Innledende kommentarer

Transkript

1 Innledende kommentarer Budsjettet er satt opp i samsvar med KOSTRA inndelingen. Tallene er presentert som netto rammer innenfor hver kostrafunksjon. Rådmannen foreslår å endre praksis på dette området, da økonomistyring i praksis skjer på netto nivå, hvor inntekter og utgifter ses i sammenheng. En full oversikt over tallbudsjettet er gitt etter tekstdelen. For å gi bedre styringsinformasjon er det i eget vedlegg gitt en oversikt over hvordan rådmannen legger opp til å fordele forslag til netto rammer på underliggende områder (underfunksjon). Denne oversikten er i 2015 utvidet med en oversikt over hvilke aktiviteter som ligger til de ulike underfunksjonene. Tekstdelen og øvrige oversikter i budsjettet er presentert etter sektor. Etter vedtak i kommunestyret foretas en videre detaljering av budsjettet i hovedutvalgene. Den økonomiske situasjonen Karmøy kommune en lavinntektskommune Karmøy kommune er en lavinntektskommune. De siste årene har skatteinngangen vært rundt 90 prosent av landsgjennomsnittet per innbygger, og i 2014 var andelen 90,4 prosent. Deler av inntektsulikhetene mellom kommunene jevnes ut. Skatt og netto inntektsutjevning gjør at Karmøy kommune har et inntektsnivå på om lag 96 prosent av landsgjennomsnittet korrigert for beregnet utgiftsbehov. Dette gjør Karmøy til den kommunen i Rogaland med lavest nivå på de frie inntektene (skatt og rammetilskudd). Ved sammenligninger av ressursbruk og tjenestetilbud bør det derfor tas i betraktning at kommunen har mindre ressurser tilgjengelig enn både landsgjennomsnittet, fylket, sammenlignbare kommuner og nabokommunene. Tall fra Kostra 2014 viser at dette i Karmøy likevel ikke bruker mindre på drift av tjenestene til innbyggerne, men at Karmøy bruker mindre på administrasjon, bruker mindre på netto renter og avdrag (lav lånegjeld, og inntekter fra Haugaland Kraft mv) og har en dårligere økonomisk balanse (netto driftsresultat). Det er særlig innen de store sektorene pleie og omsorg og grunnskolen at Karmøy bruker mer penger enn kommunens inntektsnivå og beregnede utgiftsbehov skulle tilsi. Et svakt netto driftsresultat over tid viser at Karmøy har brukt mer penger på drift enn det som er forenelig med god økonomisk balanse over tid. Tallene viser også at Karmøy har et fortrinn ved at finansinntekter og lav lånegjeld gjør at kommunen likevel kan opprettholde en god ressursbruk i tjeneneste. Dette er også en sårbarhet, som det må tas hensyn til i utformingen av den økonomiske politikken i Karmøy. Sammenlignbare kommuner er definert som kommunegruppe 13 i Kostra (K13). Dette er store kommuner utenom de fire største byene. Økonomisk bakgrunn Karmøy kommune har ikke vedtatt budsjett i tråd med målet på økonomisk balanse i kommunesektoren («3 prosent målet») siden 1990 tallet. Den sterke høykonjunkturen frem til 2008 medførte imidlertid høy vekst i skatte og finansinntekter, og resultatene ble flere år på rad vesentlig bedre enn budsjettert. Resultatene fra 2008 synliggjorde imidlertid at den underliggende økonomiske balansen i kommunen var svekket. Sammen med høy vekst i etterspørselen etter/behovet for rettighetsfestede ordninger, og innstramming i anledningen kommunene hadde til å benytte mva kompensasjon fra investeringer til å finansiere løpende drift, har medført at Karmøy i flere år har hatt en presset økonomi, med behov for å styrke økonomien. Kommunen satte i 2010 og 2011 i gang en prosess for å styrke kommuneøkonomien. Det ble vedtatt en rekke strukturelle grep innenfor flere sektorer for å få ned utgiftene. Dette er gjort både innenfor barnehage, skole, kultur og omsorgssektoren. Sammen med andre tiltak skulle dette gi en mer effektiv drift som bedre samsvarte med kommunens inntekter. Det har også vært gjort en del økninger i kommunale gebyrer og lignende. Denne styrkingen av kommuneøkonomien har vært helt nødvendig for å unngå regnskapsmessige underskudd i Karmøy. I tillegg har kommunen hatt nytte av god avkastning i finansmarkedet og høyere skatteinngangen enn lagt til grunn i Statsbudsjettet. Dette har i en del av de siste årene bidratt til regnskapsmessige overskudd, til tross for utfordringer med overskridelser i den ordinære driften. Netto driftsresultat har imidlertid likevel vært lavere

2 enn målet på økonomisk balanse i kommunesektoren. Det har derfor vært en forutsetning at man over tid måtte holde igjen utgiftsveksten slik at en del av de økte inntektene kommunene får hvert år kunne gå til å styrke den økonomiske balansen. Siden disse inntektsøkningene i all hovedsak skal kompensere kommunene for økende behov innebar det at man ikke kunne legge opp til å kompensere driften for disse økende behovene. Dette har vist seg å være vanskelig. Og det er særlig fire områder som har skilt seg ut: Kommunen måtte legge inn ca 53 mill. kroner til økt aktivitet i barnehagesektoren fra 2010 til Økningen har vært langt sterkere enn befolkningsveksten i den aktuelle aldersgruppen. En del av årsaken er at etterspørselen etter barnehageplasser i utgangspunktet var nokså lav i Karmøy, mens man nå har nærmet seg landsgjennomsnittet. Tjenesten er lovpålagt. Store strukturelle grep for å gjøre den kommunale barnehagedriften mer effektiv har vært viktig for å unngå en enda kraftigere kostnadsvekst. Kostnadsveksten i pleie og omsorgssektoren har vært en utfordring. Blant annet ble det etter betydelige overskridelser i 2012 lagt inn over 30 mill. kroner ekstra til sektoren i En tilsvarende situasjon har man sett i Kommunens bokførte pensjonskostnader har også økt betraktelig. Fra 2011 til 2014 innebar en økende netto pensjonskostnad i andel av pensjon ca. 20 mill. kroner, utover veksten i lønnskostnadene. Prognosene for 2015 fortsatte denne trenden, men nyere anslag fra pensjonsleverandørene tilsier at pensjonskostnadene går ned i De siste årene har det vært en betydelig kostnadsvekst på en del mer eller mindre rettighetsbaserte ordninger. Fra 2011 til 2013 økte tiltakskostnaden i barnevernet med 35 prosent, kostnadene til økonomisk sosialhjelp med 77 prosent og kostnadene til brukerstyrt personlig assistent doblet seg i samme periode. Utgiftene til styrket tilbud førskolebarn doblet seg fra 2010 til Befolkningsveksten alene kan ikke forklare mer enn en liten del av denne veksten. I 2015 er det særlig tiltakskostnader i barnevernet som har fortsatt å vokse sterkt. millioner kroner Netto finansutgifter (renter, utbytte, avdrag) Gjeldsvekst har over tid medført økte kostnader til betjening av renter og avdrag. Lavt rentenivå har bidratt til å dempe effekten av dette. De siste årene har kommunene hatt god avkastning på plasserte midler, finansinntektene ble 16 mill. kroner bedre enn budsjettert i I tillegg har lavere rentenivå bidratt positivt, samtidig som en del eldre fastrentelån er blitt refinansiert til en lavere rentekostnad de siste årene. I forslag til budsjett 2016 er netto finanskostnader anslått til rundt 60 mill. kroner. millioner kroner Overføring fra drift til investeringer Fra 2004 til 2009 ble egenfinansiering av investeringer redusert år for år. Dette førte til stadig større avhengighet av mva-kompensasjon fra investeringer for å finansiere kommunens løpende driftskostnader. Fra 2009 til 2013 ble kommunen pålagt å øke avsetningene til investeringene. Fra 2014 ble regnskapsreglene endret, og mva-kompensasjon fra investeringer føres ikke lengre i driftsregnskapet. For 2015 ble det budsjettert med 38 mill. kroner i overføringer fra drift til investering. Ikke disponerte midler på disposisjonsfond (inkl. bufferfond per ) millioner kroner Etter at disposisjonsfondet ble bygget ned, blant annet med avsetninger til T-forbindelsen, har positive regnskapsresultater de siste årene blitt avsatt til å styrke disposisjonsfondet. Betalinger til T-forbindelsen er ikke avklart, og kan føre til sterk reduksjon av fondet.

3 Konsekvensen av dette har vært behov for større innstramminger andre steder i kommunen, samtidig som det har tatt lengre til for f å gjenvinne en sunn kommuneøkonomi. Netto driftsresultat Netto driftsresultat er et uttrykk for hva kommunenn har til disposisjon til avsetninger og investeringer, og benyttes som hovedindikator på den økonomiske balansen i kommunene. Før 2014 var et netto driftsresultat på 3 prosent av driftsinntektene brukt som mål på økonomisk balanse. I 2014 ble regnskapsreglene lagt opp, og det har gjort at måltallet er endret til t 1,75 prosent for kommunene. Karmøy hadde et netto driftsresultat på 0,6 prosent i Dette var lavere enn i 2012 og 2013, noe som s må sess i sammenheng med den nevnte omlegging av regnskapsreglene noe som gjør at tallene ikke er sammenlignbare. Avstanden opp til målet på økonomisk balanse var om lag den samme i 2014 som i Det er ogsåå andre forhold som bør tas i betraktning for å vurderee netto driftsresultat. På grunn av særegne regler for føring av pensjonskostnader i kommunale regnskaper, vil bokførte pensjonskostnadene kunne avvike mye fra hva ordningene faktisk koster kommunenn (differansen skal føres over de påfølgende ti regnskapsår). Norske kommuner har de siste årene bokførte på dennee måten kunstig lave pensjonskostnader. For Karmøy utgjorde dette 8,4 mill. kroner i 2013 og 32,7 mill. kroner i Figuren under viser nettoo driftsresultat korrigert for de nevnte n forhold: T forbindelsen, selvkostfond VAR V og premieavvik. Figuren under viser utviklingen i netto driftsresultat i kommunen. Netto driftsresultat i prosent av driftsinntekter Budsjettsituasjonen i Karmøy kommune budsjetterer i 2015 med et netto driftsresultat på 1,5 prosent. Dette er en klar forbedring fra tidligere år, og det nærmestee kommunen har h vært balansemålet i vedtattt budsjett på 155 år. Dette gir også grunnlag for at handlingsrommet i kommende budsjetter i større grad kunne gåå til å dekkee økte behov i driften, og i mindre grad til behovet for å styrke det økonomiske resultatet. Netto driftsresultat kan påvirkes av forskjellige faktorer som gjør at det kan gi ett mindre reelt bilde av den faktiske situasjonen. Netto driftsresultat for 2011 må ses i sammenheng med at kommunen i 2011 betalte ut 39 mill. kroner i oppsparte midler til å finansiere T forbindelsen, i tillegg til at det ble bruk 21 mill. kroner av tidligere overskudd på selvkostfond i VAR ære sektoren, i hovedsak til ekstraordinæe vedlikeholdstiltak. Korrigert for dette var netto driftsresultat på 0,36 prosent. Resultatene i 2012 og 2013 skyldes i stor grad at kommunen har hatt merinntekter fra skattt og finansplasseringer.. I tillegg har det vært høyere pliktige avsetninger fra drift til investering. Samtidig har kommunen hatt betydeligee utfordringer med merforbruk i den ordinære driften. Det ble b vedtatt en innsparingspakke på rundt 20 mill. kroner i mai 2015, som sammen med lavere kostnader til barnehageplasser og energi skulle bidra til balanse i ordinær drift. Budsjettoppfølgingen per august, og med data fra lønnskjøringene i september og oktober, indikererr at man foreløpig ikke er helt i mål med å oppnå en slik ønsket balanse i den ordinære driften, men at det fortsatt arbeides med det som mål i Samtidig fikk kommunen nye anslag fra pensjonsleverandørene i september, og de viser lavere pensjonskostnader r enn tidligere anslått. I sum er prognosen for driftsbudsjettet nå positiv, selv om det fortsatt er mange usikre faktorer.

4 Forutsetninger Statsbudsjettet Det er lagt opp til en reell vekst i kommunens frie inntekter i 2016 på 4,7 mrd. kroner, hvorav 4,2 til kommunene og 0,5 mrd. kroner til fylkeskommunene. Dette tilsvarer en reell inntektsvekst på 1,4 prosent. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i 2014 i revidert nasjonalbudsjett (RNB). Veksten i de frie inntektene må ses i sammenheng med befolkningsutviklingen. Teknisk beregningsutvalg anslår at dette vil koste kommunene om lag 1,7 mrd. kroner som må finansieres av de frie inntektene. I tillegg er pensjonskostnadene nasjonalt beregnet å øke med om lag 0,9 mrd. kroner utover det som kompenseres av pris og lønnsvekst. I tillegg vil det også i 2016 forventes å være en underliggende vekst i diverse ressurskrevende tjenester innenfor spesielt pleie og omsorg og barnevern, noe som kommer i tillegg til endring i befolkningsutviklingen. KS anslår at dette vil koste kommunene om lag 400 mill. kroner. Av veksten i de frie inntektene er 400 mill. kroner begrunnet i behovet for en bedre rusomorg, og ytterligere 200 mill. kroner er begrunnet i behovet for å styrke helsestasjons og skolehelsetjenesten. Midlene er likevel frie midler som kommunen disponerer og prioriterer. I 2016 har rådmannen funnet rom til å følge disse prioriteringene. Det vises til sektoromtalene for disse områdene. I tillegg er 400 mill. kroner knyttet til ønske om et mer fleksibelt barnehageopptak noe som Karmøy allerede har. I tillegg kommer øremerkede tilskudd, nye oppgaver finansiert med økt rammetilskudd og økte gebyrinntekter, slik at samlet reell inntektsvekst utgjør 7,3 mrd. kroner. Pris og lønnsjustering Lønnsbudsjettet er basert på faktisk lønn på kommunens stillingshjemler hentet fra kommunens lønnssystem, med påslag for forventet lønnsvekst fra 2015 til I budsjettarbeidet er det tatt utgangspunkt en forventet årslønnsvekst på 2,7 prosent. Anslaget er identisk med forutsetningene i statsbudsjettet. Det er videre lagt til grunn en generell prisvekst på 1,9 prosent i budsjettet, mens den kommunale deflatoren (samlet pris og lønnsvekst i kommunene) er anslått til 2,7 prosent. Noen poster er behandlet særskilt. Energiposter budsjetteres i tråd med forventede energipriser, mens forsikringer og husleier budsjetteres i samsvar med inngåtte avtaler. I 2015 er energikostnadene redusert med ca. 2,0 mill. kroner reelt sett, mens forsikringskostnadene øker med ca. 0,4 mill. kroner. Det budsjetteres med 2016 kroner i hele økonomiplanperioden. Pensjon Kommunens pensjonskostnader er budsjettert i henhold til prognoser fra leverandørene (KLP og Statens pensjonskasse (SPK)). Høsten 2015 reduserte SPK sitt anslag betydelig for 2015, noe som også gir klart lavere anslag på pensjonskostnader i 2016 enn anslått i vedtatt økonomiplan Sammenlignet med vedtatt budsjett er det lagt inn en nominell reduksjon på 10,1 mill. kroner. I tillegg gir dette en reduksjon i arbeidsgiveravgift. Regnskapsregler for kommunesektoren medfører at pensjonspremiene ikke bokføres direkte. I stedet bokfører man en netto pensjonskostnad etter en annen beregning. Denne skal være en jevnere fordeling av pensjonskostnadene enn om man hadde bokført pensjonspremiene direkte. Differansen, det såkalte premieavviket, belastes regnskapet i de påfølgende årene (såkalt amortisering). Amortiseringstiden ble redusert fra 15 til 10 år med virkning fra premieavvik oppstått Ordningen er nå ytterligere strammet inn, til 7 år med regnskapsmessig virkning fra Det budsjetteres i 2016 med et premieavvik på ca. 52,5 mill. kroner (inkl. arbeidsgiveravgift.), og amortisering av premieavvik på ca. 13,6 mill. kroner (inkl. arbeidsgiveravgift.). Premieavviket vil samtidig innebære en amortiseringskostnad på 7,5 mill. kroner fra 2017, og dette brukes som et anslag på utvikling i pensjonskostnadene Renteutvikling Det er i økonomiplanen lagt til grunn følgende utvikling i pengemarkedsrenten: ,0 % 1,0 % 1,3 % 1,6 % ØP ,8 % 2,1 % 2,5 % ØP ,7 % 3,3 % ØP Det er som tidligere benyttet siste tilgjengelige prognose fra SSB for For 2019 har ikke SSB publisert prognoser. Sammenlignet med forutsetningene i forrige økonomiplaner, så er rentenivået nå klart lavere, og forventes å holde

5 seg lavere lengre. På kort sikt vil endringer i renteforutsetningen ha begrenset betydning, da kommunen har en høy andel fastrente. Betalings og avgiftssatser Det er i utgangspunktet lagt opp til en vekst i kommunale betalingssatser på 2,7 prosent, tilsvarende anslag på kostnadsvekst i kommunal sektor. Innenfor VAR påvirkes gebyrene blant annet av rentenivå og investeringstakt. Avløpsgebyrene øker med 9 prosent i rådmannens forslag, mens vanngebyret reduseres med 2 prosent og gebyrer for septiktømming reduseres med 5 prosent. Renovasjonsavgiften holdes uendret. For kart og oppmåling og byggesakgsgebyrer er aktivitetsnivået nå lavere på grunn av konjunktursituasjonen. Rådmannen foreslår å avvike fra selvkostprinsippet i Gebyrene foreslås generelt økt med 10 prosent, i tillegg til andre endringer i gebyrregulativene. I dagens konjunktursituasjon vil dette likevel ikke gi selvkost. Dette er nærmere omtalt i sektor 6. Barnehagesatsene og enkelte betalingssatser innenfor pleie og omsorgssektoren følger statlige reguleringer. Det vises til mer spesifikk oversikt i vedlegg til budsjettet.. Budsjettert netto driftsresultat Det er i forslag til budsjett 2016 budsjettert med 47 mill. kroner i overføring fra drift til investering, samt 10 mill. kroner til disposisjonsfond. Det budsjetteres med å sette av ca. 2 mill. kroner til bundne selvkostfond i VAR sektoren. Totalt gir dette et budsjettert netto driftsresultat på om lag 59 mill. kroner. Dette tilsvarer om lag 2,16 prosent av sum brutto driftsinntekter. Rådmannens forslag oppfyller dermed det vi forventer vil være målet for økonomisk balanse etter de nye regnskapsreglene. Karmøy kommune har ikke vedtatt budsjett i tråd med målet på økonomisk balanse i kommunesektoren («3 prosent målet») siden 1990 tallet, selv om kommunen i enkelte år med uventet god vekst i skatteinntektene og høy avkastning i finansmarkedene, har oppnådd dette i regnskapet (senest i 2007). Rådmannen ser det som viktig å få denne balansen på plass nå. Når rådmannen nå legger opp til et høyere netto driftsresultat, må de også ses i sammenheng med at rådmannen ser flere grunner til å budsjettere forsiktig i For det første har man de siste årene hatt utfordringer med å få kontroll på kostnadsveksten, særlig innen helse og omsorgssektoren. Det er antydning til positive tegn høsten 2015, men det er for tidlig å friskmelde denne situasjonen. For det andre legger rådmannen opp til en fortsatt økning i lånegjelden, og kommunen må sørge for å være godt rustet når eldrebølgen for alvor vil sette press på kommunene om noen år frem i tid. Særlig siden handlingsrommet på statsbudsjettet må antas å bli vesentlig mindre enn den har vært de siste årene. De siste årene har oljepengebruken vokst kraftig, Dette vil ikke kunne vare ved, samtidig som vi heller ikke kan vente det samme sterke vekstbidraget til norsk økonomi fra petroleumssektoren. For det tredje er det usikkerhet knyttet til rammevilkårene for Karmøy kommune. Særlig vil signaler om endring i regelverket for utskriving av eiendomsskatt på verk og bruk kunne ha betydelige konsekvenser for Karmøy kommune. Dette er nærmere omtalt i sektor 9. Usikkerhet om T forbindelsen gjør også at det er en mulighet for at Karmøy vil stå mer eller mindre uten disposisjonsfond, eller eventuelt må øke låneopptaket betydelig i På lengre sikt må en også legge til grunn at det særlig lave rentenivået ikke vil fortsette på samme lave nivå. Å komme tilbake til en situasjon med en mer solid økonomisk balanse kan bidra til at organisasjonen i større grad kan konsentrere seg om, og ha handlingsrom til, å planlegge og utvikle de lengre linjene. Videre kan man dempe gjeldsveksten. Samlet kan dette bidra til at man i større grad kan møte økende behov i tjenestene. Økonomisk risiko Karmøy kommune har små økonomiske buffere, og er sårbar for negativ utvikling i de forutsetningene budsjettet bygger på. I et driftsbudsjett med en omsetning over 2,7 mrd. kroner er det en rekke slike faktorer. Dette gjelder både de økonomiske forutsetningene som lønnsvekst, renteutvikling, vekst i skatteinntektene og lignende, samt forhold i driften. Av driftsforhold kan spesielt nevnes usikkerhet knyttet til vekst i etterspørselen etter barnehageplasser, vekst i rettighetsfestede tjenester som spesialpedagogiske tiltak, barn med tiltaksplasser, pleie og omsorgstiltak eller andre tjenester. For rådmannen er det viktig å holde fast ved at kommunens ordinære drift må holdes innenfor de vedtatte rammer. Dette gjelder også i møte med usikre forutsetninger. I slike situasjoner er det viktig å raskt kunne tilpasse driftssituasjonen.

6 Demografi Befolkningsprognose, tall per 1.1 MMMM 0-1 år 2-5 år 6-15 år år år år år 90+ år SUM Skolealder Tallene for barn i skolealder er nærmere presentertt i skolebrukspl lan Etter flere år med fallende antalll innbyggere i aldersgruppen, har større barnekull kommet inn i skolealder de siste årene. De nærmeste årene vil det gå ut noenn relativt små årskull å fra aldersgruppen, slik at samlet antall barn i aldersgruppen vil øke fremover. Det er laget en detaljert prognose fordelt på skolekrets i skolebruksplanen. Den største kapasitetsutfordringen i den nærmestee perioden er i Kopervik, og knyttet til Eide skole. Eldre Utviklingen i antall a eldre forventes å øke i omtrentt samme takt dee neste fire årene, som dee foregåendee 4 årene. Utover 2020 tallett vil denne veksten øke, og særlig i sistee halvdel av 2020 tallet. Investeringsplanene legger til rette for å utvikle driftsstrukturen i sektorenn med siktee på å være rustet til å møte utfordringene i pleie og omsorgssektoren på sikt. Alt: SSB/MMMMM Vekst år +811 Vekst 90+ år Kilde: SSBs middelalternativ (alternativ MMMM), justert for diff. mellom faktisk og anslått befolkning per I perioden en gjennomsnittlig vekst i folketallet på 1,21 % per år. I 2014 var imidlertid veksten 0,74 %. Befolkningsveksten i 1. halvår 2015 var på 66 personer eller 0,16 %. I prognosenn er det lagt til grunn SSBs befolkningsfremskrivning fra 2014, justert for forskjell mellom estimert anslag og faktisk befolkningstall per Barnehagealder Etter en periode med stigende barnekull, forventer prognosen nå at barnekullene blir på samme eller noe lavere nivå enn de siste årene. Etterspørsel etter barnehageplasser har falt fra 2014 til Det har blitt noen færre barn i aldersgruppen, men tall fra inntektssystemet tilsier også at en e større dell av 1 åringene har kontantstøtte. Dette kan kanskjee ha sammenheng med svake tider i økonomien, og økt arbeidsledighet. SSB tallene anslår en e nedgang i de nærmeste årene. Barnehageplan viserr at utviklingenn er ujevnt fordelt i kommunen, med særlig stor vekst rundt Åkrehamn og Kopervik sonene, og reduksjon sør og nord på Karmøy. Figuren over viser endring i befolkningstallet i aldersgruppen 0 5 år. Tallene viser endring i forhold til antallet a det var r per Mørkeblå linje er SSBs middelalternativ (MMMM), mens ytterpunktene er hhv Høy og Lav nasjonal vekst for mulige utfall. alternativene til SSB. Dette må ikke blandess med ytterpunkter