Noen virkninger av desentraliseringsreformer i regionalpolitikken, helsepolitikken og vegpolitikken

Transkript

1 Noen virkninger av desentraliseringsreformer i regionalpolitikken, helsepolitikken og vegpolitikken Rapportering fra DEMOSREG-prosjektet Impacts of NPM reforms in Regional Policy, Hospital Policy and Infrastructure Policy Hild Marte Bjørnsen marte.bjornsen@nibr.no Norsk institutt for by- og regionforskning

2 Prosjektteam Transportøkonomisk institutt (TØI) Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) Universitetet i Oslo, institutt for helse og samfunn University of Newcastle, Centre for Urban and Regional Development Studies (CURDS)

3 Formål Undersøke virkninger av utvalgte NPM-reformer innen regionalpolitikken, helsepolitikken og vegpolitikken Benyttet eksisterende datagrunnlag: offentlige dokumenter, gjennomførte evalueringer, survey- og registerdata Med bakgrunn i målsettingene for reformene ser vi på virkninger langs tre dimensjoner: effektivitet, fordeling og accountability

4 Reformer og virkninger Reformer Desentralisering av næringsrettet distriktsstøtte fra sentral til regionale myndigheter (ansvarsreformen) Privat finansiering av veginfrastruktur (bompengefinansiering) Sykehusreformen (konsernmodell, prising av tjenester) Regionaliseringsreformer i Storbritannia Virkninger Regional fordeling equity Regional utvikling vekst Ressursutnyttelse effektivitet Demokrati deltakelse Accountability og transparens

5 Metodiske og empiriske utfordringer Hvordan måle virkninger? teorigrunnlag og metodeutforming dokumentanalyse, informanter og statistikk hva skyldes andre forhold? Fokus på reelle virkninger, ikke system og ideologi basert på gjennomførte evalueringer Komparative analyser: ulike sektorer og reformer hva er sektorspesifikke virkninger? fellestrekk? Nytte-kostnadsbetraktninger måloppnåelse målkonflikter utilsikta virkninger mikro - makro

6 Transformation of the state? Assessing impacts of new public management in Norway Avsluttende fellesartikkel og syntetisering av sektorstudiene Introduction A geopolitical history of NPM An agenda for research The Norwegian policy context Regional policy Road tolls Hospitals Conclusion

7 Teoretisk utgangspunkt NPM som politisk strategi NPM utfordrer prinsippene for public management som ble utviklet sent og tidlig 1900-tall (Wilson, 1887; Weber, 1948; Marshall, 1950), herunder å skille offentlig administrasjon fra politikk og marked Representerer bevegelse fra bureau til entreprenørisk stat NPM er nært knyttet til skift i økonomisk struktur, deindustrialisering og finansialisering Et viktig aspekt synes å være å skape nye markeder for private aktører (Crouch, 2004; Leys, 2001; Root, 2007) for å stimulere økonomisk vekst NPM utfordrer politisk verdier og styringsmuligheter NPM utfordrer nedfelte verdier i den norske velferdsstaten Framstår som strømlinjeforma ideologi om reformering av offentlig sektor som i liten grad i hensyn tar ulikheter i nasjonalpolitiske og økonomiske landskap

8 Problemstilling Det er få akademiske studier av NPM som ser på faktisk innvirkning på effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon, mer fokus på administrative prosedyrer og accountability Oppsiktsvekkende i og med at revisjon, overvåkning og målstyring er sentrale elementer i NPM Gjennomførte evalueringer er få, lite generelle og vanskelige å sammenlikne virkninger uklar og ulik målstruktur snevert mandat tar lite hensyn til det kontrafaktiske få, skjeve og delvis lite egnede suksessindikatorer måle- og styringskriteriene gir ikke nødvendig informasjon til å måle virkninger

9 Disposisjon Policy area/impacts of reforms matrix Regional policy Road tolls Hospitals Efficiency redistribution/ equity/ resource allocation Democracy - accountability, participation, Involvement vs Influence

10 Regionalpolitikk: Regionalisering og geografisk desentralisering Problemstilling desentralisering av ansvar for (politikkutforming) og ressursbruk fra sentrale myndigheter til regionale og lokale myndigheter desentralisering fra offentlige forvaltningsorganer til lokale og regional partnerskap med partnere fra organisasjoner og næringsliv Reform hovedsaklig ansvarsreformen (2003) hvor disponeringen av distrikts- og regionalpolitisk næringsstøtte (2,4 mrd) ble overført fra KRD til fylkeskommunene fylkeskommunene som regionale utviklingsaktører (RDA) Motivasjon subsidiaritet, demokrati, deltakelse, forankring, nærhet beslutningsmyndighet bruker effektivisering av ressursbruken, treffsikkerhet, langsiktighet transparens og accountability Tillegge det regionale nivået nye/flere oppgaver

11 Evalueringen viser: (Knutsen et al, 2005, Jakobsen et al, 2004) Hovedkonklusjon: For smått og for snart 2,4 mrd fordelt på 19 fylker for tidlig å evaluere ordningen Fylkeskommunene opplever ikke de regional partnerskapene som noe substansielt nytt mer skreddersydde løsninger? formaliseringen av partnerskapene har ført til bedre problemforståelse og tidligere involvering i prosjektene?

12 Samlet inntrykk KRD mislyktes i å gi RDA-rollen innhold uklart mandat gi rom for regionalt forankrede strategier men likevel underlagt de overordnede nasjonale målsettingene for distrikts- og regionalpolitikken åpner for målkonflikter svært begrensede ressurser RDA blir for svake, både i forhold til myndigheter, organisasjoner og næringsliv En regionaliseringsreform fordrer at langt flere oppgaver tillegges regionene

13 Konklusjon: De fleste evalueringer og studier av nyere reformer i regionalpolitikken viser at distriktsog regionalpolitikkens suksess er betinget av graden av koordinering i sektorpolitikken (NOU 2004:2; 2004:19; Knutsen et al, 2005; Johansen, 2008). Dette synes å stå i kontrast til målsetningene for reformene

14 Vegpolitikk Bompengefinansiering er ikke nytt i Norge tidligere mest brukt i utkantstrøk som supplement til statlig finansiering (og på private veger) Nytt regime er mer komplekst bompengeringer i urbane områder bompenger som finansiering av nasjonale veger I 2007 hadde antall bompengefinansieringsprosjekter nådd 100 (Fortun, 2007) og bruker er økende

15 Omfang 1981: Inntekter fra bompengeprosjekter utgjorde 4 prosent av investeringsmidler til veginfrastruktur 1988: 32 prosent : 44 prosent

16 Virkninger: Suksess i den forstand at bompengefinansierte prosjekter lettere fremskaffer nødvendig finansiering Påvirker prioriteringer mellom veginvesteringsprosjekter og mellom veginvesteringer og andre samfunnoppgaver Rangerer vegprosjekter på en annen måte enn en nytte-kostnadsanalyse ville gjort (Ravlum et al, 2005; Odeck og Bråthen, 2002)

17 Konklusjoner teknisk-organisatorisk og kostnads-økonomisk effektivitet kan ha økt (Knutsen og Borge, 2005) men evalueringer av offentlig-private partnerskapsprosjekter og tradisjonelle offentlige prosjekter viser ikke signifikante forskjeller i byggekostnader sentralisering av investeringsprosjektene statlig finansiering reduseres i takt med bompengeinntektene større gehør for lokale/regionale interesser i sentrale strøk sterke stakeholdere mindre demokrati

18 Helsepolitikken Sett konkret på sykehusreformen fra 2002 da ansvaret for sykehusene ble overført fra fylkene til staten og organisert som statlige foretak Alle sykehus ble organisert som egne foretak under kontroll av de regionale helseforetakene Motivasjon/målsettinger: økt accountability, transparens og bedre styring av spesialisthelsetjenesten unngå blame-game mellom regionale og sentrale myndigheter mer autonomi gir større insentiv til kostnadseffektivitet i produksjonen profesjonalisering: let managers manage (NOU, 1999)

19 Virkninger Vanskelig å identifisere klare virkninger skyldes delvis omfattende endringer i organisering og retningslinjer hyppig politisk innblanding Sterkere grad av spesialisering innen regionene Størst innvirkning på organiseringen av sektoren: styring, kontroll og regulering av sykehusene

20 Konklusjoner Kostnadseffektivitet ikke bedret snarere det motsatte Vridning av produksjonen: prioritering av de spesialisttjenester som gir best dekningsbidrag i finansieringsmodellen Betydelig økning i ressursbruk Mindre transparens og demokrati framvekst av uformell innflytelse på prosesser Regional og nasjonal sentralisering av spesialisthelsetjenester større sykehus lokalsykehus fratas funksjoner

21 Oppsummering Policy area/impacts of reforms matrix Regional policy Road tolls Hospitals Efficiency Tja Ja og nei Nei? redistribution/ equity/ resource allocation Sentralisering nasjonalt og regionalt Regional konkurranse og forskjeller Sentralisering Konsentrasjon Sentralisering Spesialisering Democracy - accountability, participation, Involvement vs Influence Mindre accountability og transparens Flere partnere inkluderes og ekskluderes Økt deltakelse, men de riktige agentene? Mindre accontability Accountability oppnådd på noen områder

22 Konklusjoner Standardisert, internasjonal NMP-ideologi tilbyr enkle og universale løsninger, mens virkeligheten er kompleks. Kan gi dårlig samsvar mellom mål og resultater. Tar for lite hensyn til behov for koordinering av politikken. Framvekst av mer endimensjonale målsettinger og mindre fokus på sammenhenger bidrar til konflikter med overordnede mål Særlig regionalpolitikken og helsepolitikken er preget av pågående prosesser rammevilkår, avsvarsområder og retningslinjer under stadig endring Evalueringene mangler verktøy (og mandat) til å måle virkninger resultatindikatorene for enkle og skjeve Generelt vanskelig å fastslå virkninger utover organisering og styring

23 Mindre lokal demokratisk kontroll og forankring? Innflytelse flyttes til fora uten demokratisk kontroll og legitimitet Betydelig sentralisering, regionalt og nasjonalt Få tegn til større kostnadseffektivitet Tilpasning til systemet framfor fokus på produksjonen