Tilsettingsmyndighet for topplederstillinger

Transkript

1 HR-kontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv / /3193 Saksnummer Utvalg Møtedato 13/103 Formannskapet Tilsettingsmyndighet for topplederstillinger Forslag til vedtak Forslag til vedtak legges frem som to alternative valgmuligheter: A. Delegeringsreglementet hva angår tilsettingsmyndighet i Bodø kommune består uendret. B. Delegeringsreglementet hva angår tilsettingsmyndighet i Bodø kommune består uendret. Ved tilsetting av leder i Bodø kommune skal en politiker fra posisjonen og en politiker fra opposisjonen inviteres til å delta i hele rekrutteringsprosessen. Tilsettingsreglementet endres i samsvar med dette. Rådmannen anbefaler alternativ A. Sammendrag Kommunens politiske ledelse har bedt om en utredning av ulike alternative modeller for økt politisk innflytelse på tilsettinger i kommunen. HR-kontoret har vurdert ulike metoder for rekruttering til kommunens topplederstillinger og kartlagt praksis i andre kommuner. De mest vanlige metodene er at enten formannskapet eller rådmann tilsetter på øverste ledernivå. De største utfordringene ved å legge beslutningsmyndigheten til et politisk organ er at: - avstanden mellom kommunens tjenesteproduksjon og beslutningen om hvem som skal ivareta ledelsen på det aktuelle fagområdet blir for stor - det er en fare for at utenforliggende hensyn, så som politisk tilknytning, kan bli vektlagt, og - det er en risiko for at kvalifikasjonsprinsippet mister fokus til fordel for de skiftende meninger og verdier som er betegnende for demokratiets egenart Administrasjonen foreslår på denne bakgrunn å videreføre ordningen med fullt ut delegert tilsettingsmyndighet til rådmannen uten politisk medvirkning. Som et alternativ til dagens ordning Side179

2 fremlegges forslag om en tilpasning av dagens ordning slik at politisk nivå sikres deltagelse i rekrutteringsprosessen, men uten å flytte beslutningsmyndigheten bort fra rådmannen. Bystyret har for øvrig rett til å kreve seg forelagt saker som bystyret anser som prinsipielle uten å endre dagens ordning. Bakgrunn og metode Ordfører initierte denne saken medio mars 2013 med ønske om en utredning av ulike alternativer for større politisk innflytelse på rekrutteringen til kommunen. Initiativet forstås dithen at ønsket begrenser seg til kommunens topplederstillinger. I saksforberedelsen er det kartlagt hvilke metoder for tilsetting som gjelder for tilsvarende stillinger i andre kommuner. Saksfremlegget presenterer ulike modeller som kan være aktuelle, med de juridiske begrensninger og føringer som ligger i lovog avtaleverk. Saken legges frem for bystyret fordi et vedtak om endring på dette området vil gripe inn i den myndighet bystyret har gitt administrasjonen ved delegeringsreglement. Endringer vil også påvirke tilsettingsrutinen slik den lyder i dag. Delegeringsreglementet kan ikke endres på annen måte enn ved bystyrevedtak. Endringer i tilsettingsreglementet må vedtas av organisasjonsutvalget. Organisasjonsstrukturen i Bodø kommune Lederstrukturen i kommunesektoren fremkommer av Hovedtariffavtalen (HTA). Denne sier at kommunen skal ha et formelt toppledernivå, de såkalte lederne, og et formelt nivå av ledere under disse, de såkalte lederne. Hvert ledernivå har etter HTA fullt ut delegert selvstendig økonomi-, personal- og fagansvar for sin driftsenhet. Bodø kommune er organisert i samsvar med HTA, i tillegg til at noen ledere tilhørende «akademikergruppen» (de såkalte kapittel 5-ansatte) og «fagarbeidergruppen» (de såkalte kapittel 4-ansatte) har fått delegert til seg hele eller deler av ledernes ansvar innenfor et avgrenset område. Alle ledere har fullt ut delegert tilsettingsmyndighet for underordnede ledere, og alle ledere har fullt ut delegert tilsettingsmyndighet for sine underordnede kap 5- og kap 4- ansatte. Ovennevnte struktur for kommunesektoren trådte i kraft 1. mai Historikk På 1980-tallet lå myndigheten til å tilsette på kommunaldirektørnivå (tilsvarende dagens nivå) hos bystyret. På 1990-tallet ble myndigheten delegert fra bystyre til formannskap. På et tidspunkt etter 2000 ble denne myndigheten fullt ut delegert til lederen for administrasjonen. Tilsettingsmyndigheten har de siste 30 årene beveget seg nedover det politiske hierarkiet frem til det i dag ligger utenfor politikernes kjernevirksomhet, med unntak for de tilfeller der saken har en slik prinsipiell betydning at den kan fremlegges for politisk behandling på ad hoc basis, da som et unntak fra gjeldende delegeringsreglement. Mer om dette nedenfor. Side180

3 Tilsettingsmyndigheten er i dag fullt ut delegert til rådmann. Delegeringsreglementet (sist vedtatt av bystyret i sak 12/ mai 2012 lyder som følger: «Del 3: Personalansvar. Rådmannen gis det fulle personalansvar for kommunens ansatte, herunder tilsetting,.» Ovennevnte er presisert i tilsettingsreglementet pkt 7.1. «Rådmannen ansetter i stillinger som ansvarsmessig er direkte underlagt rådmannen.» Bystyret har altså over tid valgt ulike organer som innehaver av den formelle tilsettingsmyndigheten for kommunens topplederstillinger. Dette viser at bystyret har lagt til grunn varierende vurderinger med hensyn til hvilket organ/nivå som fremstår som best egnet hensett til måloppnåelse. Mer om mål for rekrutteringsarbeid nedenfor. Juridiske skranker og forutsetninger Politikk vs administrasjon Kommuneloven 23 nr 4 sier følgende om rådmannens oppgaver og myndighet: «Kommunalt folkevalgt organ kan gi administrasjonssjefen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet.» Denne bestemmelsen er grunnlaget for kommunens delegeringsreglement, der bystyret har delegert til rådmannen beslutningsmyndighet i enkeltsaker og typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Saker som ikke er av prinsipiell betydning må forstås som kommunens daglige drift / tjenesteproduksjon. Altså mener lovgiver at kommunens folkevalgte i utgangspunktet skal befatte seg med saker av prinsipiell betydning, og at dette ikke kan delegeres til administrasjonen. Bestemmelsen må «leses med den begrensning at administrasjonen har plikt til å gå tilbake til det folkevalgte organ hvis en enkeltsak innenfor en generell fullmakt må anses å ha slik prinsipiell betydning. Hva som er «av prinsipiell betydning», må avgjøres ikke bare ut fra vedtakets karakter og konsekvenser, og ut fra kommunens eller fylkeskommunens størrelse, men også ut fra en vurdering av i hvilken utstrekning de mer prinsipielle sidene av den aktuelle avgjørelse må anses klarlagt ved prinsippavgjørelser, instrukser eller tidligere praksis.» (Jan Fridthjof Bernt, ). Av dette fremkommer at ikke enhver sak vil falle inn under karakteristikken «prinsipiell» slik lovgiver har ment det. Spørsmålet om en sak er «prinsipiell» må hver gang underlegges en nærmere vurdering etter de ovenfor angitte kriterier; vedtakets karakter, vedtakets konsekvenser, kommunens størrelse og hvorvidt sakens prinsipielle sider er avklart på andre måter. Delegeringsreglementet har følgende formulering (Del 3 - Delegering til administrasjon ved rådmann): «Dersom det er tvil om en sak er av prinsipiell betydning, avklares spørsmålet med ordføreren, som om nødvendig legger spørsmålet fram for Formannskapet til endelig avklaring. En sak anses ikke som prinsipiell når det foreligger vedtak fra et politisk organ med retningslinjer for hvordan den skal behandles, eller det finnes praksis fra tidligere håndtering av tilsvarende saker.» Bystyret har gjennom delegeringsreglementet betinget seg retten til å få seg forelagt spørsmål av prinsipiell betydning når det oppstår tvil om dette. Hensikten med denne generelle begrensningen er at politisk nivå ikke skal være tvunget til å betinge seg den samme retten ad hoc/fra sak til sak/på de Side181

4 enkelte saksområder, dog under den opplagte forutsetning av at administrasjonen forholder seg lojalt til denne skranken for egen myndighetsutøvelse. Dersom bystyret kommer til at tilsettingssaker på toppledernivå som sådan er saker av prinsipiell betydning for Bodø kommune må bystyret vedta å legge tilsettingsmyndigheten inn under sitt eget område. Dette krever endring av dagens delegeringsreglement og tilsettingsreglement. Dersom bystyret kommer til at det bare av og til vil være tilsettingssaker på toppledernivå som enkeltvis kan være sak av prinsipiell betydning, kan bystyret velge å kreve seg forelagt disse sakene når de oppstår uten å endre delegeringsreglementet og tilsettingsreglementet slik det er utformet i dag. Slike saker kan (generelt eller spesielt) være av prinsipiell betydning dersom bystyret ved tilsetting ønsker å vektlegge politisk erfaring eller erfaring fra samhandling mellom politisk nivå og administrasjon i rekrutteringen til kommunens øverste ledelse. Kvalifikasjonsprinsippet Arbeidsmiljøloven 13-4 setter begrensninger for hvilke opplysninger som kan vektlegges ved tilsetting: «Arbeidsgiver må ikke i utlysing etter nye arbeidstakere eller på annen måte be om at søkerne skal gi opplysninger om, hvordan de stiller seg til politiske spørsmål Arbeidsgiver må heller ikke iverksette tiltak for å innhente slike opplysninger på annen måte. Forbudet i første ledd gjelder ikke dersom innhenting av opplysninger om hvordan søkerne stiller seg til politiske spørsmål er begrunnet i stillingens karakter eller det inngår i formålet for vedkommende virksomhet å fremme bestemte politiske syn og arbeidstakerens stilling vil være av betydning for gjennomføringen av formålet Dersom slike opplysninger vil bli krevet, må dette angis i utlysingen av stillingen.» Dette betyr at det ikke er anledning til å vektlegge politiske standpunkter eller holdninger ved tilsetting med mindre stillingens karakter og eller formål tilsier det. Ingen av kommunens administrative stillinger har til formål å fremme politiske saker. Kommunen kan ikke ta politiske hensyn ved rekruttering av toppledere. Hovedtariffavtalen 2 pkt 2.2. sier følgende: «Ved tilsetting skal det i første rekke tas hensyn til søkernes kvalifikasjoner (teoretisk og praktisk utdanning samt skikkethet for stillingen).» I tillegg til lovens klare begrensninger for hva som kan hensyntas ved rekruttering danner kommunesektorens sentrale avtale mellom kommunene og deres ansatte en tydelig føring på hva som skal vektlegges ved tilsetting. Hvilke kvalifikasjoner som er relevante er en vurderingssak, men det ligger i dette at valg av kandidat til ledig stilling i det alt vesentlige må basere seg på saklige argumenter. Side182

5 Rekruttering og utvelgelse som fag Mål Kommunens politisk vedtatte tilsettingsreglement (v/organisasjonsutvalget) sier følgende i pkt. 1.2 om rekruttering til kommunens administrasjon: «Mål for rekrutteringspolitikken i Bodø kommune: Kommunens rekrutteringspolitikk har som siktemål å knytte til seg og beholde medarbeidere med best mulige kvalifikasjoner og erfaring. Vurdering av personalbehov og å planlegge rekrutteringstiltak er viktig i en aktiv personalpolitikk. Rekruttering er en stor og langsiktig investering som må kvalitetssikres. Målet er til enhver tid å ha en riktig kvantitativ og kvalitativ personalsammensetning på alle nivåer.» Kommunens tjenesteproduksjon er primært avhengig av det faglige nivå hos de som skal levere tjenestene. For toppledernivået spisses kravene til personlige ferdigheter og kvaliteter ut over den rent formelle kompetansen. Den ledelse som utøves overfor kommunens faglige tjenesteområder påvirker kvaliteten på tjenestene direkte. Spørsmålet er hvem som er nærmest til å nå målet med rekrutteringspolitikken; å identifisere den kandidaten som «treffer» best i forhold til kommunens samlede behov. Hva er det som skal vurderes, og hvem skal vurdere dette? Nærhet til innbyggerne og deres behov danner en vesentlig forutsetning for å vurdere hvilken kandidat til ledig stilling som tilfredsstiller kravet om «best mulige kvalifikasjoner og erfaring». Kommunens administrative ledelse har en naturlig tettere samhandling med mottakerne av kommunens tjenester enn kommunens politikere har forutsetning for å tilegne seg. Betinget av at erfaring fra kommunens daglige drift er viktig kan risikoen for feil tilsetting øke med avstanden mellom tjenesteproduksjon og besluttende organ. Metode Prosess Rekruttering og valg av medarbeidere er et fag. For å oppnå målet med rekruttering står arbeidsgiver overfor et vidt spekter av ulike metoder som kan tas i bruk, fra det tradisjonelle intervju til ulike måter å kartlegge personlighet på. Kunnskap om rekruttering og utvalg dreier seg likevel om mer enn praktiske metoder. Slik arbeidsliv og samfunn stadig endrer seg er det viktig å ha innsikt i hvordan ulike samfunnsmessige, organisatoriske og individuelle forhold hver for seg og sammen påvirker rekrutterings- og utvalgsarbeidet. Rekrutteringsarbeidet i kommunen er et uttrykk for en bevisst strategi for å nå et mål: innfri lovpålagte oppgaver, publikums krav og politikernes bestillinger i forvaltningen av det samfunnsmandat kommuneadministrasjonen er satt til å ivareta. Valg av medarbeidere påvirker kostnader og kvalitet. Nye mennesker i organisasjonen bidrar til innovasjon og nytenking, de påvirker kultur og arbeidsmiljø, ressursforvaltningen, kommunens verdier, omdømme og økonomi. Lederne forventes å påvirke i større grad enn underordnede medarbeiderne. Kvaliteten på rekrutteringsarbeidet til lederstillingene har innflytelse på kommunens strategier og verdier. Side183

6 Hvem vi velger ut blant mengden av søkere og interesserte kan bestå av en eller en kombinasjon av ulike metoder som intervju og testing, bruk av eksterne rekrutteringsfirmaer, interne karrieremuligheter, gjennom oppsøkende virksomhet og ved markedsføringstiltak. Innenfor emnet testing finnes for eksempel en mengde verktøy. De mest kjente er ulike former for personlighets- og ferdighetskartlegging. Rekruttering er en prosess hvor arbeidsgiveren ved hjelp av strukturerte og ustrukturerte metoder har til hensikt å velge den best egnede av kandidater til en ledig stilling. Denne tid- og kompetansekrevende prosessen består av mange ledd. Selve utvelgelsen av hvilken kandidat som skal få tilbudet er den siste i en rekke av aktiviteter der hver enkelt operasjon har en selvstendig funksjon. Det mest sentrale ledd i rekrutteringsprosessen er intervjuet. Her kartlegges de egenskaper og kvalifikasjoner som ikke fremkommer av sakens øvrige dokumenter, og det er gjerne på dette stadie den reelle utvelgelsen finner sted. Utvelgelsen baserer seg altså ikke bare på dokumenterbare opplysninger, men også på det vi gjerne kaller «taus kunnskap»; den kunnskap arbeidsgiver får om en kandidat som bare kan oppnås ved personlig kontakt. Slik sett danner intervjuet et viktig grunnlag for den bestemmelsen arbeidsgiver skal ta. Den beste metoden for optimal utnyttelse av slik informasjon i beslutningsøyeblikket er at beslutning og forutgående prosess håndteres på samme hånd. Gjennom prosessen før selve utvelgelsen finner sted genereres det hos arbeidsgiver kritisk kunnskap om både tjenesten og de enkelte kandidater. Det er denne informasjonen som danner grunnlaget for den endelige utvelgelsen. Det er ikke uproblematisk å skille mellom den/de som skal treffe beslutningen (foreta valget) og den/de som har ansvaret for prosessen i forkant fordi viktig informasjon går tapt ved overgangen fra prosess til beslutning. Det er et faktum at kommunen har tradisjon for å benytte eksternt rekrutteringsbyrå når lederstillingene i toppsjiktet skal bekles. Det er gode grunner for at kommunen bør besørge prosessene ved disse tilsettingene selv fullt ut. For det første vil kommunen ved å ta det fulle og hele ansvaret for alle sider ved en tilsetting sikre kontinuitet i kunnskapsforvaltningen i overgangen mellom saksbehandler og beslutningstaker. For det andre kan ingen ekstern aktør på samme måte som kommunens eget personell utnytte den kunnskap om tjenesten som er påkrevd ved valg av den som skal lede sektoren. For det tredje sitter kommunen selv på ressurser og faglig kompetanse på området. HR-kontoret har i dag 5,5 årsverk med rekruttering og utvalg som sin kjernevirksomhet. Ovennevnte er en vesentlig grunn til at HR-kontoret bør og skal bevege seg bort fra saksbehandling og over i rollen som strategisk aktør i forhold til kommunens forvaltning av personalressursene, herunder rekruttering som en vesentlig del av det hele. Ut over dette vil kommunen ha en ren økonomisk gevinst ved å forestå rekrutteringsprosessen selv. Medvirkende Et viktig prinsipp ved rekruttering til stillinger i offentlig sektor er at de ansatte selv skal høres i dette spørsmålet. Side184

7 Hovedavtalen Del B 3-1 d) lyder som følger: «Arbeidsgiver skal, så tidlig som mulig, informere, drøfte og ta de berørte tillitsvalgte med på råd om: prosedyrer ved utlysing og kunngjøring av stillinger, utvelgelse til, og intervju av aktuelle kandidater.» 3-2 g sier tilsvarende: «Tillitsvalgt har rett til å uttale seg om tilsetting, overflytting, opprykk og forfremmelse til stilling som omfattes av tariffavtalen.» Slik sett har kommunesektoren gjort et valg med hensyn til hvilke påvirkningsmuligheter de menneskene skal ha som allerede er ansatt i kommunen, som skiller seg fra statens ordning. Til forskjell fra staten har kommunene begrenset seg til å la de ansatte få anledning til å uttale seg før arbeidsgiver treffer beslutning i en tilsettingssak. I staten er arbeidsgivers og arbeidstakers stemmer likeverdige i tilsettingssaker. Det er i dette perspektivet interessant at den i staten som har resultatansvaret for en enhet (arbeidsgiver) ikke også har avgjørende innflytelse på hvem som skal medvirke (ansettes) til å nå målene. Slik sett har kommunene satt ansvar og myndighet inn på samme spor (samme funksjon) slik at disse korresponderer. I kommunene bestemmer arbeidsgiver selv hvilket personell han eller hun vil benytte seg av for å innfri de krav enheten står overfor. Eksempler fra andre kommuner Kommuner med formannskap (normalmodellen) Skien Formannskapet Trondheim Narvik Sarpsborg Stavanger Harstad Larvik Fredrikstad Kristiansand Formannskapet Bystyret Rådmann Formannskapet Rådmann Rådmann Rådmann Formannskapet Kommuner med kommuneråd/byråd (parlamentarisme) Tromsø Byrådet Drøfting I det følgende drøftes de valgmuligheter kommunen har når det gjelder beslutningstakere innenfor sin styringsform: Side185

8 Rene politiske organ Bystyret Formannskapet Organisasjonsutvalget Tilsettingsråd (nytt) Rent politisk Kombinert politisk/administrativt Rent administrativt Ren administrativ beslutning Rådmann, med og uten politisk medvirkning i prosessen Rene politiske organ Bystyre Det er ingen juridiske hindre for å legge tilsettingsmyndigheten for lederstillinger til bystyret. Bystyret må ta stilling til om tilsettinger som sådan eller for disse stillingene spesielt sorterer inn under politikernes primært prinsipielle virke. Bystyrets virksomhet og beslutninger styres like mye av partipolitiske betraktninger som rent faglige vurderinger. Ved å betegne tilsettingssaker som av generelt prinsipiell karakter er det en risiko for at tilsettingssakene blir gjenstand for de svingninger i meninger og verdier som hører folkestyret til, og som er karakteristisk for den politiske styreform. Kommunal- og regionaldepartementet har uttalt følgende om politisk påvirkning av administrative saker (brev til fylkesmannen i Hordaland 3. juni 2008): «Kommuneloven bygger på prinsippet om et skille mellom politikk og administrasjon. I dette skillet ligger at det er administrasjonens ansvar å sørge for at sakene er forsvarlig utredet før de legges fram for politikerne til behandling. Prinsippet vil imidlertid kunne bli uthulet dersom ordføreren går dypt inn i den administrative prosessen, og i realiteten opptrer som saksbehandler i enkeltsaker eller grupper av saker. Dermed kan ordføreren bli en aktiv premissleverandør på det som skal være rådmannens og administrasjonens arena. Dersom ordføreren ønsker å øve innflytelse på beslutningsprosessen i kommunen, med bakgrunn i konkret sakkunnskap, har han/hun muligheter til det under den politiske behandlingen av saker. Departementet vil understreke at dersom ordføreren kommer med innspill i forbindelse med administrasjonens innstilling, er det viktig at det kommer tydelig frem for det folkevalgte organet som skal treffe vedtak hva som er utarbeidet fra administrasjonens side og hva som er politisk innspill fra ordføreren.» Bodø kommune har i dag et skille mellom politikk og administrasjon med klart mandat til rådmann som administrasjonens overhode (normal styringsmodell). Ved parlamentarisme erstattes administrasjonssjefen (en person) som administrasjonens øverste leder med et kollegialt organ; kommuneråd (flere personer som tiltrer etter valg blant kommunestyrets medlemmer). I sistnevnte tilfelle oppheves skillet mellom folkevalgte og administrasjon ved at kommunen får en politisk ledelse for administrasjonen. Side186

9 Økt grad av ad hoc beslutningsmyndighet på politisk nivå kan bety en uthuling av dagens styringsmodell. I teorien kan kommunens styreform reelt bevege seg over i parlamentarisme ved å flytte myndighet fra rådmann til politiske organ ad hoc/fra sak til sak/på enkelte saksområder. Denne saken berører like mye prinsipielle sider ved Bodø kommunes styringsform som spørsmålet om hvem som skal beslutte i tilsettingssaker på kommunens øverste administrative nivå. Formannskap Juridisk er det kurant å legge tilsettingsmyndigheten til formannskapet. Formannskapet er et rent politisk sammensatt organ med uttalerett for administrasjonen. Rådmannens innflytelse på tilsettinger blir redusert til kun å fremme innstilling i saken. I dette tilfelle vil den politiske beslutningen om valg av kandidat bli koblet fra den administrative rekrutteringsprosessen i forkant. Dette kan avhjelpes ved politisk deltagelse i den forutgående saksbehandlingen. Av erfaring kan det være en utfordring å sikre politisk deltakelse i daglig drift. De reglene og prosedyrene som må følges ved tilsetting i offentlig sektor er detaljerte og krever inngående fagkompetanse. Rekrutteringsprosessens tid- og oppmerksomhetskrevende aktiviteter gjør slike saker lite egnet for politisk medvirkning på et operativt nivå. Organisasjonsutvalg Kommuneloven 25 pkt. 1 lyder som følger: «Det skal i alle kommuner og fylkeskommuner opprettes ett eller flere partssammensatte utvalg administrasjonsutvalg for behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte.» Bodø kommunes administrasjonsutvalg er organisasjonsutvalget. Utvalgets mandat er å behandle saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Rekruttering til kommunens øverste lederstillinger faller således utenfor mandatet. Dette kan avhjelpes ved at bystyret delegerer til organisasjonsutvalget tilsettingsmyndigheten hva angår kommunens øverste lederstillinger og på den måten utvider mandatet. I så tilfelle ville arbeidstakersiden gis større innflytelse på tilsettingssaker enn rådmannen fordi organisasjonsutvalget er et partssammensatt utvalg med kun uttalerett for administrasjonen, mens arbeidstakerrepresentantene har stemmerett. Dette ville også gi arbeidstakersiden større innflytelse i slike tilsettingssaker enn de har i dag (kun uttalerett). Det ville i så fall representere et betydelig prinsipielt avvik fra Hovedavtalens bestemmelser om arbeidstakernes medvirkningsrett ved tilsettinger. En slik ordning vil ikke bare reelt svekke rådmannens mulighet til å påvirke valget av hvilke medarbeidere han selv ønsker som virkemidler til å nå de resultatkrav han står overfor, det vil også gi de ansatte en større rett til å beslutte sammensetningen av kommunens øverste ledelse enn hva lederen selv har. Delkonklusjon Ved å legge beslutningsmyndigheten ved tilsetting av toppleder i kommunen til et rent politisk organ oppstår følgende utfordringer: - fare for vektlegging av politiske hensyn - stor avstand mellom kommunens tjenesteproduserende ledd og beslutningstaker - beslutningstaker har ikke førstehånds kunnskap om rekrutteringsprosessen og kandidatene Side187

10 På denne bakgrunn fremstår det som lite aktuelt å legge tilsettingsmyndigheten til rene politiske organer. Tilsettingsråd Rent politisk organ I staten blir medarbeidere ansatt etter vedtak i et tilsettingsråd etter innstilling fra den administrative enhet som skal rekruttere ny medarbeider. Prosessen er fullt ut administrativ uten politisk medvirkning. Beslutning om tilsetting og forutgående rekrutteringsprosess er koblet fra hverandre. Rådet er partssammensatt med like deler arbeidstakerrepresentanter og arbeidsgiverrepresentanter. Uenighet avgjøres av overordnet organ. Tjenestemannsloven 5: «Tjenestemann tilsettes av eller et tilsettingsråd. I tilsettingsråd skal det være like mange ordinære representanter for tjenestemennene som for administrasjonen. Hvis det i et tilsettingsråd ikke er enighet om en tilsetting, kan hvert medlem kreve saken avgjort av vedkommende departement eller av det organ som er bestemt i reglement.» Hvis kommunen som en parallell til statens ordning skal etablere et tilsettingsråd vil det være snakk om å etablere et helt nytt kommunalt organ. Kommuneloven 10 sier: «Kommunestyret kan selv opprette faste utvalg for kommunale formål eller for deler av den kommunale virksomhet. Slike utvalg skal ha minst tre medlemmer.» Det gir liten mening å etablere et slikt organ bestående av enten bare folkevalgte eller folkevalgte i kombinasjon med arbeidstakerrepresentanter all den tid kommunen allerede har to andre organer med ditto sammensetning; henholdsvis formannskap og administrasjonsutvalg. Kombinert folkevalgt/administrativt organ De tre medlemmene som opplagt bør ha plass i et slikt kombinert sammensatt organ er rådmann, ordfører (/varaordfører) og en representant for de ansatte. Slike organ treffer sine beslutninger etter flertallsprinsippet. Med tre medlemmer blir det en reell risiko for at rådmann ikke får innflytelse på tilsettingen, og arbeidstakersiden vil få en større reell innflytelse på tilsettinger enn hva som er tilfelle i dag. Dette avviker fra Hovedavtalens prinsipper om arbeidstakersidens deltagelse i tilsettingssaker. Et fast tilsettingsråd kan utvides til fem medlemmer, alt avhengig av hvem bystyret ønsker skal ha påvirkningsmulighet. Dersom rådmannen skal ha stemmerett i et slikt organ kan han ikke også gi innstilling til vedtak. Dette følger av kommuneloven 40 nr 3 b: «Kommunalt ansatte som i denne egenskap har medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for en avgjørelse, eller ved tidligere avgjørelse i samme sak, skal alltid anses som inhabile når saken behandles i folkevalgt organ. Ved behandling av årsbudsjett, økonomiplan, kommuneplan, regional planstrategi og regional plan gjelder ikke første punktum.» For å unngå rådmannens inhabilitet i et slikt tilsettingsråd må innstilling til vedtak komme fra noen andre. Det fremstår som upraktisk at innstilling til vedtak da skal komme fra politisk hold eller fra andre personer i administrasjonen enn rådmannen selv. Side188

11 Rent administrativt organ Kommunen kan, som staten, etablere et rent administrativt tilsettingsråd. Dette vil øke ressursbruken ved tilsettinger i forhold til i dag og det gir ingen politisk innflytelse på sakene. Slik sett fremstår statens praksis ved tilsettinger som mindre effektiv og mer byråkratisk enn hva som gjelder for kommunesektoren. Delkonklusjon Til forskjell fra staten har kommunens organer normalt politisk deltagelse, enten som rene folkevalgte organer eller som organer satt sammen av både politikere og administrasjon. Graden av politisk myndighetsutøvelse i kommunen påvirker skillet mellom politikk og administrasjon. Økt politisk deltagelse i administrative prosesser, eller flytting av administrative beslutninger over til politiske organer, påvirker denne grensedragningen. Et tilsettingsråd fremstår som ressurskrevende, upraktisk og lite effektivt i tillegg til at et organ satt sammen av både politikere og rådmann påvirker et per tiden ønsket og bevisst valgt skille mellom politikk og administrasjon. Bodø kommune har i dag et femtitalls ulike utvalg/organer/komiteer/råd. Noen er besluttende, andre bare rådgivende. Ytterligere et kommunalt organ vil bidra til byråkratisering av kommunen. Betydningen og signaleffekten av dette må veies opp mot gevinst. Spørsmålet er hvordan et slikt nytt organ kan påvirke og helst øke kvaliteten på rekruttering til stillingene i kommunen i forhold til dagens ordning. Det er ikke kjent at andre kommuner har tatt i bruk en ordning med tilsettingsråd etter statens modell, med eller uten politisk deltagelse. Rådmann Rådmannen har hatt tilsettingsmyndigheten for kommunens topplederstillinger i en periode tilsvarende ca et tiår. Prosess og beslutning er lagt til en og samme funksjon. Rådmannen får gjennom sitt daglige virke grunnleggende kunnskaper om kommunens utfordringer til enhver tid. Dette gir rådmannen oversikt over hvilke krav og resultater som etterspørres fra ulike deler av organisasjonen og fra samfunnet utenfor. De løpende erfaringer rådmann og kommunens øvrige ledelse gjør på basis av den kunnskapen som akkumuleres oppover i organisasjonen er et viktig grunnlag for valg av medarbeidere i de ulike ledd. Hva angår rekruttering til lederstillinger er det en nær sammenheng mellom kunnskap om organisasjonen og det valg av lederkandidat man ender opp med. Politikere er naturlig ikke i besittelse av slik førstehåndskunnskap basert på erfaring fra driften. Personalet er et sentralt virkemiddel for kommunen til å oppnå de mål og resultater befolkningen og deres folkevalgte setter for kommunens virksomhet. Den personlige relasjonen mellom den som leder og den som skal ledes har betydning for resultatet, og rådmannen vil i denne henseende være best tjent med selv å få velge sitt mannskap. Side189

12 Administrasjonens leder har det overordnede ansvaret for hele kommunens virksomhet. Rådmannens myndighet må korrespondere med det ansvaret han har. Ansvar for administrasjonens resultater krever innflytelse på virkemidlene, altså hvilke medarbeidere rådmannen skal ha. Dersom det har betydning at kommunens øverste ledelse har erfaring som aktører i grenselandet mellom politikk og administrasjon og kjenner godt til dette samspillet kan dette være et argument mot å la rådmannen alene få bestemme hvem som skal bekle kommunens øverste lederstillinger. På den annen side vil slike kriterier måtte fremkomme av kravspesifikasjonene til stillingen, og arbeidsgiver (rådmann) vil være bundet av disse kravene i valg av kandidat. Det kan være av interesse for politiske aktører i en kommune å ha innflytelse på rekruttering til kommunens administrative ledelse på basis av rent politiske betraktninger. I en liten kommune kan enkeltpersoners (kandidater til stilling) politiske standpunkter være almen kunnskap, og i større kommuner kan enkeltpersoners politiske holdninger være kjent fordi han eller hun er profilerte gjennom media eller annen virksomhet. Dette kan være argumenter både for og imot at rådmannen skal sitte på beslutningen om valg av kandidat alene, men faren for slike utenforliggende hensyn er nok størst der tilsettingen baserer seg på en rent politisk avgjørelse. Politisk deltagelse ved rådmannens beslutninger kan sikres ved at en eller flere politikere deltar i rekrutteringsprosessen. Dette vil være en mer effektiv metode enn å legge beslutningsmyndigheten til et kollegialt organ. Politisk deltakelse i løpende drift, noe tilsettingssaker gjerne er, er dog av erfaring en praktisk utfordring. Dette handler om politikernes daglige prioritering av saker og tid. Avvikling av arbeidskontrakt Motstykket til tilsetting er oppsigelse og avskjed. I dag er denne myndigheten lagt til HR-sjef: Delegeringsreglementet Del 4: «Delegering til HR-sjef. Innenfor sine oppgaver og innen rammen av bestemmelsene i lover, forskrifter, avtaler, sentrale og lokale retningslinjer gis personal- og organisasjonssjefen myndighet til å: Avslutte kommunale arbeidsforhold med oppsigelse eller avskjed» Dersom bystyret kommer til at tilsetting av leder er «sak av prinsipiell betydning» må avvikling av arbeidskontrakt korrespondere med dette slik at også oppsigelse eller avskjed av leder er «sak av prinsipiell betydning». Det er ikke av mindre prinsipiell betydning å avvikle arbeidskontrakt enn å inngå en arbeidskontrakt. Begge typer av disposisjoner kan bli gjenstand for rettslig prøving, både inngåelse og avvikling av arbeidskontrakt (eller et valg om ikke å avvikle en arbeidskontrakt) påvirker kommunens og arbeidstakerens rettigheter og plikter, og begge disposisjonene påvirker både kommunens virksomhet og omdømme ut over det fullt ut overskuelige. Dersom bystyret kommer til at tilsettingsmyndigheten for disse stillingene for fremtiden skal ligge til et kommunalt organ må dette organet også få myndigheten til å avvikle disse arbeidskontraktene. Dette vil være i tråd med praksis i staten, der kollegiale organer (tilsettingsråd) har myndigheten til å både inngå og avvikle arbeidskontrakter, da i forhold til alle typer av stillinger. I så tilfelle må delegeringsreglementet endres. Side190

13 Konklusjon og anbefaling Den mest rasjonelle og adekvate rekrutteringsmetoden er å beholde dagens ordning der rådmannen selv beslutter ved tilsetting etter en rent administrativ prosess. Følgende modell for tilsetting av ledere skiller seg ut: Rådmannen beholder sin uinnskrenkede myndighet i tilsettingssaker uten politisk medvirkning. For å imøtekomme politikernes ønske om innflytelse på tilsettinger i disse stillingene kan kommunen gjøre følgende tilpasning: Ved rekruttering til stilling inviteres en eller flere representanter for kommunens politiske styre inn som deltagende i hele rekrutteringsprosessen. Begge modellene vil sikre at rekrutteringsprosess og valg bevares på samme funksjon. Tilpasningen vil sikre at politisk nivå får en reell påvirkningsmulighet ved tilsetting. Rolf Kåre Jensen Rådmann Per Gunnar Pedersen HR-sjef Saksbehandler: Marianne Bjørklund Side191