TILSYNSRAPPORT. Forvaltningskompetanse avgjerder om særskilt tilrettelegging

Transkript

1 FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE TILSYNSRAPPORT Forvaltningskompetanse avgjerder om særskilt tilrettelegging Sogn og Fjordane fylkeskommune Firda vidaregåande skule Sak 2015/736

2 Innhald Samandrag Innleiing Om tilsynet med Sogn og Fjordane fylkeskommune Firda vidaregåande skule Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular Tema for tilsyn Om gjennomføringa av tilsynet Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak Rettslege krav Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Enkeltvedtak om spesialundervisning Rettslege krav Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Rettsleg krav Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Førehandsvarsel om vedtak Fylkeskommunen sin frist til å rette...18 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget

3 Samandrag Tema og formål Temaet for tilsynet er skulen sin forvaltningskompetanse (saksbehandling) i avgjerder om særskilt tilrettelegging av opplæringa. Gjennomføring Tilsynet vart opna gjennom varselbrev Fylkesmannen sine vurderingar og konklusjonar er basert på skriftleg dokumentasjon, jf. vedlegg til denne rapporten på side 19. Etter utsending av førebels tilsynsrapport arrangerte Fylkesmannen sluttmøte (videomøte) for tilsynet Utover sluttmøtet hadde skuleeigar og Firda vidaregåande skule frist til 12. november for eventuelle skriftlege kommentarar til førebels tilsynsrapport. Fylkesmannen fekk tilsendt kommentarar og relevant tilleggsdokumentasjon innan denne fristen. Avdekte lovbrot Det er avdekt lovbrot når det gjeld generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak, lovbrot i forhold til enkeltvedtak om spesialundervisning og lovbrot innanfor tema enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Status på rapporten og vegen vidare I denne (endelege) tilsynsrapporten er det fastsett frist for retting av lovbrot som er avdekt under tilsynet. Fristen er Dersom lovbrot ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. 3

4 1. Innleiing Fylkesmannen opna tilsyn med Firda vidaregåande skule, eigd av Sogn og Fjordane fylkeskommune, om forvaltningskompetanse avgjerder om særskilt tilrettelegging av opplæringa. Felles nasjonalt tilsyn handlar om skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og består av tre område for tilsyn: Skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa, forvaltningskompetanse (som denne rapporten handlar om) og skulebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidd rettleiingsmateriell knytt til tilsynet 1, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og rettleiingssamlingar. Det er kommunen/fylkeskommunen som har det overordna ansvaret for at krava i opplæringslova blir etterlevde, jf. opplæringslova første ledd. Fylkeskommunen er derfor adressat for tilsynsrapportar som gjeld vidaregåande opplæring. I denne endelege tilsynsrapporten er det fastsett frist for retting av lovbrot som er avdekt under tilsynet. Fristen er Dersom lovbrota ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen i Sogn og Fjordane vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. 2. Om tilsynet med Sogn og Fjordane fylkeskommune Firda vidaregåande skule 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som offentlege skular, jf. opplæringslova 14-1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlege skular er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er opplæringslova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Temaet for tilsynet er skulens forvaltningskompetanse i avgjerder om særskilt tilrettelegging av opplæringa. Særskilt tilrettelegging for elevar inneber avvik frå det ordinære opplæringstilbodet og er enkeltvedtak etter lova

5 Hovudpunkt i tilsynet vil vere: - Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning - Enkeltvedtak om punktskriftopplæring 2 - Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring - Enkeltvedtak om teiknspråkopplæring 3 Det overordna formålet med det nasjonal tilsynet er å medverke til at elevar får eit godt utbytte av opplæringa. For å sikre at dette gjeld for alle elevar, er elevar med behov for særskilt tilrettelegging gjevne eigne rettar i opplæringslova. Tilsynet skal medverke til at kommunen som skuleeigar syter for at skulen sikrar elevens rettstryggleik gjennom å involvere elevar og foreldre i vurderingane før skulen tek avgjerder om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet følgjer reglane for innhald i enkeltvedtak syter for å vurdere og kartleggje elevens behov på ein fagleg forsvarleg måte gjer vedtak som gjev gode føringar for å leggje til rette innhaldet i opplæringa Manglande forvaltningskompetanse i avgjerder om særskilt tilrettelegging av opplæringa kan føre til at elevane ikkje får sikra rettane sine. Det kan òg føre til at avgjerdene ikkje gjev gode faglege føringar for innhaldet i opplæringa. Elevane står da i fare for å få ei opplæring som ikkje gjev eit forsvarleg utbytte. Det er berre utvalde delar av saksbehandlingsreglane for enkeltvedtak som blir kontrollerte i tilsynet. Opplæringslova og forskrift til lova har òg krav som gjeld spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring som ikkje er inkluderte i dette tilsynet. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Sogn og Fjordane fylkeskommune og Firda vidaregåande skule vart opna gjennom brev Fylkesmannen har kravd at fylkeskommunen legg fram dokumentasjon med heimel i kommunelova 60 c. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon, sjå Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget på side 19 i denne rapporten. I etterkant av sluttmøte 5. november d.å. om førebels tilsynsrapport fekk Fylkesmannen tilsendt utfyllande kommentarar og ytterlegare dokumentasjon (anonyme elevsaker). Dette er vurdert og inkludert i denne endelege tilsynsrapporten. 2 Det er ingen elevar som har punktskriftopplæring ved Firda vidaregåande skule og derfor omfattar ikkje rapporten dette temaet. 3 Det er ingen elevar med teiknspråkopplæring ved Firda vidaregåande skule og derfor omfattar ikkje rapporten dette temaet. 5

6 3. Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak 3.1 Rettslege krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava som gjeld generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova krava er knytte til. Elevar og foreldre skal varslast før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Dersom foreldra eller elevane ikkje allereie har uttalt seg i saka, skal dei varslast før skulen gjer eit vedtak. Dei skal ha høve til å uttale seg innan ein nærmare fastsett frist, jf. forvaltningslova 16. Skulen skal gje førehandsvarslet skriftleg. Varslet til foreldra gjeld for elevar under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skulen varsle eleven sjølv om eleven er representert av foreldra. Skulen kan la vere å varsle dersom eleven eller foreldra har - søkt eller bedt om vedtaket - hatt høve til å gje sine synspunkt i saka - fått kjennskap på annan måte til at skulen skal gjere eit vedtak og har hatt rimeleg tid til å uttale seg Førehandsvarslet skal gjere greie for kva saka gjeld, og gje opplysningar om kva føresegner i lova vedtaket byggjer på, og kva forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Førehandsvarslet skal innehalde det som er nødvendig for at elevar og foreldre kan ta vare på interessene sine på ein forsvarleg måte, jf. forvaltningslova 16. Varslet må derfor innehalde dei faktiske forholda: Kva det varsla vedtaket vil innebere for eleven, kva for type avvik frå ordinær opplæring det dreier seg om og kva forhold som er grunnlaget for vedtaket. Enkeltvedtaket skal innehalde grunngjeving for vedtaket ved å vise til heimelen, faktiske forhold som er lagde til grunn, og kva for omsyn som er vektlagde. Eleven eller foreldra har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gje eleven eller foreldra ei reell moglegheit til å argumentere for sitt syn, må vedtaket vere skriftleg og grunngjeve, jf. forvaltningslova 24 og 27. Grunngjevinga skal vise til dei reglar og faktiske forhold vedtaket byggjer på, og kva for omsyn skulen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningslova 25. Skulen treng ikkje å grunngje vedtaket dersom vedtaket godkjenner ein søknad, og skulen ikkje har grunn til å tru at eleven og foreldra vil vere misnøgde med vedtaket. Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om høve til å klage, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage. Det er eit krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om dei formelle forholda som gjeld dersom eleven eller foreldra vil klage, jf. forvaltningslova 27. Nærmare reglar for saksbehandling ved klage går fram av forvaltningslova Skulen må opplyse om at klagefristen er tre veker frå eleven eller foreldra fekk vedtaket, at klagen skal sendast 6

7 til skulen, og kven som er klageinstans. Klageinstans ved dei ulike aktuelle typar enkeltvedtak går fram av opplæringslova Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om retten til å sjå saksdokumenta. Foreldra og elevane har rett til å gjere seg kjende med dokumenta som inngår i saka, jf. forvaltningslova 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I nokre tilfelle har skulen grunn til å gjere unntak frå innsynsretten. Nærmare om innsynsretten og unntak frå innsyn går fram av forvaltningslova 18 og Fylkesmannens undersøkingar Våre undersøkingar bygger på innsendt eigenvurdering av regelverksetterleving frå Firda vidaregåande skule, dvs. rektor sin respons og eventuelle kommentarar til kontrollspørsmåla som gjeld for emnet forvaltningskompetanse i dette nasjonale tilsynet, og skulen sin innsendte dokumentasjon. Fylkesmannen har fått dokumentert i alt åtte enkeltvedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring frå åra 2014 og Firda vgs har ikkje vist til eller omtalt anna dokumentasjon i si vurdering av situasjonen ved skulen i eigenvurderingsskjemaet. Skulen har likevel lagt ved og sendt inn Årsplan rådgjevingstenesta/spes.ped. gjeldande for skuleåret Fylkesmannen har vurdert og inkludert utfyllande kommentarar og ytterlegare dokumentasjon som vart innsendt etter sluttmøte 5. november d.å. om førebels tilsynsrapport. Nummererte spørsmål (i kursiv) i vår vurdering nedanfor korresponderer med spørsmåla i eigenvurderingsskjemaet. 3.3 Fylkesmannens vurderingar 1. Varslar skulen elever og foreldre som ikkje alt ved søknad eller på annan måte har uttalt seg i saka, før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet? Spørsmålet er kommentert slik i eigenvurderinga: «Firda vgs har berre gjort vedtak som er førebudde gjennom søknadsprosessar og der er elev og foreldre aktive medspelarar.» Innsendt dokumentasjon omhandlar seks enkeltvedtak for elevar som alle følgjer LK06. Etter drøftingane på sluttmøtet har Firda vgs dokumentert ei sak frå 2014 der det er avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Saksdokumenta viser møte- og samarbeidsrutinane ved skulen der foreldra har søkt for elev i 10. klasse om tilrettelegging i vidaregåande opplæring. Saka inneheld ikkje skriftleg førehandsvarsel om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet - det er heller ikkje eit krav når foreldre har søkt - og er såleis ikkje eit tilsvar på dette kontrollspørsmålet. 2. Blir det i førehandsvarslet gjort greie for kva saka gjeld? I eigenvurderinga viser rektor til førre spørsmål. Firda vidaregåande skule har ikkje dokumentert eksempel (eller mal) på skriftleg førehandsvarsel før det blir fatta 7

8 enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. I kommentarane til førebels tilsynsrapport skriver skulen «Vi har fått ny mal etter at tilsynet vart gjennomført. Denne malen vil vi no bli tatt i bruk i saksbehandlinga av enkeltvedtak.» 3. Inneheld førehandsvarslet opplysningar om det rettslege og faktiske grunnlaget for varsla enkeltvedtak? I eigenvurderinga viser rektor til svaret på spørsmål 1 (ovanfor). Skulen har ikkje dokumentert eksempel (eller mal) på skriftleg førehandsvarsel før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. 4. Inneheld enkeltvedtaket ei grunngjeving der det blir vist til a) heimel for enkeltvedtaket? b) faktiske forhold som er lagt til grunn? c) kva omsyn det er lagt vekt på? Dokumenta innsendt i forbindelse med tilsynet viser at skulen bruker mal-dokument for utforming av enkeltvedtak. Rektor kommenterer at «Skulens enkeltvedtak følgjer dei malane opplæringsavdelinga i fylkeskommunen tilrår brukt.» Malen for utforminga av enkeltvedtak om spesialundervisning er endra frå og med inneverande skuleår. a) Vedtaka inneheld formell grunngjeving der det blir vist til heimel i opplæringslova for enkeltvedtaket. Rett nok på ulik måte i malen for førre og inneverande skuleår i vedtak for spesialundervisning. b) I vedtaka frå skuleåret og gjer rektor greie for kva informasjonskjelder som ligg til grunn for vedtaka som m.a. sakkunnig uttale eventuell årsrapport og IOP. c) Forvaltningslova krev at grunngjevinga skal vise til dei reglar og faktiske forhold vedtaket byggjer på, og kva for omsyn skulen har lagt mest vekt på. Vedtaka om særskilt språkopplæring innfrir slike krav, mens vedtak om spesialundervisning for inneverande skuleår også burde nemne dei hovudomsyna som har vore avgjerande i skulen sin vurdering. 5. Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om a) klagerett? b) klagefrist? c) klageinstans? d) framgangsmåten ved klage? Dokumenterte enkeltvedtak har nødvendig informasjon om klagerett, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte. 6. Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om retten etter fvl. 18, jf. 19 til å sjå dokumenta i saka? Ingen av dei dokumenterte enkeltvedtaka gjev eksplisitt informasjon om retten etter forvaltningslova til å sjå dokumenta i saka. 8

9 3.4 Fylkesmannens konklusjon Dersom ikkje elev og foreldre gjennom søknad (eller på anna måte har uttalt seg) skal Firda vidaregåande skule varsle eleven og foreldra før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Fylkesmannen vil understreke at førehandsvarsel som hovudregel skal vere skriftleg, sjølv om forvaltningslova òg inneheld ei opning for at varsel kan gis munnleg eller unnlatas i spesielle tilfelle, jf. fvl. 16 andre og tredje ledd. Skuleeigar og Firda vidaregåande skule må ha ein forvaltningsrutine som i praksis sikrar rettstryggleiken for elevar (og foreldre) i slike saker. Forvaltningslova krev at enkeltvedtak skal innehalde grunngjeving for vedtaket ved å vise til heimelen, faktiske forhold som er lagde til grunn, og kva for omsyn som er vektlagt. Enkeltvedtak, eller underretning om enkeltvedtak, skal vidare informere om at eleven og foreldra har rett til å sjå dokumenta i saka, jf. fvl. 18 og 19. Mangel på slik informasjon - slik det er dokumentert ved Firda vidaregåande skule - er i strid med forvaltningslova. 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning 4.1 Rettslege krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova krava er knytte til. Krava her kjem i tillegg til dei generelle saksbehandlingsreglane som er omtalte over i kapittel 3. Foreldre / elevar over 15 år skal gje samtykke før det blir sett i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning. Skulen må få samtykke frå foreldra til elevar over 15 år før PPT set i gang ei sakkunnig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringslova 5-4. Elevar som har fylt 15 år, skal sjølve gje samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldra skal bli orienterte (føresetnaden er at eleven er samtykkekompetent). Men dersom foreldra/eleven sjølve har bedt om spesialundervisning, ligg slikt samtykke implisitt i søknaden. Foreldra/eleven skal ha moglegheit til å uttale seg om innhaldet i ei sakkunnig vurdering før enkeltvedtaket blir gjort. Foreldra har rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før skulen gjer eit enkeltvedtak, jf. opplæringslova 5-4. Skulen kan gje avgrensingar i denne retten, jf. forvaltningslova 19 og reglane om teieplikt. Skulen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldra blir teke hand om på ein god måte på dei ulike trinna i prosessen. Foreldra må få sjå den sakkunnige vurderinga og få rimeleg tid til å uttale seg om innhaldet. Elevar som etter sakkunnig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha eit enkeltvedtak. 9

10 Etter den sakkunnige vurderinga må skulen gjere eit vedtak. Dette gjeld både dersom skulen går med på spesialundervisning, og dersom skulen ikkje gjer det. Kravet om enkeltvedtak gjeld både når PPT tilrår spesialundervisning, og når dei ikkje tilrår dette. Ei avgjerd om spesialundervisning gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Avvik frå ei sakkunnig vurdering skal grunngjevast i enkeltvedtaket. Dersom skulens vedtak vik av frå den sakkunnige vurderinga, må skulen grunngje dette. Grunngjevinga skal vise kvifor eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringslova 5-3. Skulen må få klart fram kva avviket består i, og kva opplæringstilbodet inneber for eleven. Grunngjevinga må vere slik at foreldra forstår kva for vurderingar som ligg til grunn for at skulen ikkje følgjer tilrådinga i den sakkunnige vurderinga. Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om kva for omfang, innhald og organisering spesialundervisninga skal ha, og kompetansekrav for dei som skal gjennomføre opplæringa. Den sakkunnige vurderinga skal ta stilling til kva som gjev eit forsvarleg opplæringstilbod, til innhaldet i opplæringa og gjere greie for andre særlege forhold som er viktige for opplæringa, jf. opplæringslova 5-3. Skulens vedtak om spesialundervisning skal byggje på den sakkunnige vurderinga. Enkeltvedtaket må vise tal på timar med spesialundervisning, fag/område for spesialundervisninga, om det skal vere avvik frå LK06, korleis opplæringa skal organiserast, og kva for kompetanse personalet skal ha. 4.2 Fylkesmannens undersøkingar Våre undersøkingar bygger på innsendt eigenvurdering av regelverksetterleving frå Firda vidaregåande skule, dvs. rektor sin respons og kommentarar til kontrollspørsmåla som gjeld for emnet forvaltningskompetanse og skulen sin vedlagte dokumentasjon til spørsmåla. Det er dokumentert i alt seks anonyme enkeltvedtak om spesialundervisning. Firda vgs har ikkje vist til (eller omtalt) anna dokumentasjon i si vurdering av situasjonen ved skulen i eigenvurderingsskjemaet. Men skulen har likevel lagt ved Årsplan rådgjevingstenesta/spes.ped. for skuleåret Denne årsplanen er ei «hugseliste» med arbeidsoppgåver fordelt på månadane i skuleåret. Fylkesmannen har òg vurdert utfyllande kommentarar og ytterlegare dokumentasjon som vart innsendt etter sluttmøte 5. november d.å. om førebels tilsynsrapport. Nummererte spørsmål (i kursiv) i vår vurdering nedanfor, korresponderer med eigenvurderingsskjemaet. 4.3 Fylkesmannens vurderingar 7. Innhentar skulen samtykke frå foreldre eller elevar over 15 år før det blir sett i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning? 10

11 Leiinga ved skulen svarar bekreftande på dette spørsmålet i eigenvurderinga og kommenterer: «Skulen har faste rutinar for samarbeid mellom foreldre/føresette, PPT og avgjevarskule.» Etter møte om førebels rapport har Fylkesmannen fått tilsendt tilleggsdokumentasjon i form av (anonyme) elevsaker, inkludert kvitteringsark for søknad gjennom VIGO og vedleggsskjema for elevar som etter sakkunnig vurdering har rett til spesialundervisning. Til kravet om at skulen må innhente samtykke frå elev før skulen på eige initiativ sett i gang utgreiing av behov for spesialundervisning skriv Firda vgs i kommentaren til førebels rapport; «Dette har til no ikkje vore aktuelt her på skulen, men det er nyttig at Fylkesmannen poengterer dette behovet, slik at skulen har slike rutinar på plass dersom behovet skulle [dukke] opp.» 8. Gjev skulen eleven/foreldra høve til å uttale seg om innhaldet i sakkunnig vurdering før enkeltvedtak blir fatta? Skulen opplyser i eigenvurderinga: «Foreldra er med i heile prosessen». Firda vidaregåande skule har ikkje dokumentert skriftlege rutinar som sikrar eller viser at eleven/foreldra får uttale seg om sjølve innhaldet i sakkunnig vurdering frå PPT før det blir fatta enkeltvedtak. 9. Blir det fatta enkeltvedtak for elever etter at sakkyndig vurdering er gjennomført? Vedtak om spesialundervisning er eit enkeltvedtak uansett om eleven får tilbod om spesialundervisning eller får avslag på spesialundervisning. Alle dokumenterte enkeltvedtak ved Firda vidaregåande skule bygger på sakkunnig uttale. Det er ikkje dokumentert vedtak som inneheld avslag på spesialundervisning. 10. Grunngjev enkeltvedtak om spesialundervisning ev. avvik frå sakkyndig vurdering? Skulen svarer ja på spørsmålet i eigenvurderinga, men har elles ingen utfyllande kommentarar. Dei tre innsendte enkeltvedtaka frå skuleåret har ein «fast tekst» som siterar opplæringslova ( 5-3, fjerde ledd) som seier at dersom vedtaket frå fylkeskommunen avvik frå den sakkunnige vurderinga så skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor vedtaksinstansen meiner at eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten til spesialundervisning (oppll. 5-1). Under overskrifta Rektor/skulen si grunngiving for vedtaket, er to av desse vedtaka grunngitt slik: «Rektor har i samarbeid med (fosterforeldre og psykolog) [eller] (eleven og føresette) lagt til grunn hovudtrekka i den sakkunnige tilrådinga frå PPT». Elev 1, vedtak for skuleåret tildeler eleven 17 veketimar med «assistent/coachressurs». Sakkunnig tilråding frå PPT er 70 årstimar spesialundervisning og 670 årstimar med assistent. Rektor si grunngjeving for vedtaket er slik: «Når det gjeld ressurs til assistent/coach er rektor sitt vedtak 11

12 samanfallande med PPT sin tilråding. Frå PPT si side vert det i tillegg tilrådd 70 årstimar spesialundervisning. Rektor meiner [eleven] vil få tilfredsstillande utbytte av undervisninga sjølv om enkeltvedtaket ikkje inneheld desse timane, då assistenten/coachen har spesialpedagogisk bakgrunn og lang erfaring med særskilt tilrettelagt undervisning.» Fylkesmannen vurderer denne grunngjevinga som utilstrekkeleg i forhold til elevens rett til spesialundervisning og kva opplæringstilbodet inneber for eleven når skulen i realiteten fjernar all spesialundervisning, dvs. alle pedagogtimar som er tilrådd av sakkunnig instans. Elev 2, vedtak for skuleåret tildeler i alt 56 årstimar (eller 2 t/v) i matematikk. Ressursbehovet i sakkunnig uttale er 140 årstimar med pedagog likt fordelt mellom matematikk-faget og skriveprosess dvs. spesifikke vanskar hos eleven med å uttrykkje kunnskap skriftleg. I rektor si grunngjeving for vedtaket heiter det at han i hovudsak har følgt PPT si tilråding med 4 veketimar tilsvarande 140 årstimar, men at «det korrekte årstimetalet for 4 timar pr. veke er 113 timar.» Rektor skriv vidare i grunngjevinga: «Når det gjeld tilråding om spesialundervisning knytt til skriveprosess er den emosjonelt grunngjeven, og rektor meiner skulen i samråd med [eleven] må søke å finne tiltak som syter for at [han/ho] får tilfredstillande utbytte av den ordinære undervisninga utan enkeltvedtak om spesialundervisning.» Slik grunngjeving er ikkje i tråd med krava i opplæringslova, 5-3 siste ledd. Elev 3, vedtak , tildeler i alt 84 årstimar spesialundervisning i spansk. Sakkunnig tilråding frå PPT er «all opplæring i spansk i Vg3 som spesialundervisning.» PPT reknar dette som 180 årstimar, mens skulen korrigerer dette i IOP: «Det er 140 årstimar som er det rette årstimetalet for dette faget.» Slik sett utgjer skulens vedtak 60 prosent av tilrådinga frå sakkunnig instans. Rektor skriv i grunngjevinga: «Rektor meiner [eleven] vil få tilfredsstillande utbytte av opplæringa i spansk med ein spesialpedagogisk ressurs i dette omfanget, fordi gruppa er sett saman av elevar med samanfallande behov for hjelp og støtte. Det vil dessutan også vere rom for individuell oppfølging i ei gruppe med så få elevar. I tillegg har læraren lang erfaring med tilretteleggingsarbeid i faget.» Slik grunngjeving er ikkje i tråd med krava i opplæringslova, 5-3 siste ledd. 11. Innehelder enkeltvedtaket opplysningar om a) omfang (tal på timer) med spesialundervisning? b) fag/områder og eventuelle avvik frå LK06 i spesialundervisninga (innhald)? c) organisering av spesialundervisninga? og d) kompetansekrav for de som skal gjennomføre spesialundervisninga? a) Til saman seks innsendte enkeltvedtak frå inneverande og førre skuleår, inneheld alle opplysningar om timer til spesialundervisning. Ressursane er oppgitt som veketimar i vedtaka frå skuleåret , mens det i vedtak for inneverande skuleår er oppgitt både veketimar og årstimar. (Tilrådingane frå PPtenesta er med eitt unntak oppgitt som årstimar begge skuleåra). Ingen av tilrådingane eller enkeltvedtaka opplyser eksplisitt om timeressursane er oppgitt i tradisjonelle «skuletimar» (45-minuttars einingar) eller klokketimar. 12

13 Timefordelinga i Læreplanverket for Kunnskapsløftet er bestemt i klokketimar og timeressursar til spesialundervisning må derfor vere i samsvar med dette. b) Enkeltvedtak må beskrive innhaldet i spesialundervisninga og eventuelt kva for avvik frå læreplanverket som gjeld. I eigenvurderinga svarer rektor ja på spørsmål om dette, men har elles ingen kommentar. Dei dokumenterte enkeltvedtaka frå Firda vidaregåande skule beskriver kva fag spesialundervisninga omfattar. Det kjem òg fram i IOP at skulen avvik frå LK06, men dette er ikkje omtalt eksplisitt i enkeltvedtaka. Dette er i strid med lova. c) Dei dokumenterte enkeltvedtaka gjer greie for organisering av spesialundervisninga gjennom opplysningar i vedtaket som t.d. at undervisninga blir gitt som einetimar, i lita gruppe, osb. d) I enkeltvedtak om spesialundervisning skal skulen skrive kven som skal utføre opplæringa; lærar, spesialpedagog, logoped, mv. I innsendte vedtak er det noko uklårt kva som er «pedagogtimar», «assistenttimar» eller kombinasjonsløysingar i innhald og organisering av spesialundervisninga. Rektor kommenterer i eigenvurderinga «Skulen nyttar fylkeskommunal mal og den har ikkje med det siste punktet.» 4.4 Fylkesmannens konklusjon Alle dokumenterte enkeltvedtak frå førre og inneverande skuleår er datert i september månad og bygger på sakkunnige utgreiingar frå januar månad same år. Dette betyr at det går ca. åtte månader frå sakkunnig uttale til vedtak. Ei sakkunnig utgreiing kan etter så lang tid vere mindre aktuell både på individ- og systemplan. Fylkesmannen finn dette problematisk og viser til forvaltningslova 17 som påbyr forvaltningsorganet, dvs. i dette tilfelle skulen, å sjå til at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Firda vidaregåande skule må implementere rutinar som medfører dokumentasjon på at skulen innhentar samtykke frå elevar før skulen på eige initiativ sett i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning. Skulen må òg ha implementert ein skriftleg rutine som sikrar at eleven får kopi av sakkunnig utgreiing og rimeleg tid til å uttale seg om innhaldet før det blir fatta enkeltvedtak. Skulen sin rutine må vere forsvarleg og i praksis eigna til å ivareta eleven (foreldra) sine rettar. Fylkesmannen minner om at dersom ein elev takker nei til deler av tilbodet om spesialundervisning må enkeltvedtaket opplyse konkret kva for tilbod (fag og ressursar) eleven får tilbod om men ikkje vil ta i mot. Firda vidaregåande skule plikter å grunngi kvifor enkeltvedtak om spesialundervisning ikkje følgjer tilrådinga frå PPT. I tilbakemeldinga etter sluttmøtet om førebels tilsynsrapport kommenterer Firda vgs mellom anna; «Alle avvika er grunngjeve, men side to, der grunngjevinga står har falt vekk på eit av dei innsendte eksemplara.» Fylkesmannen finn grunngivinga i aktuelle vedtak utilstrekkelege. I tråd med opplæringslova 5-3 skal grunngivinga få klart fram kvifor rektor likevel meiner at eleven får eit opplæringstilbod som oppfyller retten til spesialundervisning. Enkeltvedtaket må forklare kva avviket består i, og kva opplæringstilbodet betyr for den 13

14 aktuelle eleven. Når vedtaket står langt frå sakkunnig tilråding, er det særleg viktig at grunngivinga er uttømmande. Skulen må som vedtaksorgan også drøfte utforminga av tilbodet om spesialundervisning med eleven (foreldra), uavhengig av om slike drøftingar allereie er gjort av PPT. I vedtak om spesialundervisning skal eventuelle avvik frå Læreplanverket for Kunnskapsløftet vere eksplisitt omtalt i sjølve enkeltvedtaket (som dokument). Dokumentert praksis ved Firda vidaregåande skule er i strid med opplæringslova. I enkeltvedtak om spesialundervisning skal skulen gjere greie for kompetansen som er nødvendig for å utføre spesialundervisninga. Sjølve enkeltvedtaket må diskriminere tydeleg mellom timeressursar til lærar, spesialpedagog, logoped og eventuelt assistent. 5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring 5.1 Rettsleg krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova desse krava er knytte til. Krava kjem i tillegg til dei generelle saksbehandlingsreglane som er omtalte over i kapittel 3. Elevar som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha eit enkeltvedtak. Elevar med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til dei har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring i skulen, jf. opplæringslova Om nødvendig har elevane òg rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Skulen må syte for å kartleggje norskferdigheiter før skulen vedtek særskilt språkopplæring. Ei avgjerd om særskilt språkopplæring gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om omfanget av opplæringa, kva for læreplanar eleven skal følgje, organiseringa av opplæringa, kompetansekrav for dei som skal gjennomføre opplæringa. Eleven skal kartleggjast før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringslova Kartlegginga vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (talet på timar og kor lenge), for kopling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråkleg opplæring i fag eller morsmålsopplæring. Skuleeigaren må òg ta stilling til kva for læreplan eleven skal bruke: Mellombels læreplan i norsk for elevar i vidaregåande opplæring som har budd kort tid i Noreg eller ordinær læreplan i norsk. Skulen skal bruke ein eigen læreplan for morsmålsopplæring for elevar som får slik opplæring. Organiseringa må gå klart fram av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbodet om særskilt språkopplæring i eigne grupper for nykomne elevar i inntil to år, jf. opplæringslova Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. Det er en føresetnad at skulen vurderer at eigne grupper er det beste for eleven. Denne vurderinga må komme fram av vedtaket. I vedtaket kan skulen òg gjere avvik frå læreplanverket. 14

15 På bakgrunn av omfang, val av læreplan og organisering må skulen i vedtaket ta stilling til kva for lærarkompetanse som er nødvendig for å gjennomføre opplæringa. Det må til eit enkeltvedtak om stans i særskilt språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa. Skulen må kartleggje elevar som får særskilt språkopplæring, undervegs i opplæringa, jf. opplæringslova Dette for å vurdere om elevane har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring på skulen. Før skulen overfører eleven til å følgje ordinær opplæring, må skulen gjere eit enkeltvedtak om stans i særskilt språkopplæring. Dette gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. 5.2 Fylkesmannens undersøkingar Våre undersøkingar bygger på innsendt eigenvurdering av regelverksetterleving frå Firda vidaregåande skule, dvs. rektor sin respons og kommentarar til kontrollspørsmåla som gjeld for emnet forvaltningskompetanse og skulen sin vedlagte dokumentasjon til spørsmåla. Nummererte spørsmål (i kursiv) i vår vurdering nedanfor, korresponderer med det innsendte eigenvurderingsskjemaet. 5.3 Fylkesmannens vurderingar 16. Blir det fatta enkeltvedtak for elevar som har rett til særskilt språkopplæring? I eigenvurderinga svarer rektor ja på spørsmålet utan fleire kommentarar. Fylkesmannen har fått dokumentert to enkeltvedtak om særskilt språkopplæring (Elev A og Elev B), og begge vedtaka er frå starten av Inneheld enkeltvedtak opplysningar om a) omfang tall på timar med særskilt språkopplæring? b) kva læreplan eleven skal følgje? c) organisering av den særskilte språkopplæringa medrekna om opplæringa skal gå føre seg på ein annan skule? a) Vedtak om særskilt språkopplæring er skriven i mal frå skuleeigar Sogn og Fjordane fylkeskommune, og viser omfang i undervisningstimar per veke. b) Vedtak om særskilt språkopplæring inneheld opplysningar om kva læreplan eleven skal bruke. Rektor viser i eigenvurderinga til at skulen brukar fylkeskommunal mal for vedtaka. Malen har m.a. tabelloppsett for opplysningar om læreplan, gruppestorleik, tal undervisningstimar og om eleven har tilpassa opplæring i andre fag. c) Dokumenterte enkeltvedtak omtaler òg organisering av undervisninga, jf. punkt b over. 15

16 18. Blir det gjort enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven blir innrullert i den ordinære opplæringa? Firda vidaregåande skule har ikkje dokumentert enkeltvedtak om stans av særskilt språkopplæring. Rektor har heller ikkje svart på, eller kommentert dette spørsmålet i eigenvurderinga. Men i tilbakemeldinga etter sluttmøtet om førebels tilsynsrapport kommenterer Firda vgs: «Det blir gjort enkeltvedtak om stans av særskilt språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa. Dette handlar om manglar i den fylkeskommunale malen. Den er no revidert og tatt i bruk.» 5.4 Fylkesmannens konklusjon Firda vidaregåande skule fattar enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ved bruk av felles mal som m.a. inneheld ein «fast tekst» med direkte sitat frå opplæringslova 3-12 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar, første til og med fjerde ledd. Dette gir grei informasjon i sjølve enkeltvedtaket om eleven sin rett etter opplæringslova, men gir ikkje tilstrekkeleg sikring av skulen sine eigne rutinar og saksbehandling. Skulen sine rutinar og saksbehandling må òg innfri krav i forvaltningslova, m.a. slik at skulen kan dokumentere enkeltvedtak om stans av særskilt språkopplæring før skulen overfører eleven til å følgje ordinær opplæring. Fram til no har skulen ikkje fatta slike vedtak. Fylkesmannen finn det sannsynleg at revidert vedtaksmal frå skuleeigar fører med seg ny dokumenterbar praksis på området ved Firda vidaregåande skule. 6. Førehandsvarsel om vedtak Fylkesmannen har i kapittel 3, 4 og 5 konstatert lovbrot. I denne rapporten får Sogn og Fjordane fylkeskommune frist til å rette lovbrot, jf. kommunelova 60d. Frist for retting er Sogn og Fjordane fylkeskommune må innan denne dato sende Fylkesmannen ei erklæring om at dei ulovlege forholda er retta, og ei utgreiing om korleis lovbrota er retta. Dersom lovbrot ikkje er retta innan fristen i tilsynsrapporten, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne tilsynsrapporten: Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak 1. Sogn og Fjordane fylkeskommune må syte for at saksbehandlinga ved Firda vidaregåande skule oppfyller krava i forvaltningslova til førehandsvarsel, jf. 16

17 forvaltningslova 16. Sogn og Fjordane fylkeskommune må i samband med dette sjå til at: a. Skulen varslar elevar og foreldre før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. b. Førehandsvarslet gjer greie for kva saka gjeld. c. Førehandsvarslet inneheld opplysningar om kva føresegner i lova vedtaket byggjer på og kva forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. 2. Sogn og Fjordane fylkeskommune må syte for at saksbehandlinga ved Firda vidaregåande skule oppfyller krava til enkeltvedtak i forvaltningslova, jf. forvaltningslova 18, 24, 25 og 27. Sogn og Fjordane fylkeskommune må i samband med dette sjå til at: Enkeltvedtaket (eller orienteringa om enkeltvedtaket) inneheld informasjon om retten etter forvaltningslova til å sjå saksdokumenta. Enkeltvedtak om spesialundervisning 3. Sogn og Fjordane fylkeskommune må syte for at Firda vidaregåande skule ved behov for spesialundervisning oppfyller opplæringslova 5-3 og 5-4, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Sogn og Fjordane fylkeskommune må i samband med dette sjå til at: a. Skulen innhentar samtykke frå elevar over 15 år før dei set i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning. b. Skulen gjev eleven/foreldra moglegheit til å uttale seg om innhaldet i den sakkunnige vurderinga før enkeltvedtaket blir gjort. c. Enkeltvedtak om spesialundervisning grunngjev ev. avvik frå den sakkunnige vurderinga. d. Enkeltvedtaket inneheld opplysningar om - kompetansekrav for dei som skal gjennomføre spesialundervisninga. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring 4. Sogn og Fjordane fylkeskommune må syte for at Firda vidaregåande skule ved behov for og opphør av behov for særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningslova 2 og kapittel IV og V og opplæringslova Sogn og Fjordane fylkeskommune må i samband med dette sjå til at: 17

18 - Det blir gjort enkeltvedtak om stans av særskilt språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa. 7. Fylkeskommunen sin frist til å rette Som nemnt i kapittel 6 ovanfor, har fylkeskommunen fått ein frist til å rette dei ulovlege forholda som er konstaterte i denne rapporten. Frist for slik tilbakemelding til Fylkesmannen er 18. mars Fylkeskommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, 30. november Frans Jacob Krebs tilsynsleiar Thorvald Røneid Moen seniorrådgjevar 18

19 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Tilsyn med Sogn og Fjordane fylkeskommune og Firda vidaregåande skule innsending av dokumentasjon [oversendingsbrev frå Firda vgs ] Eigenvurdering av regelverksetterleving [skjema] for leiinga ved Firda vgs. Årsplan rådgjevingstenesta/spes.ped. Firda vidaregåande skule Tilvising til PPT for vidaregåande opplæring [skjema frå PPT Eid og Vågsøy] Elev 1, skuleåret : sakkunnig vurdering og tilråding for våren 2014 spesialundervisning, PPT Gloppen kommune Vedtak om spesialundervisning Firda vgs IOP (del 1) IOP (del II), Karakterutskrift. Årsrapport skuleåret datert Elev 1, skuleåret : Sakkunnig vurdering og tilråding for skuleåret 2015/16 - inntak etter individuell vurdering spesialundervisning, PPT Gloppen kommune Enkeltvedtak, 5-1 i oppl.lova, IOP (del 1) Elev 2, skuleåret : Sakkunnig vurdering og tilråding for skuleåret vurdering av fortrinnsrett inntak etter individuell vurdering spesialundervisning, PPT Gloppen kommune Vedtak om spesialundervisning skuleåret , IOP (del 1) IOP (del II), utan dato. Karakterutskrift. Årsrapport skuleåret , Elev 2 skuleåret : Sakkunnig vurdering og tilråding for skuleåret 2015/16 - inntak etter individuell vurdering spesialundervisning, Enkeltvedtak, 5-1 i oppl.lova, IOP (del 1) IOP (del II), utan dato. Elev 3, skuleåret : sakkunnig vurdering og tilråding om spesialundervisning, PPT Gloppen kommune Vedtak om spesialundervisning skuleåret , IOP (del 1), IOP (del II), utan dato. Karakterutskrift. Årsrapport skuleåret , enkeltvedtak om spesialundervisning, sakkunnig vurdering PPT, IOP, Årsrapport 2013/14. Elev 3, skuleåret : sakkunnig vurdering og tilråding om spesialundervisning, Enkeltvedtak, 5-1 i opplæringslova, IOP (del 1), IOP (del II) utan dato. Elev A: vedtak om særskilt språkopplæring etter 3-12 i opplæringslova, Søknad om fritak for vurdering i sidemål, datert [Svar på] Søknad om fritak for vurdering i sidemål, datert Elev B: vedtak om særskilt språkopplæring etter 3-12 i opplæringslova, Søknad om særskild tiltak i norsk og fritak i sidemål, datert [Svar på] Søknad om fritak frå vurdering med karakter i skriftleg sidemål. Tilbakemelding frå Firda vgs på Fylkesmannen sin førebelse tilsynsrapport [brev med 5 vedlegg]. Ikkje datert, mottatt