Kvar er fjellstyra i dag i høve til dei politiske intensjonane i 1912?

Transkript

1 Kvar er fjellstyra i dag i høve til dei politiske intensjonane i 1912? Erling Berge Institutt for landskapsplanlegging Kvar er fjellstyra i dag i høve til dei politiske intensjonane i 1912? Utgangspunkt Ser på situasjonen omkring 1912 Ser på utviklinga til statsallmenningar , både styring og bruk Ser på utviklinga av statleg styring og forvaltning 2 1

2 Kvar er fjellstyra i dag i høve til dei politiske intensjonane i 1912? Og kva ser vi? Dei tradisjonelle brukarane av statsallmenningane brukar dei mindre, men freistar også å bruke dei på nye måtar Nye interessegrupper har vakse fram med stor styrke Politikarklassen veit mindre om jordbruk og allmenningsbruk i dag enn for hundre år sidan Departementa har endra seg frå regelstyrte forvaltarar til endringsorienterte sekretariat for politiske reformer og har vakse mye dei siste 100 åra Nye fagprofesjonar har gått inn i departementa Teoritilfang og idear om god styring og forvaltning har endra seg (i alle fall utanfor departementa) 3 Kvar er fjellstyra i dag i høve til dei politiske intensjonane i 1912? Og kva så med fjellstyra? Ettersom bruken av statsallmenningane har endra seg har mandatet til fjellstyra følg med og endra seg tilsvarande? Ettersom kunnskapsbasen mellom politikarar og byråkratar har endra seg, har fjellstyra tenkt i gjennom korleis dei kan bøte på stoda? «Fjellstyret» er ei slags hybrid styringsform (verken kommunal eller statleg) som var god da den vart introdusert i Men verda rundt har no endra seg svært mye. Er den framleis like god? Og ikkje minst: Kva er dei politiske intensjonane i 2012? 4 2

3 Litt om konteksten der lova vart til 1899 Jaktlov 1900 Landbruksdepartementet oppretta (Landbruks- og Skogdirektorat inkludert) 1906 «Panikklov» ( => 1909 Konsesjonslov) 1908 Høyfjellskommisjonen (verka fram til 1954) 1912 Fjellovkommisjonen (innstilling 1916) Skogsdrift i statsallmenning er alt lovregulert og allmenningsstyre for skogsdrifta finst Styringsordninga for andre rettar og lunnende vert eit stridsspørsmål Skal inntektene gå til herredsstyret eller dei bruksberettiga? LD foreslo fjellstyra slik vi kjenner dei som eit kompromiss 1920 Fjellova trer i kraft 5 Teoretisk sideblikk på 1920 I arbeidet med 1920-lova står forvaltninga fram som den nøytrale sakshandsamaren som legg til rette for eit kompromiss som kan fungere brukbart for eit stort fleirtal. Sjølv om det er «statsallmenningar» saka dreiar seg om, er det bruksrettshavarane og lokalsamfunna som står i forgrunnen. Og lovteksten i seg sjølv går inn i problem av den typen som er vanskeleg for einskildbrukarar eller einskilde lokalsamfunn å finne gode løysingar på Lovarbeidet kan godt seiast å følgje dei prinsippa ein i dag meiner bør leggjast til grunn for langsiktig berekraftig resursforvaltning, og styringssystemet er eit døme på det ein i dag meiner med polysentrisk fellesforvaltning (co-management) 6 3

4 Noko av utviklinga I 1926 får Nord-Trøndelag aksept på at «umatrikulerte statsskoger» er statsallmenningar. Nordland, Troms, og Finnmark er framleis halde utanom. Oppfatningar av kva allmenningrett er går frå uspesifisert bruk etter «tida og tilhøva» til slik bruk som lova spesifiserer og regulerer etter «tida og tilhøva» Fallrettane er akseptert som grunneigarrett Storviltjakta er akseptert som grunneigarrett Uspesifiserte bruksrettar vert ofte sett som anten allemannsrettar eller grunneigarrettar I tilhøvet stat-allmenningsbrukar er det skog og storviltjakt som skil seg ut som problem Jaktlova av 1899 la til grunn at før 1899 var småviltjakt utan hund ein allemannsrett lova gjorde det til ein grunneigarrett I utforminga av Fjellova frå 1920 var småviltjakta eit stort stridstema I utforminga av ny Fjellov frå 1975 er dette framleis eit stridstema I denne perioden går staten frå passiv til aktiv grunneigar 7 Fjellov av 1975 Viktige tildriv Storviltjakta er vorte ein viktig ressurs Fritids og friluftsinteressene er i rask vekst med spurnad etter m.a. hyttetomter Inntekter frå bortfeste av hyttetomter? Direktoratet for statens skoger går med på deling Grunndisponering vert avgjort av departementet Kven forvaltar jakt på elg og hjort? Fortsatt Direktoratet for statens skoger Småviltjakt og fiske liknar litt meir allemannsrettar 8 4

5 Grunneigarretten og allemannsretten vert styrkt Sideblikk på jakt og fiskerettar i privatallmenning Lov om lakse- og innlandsfiske av 1964 den 8. mars 1965 Grunneigaren sin einerett til fiske i vassdrag vart her gjort gjeldande for alle andre eigedommar enn statsallmenningar og bygdeallmenningar. Fiskerett på allmenningsrettsleg grunnlag i Privatallmenning var dermed strokne. Viltloven av 1981 har ingen paragraf om jakt og fangst i private allmenningar slik den hadde tidelgare. I Ot.prp.nr.9 ( ) om lov om viltet er jaktlovkomiteens framlegg frå 1974 om ein slik paragraf stroke utan drøfting. Høgsterett (Rt ) konstaterer: «Jeg finner at unnlatelsen av å ta inn i viltloven bestemmelser om bruksberettigetes adgang til jakt i private allmenninger må ha som konsekvens at grunneieren har enerett til jakten.» (mi utheving) Staten som aktiv grunneigar 1954: Høyfjellskommisjonen nedlagt, jordskifteretten skal ta over 1955: Utvalet for allmenningsspørsmål i Trøndelag (St.Meld og St.Meld ) 1967: Rådgjevande utval for Trøndelag (St.Meld «Grenser for Statens eigedomar i Trøndelag») Jordskifteretten arbeider med saker i Nordland og Troms Departementet er misnøgd med jordskifteretten sine avgjerder i konkrete saker. Saker vert anka inn for retten. Staten får ikkje medhald i påstandane sine. Foreslår eit nytt «Utvalg for statseiendom i Nordland og Troms» 10 5

6 Staten som aktiv grunneigar 1971: Utval for statseigedom i Nordland og Troms vert oppretta Utvalet kjem ofte til same resultat som jordskifteretten. I anker til Høgsterett vert jordskifteretten sine avgjerder i stor grad støtta. Departementet er framleis misnøgd, foreslår å opprette ein dømmande kommisjon, og justiskomiteen skriv i 1984: «[d]et synes klart at de ordinære domstolene og jordskifterettene ikke har kapasitet til å håndtere disse omfattende og meget kompliserte spørsmålene på en tilfredsstillende måte.» 1985: Utmarkskommisjon for Nordland og Troms etablert med juridisk fagekspertise, ikkje lokalkunnskap og innskrenka høve til klage 11 Forvaltningspolitikken som bakgrunn Det vart arbeidd for å gjere byråkratiet om frå klassiske regelforvaltarar til eit reiskapsbyråkrati som skulle planleggje og setje i verk politiske reformer. Arbeidet vart institusjonalisert gjennom etableringa av Forbrukar og administrasjonsdepartementet i 1972 Denne forvaltningspolitikken ga ei form for «politisering» av forvaltninga. Departementa skulle vere statsråden sitt sekretariat og arbeide for reformpolitikken Utover på 80 og 90 talet vert politikken tydelegare i form av delegering til statsforetak og del-privatisering av statseigedom (stundom omtala som «New Public Management (NPM)» eller NOS «Ny offentleg styring») Litt paradoksalt kan dette sjåast som at staten trekkjer seg tilbake og delegerer meir til marknadsinstitusjonar STATSKOG og deira rolle som grunneigarar (1993) er ein del av dette 12 6

7 Nye og endra interesser i statsallmenningane Mindre beiting og færre setre, interesser for fellesfjøs på setrene som er i bruk Fortsatt auke i rekreasjonsaktivitetar, turisme ESA (EFTA Surveillance Authority) har innvendingar mot krav om bostad i Norge for småviltjakt 1965: Direktoratet for naturforvaltning (namn frå 1985) 1970: Lov om naturvern. Vern av spesielle naturområde og naturtypar 1993: Direktoratet for statens skoger blir til STATSKOG Krav om økonomisk drift og auka inntening 1996: Statens Naturoppsyn (SNO) Eit nytt årtusen har starta. Kva er nytt? 2003: STATSKOG sitt ansvar for elg, hjort, rådyr, bever og gaupe vert flytt til Fjellstyra 2009: Lov om forvaltning av naturens mangfald. Vern av biodiversitet og bevaring av økosystemtenester 2011: Samarbeidsavtale mellom SNO og fjellstyra Ein aukande del av statsallmenningane i Sør-Norge er verna på ein eller annan måte. Kva konsekvensar har det for bruk og inntekter? Kven tener og kven taper på vernet? 14 7

8 Kva med Nord-Norge? Bygder nær statens grunn i Nordland og Troms blir av Utmarkskommisjonen og Høyesterett (Skjerstad- og Tysfjord-dommane) fastslått å ha beiterett på allmenningsrettsleg grunnlag. Andre allmenningsrettar er tapt etter lang tids praksis Men Fjellova blir ikkje teke i bruk i forvaltninga av beiterettane (trass i at lov-forarbeidet seier «skulle det bli rettslegt fastslått at noko av den umatrikulerte statsgrunn i Nord-Norge er statsallmenning, følgjer det av seg sjølv at lova dermed også gjeld for slike område») 2005: Finnmarkslova (Innst.O.nr ) 2006: Finnmarkseiendommen vert oppretta 2007: Forslag om Hålogalandseiendommen i Troms og Nordland 15 Kvar er fjellstyra i dag i høve til dei politiske intensjonane i 1912? Nokre spørsmål: «Fjellstyret» er ei slags hybrid styringsform (verken kommunal eller statleg) som var god da den vart introdusert i Er den framleis like god? Vurdert ut frå teori er den betre enn mye anna vi ser av ressursforvaltning. Men korleis er praksis? Det avgjerande argumentet ved starten var fordeling av inntektene frå allmenningsbruken. I dag er kanskje spørsmålet «Korleis skal kostnader ved vern av ressursar i allmenningen fordelast?» Har mandatet til fjellstyra endra seg tilsvarande endringane i bruken av statsallmenningane? Kan ny bruk regulerast tilsvarande etablert bruk? Kunnskap om allmenningsbruken mellom både politikarar og byråkratar har endra seg og er truleg «tynnare». Har fjellstyra tenkt i gjennom korleis dei kan minke kunnskapsmangelen? Og ikkje minst: Kva er dei politiske intensjonane i 2012? 16 8