Anskaffelsesprosess for ny ungdomsskole i Kongsvinger

Transkript

1 KONGSVINGER KOMMUNE SKAL BEHANDLES I Utvalg Møtedato Saksnr Saksbehandler Komité for oppvekst /13 HNY Kommunestyret /13 HNY Saksansv.: Rune Lund Arkiv:K1-614, K2-A20 : Arkivsaknr.: 13/1840 Anskaffelsesprosess for ny ungdomsskole i Kongsvinger Vedlegg: Notat anskaffelsesprosedyrer - entreprisemodeller - kongsvinger2013 Dokumentliste: Nr Dok.type Dok.dato Avsender/Mottaker Tittel 3 X KS-sak 002/13 - Fremtidig ungdomsskolestruktur og tiltak i Kulturkvartalet 4 U Asplan Viak AS; Tilbudsforespørsel Norconsult AS v Siv Stavem; Rambøll 5 I Rambøll Tilbud: Rom og funksjonsprogram for ny ungdomsskole i Kongsvinger 6 I Norconsult AS Tilbud på utarbeidelse av rom- og funksjonsprogram for ny ungdomsskole i Kongsvinger kommune 7 U Rambøll Svar på tilbud knyttet til rom - og funksjonsprogram for ny ungdomsskole i Kongsvinger 8 U Norconsult Tilbud - Rom- og funksjonsanalyse for ny ungdomsskole i Kongsvinger 9 I Kongsvinger kommune; Norconsult Bergen Avtale om konsulentbistand til rom og funksjonsprogram Saksopplysninger: Bakgrunn Kommunestyret vedtok i februar 2013 å sette i gang et arbeid med et forprosjekt for en ny felles ungdomsskole for Kongsvinger på nordsiden av elva. Følgende vedtak ble fattet: 1. Kommunestyret tar de ulike delutredningene som er lagt fram i sak KS 133/10, FS 144/11, KS 046/12 til orientering.

2 2. Det antas at det beste alternativet for en fremtidsrettet ungdomsskolestruktur i Kongsvinger er å bygge en ny ungdomsskole for alle ungdomsskoleelevene i kommunen i nær tilknytning til videregående skoler, bibliotek og idrettsanlegg. 3. Det igangsettes derfor et forprosjekt for å realisere en fremtidsrettet, funksjonell ungdomsskole i dette området. Skolen skal være arealeffektiv og ha utvidelsesmuligheter. 4. Forprosjektet skal: - Organiseres slik at politisk styringsgruppe som opprettet i kommunestyresak 046/12 videreføres, og der styringsgruppen beslutter videre organisering av forprosjektet og fremmer innstilling til saken. - Vurdere ulike entrepriseformer, inkludert kommunalt privat samarbeid (KPS). - Legge til rette for god involvering av det pedagogiske personalet på ungdomstrinnet for å sikre et godt, funksjonelt bygg som beskrevet i punkt 2. - Analysere og belyse de økonomiske konsekvensene og økonomiske risikoene forbundet med prosjektet og ulike entrepriseformer. Dette innbefatter også - en sammenligning av forventet driftsbudsjett for ny ungdomsskole med nåværende tjenestekvalitet og erfaringer fra andre skolene av tilsvarende størrelser kontra videreføring av dagens ungdomsskolestruktur. - En oppdatert sammenligning av FDV-kostander (forvaltning, drift og vedlikehold) for ny ungdomsskole vs videreføring av dagens ungdomsskolestruktur - En mer nøyaktig beregning av økte skysskostnader 5. Arbeidet med rom- og funksjonsprogram tilpasset prosjektets investeringsramme igangsettes våren Kommunestyret tar endelig stilling til eventuell bygging av skolen når forprosjektet med endelig kostnadsoverslag foreligger. Kommunestyret presiserer imidlertid at den maksimale kostnadsrammen for en eventuell utbygging, inkludert tomtebearbeiding, uteområder og infrastruktur (veier, parkering etc) er 250 mill. kr eksklusiv merverdiavgift (2013-verdi). Dersom forprosjektet viser at det ikke er mulig å realisere en ny ungdomsskole som beskrevet i pkt 2 innenfor den fastsatte økonomiske rammen vil kommunestyret ta stilling til andre alternativer, f eks rehabilitering av nåværende skoler på Tråstad/Holt. 7. Barneskolestrukturen opprettholdes og man skal styrke barneskolene som nærmiljøsentre. Planlegging og bygging av en ny ungdomsskole for 700 elever er et stort og viktig prosjekt for Kongsvinger kommune. Kommunen har liten erfaring som byggherre for prosjekter i dette omfanget. Kombinasjonen med at vedtaket er utfordrende på flere punkter, gjør at administrasjonen har brukt noe tid på å sondere i markedet mht til hvilken anskaffelsesprosedyre og gjennomføringsmodell som skal anbefales lagt til grunn for den videre prosessen. Det er også søkt ekstern bistand samt avholdt en egen fagdag om temaet i april i år med både politisk og administrativ deltakelse. Valg av anskaffelsesprosedyre og gjennomføringsmodell er strategisk viktig, og rådmannen mener derfor det har vært viktig og riktig å bruke noe tid på dette for å komme riktig ut fra

3 hoppkanten. Gjennom vedtak i denne saken legger kommunestyret føringer for anskaffelsesprosessen og den videre framdriften. Sentrale målsettinger som må ligge til grunn for valg av strategi Valg av strategi skal sikre et godt forprosjekt som skal gi svar på om det er mulig å etablere en fremtidsrettet og funksjonell skole innenfor de rammene kommunestyret har satt. Det må velges en prosess som på en god måte ivaretar følgende målsettinger: Byggherre og brukerinvolvering En forutsetning for et funksjonelt bygg med uthomhusfunksjoner er at de daglige brukere av skolen og bestiller blir involvert i prosessen med utforming av krav og løsninger. Det er derfor viktig å legge opp til at alle involverte parter trekkes aktivt og systematisk inn i definisjons- og utformingsfasen. Effektiv tjenesteyting Bygningsmassen på den nye ungdomsskolen skal være utformet på en framtidsrettet måte som gjør at skolen drives mest mulig effektivt. Løsningsforslaget må være basert på et pedagogisk robust konsept som er tilpasningsdyktig til endringer i pedagogikk og nye reformer. Prosjektet skal ta høyde for at kommunen skal drive effektiv tjenesteyting i skolen. Det må derfor også vurderes og tas høyde for fremtidige endringer med hensyn på endrede elevtall. Kvalitet for brukere og byggherre Kongsvinger kommune ønsker å utforme og bygge en fremtidsrettet skole med solid kvalitet. Det skal tas hensyn til ulike brukergrupper som tjenesteytere av skolen samt rengjørings- og vedlikeholdspersonell. Lave livsløpskostnader Kommunestyret har gjennom sitt vedtak satt en øvre ramme på 250 mill eks mva, 313 mill inkl mva. Gjennomføringsmodellen må derfor ha fokus på fleksibilitet og høy arealeffektivitet. For Kongsvinger kommune er det også et mål at de totale framtidige kostnadene knyttet til det nye skoleanlegget blir så lave som mulige gitt at bygget gir et fullverdig skoletilbud over livsløpet. Det betyr at en søker lavest mulig livsløpskostnader (LCC) for bygget. Investeringskostnadene skal derfor sees i sammenheng med de etterfølgende kostnader ved bruk av bygningen. Det er store kostnader forbundet med investeringer i nybygg, ombygninger, årlig forvaltning, drift og vedlikehold. Det er derfor viktig at mengden av ressurser forbundet med dette blir så lave som mulig over bygningens levetid, under forutsetning av at den ønskede kvaliteten blir opprettholdt. Utnytte ulike aktørers kompetanse For å få til et optimalt prosjekt er det ønskelig å legge til rette for en prosess der man i en tidlig fase får til samhandling med de faglige aktørene som kan og bør påvirke prosjektresultatet. På den måten får man utnyttet kompetansen til de ulike aktørene for å utvikle og optimalisere forprosjektet gjennom et samarbeid mellom byggherre, bruker og leverandør.

4 Motiverende prosess og tidlig avklaring Kommunestyret har vedtatt at dersom det ikke er mulig å realisere en ny ungdomsskole innenfor den fastsatte økonomiske rammen vil kommunestyret ta stilling til andre alternativer, f.eks rehabilitering av nåværende skoler på Tråstad/Holt. Det vil derfor være en fordel om man legger opp til en prosess der man så tidlig som mulig får klarhet i dette. Det er også viktig å velge en modell som er motiverende og som skaper entusiasme og fellesskapsfølelse som sikrer at alle strekker seg langt i å utvikle et optimalt prosjekt.

5 Valg av anskaffelsesprosedyre og gjennomføringsmodell I vedlagte notat er ulike anskaffelsesprosedyrer og fordeler og ulemper med ulike gjennomføringsmodeller nærmere beskrevet. Prosjektledelsen har i tillegg hatt kontakt med flere andre kommuner for å se hva som rører seg innen skole- og undervisningssektoren og hvordan man gjennomfører prosesser. Det finnes ingen klar fasit på oppgaveløsningen, den må løses lokalt ut fra de mål en ønsker å oppnå, og med de erfaringer og den kompetanse som gjøres tilgjengelig. Med basis i vedlagte notat, målsettingene nevnt over, kommunens egen kompetanse og kapasitet samt erfaringer fra andre kommuner har prosjektgruppa vurdert følgende anskaffelsesprosedyrer og gjennomføringsmodeller som mest aktuelle: - Begrenset anbudskonkurranse som anskaffelsesstrategi med samspill/partnering som gjennomføringsmodell - Plan- og designkonkurranse som anskaffelsesstrategi med etterfølgende bygg- og anleggskonkurranse der samspill/partnering er vektlagt. - Konkurransepreget dialog basert på Lyngdalmodellen De ulike anskaffelsesstrategiene er nærmere beskrevet i saken. Forut for det gis det en nærmere beskrivelse av samspillmodellen som prosjektledelsen vurderer som den mest aktuelle gjennomføringsmodellen. Kommunestyret har i sitt vedtak bedt om at OPS (Offentlig Privat Samarbeid) skal vurderes som gjennomføringsmodell for den nye ungdomsskolen. Valg av OPS som gjennomføringsmodell avklares vanligvis før kontrakten konkurranseutsettes og det vil derfor være viktig å få en politisk avklaring på hvorvidt dette skal legges til grunn allerede nå. OPS som gjennomføringsmodell er derfor nærmere utdypet i saken innledningsvis. OPS som gjennomføringsmodell Selv om OPS er et hett tema for tiden knyttet spesielt til samferdselsprosjekter er det ikke så mange kommuner som har benyttet OPS ved utbygging av skoler. Innen skolesektoren er det først og fremst Undervisningsbygg Oslo KF som har gjennomført OPS prosjekter. Av andre kommuner har bl.a Bærum og Skedsmo kommune gjennomført OPS prosjekter for å sammenligne med de mer tradisjonelle måtene de gjennomfører skoleprosjekt på. Kongsvinger kommune har ingen erfaringer med slike prosjekt og prosjektgruppa har derfor måtte gått ut for å hente erfaringer knyttet til en slik gjennomføringsmodell. OPS (Offentlig Privat Samarbeid) er definert som En offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av private (eller sammen med det offentlige) etter forespørsel fra det offentlige, og der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor. Det finnes flere ulike varianter av OPS-gjennomføringsmodeller. En av dem er at en leverandør får i oppgave å prosjektere, utvikle og drifte et anlegg eller en tjeneste i et livsløpsperspektiv. Kontrakten kalles da DBD (design, bygge, drift). Den offentlige oppdragsgiveren står her for finansieringen av ytelsen.

6 En annen modell er DBFD (design, bygg, finansiering og drift). I denne OPS-modellen beskriver kommunen sine krav til bygget som funksjons- og kvalitetskrav, og overlater til OPS-selskapene å konkurrere om utforming av bygget. Gjennom en slik modell har det private selskapet som vinner konkurransen (utleier) ansvar for finansiering av prosjektet, mens kommunen (leietaker) har ansvar for å betjene leiekostnadene. Leiekostnadene skal dekke forvaltning, drift, vedlikehold, nedbetaling og avkastning på totalkapital. Leienivå vil være avhengig av kvaliteter i bygget, lengde på kontrakt, restverdi/kjøpesum for bygget etter endt leieperiode og servicenivå i leieperioden. Et grunnleggende prinsipp i OPS-modellen er at risiko fordeles til den aktøren som best kan påvirke og kontrollere den aktuelle risikoen. Dette medfører at den private aktør overtar deler av risikoen og ansvaret for å utvikle og eventuelt drive en offentlig tjeneste i en gitt tidsperiode. Nedenfor er det redegjort for sentrale aspekter ved OPS. For å kunne vurdere OPS som gjennomføringsmodell, er det sentralt å vurdere forskjeller i forhold til de mer tradisjonelle entrepriseformene. Risikofordeling og kostnader OPS kan brukes som en metode for å redusere kommunens risiko for overskrdelser i investeringsprosjekter og dyrere drift enn planlagt. Denne risikoreduksjonen har imidlertid en kostnad. I et OPS-prosjekt vil OPS-selskapet, på grunn av rentebetingelser og avkastningskrav på egenkapital, få noe høyere finansieringskostnad sammenlignet med offentlige låneopptak. Fordeling av økonomisk risiko mellom partene knyttet til ulike forhold i prosjektet, såkalt risikofordeling, er avgjørende for hvor stor denne forskjellen vil være. Tilsvarende vil OPSprosjektet også medføre økte kostnader knyttet til utarbeidelse av dokumentasjon og kontraktsinngåelse, såkalte transaksjonskostnader. Disse økte kostnadene skyldes hovedsakelig kontraktens langsiktige perspektiv som medfører økt behov for juridiske avklaringer og et detaljert avtaleverk. For at OPS-prosjektet skal være lønnsomt for det offentlige, må derfor OPS-selskapet løse den avtalte oppgaven til en lavere kostnad enn hva det offentlige er i stand til. For å oppnå dette, får den private aktøren et helhetlig ansvar for alle prosjektets faser. På denne måten oppfordres OPS-selskapet til å effektivisere og søke innovative løsninger. Denne friheten for OPS-selskapet til selv å velge virkemidler for å oppfylle kontrakten, er avgjørende for at et OPS-prosjekt skal ha mulighet til å bli lønnsomt både for det offentlige og for OPS-selskapet. OPS medfører at det offentlige ikke betaler noe før bygningen er ferdigstilt og tatt i bruk, men vil i stedet betale for investeringen gjennom leie i den avtalte kontraktstiden. Dette prinsippet gir en annen betalingsprofil enn tradisjonelle utviklingsprosjekter, men vil ikke i seg selv frigjøre midler til andre investeringer. Den årlige leiesummen reguleres gjennom en kontrakt som reduserer betalingen dersom kvaliteten og ytelsen er mangelfull. En sammenligning av kostnader for et OPS-prosjekt og et prosjekt basert på en tradisjonell entreprisemodell, vil gi usikre resultater. En reell sammenligning forutsetter at det er

7 gjennomført en OPS-konkurranse og fremforhandlet en OPS-kontrakt. På bakgrunn av dette må tilsvarende prosjekt i egenregi kostnadsberegnes. Drift og vedlikehold må inkluderes i begge alternativer og alle kostnader må omregnes til en nåverdi. Det vil være avgjørende for resultatet hvilken kostnad kommunen selv oppfatter at den har gjennom den risikofordelingen som er avtalt. Undervisningsbygg i Oslo har kjørt en sammenligning av kostnadene ved Persbråten skole i Oslo som ble kjørt som en OPS og Bjørnholt skole som er kjørt med delte entrepriser. Erfaringene viser at investeringskostnadene er praktisk talt de samme, men kostnaden knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold er vesentlig høyere på Persbråten som ble kjørt som OPS enn på Bjørnholt. Erfaringer fra Skedsmo kommune som også har kjørt et eget OPS prosjekt for å sammenligne med de tradisjonelle måtene de kjører skoleutbygging på, viser også at det ikke er noe å spare mht økonomi når det gjelder OPS. Dersom den nye ungdomsskolen gjennomføres som et OPS-prosjekt, vil dette påvirke kommunens handlingsrom for drift og vedlikehold av de øvrige kommunale byggene i kommune. Kommunen betaler gjennom den inngåtte kontrakten for en spesifisert bygningsmessig standard over et langt tidsrom, og eventuelle framtidige budsjettreduksjoner av vedlikehold vil derfor kun angå de øvrige kommunale byggene. Markedsmessige forhold En OPS konkurranse er svært omfattende å kalkulere og konkurrere på. Det kreves konsesjon fra kredittilsyn, og for de fleste entreprenører og driftsselskaper innebærer det en helt ny kontraktsform med mange flere kontraktsparter enn normalt. OPS er på siden av aktørenes vanlige virksomhet og strategi, og det blir for komplisert og ressurskrevende for vanlige entreprenører/eiendomsaktører å være tilbyder til dette. Som regel er det derfor kun de største selskapene som deltar i slike konkurranser. De mellomstore, lokale entreprenørene, er normalt gode til å bygge skoler og barnehager. Når disse faller fra i konkurransen er det viktig å reflektere over om modellen sikrer god nok konkurranse i markedet, og om terskelen for OPS er for høy. Andre spesielle forhold I et OPS-prosjekt har entreprenøren incentiver til å tenke bygging, drift og vedlikehold sammen, da han har et totalansvar i hele kontraktsperioden. Ved OPS må utleier i prinsippet ta alle konsekvenser for dårlige løsninger i 25 år, noe som gir incentiv til å velge gode og driftsøkonomiske løsninger. Kommunen får i prinsippet ingen overraskelser så fremt avtalene er gode, og disse følges opp av OPS -selskapet. I et OPS-prosjekt inngås det tidlig kontrakter som skal gjelde for hele kontraktsperioden. Dette gjøres for at entreprenøren skal ha muligheter til å påvirke prosjektet og kunne gjøre det lønnsomt. Dette vil redusere kommunens mulighet for å påvirke og styre prosjektet. Kontraktene må også fange opp endringsmuligheter i driftsfasen. Å styre et prosjekt med langsiktige kontrakter innebærer nye arbeidsmåter der det kreves utstrakte kunnskaper innen kontraktsstyring og kvalitetskontroll.

8 Samspill som gjennomføringsmodell Som nevnt innledningsvis har prosjektledelsen vurdert samspillmodellen som veldig aktuell for den nye ungdomsskolen. Gjennom en slik modell legges det opp til en prosess med forprosjektet der byggherre, bruker og entreprenøren jobber sammen for å optimalisere prosjektet innenfor de rammer som er gitt. Mellom byggherre og entreprenør vil det ofte ligge generelle interessemotsetninger, grunnet i at partene har ulike målsetninger. De tradisjonelle gjennomføringsmodellene mangler incitamenter for få til samarbeid mot felles mål. Man får en manglende forbindelse mellom planlegging og bygging, og man oppnår ikke den samhandling mellom fagfeltene som er en av målsettingene for dette prosjektet. De senere årene har det derfor blitt økt fokus i byggebransjen på samarbeid mellom private og offentlige aktører som grunnlag for innovasjon, effektivisering og driftsøkonomiske løsninger, og nye modeller er utviklet. En av disse er partnering/samspillsmodellen. Partnering er en samarbeidsform som kjennetegnes ved tidlig involvering av partene, dialog, tillit og åpenhet. Prosjektet gjennomføres under felles målsettinger og felles økonomiske interesser. Partnering hviler på grunntanken om at tidlig involvering av de sentrale aktørene i utviklingsfasen i prosjektet gir større mulighet for besparelser, verdiskapning og optimalisering av prosjektet. Modellen baserer seg på en partnerskapsstrategi, hvor man fokuserer på den samlede kompetansen de forskjellige aktørene i et byggeprosjekt besitter, og hvordan dette kan utnyttes til det beste for prosjektet. Både byggherre, brukere, entreprenører, arkitekt og rådgivere utvikler oppdragsgivers tilbudsgrunnlag og entreprenørens tilbud til et omforent forprosjekt med utgangspunkt i kommunes behov og funksjonskrav. Når planleggingen er kommet tilstrekkelig langt, fastsettes en kontraktsum som en del av forprosjektet, såkalt målsum. Både overskridelser og besparelser i forhold til denne omforente kontraktsummen deles av byggherre og entreprenør. Grunnlaget for samspillet ligger i en egen Samspillsavtale som ivaretar hvordan samspillet skal organiseres, åpen bok-prinsippet, risikofordeling, taps- og gevinstfordeling, intensjon og omfang. Overskrifter i samspillsavtalen: Holdninger og målsettinger Organisering og samarbeidsform Arbeidsoppgaver i samspillsgruppa Økonomi (vederlag, incitamenter, målpris o.a.) Avbestilling Tidsplan Konfliktløsning

9 Sammenlignet med en tradisjonell gjennomføringsmodell vil partnering kunne gi følgende fordeler: Mer effektiv risikohåndtering Tidlig involvering av partene i prosjektet og tett dialog kan gi bedre muligheter til å avdekke og håndtere risiko. Dette kan igjen gi forutsigbar fremdrift og lavere kostnader. Større budsjettsikkerhet Åpen-bok prinsippet gir byggherren direkte innsyn i prosjektets øknomi. Deltakelse i en åpen kalkulasjonsprosess og eierskap til en felles fastsatt sluttkostnad som prosjekteier skal styres mot (målpris), vil kunne gi byggherren trygghet. Åpenhet gjennom hele prosessen gir større mulighet for gjensidig kostnadskontroll og forutsigbarhet. Effektiv bruk av kompetanse og ressurser Partnering gjør det mulig å gjennomføre et prosjekt med effektiv bruk av kompetanse og ressurser. I rollen som rådgiver vil entreprenøren med sitt team kunne bruke sine ressurser og sin kompetanse effektivt for å finne prosjektoptimaliserende løsninger. Effektive byggeplasser Kunnskap om prosjektet som helhet og større involvering, kan bidra til større engasjement og bedre flyt i prosjektet. Høyere kvalitet Tverrfaglig samarbeid i utviklingsfasen og større involvering i oppfølgingen av produksjonen kan gi bedre løsninger, mindre feil og høyere kvalitet Færre konflikter Større grad av samarbeid og integrering av partene bidrar til større forståelse av hverandres situasjon og utfordringer. Etablerte rutiner for konflikthåndtering vil kunne bidra til lavere konfliktnivå og muligheter for rask løsning av utfordringer. Høyere tilfredshet hos eiere og brukere Partnering legger opp til en prosjektgjennomføring hvor både eiere og brukere kan involveres for å finne rasjonelle løsninger. En samspillmodell kan være krevende å kontrahere og styre, og vil kreve god kompetent prosjektledelse. Modellen vil kreve nye arenaer for samhandling og det er en utfordring å unngå at roller og ansvarsforhold blir uklare. Modellen kan også føre til at lokale leverandører ikke kommer på banen fordi det for mange fremdeles er en ukjent entrepriseform å jobbe i. Beskrivelse av de mest aktuelle anskaffelsesprosedyrene Plan og designkonkurranse Gjennomføring av en plan- og designkonkurranse er ofte benyttet som konkurranseform knyttet til nye skolebygg. Da inviteres det til en konkurranse om utforming av skolen og uteområdene, og en vinner kåres av en uavhengig jury. I motsetning til anbudskonkurranser plikter ikke kommunen å utarbeide et detaljert konkurransegrunnlag med ytelsesbeskrivelse. Kommunen har dermed større fleksibilitet for å få fram gode løsningsforslag. Alternative skisseforslag blir godt belyst og vurdert opp mot hverandre. Parametre som arealeffektivitet, kostnad og miljø

10 vektes som vesentlig og inkluderes i konkurransen. Ved gjennomføring av en plan og designkonkurranse er det normalt stort lokalt engasjement, utstilling av de ulike forslagene og god pressedekning. Både Marienlyst skole i Drammen og Ringstadbekk skole i Bærum som ble besøkt under befaringen i april, er resultat etter plan- og designkonkurranser. Som vi fikk orientering om var det lagt til rette for god brukermedvirkning i begge disse prosjektene. Fordelen med å kjøre en plan og designkonkurranse er at det vil gi rom for flere arkitektfirmaer. Ved valg av arkitekt som en del av en gruppe underlagt entreprenør uten forutgående plan og designkonkurranse, vil det kun være de arkitektkontorene som har løpende dialog med relevante entreprenører som engasjeres. En plan- og designkonkurranse kan benyttes i den første fasen i anskaffelsen av en skole. Den må så etterfølges av bygg og anleggsanskaffelse der kommunen står fritt til å velge entrepriseform. Kommunen kan i etterkant av plan og designkonkurransen f.eks velge å engasjere arkitekt og rådgivere for å prosjektere skolen før den legges ut på anbud. Alternativt kan arkitekten tiltransporteres entreprenøren for utvikling av prosjektet i f.eks en samspillfase. Begrenset anbudskonkurranse med gjennomføringsmodell basert på samspill Ved å gjennomføre anskaffelsen som en begrenset anbudskonkurranse vil man først foreta en prekvalifisering der alle interesserte leverandører kan levere inn forespørsel om å få delta i konkurransen. Med basis i innkomne tilbud velges det ut 5-6 stykker som får tilbud om å komme med tilbud. Når vinneren er kåret går man inn i en forprosjektfase der prosjekteringen skjer i tett samarbeid mellom byggherre, bruker og entreprenøren sin organisasjon for å optimalisere prosjektet innenfor de rammer som er gitt. Leverandøren vil i denne fasen stå ansvarlig for å prosjektere, beskrive og kalkulere det forprosjektet som partnerne i felleskap utarbeider. Risikoen i prosjektet vil i forprosjektfasen gradvis overføres fra byggherren til totalentreprenøren. Kommunestyret får så forprosjektet til behandling og vil med basis i dette vedta hvorvidt man skal skrive en utbyggingskontrakt og gå over i en gjennomføringsfase. Utbygging av Sentrum videregående skole ble gjennomført som en samspillmodell. Konkurransepreget dialog og Lyngdalmodellen Prosjektgruppa har i sin søken etter aktuelle anskaffelsesprosedyrer også fått innsikt i en modell kalt Lyngdalmodellen. Modellen er utviklet av Universitet i Agder for å teste ut en ny gjennomføringsmodell for offentlige anskaffelser. Modellen benevnes Lyngdal modellen ettersom den ble brukt første gang ved Berge skole i Lyngdal som nå nettopp er ferdigstilt. Rygge kommune har også besluttet å velge denne modellen for sin nye ungdomsskole og er midt oppe i prosessen. Både politikere og administrasjonen fikk en orientering om denne modellen under fagdagen i april. Lyngdalmodellen er en variant av det som heter konkurransepreget dialog. Konkurransepreget dialog er en anskaffelsesprosedyre hvor oppdragsgiver i en eller flere runder fører en dialog med leverandører om alternative løsninger for det gis konkurrerende tilbud. Konkurransepreget dialog er relativt lite brukt kanskje fordi den er både kompleks og krevende å bruke.

11 Denne anskaffelsesprosessen kan kun benyttes ved særlig komplekse anskaffelser. En ungdomsskole i seg selv er ikke kompleks nok. Begrunnelsen eller vilkårene for å bruke denne metoden, er at anskaffelsen er kompleks, og det avgjørende her er kombinasjonen med OPS hvor flere elementer tas inn, f eks både finansiering og drift/vedlikehold i inntil 25 år. Denne formen åpner for en dialogfase der partene med kompetanse på begge sider av bordet gjennomgår prosjektet på en grundig og omfattende måte. Kommunen får gjennom dialogen flere innspill som er med å skaper det endelige konkurransegrunnlaget/funksjonsprogrammet kommunen ønsker å få tilbud på. I dialogen deltar i prinsippet 3 aktører, byggherren (kommunen), brukerne (ansattes repr.) og leverandøren. Dette gir en god medvirkning og modellen kan sies å være en partnering-modell, men går noe lenger ettersom både finansiering og drift/vedlikehold utgjør en del av konkurransegrunnlaget. Modellen brukes for å få innspill fra markedet for mulige løsninger på finansieringsbehovet, eierskapet og alternative driftsmodeller, i tillegg til fysisk konsept. I Rygge har de gått inn i modellen basert på at de skal eie selv, mens Lyngdal gikk i prosessen mer åpent og sa at det fra kommunens side kan være en aktuell løsning å selv eie fra 0 til 100% av skoleanlegget. Begge kommunene gikk imidlertid inn i prosessen med at det kan det være aktuelt å selv stå for hele driften eller sette bort 100% av FDVU-aktivitetene til den valgte samarbeidspart. Dette er forhold som avklares underveis i prosessen og gjennom etterfølgende politiske vedtak. I begge kommunene er det som en del av konkurransegrunnlaget lagt inn opsjon på at kommunen etter eventuell driftsperiode på 5-25 år skal ha mulighet for å overta finansiering og/eller driften av skolealegget og selv besørge finansiering og drift. Alternativt forlenge avtalen. Forskjellen i forhold til en ren OPS er at man ikke låser seg til en bestemt modell mht eierskap, finansiering og bortsetting av drift/vedlikehold fra starten av, men får vurdert dette som en del av prosessen. Ved å ta inn drift og vedlikehold som del av konkurransegrunnlaget, vil entreprenøren i langt større grad interessere seg for å ta hensyn til kvalitet og optimale drifts- og vedlikeholdskostnader i tilbudsrunden og i gjennomføringen. Dette er tilsvarende som i en ren OPS løsning, men forskjellen er at man i denne modellen tar beslutning om evt finansiering og drift/vedlikehold som en del av prosessen. Et annet og viktig forhold ved Lyngdalsmodellen og den konkurransepregede dialogen, er at man i en eller flere runder får anledning til å drøfte alternative løsninger før det gis konkurrerende tilbud. Som kjent krever anbudskonkurranser at byggherren må bestemme seg for én konkret kravspesifikasjon. Man kan be om alternative produkter og utførelse av konkrete alternativer, men i alle tilfeller vil de tradisjonelle anbudsbeskrivelser innebære begrensede muligheter for å utnytte leverandørers individuelle tilnærminger og løsning av oppgaven. Modellen er imidlertid krevende å bruke og kommunen er nødt til å etablere et evalueringsteam som kan ivareta den kompetansen som trenges. Ettersom det legges opp til en meget krevende dialog hvor det forutsettes betydelig og bred kompetanse, i tillegg til at omfanget av aktuelle leveranser er meget omfattende så vil antall aktører vil være relativt få. På samme måte som påpekt i en OPS modell. Det kan derfor være en

12 fare for at konkurransen ikke blir god og prisene kan dermed bli høye. I både Rygge og Lyngdal var det tre tilbydere som meldte sin interesse. Lokale og mindre aktører vil i utgangspunktet ikke komme i posisjon i et slikt prosjekt, det kan også vurderes som en ulempe. De ulike sidene knyttet til OPS som et resultat av denne prosessen vil være de samme som nevnt foran under OPS. Rådmannens vurdering Vurdering av OPS (Offentlig-privat-samarbeid)som gjennomføringsmodell OPS er et interessant konsept som gir mange muligheter for en offentlig byggherre. Særlig gjelder dette muligheten for å overføre økonomisk risiko til private aktører. Et annet viktig aspekt for kommunen som byggeier er å sikre et kontinuerlig vedlikehold av sine bygninger i et langtidsperspektiv. Dette er momenter som taler for en OPS som gjennomføringsmodell. Erfaringene fra gjennomførte OPS prosjekt er imidlertid delte. Det som framheves som fordeler, er oftest knyttet til at ansvaret for driften av bygget etter at det er ferdigstilt, følger eieren. Kostnadene ved drift og vedlikehold blir isolert sett ofte høyere enn ved kommunale bygg, blant annet fordi det legges inn en høyere standard på vedlikehold som låses gjennom kontrakten. En annen kostnadsdrivende faktor er finansierings- og transaksjonskostnadene. Det er derfor delte meninger om det kan gi besparelser ved at private aktører får et mer helhetlig ansvar for planlegging, bygging og drift av skoleanlegg. Å gjennomføre prosjektet som et OPS vil etter rådmannens vurdering derfor innebære en betydelig økonomisk risiko. Kommunen må også binde seg for en meget lang periode eller forplikte seg til senere kjøp av bygningen etter en gitt prisformel for at leien ikke skal bli for høy. Endringer innen leieperioden blir vanligvis kostbar for kommunen. Gjennomføring av en OPS-anskaffelse vil også ta lenger tid enn en mer tradisjonell anskaffelse, og spesielt for Kongsvinger kommune som ikke har erfaringer på dette området fra før. Det meste av dette skyldes kompleksitet i konkurransegrunnlag og evaluering. Ved OPS som gjennomføringsmodell har kommunen også et klart behov å knytte til seg ekstern juridisk og økonomisk kompetanse til utforming av konkurransegrunnlag, til forhandlinger og til avtaleinngåelse. Siden det ikke finnes standarder for OPS-konkurranser og avtaler, og modellen ikke er godt etablert i bransjen, knytter det seg betydelig ekstra ressursog tidsbruk til gjennomføringen. OPS vil også føre til at prosjektet vil måtte styres med avtaler som gir en større grad av kompleksitet, spesielt for driftsfasen. OPS er et totalkonsept hvor den enkelte tilbyder utarbeider et komplett løsningsforslag som inneholder arkitektonisk utforming, skolens funksjonalitet og økonomiske betingelser. Erfaringer, blant annet fra England, viser at de økonomiske betingelser oftest blir avgjørende for valget og at funksjonalitet og utforming ikke prioriteres like høyt. Erfaringer fra andre OPS prosjekt viser at det er mulig å sikre god brukermedvirkning i en slik gjennomføringsprosess også, men kommunens påvirkningsmulighet er større lenger ut i prosjektet ved andre modeller enn hva et OPS åpner for.

13 Den økonomiske rammen som kommunestyret har satt stiller store krav til arealeffektivitet og fleksibilitet. Det er derfor viktig å ha en stor grad av innflytelse og kontroll i både prosjekterings-, gjennomførings- og driftsfasen. Målet om et skoleanlegg hvor det lett kan gjøres bygningsmessige tilpasninger, er en nøkkel for å oppnå god fleksibilitet over tid. For å sikre at det settes tilstrekkelig fokus på funksjonalitet, fleksibilitet og generalitet mener rådmannen derfor det bør velges en gjennomføringsmodell som gir kommunen større innflytelse i forprosjektet enn hva en ren OPS vil gi. Ved gjennomføring av den nye ungdomsskolen som et OPS-prosjekt begrenses kommunens innflytelse som byggherre raskt når OPS-selskapet er valgt. Det er derfor avgjørende at OPS-selskapet forstår de ulike sidene og særtrekket ved prosjektet for at prosjektmålene skal nås. En sentral forutsetning er at bygningen utformes slik at den enkelt og kostnadseffektivt skal kunne tilpasses framtidige behov på skolen. Historisk sett endres pedagogiske arbeidsformer med jevne mellomrom, og dette må bygningen være i stand til å håndtere på en god måte. Prosesser for å håndtere disse endringene må kontraktsfestes allerede i OPS- konkurransen, uten å kunne forutsi hva slags endringer som vil kunne oppstå. Etter rådmannens vurdering vil det være krevende og kostbart å utarbeide kontraktsmodeller som kan fange opp dette. De mellomstore, lokale entreprenørene, er normalt gode til å bygge skoler og barnehager. Når disse faller fra i konkurransen er det viktig å reflektere over om modellen sikrer god nok konkurranse i markedet, og om terskelen for OPS er for høy. Man kunne tenke seg at det burde være et driftsselskap som var tilbyder og frontet OPS tilbud, men i praksis er det de store entreprenørene som rigger til OPS konsortiene og kjører prosessene. Den eventuelle OPS-kontrakten for en ny ungdomsskole vil forutsette at OPS-selskapet driver og vedlikeholder skoleanlegget i henhold til angitte funksjonskrav. OPS-selskapet er pålagt å opprettholde en gitt standard, som kommunen betaler for gjennom den årlige leiesummen. På denne måten reduseres det handlingsrommet kommunen har til å tilpasse økonomien til en eventuelt endret situasjon. Ønsker kommunen å opprettholde en definert standard på alle sine skoleanlegg, kan kommunen, gjennom egne vedtak eller økonomiske avsettinger, bygge opp vedlikeholdsreserver som kan disponeres på en slik måte at handlefriheten ikke reduseres ved en endret økonomisk situasjon. Rådmannen vil med bakgrunn i det ovenstående ikke anbefale at en ren OPS-modell legges til grunn som gjennomføringsmodell for ny ungdomsskole i Kongsvinger. Vurdering av partnering/samspillsmodellen som gjennomføringsmodell Rådmannen vurderer partnering som en interessant modell som gir byggebransjen gode muligheter til å kunne bidra med erfaring og kompetanse, samtidig som den offentlige byggherren kan utnytte sine fordeler på lånemarkedet og ha kontroll på at prosjektet utvikles i tråd med vedtatte mål og retningslinjer. En av de overordnede målsettingene for anskaffelsesprosessen er å få til et tidlig samhandling med de aktørene som kan og vil påvirke prosjektresultatet og prosjektforløpet. En gjennomføringsmodell basert på samspill i forprosjektfasen vil etter rådmannens syn ivareta dette.

14 Rådmannen vil også understreke at erfaring med samspill som gjennomføringsmodell er at modellen i seg selv er motiverende og kan skape entusiasme og fellesskapsfølelse som bidrar til at alle strekker seg langt for å utvikle et optimalt prosjekt. I modellen fokuseres det i stor grad på bruker- og driftsmedvirkning for sikre at sluttresultatet tilfredsstiller eier, bruker og de som skal drifte det nye anlegget etter overlevering, noe som vil bygge opp under de forutsetninger som både administrasjonen og politikerne har vektlagt for dette prosjektet. Kommunen har en klar målsetting om at man skal planlegge og utvikle skolen med tanke på et langs livsløpsperspektiv, uavhengig av gjennomføringsmodell. På denne måten kan koblingen mellom bygging, drift og vedlikehold ivaretas også i samspillsmodellen. Ved at eventuelle overskridelser og besparelser i forhold til den omforente kontraktsummen i samspillsmodellen deles mellom entreprenør og byggherre, reduseres også den økonomiske usikkerheten for kommunen. Dette er etter rådmannens vurdering et viktig aspekt ved denne modellen. Rådmannen vil understreke at kommunen på samme måte som ved et OPS-prosjekt kan presisere sine krav til bygget som funksjons- og kvalitetskrav. Kommunens erfaringer med drift og vedlikehold av formålsbygg vil benyttes til å legge vekt på levetidsdyktige og energigjerrige løsninger i kravspesifikasjonen. Det kan så legges opp til at entreprenør med rådgivere benytter sin kompetanse på produksjonsteknikk/materialer og dimensjonering til å utvikle det beste konseptet og utforme bygget som tilfredsstiller disse kravene, (i prinsippet på samme måte som for et OPS-prosjekt). Ved gjennomføring av et partneringprosjekt vil også de mellomstore entreprenørene kunne være med i konkurransen, noe som rådmannen vurderer som positivt. Dette vil legge til rette for en bredere konkurranse i markedet, som igjen kan påvirke prisene i gunstig retning. Vurdering av anskaffelsesstrategi Rådmannen vil understreke at plan og designkonkurranse er et godt alternativ for å belyse flere mulige alternative utforminger av skoleanlegget. Fordelen med denne modellen er at kommunen har frihet og mulighet til å velge arkitekt uavhengig av entrepriseform og entreprenør. Rådmannen ser fordelen av at denne konkurranseformen vil gi rom for flere arkitektfirmaer. Ved valg av arkitekt som en del av en gruppe underlagt entreprenør uten forutgående plan og designkonkurranse, vil det kun være de arkitektkontorene som har løpende dialog med relevante entreprenører som engasjeres. Rådmannen vil understreke at det vil være fullt mulig å velge et løp med en plan og designkonkurranse som første steg for å få fram et forprosjekt og for å velge arkitekt. Ønsker man en samspillprosess kan arkitektavtalen tiltransporteres til entreprenøren for videre bearbeiding og prosjektering i samspillfasen. Om man skal satse på en modell med samspill der man får utnyttet både den arkitektfaglige biten og entreprenørens kompetanse og systemtenkning vurderer rådmannen det imidlertid som mer naturlig at entreprenøren velger sine samarbeidspartnere enn at kommunen som byggherre transporter arkitektavtalen videre over til entreprenøren. I Larvik kommune har man i vinter hatt en konkurranse basert på samspillspillmodellen for en ny 1-7 skole for 784 elever. Her var det 11 grupperingen som ønsket å være med og 6 ble prekvalifisert videre. Kommunen fikk på den måten flere kvalifiserte firmaer på banen som grunnlag for valg i den videre prosessen.

15 Rådmannen mener også det vil være viktig å vurdere tidsaspektet. En samspillkonkurranse der man både får forslag på design og pris vil være tidsbesparende i stedet for først kjøre en plan og designkonkurranse og så en bygge- og anskaffelsesprosess etterpå. Kommunen vil på den måten relativt tidlig få en indikasjon på hvorvidt prosjektet lar seg realisere innenfor den gitt økonomiske rammen. Mange av de positive aspektene knyttet til felles prosjektutvikling og samspill mellom de ulike fagfeltene som ligger i partneringmodellen ivaretas også i Lyngdalmodellen. Dette ser rådmannen som en styrke. Rådmannen ser også det som en fordel at kommunen gjennom dialogfasen kan få flere innspill som er med å skape det endelige konkurransegrunnlaget. På samme måte som i en OPS- løsning har modellen også en styrke ved at den tar drift og vedlikehold inn som en del av konkurransegrunnlaget, noe som gjør at entreprenøren i langt større grad interesserer seg for å ta hensyn til kvalitet og optimale drifts- og vedlikeholdskostnader i tilbudsrunden og i gjennomføringen. Rådmannen ser også fordelen med denne modellen fremfor en ren OPS ved at man i Lyngdalmodellen tar en beslutning om evt finansiering og drift/vedlikehold som en del av prosessen basert på fakta som kommer frem. Rådmannen vil imidlertid påpeke at modellen er krevende å bruke både for kommunen og markedet. På grunn av kompleksiteten vil det derfor være en fare for at antall aktører vil være relativt få, med de konsekvenser dette kan ha for konkurransen og pris. Erfaringer med bruk av modellen er også pr i dag få, da det kun er Lyngdal og Rygge som har tatt den i bruk. Grunnlaget for å bruke denne modellen er knyttet til kompleksiteten rundt OPS. Tas dette bort vil det ikke grunnlag for å velge denne modellen. Rådmannens betenkninger rundt OPS som er fremført tidligere i saken kombinert med kompleksiteten og begrensningen av aktører, gjør at rådmannen er skeptisk til å gå inn i Lyngdalmodellen. Rådmannens anbefaling Rådmannen anbefaler med bakgrunn i dette at det legges opp til en anskaffelsesprosedyre basert på en begrenset anbudskonkurranse. Formålet med konkurransen vil være å anskaffe totalentreprenør for prosjektering og bygging av den nye ungdomsskolen i Kongsvinger. Rådmannen anbefaler samspill til totalentreprise som gjennomføringsmodell for prosjektet. Ved å legge til grunn en slik modell kan følgende tentative framdriftsplan legges til grunn: Politisk beslutning om anskaffelsesprosedyre September 2013 Utarbeidelse av rom og funksjonsprogram November 2013 Vedtak rom og funksjonsprogram i kommunestyret November 2013 Prekvalifisering til en begrenset anbudskonkurranse Januar 2014 Innlevering av design og pristilbud Juni 2014 Kåring av vinner i tilbudskonkurransen September 2014 Forventet oppstart samspillfase Oktober 2014 Forventet avslutning samspillfase Mai 2015 Politisk behandling av forprosjekt og klarsignal for gjennomføringsfasen Juni 2015 Forventet overlevering August 2017

16 Dersom det politisk fremdeles er flertall for å vurdere OPS som en aktuell strategi anbefaler rådmannen tentativt at Lyngdalmodelen legges til grunn. Tar man bort spørsmålet om OPS kan man i følge regelverket ikke velge denne anskaffelsesstrategien. Om man legger Lyngdalmodellen til grunn kan følgende tentative framdriftsplan legges til grunn: Politisk beslutning om anskaffelsesprosedyre September 2013 Kunngjøring i Doffin/TED Oktober 2013 Frist for å levere inn forespørsel om deltakelse og foreløpig tilbud Medio november 2013 Kvalifisering og utvelgelse av tilbydere til å delta i dialogen Desember 2013 Gjennomføring av dialoger Januar, februar 2014 Politisk behandling av endelig konsept basert på dialogfasen Mars 2014 Utsendelse av konkurransegrunnlag for endelig tilbud April 2014 Frist for innsending av endelig tilbud Juli 2014 Valg av tilbyder September 2014 Kontraktinngåelse Oktober 2014 Skisseprosjekt Februar 2015 Forprosjekt med målsum Juli 2015 Politisk behandling av forprosjekt og klarsignal for gjennomføringsfasen August 2015 Overtakelse August 2017 Rådmannens INNSTILLING I realiseringen av ny ungdomsskole benyttes det en begrenset anbudskonkurranse med samspill/partnering som gjennomføringsmodell Komité for oppvekst Forslag fra Martin Hanestad (H): Saken sendes til kommunestyret uten innstilling fra komiteen. KOMO-013/13 INNSTILLING: I realiseringen av ny ungdomsskole benyttes det en begrenset anbudskonkurranse med samspill/partnering som gjennomføringsmodell. Innstillingen ble gjort med 7 ( Pp 1, Frp 1, Sp 1, Ap 3, Sv 1) mot 2 (H 2) stemmer Kommunestyret Odd Henning Dypvik, H, foreslo følgende tillegg:

17 Ved å legge til grunn en slik modell kan følgende tentative framdriftsplan legges til grunn: Politisk beslutning om anskaffelsesprosedyre September 2013 Utarbeidelse av rom og funksjonsprogram November 2013 Vedtak rom og funksjonsprogram i kommunestyret November 2013 Prekvalifisering til en begrenset anbudskonkurranse Januar 2014 Innlevering av design og pristilbud Juni 2014 Kåring av vinner i tilbudskonkurransen September 2014 Forventet oppstart samspillfase Oktober 2014 Forventet avslutning samspillfase Mai 2015 Politisk behandling av forprosjekt og klarsignal for gjennomføringsfasen Juni 2015 Forventet overlevering August 2017 KS-074/13 Vedtak: I realiseringen av ny ungdomsskole benyttes det en begrenset anbudskonkurranse med samspill/partnering som gjennomføringsmodell. Ved å legge til grunn en slik modell kan følgende tentative framdriftsplan legges til grunn: Politisk beslutning om anskaffelsesprosedyre September 2013 Utarbeidelse av rom og funksjonsprogram November 2013 Vedtak rom og funksjonsprogram i kommunestyret November 2013 Prekvalifisering til en begrenset anbudskonkurranse Januar 2014 Innlevering av design og pristilbud Juni 2014 Kåring av vinner i tilbudskonkurransen September 2014 Forventet oppstart samspillfase Oktober 2014 Forventet avslutning samspillfase Mai 2015 Politisk behandling av forprosjekt og klarsignal for gjennomføringsfasen Juni 2015 Forventet overlevering August 2017 Vedtaket var enstemmig.