Saksbehandler: Dag Østern Arkiv: 030 D11 Arkivsaksnr.: 02/ Dato: NYTT HELÅRSBAD PÅ MARIENLYST EIERSKAPS- OG DRIFTSMODELL

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Dag Østern Arkiv: 030 D11 Arkivsaksnr.: 02/ Dato: NYTT HELÅRSBAD PÅ MARIENLYST EIERSKAPS- OG DRIFTSMODELL INNSTILLING TIL: FORMANNSKAPET/BYSTYRET Administrasjonens innstilling: 1. Det opprettes et kommunalt foretak for drift av nytt helårsbad på Marienlyst pr Vedlagte vedtekter for Drammensbadet KF datert godkjennes. Nils Fr. Wisløff rådmann Arild Eek byutviklingsdirektør

2 Saksutredning: Nytt helårsbad på Marienlyst eierskaps- og driftsmodell 1. Innledning og bakgrunn I bystyresak 73/06 Nytt helårsbad på Marienlyst - ble det lagt fram nytt forprosjekt vedr. badets fysiske utforming og det tjenestetilbudet badet vil tilby. Kostnadsramme for prosjektet ble avklart i saken. Bystyret fattet følgende vedtak i sak 73/06: Forprosjekttegninger og funksjonsbeskrivelse for nytt helårsbad godkjennes innenfor en kostnadsramme på 270 mill. kr. (år 2006). I forbindelse med behandlingen av 1. tertialrapport/revidert årsbudsjett 2006 fattet bystyret i møte (sak 82/06) følgende vedtak: 6. Bygging av nytt helårsbad på Marienlyst igangsettes med byggestart Finansieres som foreslått i saken, og innarbeides i økonomiplan I rådmannens innstilling til bystyret i sak 116/05 ble det forutsatt at driften av det nye helårsbadet blir lagt opp profesjonelt og markedsmessig og at spørsmålet om driften av badet skulle fremmes som egen sak. Med bakgrunn i bystyrets vedtak om å bygge og eie badet i kommunal regi, har rådmannen nedsatt en prosjektgruppe som har utredet forslag til en eierskaps- og driftsmodell for det nye badet. I dette utredningsarbeidet har det vært løpende kontakt til det prosjektarbeid som har foregått i regi av Drammen Eiendom KF. Prosjektgruppen for avklaring av driftsmodell har bestått av representanter fra rådmannens plan- og økonomiseksjon, personalseksjonen, kommuneadvokaten, Drammensbadene og fra Fagforbundet. Prosjektgruppen har forholdt seg til det badeanlegg som er beskrevet i det nye forprosjektet og som bystyret har vedtatt skal realiseres. 2. Rammebetingelser for nytt helårsbad Bystyrets beslutning om at det nye badet skal bygges på Marienlyst forsterker tidligere politiske målsettinger om å videreutvikle Marienlystområdet til å omfatte et integrert opplevelsestilbud innen idrett, kultur og rekreasjon hvor tilbudene i størst mulig grad skal integreres for å skape gjensidige forsterkende effekter. Prosjektgruppen har i sitt arbeid vurdert driftsmodellen for andre anlegg i Norge. Anlegg av Marienlysttypen knyttet opp mot idrettsarenaer ligner mye på Risenga i Asker, Nadderud i Bærum og Ankerskogen i Hamar. Et fellestrekk for disse er at de er av en type bade-/svømmeanlegg som synes å være lite kommersielle. De har fått spillemidler til anleggene og eies og drives i kommual regi.

3 I den andre ende av skalaen finnes mer helkommersielle, spesialiserte badeland av typen Havanna i Sandnes, Langesund Fjordhotell, Vannkanten i Bergen, som ikke er finansiert ved spillemidler. Anlegg som PIR-badet i Trondheim, Østfoldbadet i Askim etc. er moderne badeanlegg med opplevelsesaktiviteter som ikke nødvendigvis er knyttet opp mot andre idrettsarenaer. Disse anleggene har spillemiddelstøtte og eies og drives i offentlig regi. I flere av kommunene (bl.a. Bærum og Stavanger) legges det et klart bestiller utførerperspektiv til grunn for eierskap og drift av svømmeanleggene. Den vanligste modellkonstruksjonen er at en kommunal eierforvaltning/eierforetak eier anlegg/bygningene. En bestillerorganisasjon som for eksempel park, idrettog friluftsliv setter kvalitetskrav og angir en økonomiramme. Driften skjer i regi av en egen organisatorisk enhet. I Bærum ble det i 2004 også gjort forsøk med å legge drift- og vedlikehold av to svømmehaller ut på anbud. Det kom inn ett anbud og kommunens driftsenhet fikk etter forhandlinger ansvar for driften av svømmehallene. Askimbadet er organisert som et tilnærmet heleid kommunalt aksjeselskap. Askim kommune har 75% av aksjene, de omkringliggende kommunene 5%. De resterende 20% er fordelt på ca. 90 aksjonærer som i stor grad representerer ulike interessenter. PIR-badet i Trondheim som er Norges størte anlegg, er pr. idag organisert som en privat stiftelse hvor Trondheim kommune i realitet har 100 % styring med stiftelsen og bærer kapitalkostnadene. Stiftelsen er også operatør gjennom et driftsselskap som driver PIR-badet på foretaksvis. 3. Organisasjonsmodeller 3.1 Hovedprinsipp og viktige føringer Med bakgrunn i bystyrets vedtak i sak 116/05 og bystyresak 73/06 går rådmannen inn for at Drammen Eiendom KF står som eier av det nye badet. Rådmannen går videre inn for at det etableres en egen driftsorganisasjon for det nye helårsbadet. Driftsorganisasjonen skal ha ansvar for drift av anleggets infrastruktur samt ha ansvar for driften av aktivitetene i Drammensbadet. Det må utarbeides en husleieavtale mellom eieren og driftsorganisasjonen som gir en klar ansvarsfordeling av vedlikeholds- og driftsansvar. Driftsorganisasjonen kan være en tradisjonell kommunal virksomhet, et kommunalt foretak eller et heleid kommunalt aksjeselskap. Rådmannen vil nedenfor drøfte de ulike modellene og gi sin anbefaling. Bystyresak 73/06 viser at det kommunale økonomiske engasjement blir betydelig. Kalkylene med tilhørende skisse til driftsbudsjett innebærer at bykassen må være innstilt på en økning av den årlige ressursinnsatsen i størrelsesorden kr. 3 mill. kr. Dette begrepet avklares endelig gjennom årlige budsjettbehandlinger og som del av egen avtale med rådmannen. 3.2 Drøfting av modellene Vurdering av organisasjonsmodell kan drøftes ut fra følgende forhold:

4 Risiko og ansvarsforhold hvilken risiko medfører modellen for eier? Organisasjon og ledelse hva er de viktigste selskapsorganene? Hvor stor grad av politisk styring gir modellen? Hvor stor handlefrihet gir modellen for foretakets ledelse? Økonomistyring hvilke regler gjelder for økonomistyring og finansiering? Regnskapsprinsipper Hvilke regnskapsregler gjelder? Hva er hovedprinsippene i disse? Drammensbadet som kommunal virksomhet Drammensbadene er i dag organisert som en vanlig kommunal virksomhet forankret i programområde 06 kultur. Denne modellen er etter rådmannens vurdering mindre egnet til å ivareta et fleksibelt og heldekkende tilbud som omfatter både idrett, kultur og badelandsaktiviteter. Det nye badet vil i sin form ligge nærmere den type virksomheter som er lagt ut i kommunale foretak enn den tadisjonelle tjenesteproduksjonsmodellen. Rådmannen har derfor ikke gått nærmere inn i drøftelsene av denne modellen Drammensbadet som kommunalt foretak (KF) Et kommunal foretak er en selskapsform som ligger mellom aksjeselskapet og en kommunal virksomhet. Et KF er en del av den juridiske enhet Drammen kommune. Foretaket ledes av et styre oppnevnt av bystyret. Styret har fullmakt til å treffe avgjørelser innenfor formål fastsatt av bystyret. Eieren, dvs. kommunen, har ubegrenset økonomisk risiko. Daglig leder er underordnet styret. Økonomistyringen er basert på synliggjøring av inntekter og utgifter. Kommunale foretak disponerer egne resultater men inngår i kommunens økonomi og må følge de kommunale økonomiregler. Aktivitetene til det kommunale foretaket må finansieres av løpende inntekter. Det er sterke begrensinger på anvendelsen av lånemidler. Kommunale foretak følger i utgangspunktet kommunale regnskapsprinsipper, men regnskapsloven ved næringsvirksomhet Drammensbadet som heleid kommunalt AS I AS-modellen er det mindre grad av politisk styring. Styringen må utøves mer rendyrket gjennom eierfunksjonen. Det er et klart skille mellom eierorganer som gir politiske rammer og styrets ansvar og myndighet. Den økonomiske risiko er i prinsippet begrenset til innskutt kapital. Aksjeloven setter krav til risikostyring fra styret. Styreansvaret er personlig. Daglig leder har lovfestet ansvar og myndighet. Selskapet har en selvstendig økonomi uavhengig av kommunens økonomiplan, handlingsplan osv. Kravene til økonomistyring ligger i aksjeloven. Selskapet står fritt til låneopptak. Det er ingen begrensninger på anvendelsen av lånemidlene. Selskapet følger regnskapsloven som er godt egnet for resultatmåling. AS-formen muliggjør involvering av mange mulige aktører, men er ikke så godt egnet som selskapsform når det ikke er klart kommersiell fundamentert virksomhet det er snakk om.

5 3.2.4 Andre mulige driftsformer Rådmannen har også vurdert å finansiere badet ved en OPS-løsning; jfr. bystyresak 116/05, og å etablere en stiftelse for å drive badet, men anbefaler ikke slike driftsmodeller. Som det ble redegjort for i bystyresak 116/05 med vedlegg Bruk av OPS som finaniserings- og avtaleform, omfattes både anskaffelse og drift av bad av reglene om kompenasjon av merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner m.v. Dette regelverket favoriserer klart at kommunen står som eier og driver. I tillegg er regelverket for spillemiddelstøtte knyttet til de deler av anleggene (som det gis støtte til) tydelig på at det er kommunen som skal stå som eier og driver. Dette gir etter rådmannens vurderinger klare føringer m.h.t hvordan driften kan legges opp. PIR-badet i Trondheim er organisert som en stiftelse. Etter rådmannens vurdering gir en stiftelse for dårlig kommunal kontroll med driften av badet i forhold til de andre vurderte driftsformene. 4. Rådmannens anbefaling vedrørende driftsform Det nye helårsbadet skal representere et tjenestetilbud til befolkningen av en helt annen karakter enn i dag. For å sikre oppnåelse av denne målsettingen vil det knytte seg betydelige utfordringer til å: sikre et spennende tilbud gjennom hele året ved å utnytte samspillet mellom innebad og friluftsbadet utvikle tilleggsprodukter som øker attraktiviteten ved å besøke badet styrke markedskommunikasjonen slik at besøk og økonomi sikres ved lavest mulig tilskudd fra bykassa Disse utfordringene stiller større krav til forretningsmessig tenkning med tilsvarende organisasjonskultur enn det en tradisjonell forvaltning representerer. Det synes derfor naturlig å foretaksorganisere driften av det nye helårsbadet. Etter rådmannens vurdering har Drammen kommune god erfaring med bruk av foretak gjennom en tiårsperiode. Den type tjenesteproduksjon som badet representerer synes godt egnet for denne driftsformen der man fokuserer på en profesjonell økonomisk styring, men opprettholder den overordnede politiske kontroll. En AS-modell er mer tilpasset forhold der selskapet har en selvstendig økonomi mer uavhengig av kommunens økonomiplan, handlingsplan osv., hvor man opererer i et konkurranseutsatt marked. Med det sterke kommunale økonomiske engasjement som må påregnes, mener rådmannen at en kommunal foretaksmodell er best egnet. Badet blir et av landets mest moderne og omfattende svømmeanlegg hvor tilknytningen til et stort utebad gir interessante muligheter for utnyttelse av anleggenes funksjonelle muligheter gjennom hele året. God driftsplanlegging, markedsføring, økonomistyring, vedlikeholdsinnsats etc. er nødvendig i et så stort anlegg. Organisasjonsmodellen og de ansattes kvalifikasjoner må tilpasses disse forhold. Etter rådmannens vurdering viser erfaringene fra andre tilsvarende anlegg at det er nødvendig å ha en driftsmodell som i stor

6 grad tar hensyn til prinsippet om enhetlig drift (en drifter). Dette er viktig særlig med hensyn til å oppnå en fleksibel og optimal bruk av personalet over året hvor det legges til rette for jobbrotasjon og kompetanseutvikling. Slik det nye anlegget er utformet bør en f.eks. sikre seg at inntekter fra kafeteria, salg av utstyr etc., går inn i foretaket. Det forutsettes at badets styre og ledelse arbeider ut fra en virksomhetsstrategi som vurderer hva som gir størst bidrag til å oppnå de mål som det nye badet skal nå. I den sammenheng er det nødvendig å vurdere hva som er badets primærfunksjoner som bør ivaretas i egen regi, og hva som er mer utleie- og støttefunksjoner som kan ivaretas av andre i et avtaleforhold med foretaket. Det bør overlates til driftsenheten å vurdere hvilke tjenester som skal kjøpes eksternt. Det samme gjelder spørsmål om utleie. Etter rådmannens vurdering bør det legges opp til at foretaket anvender regnskapsloven da dette bl.a. vil medføre et klart fokus på måling av inntjening og ressursbruk. Likevel må regnskapsrapporteringen til KOSTRA skje etter prinsippet om kontoklasser, arter og funksjoner som ligger til grunn for den kommunale regnskapsføringen. Rådmannen forutsetter at foretaket benytter kommunens økonomisystem og fellesfunksjoner innenfor økonomi/regnskap, innkjøp m.v. Kommunale foretak er en del av Drammen kommune som organisasjon og juridisk enhet. Kommunens overordnede personalpoliltikk vil derfor gjelde. I bystyresak 73/06 er det lagt opp til at ny driftsorganisasjon bør være operativ senest Rådmannen går derfor inn for at det nye foretaket eableres pr og at styret kommer i funksjon fra dette tidspunkt. Det legges fram sak om valg av styre m.v til bystyrets møte i februar Det forutsettes at foretaket overtar driften av det nåværende Drammensbadet med virkning fra og således har hånd om overgangen fra gammel til ny drift i Viktige oppgaver vil være å omstille nåværende driftorganisasjon til de nye utfordringer og ha nært samarbeid med Drammen Eiendom KF i byggefasen. Styret vil også få ansvar for tilsetting av daglig leder og oppbygging av den nye organisasjonen. De ansatte i Drammensbadene foreslås overført til det nye foretaket pr Forslag til vedtekter for nytt bad på Marienlyst, Drammensbadet KF følger som vedlegg Bemanningsmessige forhold nytt helårsbad Som det fremgår av bystyresak 73/06 er det lagt til grunn at det nye helårsbadet får besøkende pr. år ( enkeltbesøk og ca gruppebesøk). I tillegg kommer et anslått bruk av badeanleget som kroppsøvingsarealer for den videregående skolen på Marienlyst på ca elevbesøk. I tillegg er det behov for å betjene utleie- og egenaktiviteter på tider ut over ordinær åpningstid. Det nye badet vil være betydelig større enn dagens anlegg, både fysisk, kapasitetsmessig og med vesentlig flere besøkende. Til tross for effektiviseringsgevinster i form av et mer tidsmessig anlegg, moderne teknologi og en mer fleksibel bruk av personalressursene, vil det være behov for flere årsverk. Et bads besøksbelastning kan inndeles i lav, middels og høy når det gjelder utnyttelse av anleggets fasiliteter. Målet er å kunne maksimere bruken av badearealene gjennom åpningstiden. Dette stiller krav til fleksibilitet, både i arealene, men også i driftsorganisasjonen.

7 PIR-badet i Trondheim har illustrert utnyttelsen av hovedområdene på følgende måte: Hverdager: Tid 0630 Tid 2100 Idrett og trim Middels Lav Høy Badeland Lav Middels Høy Lav Helse Lav Høy Middels Lav Skolesvømming Lav Høy Lav Fri/Helligdager: Tid:1000 Tid:1900 Idrett og trim Høy Lav Middels Badeland Lav Høy Middels Helse Lav Skolesvømming Lav I utredningsarbeidet er det sett på bemannings- og driftsforhold ved andre bad. På bakgrunn av de ovennevnte forutsetningene samt sammenligning av bemanningsnivået ved tilsvarende anlegg, har prosjektgruppen anslått at det er behov for ca. 30 årsverk. Denne bemanningsstørrelse er på omtrent samme nivå som er fremkommet i tidligere utredninger og er lagt til grunn i kostnadsberegningene av nytt helårsbad; jfr. bystyresak 73/06. I dette anslaget er det lagt til grunn at badet har åpent 88 timer i uka. Det nye styret forutsettes på fritt grunnlag å bygge opp en kostnadseffektiv driftsorganisasjon innenfor de økonomiske rammer som blir fastsatt i årlige budsjetter. Arbeidsmiljølovens og hovedavtalens bestemmelser legges til grunn i bemanningsarbeidet. Etter rådmannens vurdering er dagens badeanlegg veldrevet gitt de rammer det arbeides innenfor. Badene har høyt besøksnivå og brukerundersøkelser gir gode tilbakemeldinger vedr. servicenivå. Det er derfor naturlig å bygge videre på dagens grunnbemanning. Etter rådmannens vurdering vil det være et særlig behov for å styrke følgende funksjoner: ledelse økonomistyring markedsføring

8 Fokus på nyrekruttering, personalutvikling og kompetanseopbygging blir en prioritert oppgave frem mot åpningen av det nye badet. 6. Fagorganisasjonenes uttalelser Et førsteutkast til bystyresak ble i september sendt på høring til: Fagforbundet KFO og Akademikerne Justert utkast til bystyresak med forslag til vedtekter for Drammensbadet KF datert ble sendt organisasjonene med høringsfrist Ved høringsfristenes utløp har det kommet uttalelser fra de tre organisasjonene; jfr. vedlegg 2 4. Som det fremgår av uttalelsene støtter organisasjonene rådmannens forslag til modell Drammensbadet som kommunalt foretak (KF) selv om Fagforbundet primært ønsker at Drammensbadet skulle fortsette som kommunal virksomhet. Vedlegg: 1. Forslag til vedtekter av for Marienlystbadet KF 2. Høringsuttalelse fra Fagforbundet 3. Høringsuttalelse fra KFO 4. Høringsuttalelse fra Akademikerne