Saksfremlegg. Arkivsak: 11/544 Sakstittel: OPPREISNINGSORDNING FOR TIDLIGERE BARNEVERNSBARN I INSTITUSJON OG FOSTERHJEM

Transkript

1 GRATANGEN KOMMUNE Saksfremlegg Arkivsak: 11/544 Sakstittel: OPPREISNINGSORDNING FOR TIDLIGERE BARNEVERNSBARN I INSTITUSJON OG FOSTERHJEM Innstilling: ::: &&& Sett inn innstillingen under (IKKE RØR DENNE LINJE) &&& 1. Gratangen kommune gir en uforbeholden unnskyldning og beklagelse til de barn som har vært under omsorgssvikt på barnevernsinstitusjoner eller fosterhjem. 2. Gratangen kommunestyre vedtar å opprette en oppreisningsordning for barnevernsbarn som har vært under omsorg av Gratangen kommune etter 19 ( Gml. Lov om barnevernstjeneste) fra 1080 og frem til Gratangen kommunestyre vedtar at Gratangen kommune tilslutter seg sekretariat i regi av Tromsø kommune, og de vedtakter som er lagt til grunn for Tromsø kommunes oppreisningsordning. 4. Rådmannen innarbeider kostnadene for ordningen for budsjett årene ::: &&& Sett inn innstillingen over (IKKE RØR DENNE LINJE) &&&... &&& Sett inn saksutredningen under (IKKE RØR DENNE LINJE) &&& Saksopplysninger: Bakgrunn Rådmannen foreslår i denne saken å etablere en oppreisningsordning for tidligere barnehjemsbarn i Gratangen kommune for perioden 1980 til og med Oppreisningsordningen er kun rettet mot barn som har vært under omsorg av Gratangen kommune i henhold til 19 i den gamle lov om barnevernstjenester (1953). Grunnlaget for at det nå etableres en slik erstatningsordning i fylker og kommuner er resultat av Befringutvalgets (2004) undersøkelser og konklusjoner. Befringutvalget avdekket at barn under omsorg av barnevernet innenfor denne tidsperioden hadde vært utsatt for vold og omsorgssvikt på barnevernsinstitusjoner. Utvalget skisserer noe om ansvaret for dette, et ansvar som tillegges stat, fylkeskommuner og kommuner. Staten har

2 påtatt seg et ansvar gjennom å ha etablert den såkalte utvidede rettferdsvederlag ordningen (billighetserstatning). Det arbeides nå for at det etableres en felles oppreisningsordning for kommunene i Troms fylke. Det er nedsatt et utvalg ledet av fylkesmannen i Troms, med representanter fra Tromsø kommune, KS og Fylkeskommunen. Pr. dags dato er Harstad, Lenvik og Karlsøy kommune tilsluttet Tromsø kommunes oppreisningsordning. Rådmannen foreslår at kommunen påtar seg det moralske ansvaret for de som har vært utsatt for vold, overgrep, omsorgssvikt i denne tidsperiode. Ved å opprette en slik ordning gir kommunen også en uforbeholden unnskyldning og beklagelse for overgrep og uverdig omsorgsforhold på institusjoner og i fosterhjem fra 1945 til Gratangen kommunes ansvar må sees i forhold til at kommunen hadde ansvar for å fatte omsorgsvedtak, og plikt å følge opp barna ved plassering. Gratangen kommune har et reelt ansvar frem til l993. Vilkårene for å kunne omfattes av oppreisningsordningen gjelder for personer som har opplevde omsorgssvikt, fysisk eller psykisk vold eller seksuelt overgrep mens de var plassert på institusjon eller fosterhjem. Det vil si plassert etter 19 etter den gamle lov om barnevern. Rettslige rammer Barnevernloven ble vedtatt juli 1953, og trådete i kraft juli året etter. Barnevernloven av 1953 var gjeldende frem til Kommunene hadde ansvaret for institusjoner fra 1954 til Fra 1980 hadde fylkeskommunen ansvaret for barnevernsinstitusjonene. Barnevernloven av 1953 erstattet vergerådsloven (1896), fattig-/forsorgsloven (1900), lov om tilsyn med pleiebarn (1905) og barneforsorgsloven (1915). I barnevernsloven av 1953 ble prinsippet om barnets beste satt i sentrum. Loven samlet ansvaret for barnevernet i en instans i kommunen, i barnevernsnemnda. Grunnlaget for det kommunale ansvaret må sees i sammenheng med 1; barnevernsnemnda skulle følge nøye med de forhold barn og ungdom levde under og virke for tiltak til bedring av barnevernet i kommunen. Dersom hjelpetiltak ikke var tilstrekkelig, kunne nemnda sette barna bort til oppfostring utenfor hjemmet. Her hadde nemnda et ansvar for å finne passende plasseringer for de som kommunen hadde overtatt omsorgen for. Av loven fra 1953 ble kropslig refselse utrykkelig forbudt jfr. 42. I barnehjems forskrift het det at heller ikke andre former for straff burde benyttes, så som isolering, tilbakehold av lommepenger, eller forbud mot å delta i fornøyelser

3 eller lignende. I denne sammenheng vises det også til straffelovgivningens bestemmelser som rammer eksempelvis vold, jfr. 228 og 229, ulovlig frihetsberøvelse i form av eksempelvis innesperring jfr. 223, tvang, jfr. 222, trusler om vold og andre straffbare forhold som er egnet til å fremkalle alvorlig frykt jfr. 217, ulike former for seksuelle overgrep, grov eller gjentatt mishandling og omsorgssvikt, jfr. 219, skremmende eller plagsom opptreden eller annen hensynsløs atferd, jfr. 390a, ærekrenkelser, jfr. 246 og 247, samt krenkelser av privatlivets fred, jfr Barnevernsnemnda hadde ansvar for å føre tilsyn med det enkelte barn som var under omsorg jfr. 32 som i utgangspunktet omhandler fosterbarn. I henhold til Sosialdepartementets rundskriv nr også skulle gjelde barn som var plassert i barnehjem. Barnevernsnemndene skulle føre tilsyn med alle barnevernsinstitusjoner i kommunene. For kommunale institusjoner var det likevel den kommunen som eide eller drev institusjonen som hadde ansvaret for tilsynet, selv om institusjonen var plassert i en annen kommune. Til å utføre dette tilsynet skulle barnevernsnemnda i henhold til barnehjemsforskrift av 1954, oppnevne tilsynspersoner som skulle være bindeleddet mellom nemnd og institusjoner og holde nemnda orientert om forholdene til enhver tid. Hvert barnehjem skulle besøkes minst 6 ganger pr år. Tilsyndpersoner skulle se til at det enkelte barnehjemmet ble drevet forsvarlig og i samsvar med lov og forskrifter, og særlig påse at det enkelte barn fikk den omsorg det hadde behov for. Barnevernsnemnda var i henhold til 36 og 43 pålagt en handlingsplikt i tilfeller hvor den ble kjent med alvorlige misforhold ved en institusjon. Oppreisningsordning i Troms Gratangen kommune er anbefalt av KS styret (Troms) å tilslutte seg ordningen som er etablert i Tromsø kommune. Tromsø har basert sin ordning på Stavangermodellen. I Troms har nå Lenvik, Karlsøy og Harstad kommune tilsluttet seg Tromsø og deres vedtekter. Videre har Kåfjord etablert en egen ordning i 2010 med en maksimal erstatning på kr ,-. Regionrådene i Sør og Midt Troms har behandlet spørsmålet og anbefaler sine kommuner å slutte seg til samme ordning, basert på felles sekretariat i fylket. Det å knytte seg til et felles sekretariat har klare fordeler når det etableres en slik oppreisningsordning. Kommunen sikrer seg likebehandling, kompetanse og habilitet. Det er en styrke at saken behandles av et felles sekretariat, og at avgjørelser treffes i et felles utvalg. Gratangen vil måtte knytte seg til vedtektene for Tromsø, som gir kriterier og rammer for oppreisning og

4 søknadsbehandling. Det fremkommer av vedtaktene at klagebehandling skal skje i den enkelte kommune. Tromsø kommune har signalisert til KS utvalget at det ikke vil være aktuelt at sekretariatet skal håndtere ulike vedtekter, eksempelvis at Gratangen skulle ha utarbeidet egne vedtekter. Modeller for økonomisk oppreisning Utvalget har sett på ulike modeller innenfor de eksisterende oppreisningsordningene, Ks modellen, Stavangermodellen. KS modellen var lagt til grunn for 12 kommuner i finnmark i 2009/1010. Dette er en ordning som var rettet mot barn som var plassert i barnehjem. Modellen var basert på å minimere den økonomiske risikoen for kommunen ved at det ble satt et øvre erstatningsbeløp på kr ,-, samt at det ble opprettet en felles fondsordning der den enkelte kommune betalte inn beløp basert på innbyggertall. Modellen la opp til at plikten til å yte erstatning ble tillagt kommunene, mens fylkeskommunen hadde sekretariatsansvar. Stavangermodellen som Tromsø kommune har valgt, er også den dominerende oppreisningsmodellen i Norge. Modellen baserer seg på et gradert erstatningsbeløp, med maksimalt erstatningsbeløp på kr ,-, for de som har vært utsatt for seksuelle overgrep eller grov vold, eventuelt også for de som har vært utsatt for de mest alvorlige tilfeller av omsorgssvikt. Modellen likestiller barn som også var plassert i institusjon og fosterhjem. I denne modellen er ansvarsfordelingen fordelt ulikt i de fylker der den er etablert, alt fra at fylkeskommunene dekker administrasjonskostnader, til fordeling av oppreisningskostnader. I Tromsø er det ikke avklart hvilken løsning som skal velges, men utvalget har uforpliktende drøftet ulike varianter av modellen. Utvalget har sett på fire ulike varianter (Troms 1,2,3,4). Troms 1. Oppreisningsutvalget fastsetter erstatningsbeløpet for de offentlige aktørene. Noe som innebærer at utvalget etter kriterier og skjønn, fordeler oppreisningsutbetalingene mellom aktuell kommune og fylkeskommune for perioden Krav fra før 1980 kan kun knyttes til den enkelte kommune. Administrative kostnader dekkes etter nærmere avtaler mellom kommunene og fylkeskommune. Troms 2. Både sekretariat og oppreisningskostnader dekkes av kommuner og fylkeskommunen etter avtalt kostnadsnøkkel. En slik avtale innebærer at kostnader til fylkeskommunen vil knyttes til et bestemt beløp, og ikke til sekretariatets skjønn. Utvalget opererer med eksempler på dette som at erstatning på kr ,- medfører kr ,- for fylkeskommunen. En annen variant som er diskutert er at fylkeskommunen dekker et fast beløp basert på beregning av gjennomsnittsoppreisning for Tromsø (kr ,-).

5 Troms 3. Kommunen tar som utgangspunkt ansvar for all økonomisk oppreisning. Der det tenkes at unntak kan tenkes mot tilfeller der overgrep er utført av fylkeskommunalt personell. Modellen baseres på at fylkeskommunen dekker alle sekretariatets utgifter. Troms 4. Modellen baseres på en kombinasjon med andre alternativer, der kommuner og fylkeskommunen inngår en fondsordning som utformes som et tillegg til den fylkesmodell man lander på. Utformingen av denne modellen må ventelig vedtas eksplisitt for den enkelte deltaker i den kommende oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn i Troms. Økonomiske konsekvenser Det å etablere en økonomisk oppreisningsordning vil medføre økonomiske konsekvenser for kommunen. Vi vil få utgifter til administrering og til oppreisning. Utgiftene til administrering og oppreisning vil være tilknyttet den periode som ordningen gjøres gjeldende. Størrelsesordningen for administrering av ordningen er vanskelig å angi fordi det ikke er inngått noen avtale. Ut fra de opplysningene som foreligger er den årlige kostnaden angitt til ca. 4,5 mill. kr pr år til sekretariatet. Når flere kommuner tilslutter seg ordningen vil nok utgiftene til sekretariatet øke, men samtidig fordeles over flere kommuner. En foreløpig beregning er en kostnad på kr ,- til kr ,- tusen pr år for Gratangen. Med bidrag til finansiering fra Fylkeskommunen vil denne kostnaden kunne minke. Når det gjelder avsetningen til oppreisning kan dette stipuleres opp mot det beløp som Tromsø kommune har beregnet, dvs. et gjennomsnittsbeløp på kr ,-. Beregning av mulige antall oppreisning vi kan se for oss, tilsier et stipulert forholdstall på 1:1000, noe som sannsynliggjør et totalt antall på 1-2 søknader som kan bli innvilget i Gratangen kommune. I størrelsesorden utgjør dette ca. 1.mill i oppreisning over en periode på 2,5 år, der det må avsettes midler for årene Vurdering Hvorfor bør kommunen etablere en oppreisningsordning? Det handler om å ta et moralsk oppgjør med fortiden, gjennom å ta ansvar for den urett som er begått mot tidligere barnevernsbarn. Det må erkjennes at ofre for overgrep og omsorgssvikt på barnevernsinstitusjoner og fosterhjem i gjeldende tidsperiode, vil kunne oppleve å ikke nå frem via rettslige skritt når det gjelder erstatning. Det kan ligge foreldelse i forhold til overgrep som ble begått, eller at bevisbyrden kan være strengere i rettslig sammenheng.

6 Rådmannen ser uavhengig av dette at kommunen har et moralsk ansvar, både for manglende tilsyn og gjennom selve plasseringsvedtaket innenfor tidsperioden. Hver enkelt søknad om oppreisning vil avdekke om kommunen har dette ansvaret, gjort ved plassering av den karakter som beskrevet i Befringutvalget, ansvaret for kommunen i den enkelte sak må sees i sammenheng med når Gratangen plasserte barn og en eventuell mangelfull oppfølging av plasseringen. Det er viktig å ha en ryddig prosess og gi de som har opplevd omsorgssvikt eller overgrep under kommunal omsorg, en oppreisningsprosess i møte med sekretariatet og ordningen. Basert på statistisk data kan vi anta at 1 til 2 personer som har vært under omsorg av Gratangen kommune, kan ha vært utsatt for overgrep, vold og alvorlig omsorgssvikt. Rådmannen mener vi er tjent med å tilslutte oss ordningen fra Tromsø. Regionrådene, KS og fylkesmannen anbefaler et felles sekretariat. Det er flere forhold som taler for å tilslutte seg ordningen fra Tromsø; som kompetanse, likebehandling og legitimitet. For Gratangen vil det være uhensiktsmessig å etablere eget sekretariat, med bakgrunn av sakskompleksitet og saksmengde. Hver enkelt søknad om oppreisning beregnes til å omfatte 6 måneders saksbehandlingstid etter at saken er dokumentert. Det er også viktig å sikre legitimitet, noe som et uavhengig sekretariat lettere vil oppnå enn et internt sekretariat i kommunen. Det å skulle gi uforbeholden unnskylding medfører også et behov for at utvalgets arbeid har legitimitet, fordi søknader kan bli avslått. Derfor er det viktig at de saker med avslag har nødvendig legitimitet, som er enklere å oppnå for et uavhengig utvalg enn et internt. Ved å tilslutte seg et felles sekretariat (Tromsø) vil kostnadene være fordelt på flere kommuner, noe som sannsynligvis vil bidra til lavere administrasjonskostnader for kommunen. I en del andre fylker har fylkeskommunen påtatt seg sitt ansvar gjennom å drifte sekretariatet, får man til dette i Troms, vil også dette dempe administrasjonskostnadene for kommunen. Hvilken oppreisingsmodell bør velges? Stavangermodellen er den mest anvendte modellen innenfor oppreisningen, en modell som er valgt for Tromsø. Denne modellen har en gradering av erstatningsbeløpet, med maks utbetaling på kr ,-. De vedtekter som er utarbeidet i Tromsø angir betingelser for å få oppreising, de angir kriterier, de angir hvordan saksbehandlingen skal ivaretas, og hvordan en klagebehandling skal skje. Den største utfordringen til nå er

7 hvordan fordelingen av ansvaret mellom kommunene og fylket skal fordeles. KS utvalget har sett på flere modeller, med ulikt finansieringsgrunnlag. Ved å tilslutte seg Tromsø velger vi Stavangermodellen, men det er usikkerhet å på hvor stort ansvar fylkeskommunen tar. Det er stippulert at Gratangen kommune sannsynligvis vil ha 1 til 2 personer som kan være berettiget oppreisning. Forholdstallene på antall barn baseres på hvor mange barn som ble plassert på institusjon. Uansett så må vi forholde oss til at dette er forholdstall, og at det kan forekomme en variasjon ut fra de statistiske data. Som vedlegg til saken følger: Vedtekter Tromsø kommunes oppreisningsordning Gratangen kommune, Karl Fredrik Normann kst.rådmann Karl Fredrik Normann enhetsleder/rådgiver... &&& Sett inn saksutredningen over (IKKE RØR DENNE LINJE) &&&