan være informasjonsmøter, produksjon av dokumentasjon, kursing i regi av eksisterende leverandører osv. Konkurranse med forhandling I en konkurranse med forhandling tas det utgangspunkt i leverandørens tilbud, som er levert på bakgrunn av oppdragsgivers kravspesifikasjon. Ved denne konkurranseformen er det adgang til å forhandle om alle sider ved leverandørenes tilbud. Oppdragsgiver forsøker å forhandle seg frem til best mulige tilbud. Konkurranse med forhandling er et unntak fra regelverkets hovedregel om å benytte anbudskonkurranse. Konkurranseformen kan bare benyttes når vilkårene er til stede, jf. FOA 14-1 (3). I henhold til FOA 14-3 (1) c kan en oppdragsgiver benytte konkurranse med forhandling hvor «tjenestene som skal leveres er av en slik art at det ikke i tilstrekkelig grad kan fastsettes så nøyaktige spesifikasjoner, at valg av det beste tilbudet kan skje etter reglene for åpen eller begrenset anbudskonkurranse». Unntaket tolkes snevert. Poenget er at oppdragsgiver kan benytte denne prosedyren dersom man på forhånd, med rimelig grad av sikkerhet, kan fastslå at konkurransen ville bli mislykket dersom anbudskonkurranse hadde vært benyttet. Det vil si at tilbudene i en anbudskonkurranse hadde vært ukorrekte eller uakseptable, slik at de ikke kunne sammenliknes uten å forhandle med tilbyderne. I denne konkurransen er det spesielt vanskelig å kravspesifisere tjenestene som skal leveres innen områdene forvaltning og drift godt nok til å kunne få sammenliknbare tilbud ved en anbudskonkurranse. Altinn-løsningen er det offentliges verktøykasse for å produsere og tilgjengeliggjøre elektroniske tjenester. Løsningen er svært komplisert og består av mange komponenter som har betydelig innvirkning på hverandre. Driftsleverandøren har til nå også forestått applikasjonsdrift. Basert på erfaring ønsker vi å ha med applikasjonsdrift som en opsjon i både forvaltnings- og driftsavtalen og la konkurransen avgjøre hvilken leverandør som er best skikket til å utføre oppgaven. For å foreta en slik vurdering er det nødvendig for kunden å kunne forhandle med leverandørene om alle sider ved tilbudene. I en så kompleks IT-løsning som Altinn er det nødvendig for oppdragsgiver og tilbyderne å avklare krav til løsningen gjennom forhandlinger. Tilbyderne vil, for å kunne gi tilbud, trenge informasjon og tilbakemeldinger fra oppdragsgiver som det ikke er mulig å gi klart nok i en kravspesifikasjon. Tilbyderne får gjennom forhandling større innblikk i de kompliserte aspektene ved løsningen og får en bedre forståelse av det de skal levere og prise. Oppdragsgiver får et bedre grunnlag for å vurdere tilbyderne og hvor for eksempel applikasjonsdrift bør legges. I løsningen skal forskjellige prismodeller benyttes og kombineres innenfor de forskjellige avtaleområdene. Leverandørene vil også kunne komme med alternative prismodeller i sitt tilbud. Det er således ikke mulig å angi en samlet prisfastsettelse på forhånd. Spørsmålet er om det foreligger slike «særlige tilfeller» som FOA oppstiller som et krav. Side 22 av 26

23 Prosjektet mener at det er helt nødvendig med forhandlinger for at tilbyderes forståelse av løsningen skal være på et nivå slik at løsningen kan prises på en forsvarlig måte etter at forhandlingene er gjennomført. Prosjektet mener at anskaffelsen er av en slik beskaffenhet at vilkåret «særlige tilfeller» er oppfylt. Oppdraget er sammensatt, stort og komplisert. Vi mener derfor at vilkåret i FOA 14-3 (1) b er oppfylt. Konklusjoner og anbefalinger Prosjektet anbefaler ikke at anskaffelsen gjøres som anbudskonkurranse på grunn av kompleksiteten i anskaffelsen og avhengigheten mellom avtaleområdene. Det er prosjektets vurdering at anskaffelsen ikke er kompleks nok til å kunne begrunne bruk av konkurransepreget dialog, for noen av avtaleområdene. Siden konkurransepreget dialog ikke kan benyttes, anbefaler prosjektet at de frigjorte midlene brukes til andre konkurransefremmende tiltak. Prosjektet vurderer det slik at vilkårene for å benytte konkurranse med forhandling er til stede og anbefaler at denne konkurranseformen benyttes på anskaffelsen i sin helhet på alle avtaleområdene. Side 23 av 26

24 11. Grov tidsplan og organisering Tidsplan Tidsplan Altinn Fornying av avtaler for drift, forvaltning og videreutvikling inkl. mottaksprosjekt Aktivitet (Forprosjekt påbegynt ) Dato Kunngjøringsdato Leverandørenes frist for å levere kvalifikasjonsanmodning Oppdragsgiver evaluerer kvalifikasjonsanmodningene Oppdragsgiver meddeler leverandørene resultatet av prekvalifisering Klagefrist for leverandører som ikke er kvalifisert Ferie i prosjektet Juli-2013 Oppdragsgiver sender ut invitasjon samt konkurransegrunnlag til de utvalgte kvalifiserte leverandørene. Leverandørenes frist til å levere tilbud Oppdragsgiver forbereder evaluering av løsningsforslag og forbereder forhandling Forhandlingsfase med leverandører Oppdragsgiver oppsummerer forhandlingsfasen og utarbeider endelig tilbudsinnbydelse. Oppdragsgiver sender ut oppdatert tilbudsinnbydelse Leverandørenes frist for levering av oppdatert tilbud Oppdragsgiver foretar kontraktstildeling Leverandørenes klagefrist Kontraktsetablering Kunngjøring av kontraktstildeling Start Etableringsprosjekt Produksjonssetting iht. ny kontrakt Side 24 av 26

25 11.2. Organisering Anskaffelsesprosjektet bør i det videre arbeidet organiseres med en styringsgruppe, en prosjektgruppe og faggrupper som dekker avtaleområdene som inngår i anskaffelsen. Ansvar, roller og oppgaver for prosjektgruppen og faggruppene vil tilpasses de ulike faser i anskaffelsesprosjektet. En første fase kan sies å omfatte kunngjøring og kvalifikasjonsfasen, samt utarbeidelse og utsendelse av komplett konkurransegrunnlag. Deretter går man inn i tilbuds- og forhandlingsfasen, med blant annet evaluering av mottatte tilbud og forhandlinger frem til inngåelse av kontrakt. Styringsgruppen Styringsgruppen ledes av avdelingsleder i AAS og består ellers av ledergruppen i avdelingen. Denne gruppen har det overordnede ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen. Gruppen skal ta beslutninger knyttet til sentrale milepæler og godkjenne dokumentasjon som prosjektleder legger frem til behandling. Prosjektleder og prosjektgruppe Prosjektleder har ansvar for ledelse og koordinering av prosjektet, inkludert rapportering til styringsgruppen på avtalt format. Prosjektgruppen bemannes med ressurser for å sikre koordinering, kvalitetssikring og utførelse av felles oppgaver som ikke utføres i faggruppene. Oppgaver inkluderer: Utarbeidelse av kvalifikasjonsgrunnlag og gjennomføring av kvalifikasjonsprosessen. Etablering av felles standarder og føringer for konkurransegrunnlag. Utarbeiding av felles dokumentasjon i konkurransegrunnlag. Koordinering og kvalitetssikring av utarbeidelsen av konkurransegrunnlag (som skjer i faggrupper). Forhandlingsledelse og strategi i hele anskaffelsesprosessen. Evaluere de merkantile vilkår og felles deler av tilbudene. Koordinering, håndtering og arkivering av dokumentasjon i hele anskaffelsesfasen. Koordinering og kvalitetssikring av evalueringsarbeidet (som skjer i faggrupper). Faggrupper/delprosjekt Hver faggruppe har en delprosjektleder som har ansvar for koordinering av gruppens arbeidet. Faggruppenes oppgaver: Bidra i kvalifikasjonsprosessen ved behov. Utarbeidelse av konkurransegrunnlag for sitt området. Gruppen skal ta utgangspunkt i eksisterende konkurransegrunnlag/kontrakt og vurdere hvor mye som kan gjenbrukes innen hvert sitt område. Gjennomføre evaluering av tilbudet på sitt fagområde, samt utarbeide spørsmålslister og oversikt over avklarings- og forhandlingsbehov for sitt område. Delta i områdespesifikke forhandlingsmøter. Side 25 av 26