Høring om forskriftsbestemmelser om ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon

Transkript

1 Finansdepartementet Postboks 8008 Dep 0030 OSLO VÅR REFERANSE DERES REFERANSE DATO 17/ Høring om forskriftsbestemmelser om ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon Finanstilsynet viser til Finansdepartementets høringsnotat av med forslag til regler om ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon. Finanstilsynet har følgende merknader til forslaget: 1. Avtale om individuell sparing til pensjon forholdet til rammelovgivningen som gjelder for foretakene 1.1 Forholdet til foretakenes konsesjon Det følger av forslaget at avtale om individuell sparing til pensjon skal kunne tilbys av livsforsikringsforetak, pensjonsforetak, banker, verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond. Den enkelte tilbyder kan bare tilby en pensjonsspareavtale innenfor rammen av de konsesjoner tilbyder har. Livsforsikringsforetak som skal tilby pensjonsspareprodukt, må knytte et forsikringselement (forsikring) til avtalen, som for eksempel en uføre- eller etterlatteforsikring eller en avkastningsgaranti. Det samme må gjelde for pensjonskasser som driver livsforsikringsvirksomhet og som er underlagt tilsvarende lovgivning på dette punkt. Etter Finanstilsynets vurdering er det ikke åpenbart hvordan avtaler om individuell sparing til pensjon uten forsikringselement, dvs. rene pensjonsspareavtaler, skal kategoriseres. Finanstilsynet har hittil lagt til grunn at individuelle pensjonsspareprodukter med investeringsvalg og uten biometrisk forsikringselement må behandles etter samme regler som gjelder for livsforsikring med investeringsvalg, når de tilbys av livsforsikringsforetak. Finanstilsynet mener at det for verdipapirforetak og forvaltningsselskaper vil være naturlig å se på de ulike elementene i avtalen separat, der den ene delen består av en avtale om administrasjon av en pensjonsavtale, mens den andre utgjør investeringsdelen der det vil være tale om ytelser knyttet til finansielle instrumenter. Finanstilsynet mener kategoriseringen av ordningen bør klargjøres for å unngå uklarhet om konsesjonsbehov og foretakenes plikter, blant annet med hensyn til informasjon og rådgivning. FINANSTILSYNET Revierstredet 3 Postboks 1187 Sentrum 0107 Oslo Telefon Telefaks post@finanstilsynet.no Saksbehandler Hege Bunkholt Elstrand Dir. tlf

2 FINANSTILSYNET SIDE 2 AV 5 Når det gjelder forvaltningsselskap for verdipapirfond, legger Finanstilsynet til grunn at disse ikke kan inngå avtaler om pensjonssparing med en avkastningsgaranti eller med et forsikringselement. Dersom det skal knyttes et forsikringselement til ordningen, må forsikringen leveres til kunden av et forsikringsforetak. Dersom pensjonsspareavtalene begrenses til verdipapirfond der kunden selv velger hvilke fond innskuddet skal investeres i, legges det til grunn at tjenestene knyttet til å tilby ordningen kan ytes innenfor foretakets alminnelige konsesjon til å drive verdipapirfondsforvaltning. Dersom det er forvaltningsselskapet som skal sette sammen porteføljen av verdipapirfond på vegne av kunden, vil det kreves tillatelse til investeringstjenesten aktiv forvaltning. Det fremgår av høringsnotatet at der forvaltningsselskap for verdipapirfond er tilbyder av pensjonsspareavtale, skal kunden stå som eier av midlene på verdipapirkontoen. Finanstilsynet legger til grunn at verdipapirkontoen må merkes og båndlegges på en slik måte at kunden ikke kan disponere over midlene i spareperioden. Dette er i tråd med Finanstilsynets tidligere anbefalinger i forbindelse med gjeldende IPS-ordning. Det forhold at kunden står som eier, vil dessuten sikre kundene vern (separatistrett) i en eventuell konkurs i forvaltningsselskapet. I likhet med forvaltningsselskap for verdipapirfond, kan verdipapirforetak ikke inngå avtaler om pensjonssparing med en avkastningsgaranti eller med et forsikringselement. Hvilke konsesjoner pensjonsordningen vil kreve i et verdipapirforetak, avhenger av hva slags type produkt avtale om individuell sparing til pensjon skal anses å være, herunder om de aktiva pensjonskapitalen investeres i, skal anses som finansielle instrumenter eller ikke. Finanstilsynet legger til grunn at eventuelle administrative tjenester knyttet til pensjonsspareavtalene, i kraft av forskriftsforslaget, skal anses som tjenester som har naturlig sammenheng med investeringstjenestevirksomheten slik at verdipapirforetak kan yte disse uten særskilt tillatelse til å drive annen næringsvirksomhet etter verdipapirhandelloven. Finansdepartementet har tidligere lagt til grunn at banker som tilbyr innskuddspensjonsordninger skal stå som eier av underliggende eiendeler. Når det gjelder verdipapirforetak, som ikke har kunnet tilby denne typen produkter etter gjeldende ordning, er det uklart hva som skal gjelde. Etter Finanstilsynets vurdering må det i forskriften avklares hvem som kan stå som eier av underliggende eiendeler før ordningen trer i kraft. 1.2 Flytting av avtaler I høringsnotatet er det lagt til grunn at det vil være mulig, ut fra de foreslåtte forskriftsbestemmelser, å flytte avtalene mellom ulike typer av institusjoner. Det uttales at det lovbestemte kravet om at avtalene for livsforsikringsforetaks og pensjonskassers del må inneholde et forsikringselement, ikke kan ses å utgjøre et så vesentlig element ved avtalene at det vil være til hinder for flytting av avtalen til en annen type institusjon. Det foreslås derfor å presisere at avtalene skal kunne flyttes på tvers av institusjonene. Finanstilsynet bemerker at for det tilfellet at det er lagt inn et element av biometrisk risiko i avtalen, f.eks. uførepensjon og etterlatteytelser, så følger det av foretakenes konsesjoner at det ikke vil være adgang til å overføre midler knyttet til nevnte ytelser til en institusjon som ikke kan sikre forsikringsytelsene etter flyttingen. Finanstilsynet legger derfor til grunn at pensjonsavtalene må anses som todelte, der man altså skiller mellom sparedelen og forsikringsdelen, og hvor det kun er sparedelen som kan flyttes til andre institusjoner enn forsikringsforetak. Forsikringen bør eventuelt kunne avsluttes eller videreføres. Finanstilsynet viser videre til at dersom forsikringen gjelder en

3 FINANSTILSYNET SIDE 3 AV 5 forsikringsdekning som kan gi rett til fripolise ved avslutning, vil det kunne reise spørsmål bl.a. om finansiering av administrasjonsreserven. Finanstilsynet forutsetter i så fall at administrasjonspremien i slike avtaler må betales fortløpende. 2. Fritt investeringsvalg I forslaget til forskrift er det ikke foreslått begrensninger på typen eiendeler kunden kan velge å investere i, eller krav til diversifisering av porteføljen. Det legges i høringsnotatet til grunn at dette vil stille store krav til kundens forståelse av risiko i porteføljen, og øker kundens behov for informasjon og rådgivning. Departementet viser til at de alminnelige opplysnings- og rådgivningskrav i de enkelte institusjoners virksomhetslovgivning vil gjelde. Utkast til forskrift synes i prinsippet å åpne for at alle investeringsobjekter kan legges inn i pensjonsspareavtalen. Finanstilsynet legger likevel til grunn at det ikke vil være aktuelt å inkludere andre typer midler enn finansielle instrumenter, bankinnskudd, selskapsandeler og særskilte investeringsvalgporteføljer. Finanstilsynet har vurdert om det bør foreslås begrensninger på underliggende investeringer, eller om de generelle kravene til god forretningsskikk og forsvarlig kapitalforvaltning, i kombinasjon med tilsynsmessig oppfølging, er tilstrekkelig. Det er uheldig at pensjonsmidler skal kunne plasseres i svært risikofylte instrumenter. Skattebegunstigelsen knyttet til pensjonsspareavtalen tilsier at instrumentene bør være av en slik art at de er egnet til pensjonsspareformål. Rent tilsynsmessig vil kvalitative begrensninger fastsatt i forskrift også gjøre det enklere å føre tilsyn med institusjonenes tilbud av slike avtaler, herunder kravene til god forretningsskikk og rådgivning. Finanstilsynet vil på denne bakgrunn foreslå at det i forskriften stilles krav om at de finansielle instrumentene og selskapsandelene som kunden kan investere i, er egnet for pensjonssparing. Dette innebærer at komplekse instrumenter slik som binære opsjoner og CFD'er med høy risiko, vanskelig vil kunne inngå som eiendel i en avtale om langsiktig sparing til pensjon. Finanstilsynet viser for øvrig til at EU-kommisjonen har fremmet et forslag til en forordning om et pan-european Personal Pension Product (PEPP) som skal kunne tilbys av samme type institusjoner som foreliggende forskriftsforslag. Kommisjonen har sammen med forslaget gitt en anbefaling om skattefavorisering av PEPP. Type investeringsobjekt er ikke begrenset, men forslaget inneholder blant annet kvalitative kapitalforvaltningsregler. 3. Informasjon og rådgivning Forslaget inneholder krav til skriftlig avtale om individuell sparing til pensjon, og om hva avtalen skal inneholde. Avtalen skal angi de sentrale betingelsene for ordningen, herunder hvilke ytelser som omfattes, vilkårene for forvaltningen og vederlaget til tilbyder. Forslaget inneholder videre minimumskrav til informasjon og rådgivning forut for avtaleinngåelsen, og underveis. Det skal gis informasjon om binding av pensjonskapitalen, hvilke pensjonsytelser som omfattes, regler for utbetaling og skatt. Tilbyder skal videre gi råd om sammensetningen av porteføljen og råd om risikoreduserende tiltak når det nærmer seg uttak av pensjon. Dersom kunden selv velger sammensetningen av porteføljen, skal institusjonen før avtalen inngås kartlegge kundens behov og

4 FINANSTILSYNET SIDE 4 AV 5 ønske om risiko, og opplyse om den risiko kunden påtar seg. Forslaget inneholder videre krav til innholdet i en kontoutskrift som årlig skal sendes kunden. Hvilke krav til informasjon og rådgivning som vil gjelde utover dette, vil blant annet bero på hva slags produkt en avtale om individuell sparing til pensjon skal anses å være, hvordan pensjonsordningen nærmere utformes, hvilke tjenester som tilbys kunden i tilknytning til en avtale om individuell pensjonssparing, og rammebetingelsene i sektorlovgivningen. Dette betyr at kravene til informasjon og rådgivning utover de minimumskrav som følger av forslaget, vil kunne bli noe forskjellige. Normalt er det slik at kategoriseringen av produktet er avgjørende for hvilket regelsett som kommer til anvendelse, uavhengig av typen institusjon som formidler produktet (et verdipapirforetak som formidler livsforsikringer med investeringsvalg, må eksempelvis følge informasjons- og rådgivningskravene i forsikringslovgivningen1). For forsikringsavtaler gjelder reglene om informasjon og rådgivning i forsikringsavtaleloven, ved salg av finansielle instrumenter gjelder reglene i verdipapirhandelloven, ved forvaltningsselskap for verdipapirfonds salg av verdipapirfondsandeler gjelder egne regler for informasjon i verdipapirfondloven og for produkter tilbudt av finansforetak, herunder banker, gjelder reglene i finansforetaksloven med forskrifter. Finanstilsynet legger til grunn at de minimumskrav til rådgivning som følger av forslaget, ikke utgjør investeringsrådgivning, slik at tilbud og salg av avtale om individuell sparing til pensjon isolert sett ikke utløser krav til tillatelse til å yte investeringsrådgivning etter verdipapirhandelloven, evt. etter verdipapirfondloven. For banker, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper antas at det likevel ofte vil være naturlig å yte investeringsrådgivning i tilknytning til en avtale om individuell pensjonssparing. I så fall må tilbyder ha tillatelse til å yte investeringsrådgivning, og kravene til rådgivningen i verdipapirhandelloven med forskrifter vil gjelde, herunder krav til egnethetsvurdering. Finanstilsynet legger for øvrig til grunn at informasjons- og rådgivningsreglene som gjelder for livsforsikring med investeringsvalg, kommer til anvendelse på avtaler om individuell sparing til pensjon, i tillegg til reglene i forskriftsforslaget, når slike avtaler tilbys av livsforsikringsforetak og pensjonskasser. Finanstilsynets utgangspunkt er at det i hovedsak bør gjelde samme krav til informasjon og rådgivning uavhengig av salgskanal og hvilke institusjoner som tilbyr pensjonsspareavtalen. Utfordringen er imidlertid at avtalen vil kunne være innrettet ulikt, herunder med ulik kompleksitet, blant annet avhengig av institusjon som tilbyr ordningen. Kunden skal i alle tilfelle på en tydelig og forståelig måte informeres om at midlene er bundet minst frem til pensjonsalder, og ikke kan utbetales på annen måte enn som pensjon. Finanstilsynet har på denne bakgrunn ikke funnet grunn til å foreslå strengere krav til rådgivning enn det som følger av forslaget. Som nevnt i punkt 1.1 bør kategoriseringen av ordningen likevel klargjøres for å unngå uklarhet om konsesjonsbehov og foretakenes plikter, blant annet med hensyn til informasjon og rådgivning. Det følger av forslag til forskrift første ledd hvilke forhold knyttet til selve pensjonsspareavtalen kunden skal ha informasjon om før det inngås avtale. Finanstilsynet bemerker at 1 Noen verdipapirforetak og en del andre agenter har valgt å følge verdipapirhandellovens og verdipapirforskriftens strengere bestemmelser basert på MiFID (Markets in Financial Instruments Directive) om informasjon og rådgivning.

5 FINANSTILSYNET SIDE 5 AV 5 bestemmelsen ikke synes å dekke kostnadene knyttet til selve avtalen, særlig størrelsen på vederlaget for administrasjon og forvaltning av avtalen som institusjonen vil komme til å belaste kunden. I tillegg påløper eventuelle kostnader knyttet til underliggende investeringer. Selv om vederlaget for administrasjon og forvaltning skal fremgå av selve avtalen, jf. forslaget til forskrift tredje ledd, er det vesentlig at kunden informeres særskilt om samtlige kostnader som vil bli belastet før det inngås avtale. Finanstilsynet foreslår derfor at det gjøres en tilføyelse om kostnader i forslaget til første ledd. 4. Utbetaling av alderspensjon minst til fylte 80 år ("opphørsalder") Forslaget til forskrift tar utgangspunkt i at det er et generelt vilkår at pensjonsavtalen skal gi kunden rett til alderspensjon. Kunden kan tidligst ta ut alderspensjonen fra fylte 62 år, og denne skal utbetales i et fastsatt antall år fra uttak av pensjon og minst til fylte 77 år. Tjenestepensjonsloven åpner også for opphørende ytelser, men slik at ytelsene må betales ut i minst 10 år og i alle tilfelle til medlemmet er fylt 80 år. I innskuddspensjonsloven og foretakspensjonsloven er grensen fortsatt 77 år. I forbindelse med behandlingen av tjenestepensjonsloven i 2013 ba Finanskomitéen departementet vurdere om grensen i innskuddspensjonsloven og foretakspensjonsloven bør heves til 80 år, slik at det ble like regler på dette punkt. Finanstilsynet vil på denne bakgrunn og under henvisning til økt levealder, anbefale at opphørsalderen ikke kan settes lavere enn 80 år i den nye ordningen. Det bør etter Finanstilsynets oppfatning, og med samme begrunnelse knyttet til økt levealder, gjøres tilsvarende endringer i innskuddspensjonsloven. De samme behov for endring synes ikke å være til stede i foretakspensjonsloven, ettersom de fleste av de gjenværende premiebetalende pensjonsordningene vil fases ut over få år og fordi de fleste av disse har livsvarige alderspensjoner. For Finanstilsynet Emil Steffensen Direktør for bank- og forsikringstilsyn Runa K. Sæther seksjonssjef Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevne signaturer.