ENDELEG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 Sykkylven kommune v/rådmannen 6657 Sykkylven ENDELEG TILSYNSRAPPORT Tilsyn med Sykkylven kommune som barnehagemyndigheit Saksnummer: 15/1140 Tilsynsansvarlege: Dagfinn Sørum og Maren Ørjasæter Aaland

2 Innhald Samandrag Innleiing Om tilsynet med Sykkylven kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Tema for tilsyn Om gjennomføringa av tilsynet Om den førebelse tilsynsrapporten... Feil! Bokmerke er ikke definert. 3 8 kommunen som barnehagemyndigheit Rettslege krav Fylkesmannens undersøkjingar og vurderingar Fylkesmannens konklusjon Barnehagelova 10: Godkjenning av barnehagar Rettsleg krav Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar Fylkesmannens konklusjon Barnehagelova 16 jf. 8 første ledd: Kommunen sitt tilsyn med barnehagane Rettslege krav Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar Fylkesmannens konklusjon Barnehagelova 16 jf. Forskrift om pedagogisk bemanning 1: Kommunen sitt tilsyn med at barnehagane har tilfredsstillande pedagogisk bemanning Rettslege krav Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar Fylkesmannens konklusjon Barnehagelova 16 jf. 19: Kommunen sitt tilsyn med at barnehagane etterlever krava om politiattest Rettslege krav Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar Fylkesmannens konklusjon

3 8 Barnehagelova 16 jf. 22: Kommunens tilsyn med at barnehagane etterlever krav om opplysingsplikt til barnevernet Rettslege krav Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar Fylkesmannens konklusjon

4 Samandrag Fylkesmannen i Møre og Romsdal har gjennomført tilsyn med Sykkylven kommune som barnehagemyndigheit. Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon. Sykkylven kommune har godt grep om rolla si som barnehagemyndigheit, og er svært oppteken av kvalitet i barnehagane. Det vart ikkje avdekt lovbrot under tilsynet. 4

5 1 Innleiing Fylkesmannen har i perioden frå til dags dato gjennomført tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit i Sykkylven kommune. Denne tilsynsrapporten inneheld ikkje varsel om retting av lovbrot. 2 Om tilsynet med Sykkylven kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er tilsyn med lovpålagde oppgåver og ansvar, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit og likebehandling. Det skal vere effektivt og skal kunne etterprøvast. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. Det same vil gjelde brot på forvaltningsrettselge reglar. Tilsynet er retta inn mot i kva grad kommunen på tilsynstidspunktet oppfyller krav innafor oppgitte emne. Rapporten viser lovbrot og merknader dersom dette vert avdekt under tilsynet, og gir såleis inga fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndigheit. 2.2 Tema for tilsyn Tilsynet vart varsla i brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal Føremålet med tilsynet er å vurdere om Sykkylven kommune har tilfredsstillande styring i høve til regelverket. Tilsynet inneber m.a. å undersøke om: - aktivitetar vert utførte slik som det går fram av skriftleg dokumentasjon og gjennom intervju med sentralt plasserte personar i kommunen - kommunen driv verksemda si innanfor eigne rammer og dei rammene som styresmaktene har sett. Val av tema er gjort med utgangspunkt i sentrale og tidsaktuelle tema for sektoren. Fylkesmannen i Møre og Romsdal har vidare planlagt å gjennomføre eit omfattande tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit i alle kommunane i fylket. Kunnskap om den einskilde kommune spelar og inn. Brot på reglane som det vert valt ført tilsyn med, vil kunne ha store konsekvensar for tryggleik og kvalitet i barnehagetilbodet. Tilsynet har omfatta kommunen si rolle som barnehagemyndigheit knytt til følgjande føresegner i barnehagelova (i kraft frå ) med forskrifter: - Barnehageloven 8: Kommunen som barnehagemyndigheit. 5

6 - Barnehageloven 10: Godkjenning. - Barnehageloven 16: Kommunens tilsyn med barnehagane. Kommunen sitt tilsyn med barnehagane har vore eksemplifisert med følgjande føresegner: Forskrift om pedagogisk bemanning 1: Norm for pedagogisk bemanning. Barnehageloven 19: Politiattest for ansatte o.l. i barnehagen. Barnehageloven 22: Opplysningsplikt til barnevernet. I rapporten er tilsynsverksemda også vurdert i høve til 8. Fylkesmannen vurderer då i kva omfang tilsyn har vore nytta for å oppfylle ansvaret for å «påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk», og i kva grad dette har vore naudsynt, sett i samanheng med andre aktivitetar/tiltak som også kan nyttast for å oppfylle dette ansvaret. Der tilsynsverksemda er vurdert i høve til 19 og 22, er det gjort ei meir spesifikk vurdering av korleis kommunens tilsyn med desse paragrafane (i den mon det faktisk har vore ført tilsyn med dei) har vore gjennomført, sett i høvde med dei krav som går fram av, og som kan utleiast av lov- og forskrifter. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Sykkylven kommune vart opna gjennom brev med heimel i kommunelova 60 c vart kommunen pålagd å sende inn relevant dokumentasjon til Fylkesmannen innan Dokumenta vart mottekne Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon og opplysningar frå intervju, og ved verifikasjon av at rutinar, prosedyrar og instruksar vert følgde opp i praksis. Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: - Kommunale godkjenningar av barnehagar - Referat frå møte i styrarnettverk for kommunale og private barnehagar - Årsrapport 2013 og for barnehageadministrasjonen i Sykkylven kommune - Organisasjonskart Sykkylven kommune - Delegasjonsreglement Sykkylven kommune - Vedtak om dispensasjonar frå utdanningskravet - Kommunale planar - Arbeidsavtale mal med krav om politiattest (motteken under tilsynet) - Tilsyn o Oversikt o Plan for tilsyn o Tilsynsbrev o Skjema o Tilsynsrapportar Det vart gjennomført tilsyn på staden Det var intervju med: Kommunalsjef Eldrid Suorza 6

7 Barnehagefagleg ansvarleg Øyvind Fet Helene Løkken, styrar Krikane barnehage (privat) Torunn Vik, styrar Ullavik barnehage (kommunal) 3 8 kommunen som barnehagemyndigheit 3.1 Rettslege krav Kommunen er lokal barnehagemyndigheit og skal sikre eit heilskapleg barnehagetilbod som er av god kvalitet og tilpassa lokale tilhøve og behov. Kommunen har fått nye store oppgåver i sektoren dei siste åra, og kommunenes myndigheitsrolle er monaleg styrkt. Kommunen er godkjenningsmyndigheit, jf. barnehagelova 10 og 11. Kommunen er også tilsynsmyndigheit, jf. 16. Dette inneber at kommunen har mynde til å føre tilsyn med den einskide barnehageverksemd. Etter 16 kan kommunen gi pålegg om retting av ulovlege eller uforsvarlege tilhøve og/eller stenging av barnehagen. Barnehageloven 8 slår i første ledd fast: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Kommunen har eit overordna ansvar for å sikre at barna får eit godt og forsvarleg barnehagetilbod. Kommunen skal ved godkjenninga og gjennom aktiv rettleiing og tilsyn sjå til at barnehagane i kommunen vert drivne i samsvar med dei krava som følgjer av barnehagelova med forskrifter. Det vert stilt mange krav til barnehagens lokale og drift også i anna regelverk, jf. mellom anna plan- og bygningslova, byggforskrifta, arbeidsmiljølova og forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar. Helsemyndigheitene, planog bygningsmyndigheitene og andre har sjølve ansvaret for sine område, men barnehagemyndigheita har eit overordna ansvar for barnehagane og må leggje opp til eit nært samarbeid med dei andre aktuelle instansane både i godkjenningsprosessen og ved seinare tilsyn. I eit fleirtal av kommunane skal kommunen utføre oppgåvene som barnehagemyndigheit både andsynes barnehagar som dei sjølve eig, og barnehagar som private eig. I somme situasjonar vil kommunen difor vere i ei dobbeltrolle, både som godkjennings- og tilsynsmyndigheit for eigne barnehagar. Kommunen er godkjennings- og tilsynsmyndigheit for private verksemder, og har samstundes sjølv eigarinteresser i sektoren. Ein direkte og klar heimel for kommunens myndigheitsrolle gjer lova lettare tilgjengeleg for brukarane og bidreg til at ansvarsforholda i sektoren vert klare. Klargjering av myndigheitsrolla skal bidra til å førebygge ein eventuell konflikt mellom myndigheitsansvaret og eigarinteressene. Etter andre ledd i paragrafen «har [k]ommunen ( ) plikt til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen.» Av Kunnskapsdepartementets kommentarar går det fram at regelen mellom anna inneber «at kommunen må arbeide aktivt for å nå målet om full barnehagedekning». Det er samstundes presisert at «[k]ommunens plikt til å sørge for et tilstrekkelig antall plasser gir ingen korresponderende rett til plass for det enkelte barn». Paragrafen viser derimot til 12a, der lova gir ein slik rett. 7

8 Ein del av kommunens plikt etter 8 til å sjå til at regelverket vert følgt, er å fatte gyldige vedtak om godkjenning, eller å gjennomføre tilsyn. Ugyldige vedtak har ingen rettsverknader. I utgangspunktet er det kommunestyret som har heimel til å fatte vedtak på vegner av kommunen, jf. kommunelova 6. Dette gjeld også vedtak etter barnehagelova. Viss andre enn kommunestyret skal fatte vedtak etter barnehagelova, må fullmakt til å fatte vedtak vere delegert til dei dette gjeld ved delegasjonsvedtak, jf. kommunelova 6. Etter kommuneloven 23 skal delegasjon til kommuneadministrasjonen som utgangspunkt gå til administrasjonssjefen (som regel rådmann), som eventuelt kan delegere vedtaksmyndigheita vidare. Dersom desse formkrava ikkje er oppfylte, er heller ikkje vedtaksmyndigheit delegert i tråd med lova. Dette vil ha som verknad at vedtaka som vert fatta etter barnehagelova, ikkje er gyldige og er utan rettsverknader. Kommunens vil då ikkje ha oppfylt plikta til å sjå til at regelverket vert følgt, jf Fylkesmannens undersøkjingar og vurderingar Fylkesmannen har innhenta informasjon i form av dokument som godkjenning, referat frå styrarnettverk, årsrapportar, organisasjonskart, delegasjonsreglement, dispensasjonar, kommunale planar, tilsynsrapportar og tilsynsplan. I tillegg har det vore gjennomført intervju med sentralt plasserte personar for å gi eit bilde av kommunens praksis. Det er ikkje tvil om at Sykkylven kommune tek rolla si som barnehagemyndigheit på alvor. Kommunen er opptatt av at barnehagane skal ha høg kvalitet, og kommunen har etablert eit styrarnettverk for kommunale og ikkje-kommunale barnehagar. Der vert både faglege og administrative spørsmål tekne opp. Gjennom intervjua kom det fram at kommunen kjenner til, og har oppfylt plikta til å tilby barnehageplass som følgjer av 8, andre ledd, og soleis sikra den lovbestemte retten til plass som følgjer av 12a. Kommunen har god oversikt, og følgjer så langt det er råd med på fødselsstatistikkar og forventa barnetal i framtida. Det har ikkje vore problem med å gi plass til dei som har rett, og kommunen har også gitt tilbod til barn som ikkje har rett til plass. Det ser heller ikkje ut til å bli problem med å oppfylle retten i framtida. Nedgang i barnetalet vil heller føre til overskot på plassar. Fylkesmannen finn soleis at kommunen oppfyller den «plikt til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen» som er fastsett i 8, andre ledd. Av dei verkemiddel som kommunen skal/kan nytte til å oppfylle kravet om å «påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk», er godkjenning etter 10 og tilsyn etter 16, som begge har vore tema for Fylkesmannens tilsyn med kommunen. Funn og vurderingar i tilknyting til desse paragrafane er omtala i eigne kapittel i denne rapporten. Det er konkludert med at kommunen på begge desse felta har ein praksis som ligg innafor dei krava som går fram av, eller kan utleiast av barnehagelova. 8

9 3.3 Fylkesmannens konklusjon Sykkylven kommune gir rettleiing og påser at barnehagane i kommunen vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk i eit omfang og på ein måte som ligg innafor dei krava som kan utleiast av 8 i barnehagelova. Kommunen oppfyller plikta til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig alder som er busette i kommunen, slik dette går fram av bhgl. 8, 2. ledd. 4 Barnehagelova 10: Godkjenning av barnehagar 4.1 Rettsleg krav Barnehagelova 10 har følgjande ordlyd: «Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a, og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages fylkesmannen.» Med utgangspunkt i denne føresegna vert det stilt krav om at fysiske rammer må vere eigna til barnehagedrift. Vidare må barnehagen legge til rette for leik, livsutfalding og meiningsfylte aktivitetar og opplevingar i trygge og utfordrande omgjevnader. Barnehagen må ta omsyn til kroppslege utfordringar, samt at det vert sett gode vilkår for læring, leik, meistring og omsorg. Bemanningsplanen må vise at drifta av barnehagen vil bli forsvarleg og at barnehagen kan oppfylle krav til innhaldet i barnehagen slik dette følgjer av lov og rammeplan. Vurderinga av om barnehagen er eigna i høve til føremålet og innhaldet er ei vurdering som må gjerast i tillegg til andre lovfesta kriterium for godkjenning av barnehagebygg. Sjå også Ot.prp. nr. 72 ( ). Barnehagen skal vere godkjend etter 10 innan barnehagedrifta tek til. Ny godkjenning er naudsynt når endringar i barnetal/bygningsmasse tilseier dette i høve til den gjeldande godkjenninga. Det same gjeld når barnehagen skiftar eigar. Barnehagen må til ei kvar tid vere godkjend for den verksemda ein faktisk driv. 4.2 Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar Fylkesmannen har gått gjennom og vurdert innhaldet i innsend dokumentasjon. Dette omfattar m.a. gjeldande godkjenning og godkjenningsvedtak for barnehagar i kommunen. Det er sendt inn både saksframlegg med vedtak og blanketten «Godkjenning av ordinær eller open barnehage» (utgitt av Kunnskapsdepartementet) som tidlegare vart nytta ved godkjenningar. Opplysningane frå det innsende materialet dannar saman med opplysningar frå intervjua grunnlaget for Fylkesmannens vurderingar av om kommunen oppfyller lovkrava i regelverket. I delegasjonsreglement av er fullmakt til å godkjenne barnehagar delegert til kommunalsjefen, som også har underteikna tilsende godkjenningsdokument. Det har 9

10 ikkje vore godkjenningar i kommunen sidan Dette var ei godkjenning på bakgrunn av arealendring. Siste godkjenning av ny barnehage var i Av kommunale saksutgreiingar går det fram at kommunen ved godkjenninga skal godkjenne barnehagen etter 1 og 2 i barnehagelova. 1a, som det etter gjeldande lov også skal godkjennast etter, kom først i 2010, og var difor ikkje trådt i kraft ved siste godkjenning av ny barnehage. Den var heller ikkje aktuell ved godkjenning pga arealendring i Saksutgreiinga viser til andre instansar med tilsyns- og godkjenningsansvar etter anna lov- og regelverk, og det vert stilt vilkår om at eventuelle merknader frå desse må oppfyllast. Om det i saksframlegget kunne vore ønskeleg med meir omfattande vurderingar/utgreiingar om tilhøvet til 1 og 2 i barnehagelova, finn Fylkesmannen det likevel godtgjort at det er føreteke slike vurderingar som lova krev i samband med godkjenning. Opplysning om klageadgang etter forvaltningslova er oppgitt på standardblankett frå Kunnskapsdepartementet som er sendt dei aktuelle barnehagane. Desse blankettane er ikkje lenger i bruk, men Fylkesmannen vurderer det slik at kravet til opplysning om klageretten må reknast som oppfylt på det tidspunktet kommunen fatta vedtak om desse godkjenningane. Det har gått lang tid sidan siste godkjenningssak, og det har vore skifte i personale i kommunen. Dette er også eit punkt som intervjuobjekta ikkje hadde særleg røynsle med. Det er difor vanskeleg å gjere ei god vurdering av godkjenningspraksis i kommunen på godkjenningstidspunktet. Fylkesmannen vil leggje til grunn at den tilsynspraksis som er dokumentert, framleis er gjeldande i kommunen. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ein godkjenningspraksis som følgjer lovkrava til 10 i barnehagelova. 5 Barnehagelova 16 jf. 8 første ledd: Kommunen sitt tilsyn med barnehagane 5.1 Rettslege krav I kapittel 3.1. i denne rapporten har Fylkesmannen gått nærare inn på det ansvar kommunen har etter 8 første ledd for å «gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Eit virkemiddel for å «påse» at barnehagene vert drivne i tråd med gjeldande regelverk, kan vere å føre tilsyn, slik barnehagelova 16 gir heimel til (sitat): «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Viss fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller viss forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages fylkesmannen.» Kommunen fører tilsyn med at barnehagane i kommunen vert drivne i tråd med barnehagelova. Tilsyn er noko anna enn rettleiing; dette er ei sjølvstendig oppgåve som også ligg til kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 8 første ledd. 10

11 Andsynes eigne verksemder er kommunen sitt tilsyn også heimla i kommunelova kap. 12. På grunn av at tilsynsrolla har ei viktig side mot nettopp rettleiing, er det viktig å definere tilsynet som noko som skjer ovanfrå og ned, der ei viktig oppgåve vil vere å gi pålegg til barnehagane i kommunen dersom det vert drive i strid med lovverket. Tilsynet må gjennomførast på ein måte som sikrar at eventuelle lovbrot vert oppdaga og sanksjonert. I denne samanhengen må tilsynet organiserast på ein måte som gjer at kommunen faktisk «påser» at barnehagane i kommunen vert drivne i tråd med regelverket. Barnehagelova gir ingen bindingar om korleis og kor ofte tilsynet skal gjennomførast, og det er opptil kommunestyret å avgjere kva for organ som skal utføre tilsynet, jf. kommunelova 10, 12 og 23. Det er viktig at ein ser til at tilsynet vert utøvd i tråd med delegasjonsreglementet i kommunen, og at kommunen utøver myndigheitsrolla på same måte andsynes kommunale og ikkje-kommunale barnehagar. 5.2 Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar I dokumentasjonen ligg det ved rapportar frå tilsyn i barnehagane i 2008, 2009, 2010 og Det ligg óg ved rapportar frå skriftlege tilsyn med alle barnehagane i Rapportane frå tilsynet i 2013 vart ferdigstilte i 2014, men det vart ikkje gjennomført tilsyn i Det er lagt plan for tilsyn hausten 2015, og vår og haust 2016, og det er oppgitt kva for tema som skal takast opp i tilsyna. Det er ført tilsyn med kommunale og ikkje-kommunale barnehagar i kvar periode, og planen omfattar alle barnehagane i kommunen. Det har vore variasjon i utval av tilsynstema, men somme sentrale paragrafar har vore tekne fleire gongar. Tilsynet skal undersøkje kommunens praksis i høve til lovverket på tilsynstidspunktet. Fylkesmannen vil difor vere varsam med å nytte rapportane for perioden som grunnlag for å trekkje slutningar om kommunens tilsynspraksis av i dag. Fylkesmannen ser likevel rapportane som ein dokumentasjon av at kommunen har hatt eit systematisk tilsynsopplegg gjennom fleire år. Kommunens dokumentasjon og gjennomførte intervju gir inntrykk av at Sykkylven kommune har god oversikt over barnehagane og dei lovkrava det skal førast tilsyn med. Styrarnettverk, annan kontakt mellom barnehagane og kommunen, gjennomgang av årsmeldingar m.m. ser ut til å gi eit godt grunnlag for å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn i kvar einskild barnehage. Kommunen er medveten om dobbeltrolla som eigar og myndigheit på barnehagefeltet, og ser at det kan liggje ibuande konfliktstoff i dette. Kommunen har ikkje opplevd dette som eit problem i praksis, men Fylkesmannen har merka seg at styrarar ved kommunale barnehagar har vore med tilsynsmyndigheita i somme tilsyn, medan ingen ikkjekommunale styrarar har vore med. Av tilsynsrapportane ser Fylkesmannen at dette galdt to tilsyn i Sidan det ikkje har vore gjennomført tilsyn i den einskilde barnehage etter denne tid, er det vanskeleg å nytte desse opplysningane som grunnlag for å vurdere dagens praksis. Fylkesmannen vil likevel påpeike at ein praksis som her er nemnt, kan gi grunnlag for å reise tvil om kommunen under tilsyn praktiserer reell likebehandling mellom kommunale og ikkje-kommunale barnehagar. Fylkesmannen har ikkje under 11

12 tilsyn og dokumentgransking sett teikn på forskjellsbehandling. Kommunen bør likevel vere merksam på, og ta omsyn til denne problemstillinga under framtidige tilsyn. Så langt dette har vore omfatta av Fylkesmannens tilsyn, har kommunen ei korrekt forståing av lovverket, sjå eigne kapittel i denne rapporten om dette. Dokumentasjonen frå kommunen omfattar óg tema som Fylkesmannen ikkje har varsla tilsyn om. Dette vil ikkje bli omtala i denne rapporten. 5.3 Fylkesmannens konklusjon Sykkylven kommune fører tilsyn med barnehagane i kommunen i eit omfang som må reknast å tilfredsstille kravet i barnehagelova 16, jf. 8, jf. også kapittel 6 og 7 i denne tilsynsrapporten. 6 Barnehagelova 16 jf. Forskrift om pedagogisk bemanning 1: Kommunen sitt tilsyn med at barnehagane har tilfredsstillande pedagogisk bemanning 6.1 Rettslege krav Forskrift om pedagogisk bemanning 1 har følgjande ordlyd: «1.Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder». Kravet inneber at det må tilsetjast ein pedagog i full stilling ved inntak av det 19. eller 10. barnet. Norma gjeld heile stillingar, og tek ikkje omsyn til omfanget av opphaldstida til barna i barnehagen. Kommunen skal føre tilsyn med at denne norma vert følgd i barnehagane i kommunen. Kommunen som barnehagemyndigheit må ha ei korrekt forståing av pedagognorma. 6.2 Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar Det kom fram under tilsynet at kommunen i dag har ei korrekt forståing av pedagognorma og at det 10. barnet under tre år og det 19. barnet over tre år, utløyser ei ny full stilling. Tilsynet gav fylkesmannen informasjon om at kommunen følgjer dette opp ved gjennomgang av årsmeldingar for alle barnehagar. Fylkesmannen vurderer det slik at Sykkylven kommune har oversikt og «påser» at barnehagane i kommunen overheld krava i forskrifta om pedagogisk bemannning. 6.3 Fylkesmannens konklusjon Sykkylven kommune fører tilsyn med at barnehagane i kommunen har tilstrekkeleg bemanning i tråd med forskrift om pedagogisk bemanning 1. Kommunen har ei korrekt forståing av innhaldet i forskrifta. 12

13 7 Barnehagelova 16 jf. 19: Kommunen sitt tilsyn med at barnehagane etterlever krava om politiattest 7.1 Rettslege krav Barnehagelova 19 har følgjande ordlyd: «Den som skal ansettes fast eller midlertidig i barnehage skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven 39 første ledd. Barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet kan kreve politiattest som nevnt i første ledd for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige er utelukket fra fast eller midlertidig ansettelse i barnehager. I andre tilfeller må konsekvensene av merknader på politiattesten vurderes i det enkelte tilfellet. Departementet gir nærmere forskrifter om gjennomføring av denne paragrafen.». Kommunen skal føre tilsyn med at barnehagane har tilstrekkelege rutinar for framlegging av politiattest for alle som skal arbeide i barnehagen. Det er her viktig å merke seg at lova ikkje stiller krav om at den som skal legge fram politiattesten må vere tilsett i barnehagen, det er tilstrekkeleg at vedkomande skal utføre arbeid i barnehagen. Kravet gjeld dermed også personar som er tilsett hjå andre, til dømes innleigde vikarar, vaktmeistrar, reinhaldarar med meir. 7.2 Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar Av oversende tilsynsrapportar går det fram at tilsynet som kommunen utførte i 2008/09 og 2011, mellom anna omfatta 19. Det var ikkje tema i 2013, og er heller ikkje sett opp som tema i tilsynsplanen for 2015/16. Av skjema som vart nytta under tilsynet i 2011, går det fram at kommunen har spurt om alle som vert omfatta av forskrift om politiattest har levert attest, og om barnehagen har rutinar for å sikre at attest vert levert. Barnehagane skulle etter skjemaet også vise rutinane under tilsynet. Det går ikkje spesifikt fram om kommunen har kontrollert kva som skjer med attestane i dei ikkjekommunale barnehagane etter at dei er leverte, men alle intervjuobjekt viste at dei kjende til aktuelle reglar - også at attesten skulle makulerast etter framsyning. Det kom fram at temaet nettopp hadde vore oppe på styrarsamling, utan at Fylkesmannen kan sjå at dette går fram av referat eller andre dokument. Når det gjeld kommunens eigne barnehagar, kom det fram at kravet til framlegging og handsaming av politiattest er ivareteke gjennom tilsetjingsrutinar og arbeidsavtale. Dette vart dokumentert i tilsynet ved framlegging av standardavtale for tilkallingsvikarar. Barnehagelova stiller ikkje spesifikke krav om metode og omfang på kommunens tilsyn, og heller ikkje kor ofte tilsyn skal gjennomførast, eller kva tema det skal førast tilsyn med. Det avgjerande er at kommunen har oversikt til å kunne oppfylle kravet i 8 til å «påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». Når det gjeld tilsynet som er gjennomført med 19 som tema, kan det diskuterast om kommunen under tilsynet burde gått grundigare inn i problemstillingane, og om omtalen/dokumentasjonen kunne ha vore grundigare. Fylkesmannen vurderer det likevel slik at tilsynet har vore gjennomført på ein måte og i eit omfang som ligg innafor lovkrava. 13

14 Det vil så vere eit vurderingsspørsmål i det einskilde tilfelle kor lang tid det må gå før det på nytt må eller bør førast tilsyn med same tema, eller gjennomførast andre aktivitetar for å sjå til at «påse»-kravet i 8 er oppfylt. Så lang tid som det no er gått sidan førre tilsyn, og ut frå den dokumentasjon som elles ligg føre, vil det etter Fylkesmannens oppfatning nærme seg eit punkt der dette temaet igjen bør viast større merksemd i kommunen. Fylkesmannen ser likevel ikkje at det er grunnlag for å konkludere med at lovkravet på dette feltet ikkje er oppfylt. 7.3 Fylkesmannens konklusjon Sykkylven kommune fører tilsyn med at barnehagane i kommunen handhevar plikta til å legge fram politiattest i barnehagen, jf. barnehagelova Barnehagelova 16 jf. 22: Kommunens tilsyn med at barnehagane etterlever krav om opplysingsplikt til barnevernet 8.1 Rettslege krav Det følgjer av barnehagelova 22 at: «Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer.» Denne føresegna pålegg personalet i barnehagen ei plikt til både å vere merksame på tilhøve som kan føre til tiltak frå barneverntenesta, og å gi opplysningar til barnevernet uhindra av teieplikta. Ein føresetnad for at denne føresegna skal etterlevast i barnehagane, er at personalet der er kjende med innhaldet i barneverntenesta, samt at ein kjenner til kva som ligg i omgrepet «omsorgssvikt». Spørsmålet blir dermed om kommunen fører tilsyn med, eller på andre måtar påser at dei som arbeider i barnehagane er kjende med innhaldet i opplysingsplikta etter 22, og om denne føresegna vert etterlevd i barnehagane i kommunen. 8.2 Fylkesmannens undersøkingar og vurderingar Av referat frå styrarnettverk går det fram at styrarane var påmelde kurset «Barnehage barnevern» Under tilsynet kom det vidare fram at kommunen har hatt kurs/opplæring med alle tilsette om kva opplysingsplikta til barnevernet inneber. Dette er også tema på personalmøte i barnehagane, der folk frå barnevernet har orientert om dei pliktene dei tilsette har. Under intervju kom det fram oppfatningar om at meldeplikta hadde vore tema under tilsyn. Fylkesmannen ser at temaet er nemnt i doku- 14

15 mentet «Skjema til bruk i arbeidet med kommunen sitt tilsyn med barnehagar (skjema 1).» Fylkesmannen kan likevel ikkje sjå at temaet er nemnt i tilsynsrapportane, bortsett frå eit tilfelle frå 2011 der kommunen har registrert som avvik at opplysningar om 22 ikkje er nemnt i vedtektene til barnehagen. Fylkesmannen kan etter dette ikkje sjå at det er dokumentert at opplysingsplikta til barnevernet har vore tilsynstema. Spørsmålet vert så om kommunen likevel har oversikt nok til å kunne oppfylle kravet i 8 til å «påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». Fylkesmannens tilsyn skal undersøke kommunens praksis på tilsynstidspunktet. Problemstillingane rundt 22 har tydelegvis vore grundig gjennomgått etter måten kort tid før Fylkesmannens tilsyn vart gjennomført, og er elles et tema som vert teke opp på styrarsamlingar med jamne mellomrom. Intervjua tyder også på at lovverket der forstått, og vert følgt i barnehagane. Dette er moment som peikar i retning av at kommunen for tida har tilstrekkeleg oversikt over gjeldande praksis i barnehagane på dette området, i alle fall når det gjeld eigne barnehagar. Fylkesmannen finn på denne bakgrunnen at det vanskeleg kan reknast som lovbrot at det ikkje har vore gjennomført formelt tilsyn, men meiner kommunen bør vurdere om skoleringa som har vore gjennomført, innan rimeleg tid bør følgjast opp med eit tilsyn med om praksis i barnehagane er i samsvar med regelverket. 8.3 Fylkesmannens konklusjon Det er ikkje dokumentert at Sykkylven kommune fører tilsyn med at barnehagane i kommunen etterlever opplysingsplikta til barnevernet slik denne går fram av barnehagelova 22. Fylkesmannen finn likevel at kommunen gjennom kurs- og rettleiingstiltak har påsett at regelverket vert etterlevd, slik kravet er etter 8 i barnehagelova. 9 Kommunens rett til å kommentere førebels tilsynsrapport Tilsynet vert med dette avslutta utan at det er avdekt lovbrot med behov for varsel om pålegg om retting. Denne konklusjonen er basert på kjeldematerialet det er gjort greie for i denne rapporten, og tek utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynet vart avslutta. Dagfinn Sørum Seniorrådgivar 15