Offentlige anskaffelser ikke for amatører? NKRFs fagkonferanse 2011 Alta,

Transkript

1 Offentlige anskaffelser ikke for amatører? NKRFs fagkonferanse 2011 Alta,

2 Disposisjon Generelt om offentlige anskaffelser Omfang, bakgrunn, formål LOA og FOA sentrale bestemmelser, systematikk Anskaffelsesprosessen Faget Regeletterlevelse Gjennomføringen Hvordan er praksis? Anbudstyranniet? 2

3 Hva er en anskaffelse? Kommunen velger fritt om man ønsker å produsere varen eller tjenesten selv eller kjøpe den i markedet. Hvis kommunen først bestemmer seg for å kjøpe varen/tjenesten fra andre enn kommunen selv, er kjøpet en anskaffelse. Som hovedregel ingen betydning om det kjøpes fra private eller en annen offentlig virksomhet. EØS-avtalen regulerer forholdet mellom offentlige organer og markedet

4 Omfang (mrd. kr.) I alt Stat forvaltning Kommune forvaltning Fylkeskommune forvaltning Fylkeskommune og kommune forretning

5 Litt historikk EØS-avtalen 1994 Fri flyt av Varer Tjenester Personer Kapital WTO-avtale om offentlige innkjøp 1996 Overvåking og liberalisering av handel Handelsavtaler 5

6 Lovforarbeidene Både ut fra effektivitetshensyn og hensynet til rettssikkerhet er det viktig at offentlige anskaffelser baserer seg på objektive og rettferdige kriterier slik at alle potensielle leverandører i prinsippet har de samme mulighet for å oppnå leveransen med det offentlige. Dette taler for at valget av leverandør gjøres mest mulig regelorientert for å sikre forutberegnelighet. 6

7 Formålet med regler for offentlige anskaffelser Formålet lov om offentlige anskaffelser 1: Bidra til økt verdiskapning Sikre effektiv ressursbruk Forretningsmessighet og likebehandling Stor integritet Tillit Reglene en del av EØS-avtalen og praksis i EU/EØS har derfor betydning for hvordan de norske reglene tolkes.

8 Sentralt regelverk Lover Lov om offentlige anskaffelser (LOA 1999). (I kraft 2001) Ivaretar EØS-avtalens og EØS-direktivenes overordnede prinsipper Hjemmel for saksbehandlingsreglene Implementering av håndhevelsesdirektivet Offentleglova (2006) Avtaleloven (1918) Forskrifter Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser (2002) Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA 2006) Saksbehandlingsregler for å ivareta de grunnleggende kravene Forskrift om offentlige anskaffelser innen forsyningssektoren VETT (2006) Anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren (2008) Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (2008) 8

9 Grunnleggende prinsipper LOA 5 Ikke-diskriminering Konkurranse Likebehandling Forutberegnelighet Gjennomsiktighet Etterprøvbarhet Forretningsmessighet Proporsjonalitet/forholdsmessighet

10 10 LOA 6

11 Framgangsmåte Gjelder anskaffelsesregelverket i det hele tatt? Hvem: LOA 2 Hva: LOA 3: anskaffelse av varer, tjenester, bygge- og anleggsarbeider som foretas av oppdragsgivere som nevnt i 2 Dersom regelverket gjelder Bare LOA? Unntak i FOA 1-3 Dersom FOA gjelder Hvilken del 11

12 Kontraktstyper som er unntatt fra FOA ( 1-3 (2)) Tjenestekonsesjonskontrakter KOFA: uklart om det er en anskaffelse derfor også unntatt fra LOA Enerett Tungtveiende samfunnshensyn Må være nødvendig for å nå målet Kjøp og leie av fast eiendom Ansettelseskontrakter Driftsavtaler Fysioterapeuter Fastleger Veterinærer 12

13 Hvis LOA gjelder, men ikke FOA ( 1-3) Kravene i LOA 5 gjelder: En viss konkurranse må sikres Likebehandling Forutberegnelighet Gjennomsiktighet Etterprøvbarhet Ikke-diskriminering Detaljkravene til prosedyre m.v. i FOA gjelder ikke 13

14 Systematikk i FOA ll. 14

15 Hva regnes ikke som anskaffelser? Myndighetsutøvelse Egenregi Utvidet egenregi Kontrollkriteriet Omsetningskriteriet 15

16 16 Egenregi eller ikke?

17 17 Avgrensninger

18 Utfordringer Anskaffelse som fag Anskaffelse som regeletterlevelse 18

19 19 Anskaffelsesprosessen

20 Kunnskap Verdiskaping Regler Adferd Samfunnsansvar Offentlige anskaffelser Gode prosesser Organisering Etikk og integritet Systemer og styring 20

21 Intern organisering Sentral eller desentral organisering? En blanding? Interkommunalt samarbeid? 21

22 Sentral eller desentral organisering? Sentral Desentral Fordeler Bedre ressursbruk Profesjonalisering Økt fokus/lederfokus Gunstigere innkjøp Enklere behovsverifisering Enklere kontraktsoppfølging Nærhet/lojalitet Risiko Fjernhet fra brukerne Vanskeligere kontraktsoppfølging Manglende kunnskap Manglende ressurser Dårligere ressursutnyttelse Dårligere tilbud 22

23 Det gode innkjøp Interne målsettinger: Behovsdekning Best pris til beskrevet kvalitet Minimal miljøbelastning Verdiskaping gjennom effektiv ressursutnyttelse Eksterne målsettinger Utvikling av markedet/ leverandørene Styrket tillit til bruk av fellesskapets midler Verdiskaping gjennom konkurranse i markedet 23

24 En god anskaffelsesfunksjon Kartlegger brukere og publikums andre interesseparters behov og forventninger til tjenesteproduksjonen Etablerer anskaffelsespolitikk/-strategi og fastsetter mål Beskriver prosessen og fordeling av ansvar Avklarer ressursbehovet og sikrer ressursene Etablerer metoder for å måle virkningen og effektiviteten i anskaffelsene Fastsetter måter å unngå avvik på og fjerner årsaker til avvik Etablerer system for kontinuerlig forbedring av anskaffelsesfunksjonen Etablerer hensiktsmessig internkontroll Kvalitetssikrer anskaffelsesfunksjonen (ISO 9001 og ISO 14001) 24

25 En god anskaffelsesstrategi gir En overordnet tenking og atferd Oversikt over hva pengene går til Mer for pengene Bedre varer og tjenester Tydelig fordeling av roller og ansvar Nyttig prosess Bevissthet i hele organisasjonen Mulighet for involvering Lederfokus Administrativt Politisk Bedre planlegging Tilpasning til egen organisasjon 25

26 26

27 27 Kontraktsoppfølging

28 Viktig å få med i kontrakten Tenke oppfølging gjennom hele innkjøpsprosessen 28

29 29 Kontraktsoppfølging

30 Banale kontroller Kontroll av faktura og varemottak Antall kreditnotaer kan være indikasjon på god oppfølging 30

31 Må avklares tidlig Terskelverdier Anskaffelsens art Prioriterte tjenester (FOA vedlegg 5) Uprioriterte tjenester (FOA vedlegg 6) Anslå anskaffelsens verdi Kunngjøringsplikt Kunngjøringssted Hvilken del av FOA som kommer til anvendelse Bare del I Del I og II Del III 31

32 32 Valg av anskaffelsesprosedyre

33 33 FOA del II

34 34 FOA del III

35 Konkurransegrunnlag Innkjøpers viktigste kommunikasjonsverktøy: Hva skal anskaffes Hvordan skal anskaffelsen gjennomføres Skal ivareta de grunnleggende prinsippene Likebehandling/ikke-diskriminerende Forutberegnelighet/etterprøvbarhet Nøyaktig, klart og tydelig 35

36 Konkurransegrunnlagets innhold Kravsspesifikasjon Beskrivelsen av anskaffelsen Bestemmelser for gjennomføringen av konkurransen Spilleregler fram til kontraktsinngåelse Kontraktsbestemmelser Spilleregler etter kontraktsinngåelsen Vedlegg Skatteattest, HMS-erklæring Bordet fanger Kan ikke endre konkurranseform Ingen vesentlige endringer Opplysninger i utlysingen har forrang 36

37 Viktige knagger Kvalifikasjonskrav Krav til leverandøren Utvelgelseskrav Krav som begrense antall deltakere i konkurransen Spesifikasjoner Krav til produktet Tildelingskriterier Velge ut det beste tilbudet Kontraktsbestemmelser 37

38 Tildelingskriterier Hvilke forhold som blir vektlagt for å peke ut vinneren av konkurransen To lovlige kriterier (FOA 13-2 og 22-2) Laveste pris Økonomisk mest fordelaktige tilbud Kriteriene må ha tilknytning til kontraktsgjenstanden Kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice, teknisk bistand, eller tid for levering/ ferdigstillelse Må opplyses i konkurransegrunnlaget og utlysingen 38

39 Kvalifikasjonskrav vs. tildelingskriterier Kvalifikasjonskrav er absolutte og retter seg mot leverandøren Tildelingskriterier Vurderingsskala Skjønnsutøvelse Gjelder selve tilbudet Hvis kvalifikasjonskravene først er oppfylt, kan ikke trekke de samme kravene inn ved tildelingsvurderingen (Lianakis-dommen) Utfordring ved tjenestekontrakter Viktig å foreta en grundig vurdering av hva som skal være krav og hva som skal være tildelingskriterium 39

40 40 Rammeavtaler

41 Og hva er så handlingsrommet? Stor frihet til å bestemme hva som ønskes anskaffet, forutsatt Stor frihet til å fastsette krav til leverandørene, forutsatt Stor frihet til å fastsette hva som skal vektlegges ved tildeling av kontrakt, forutsatt MEN Presentasjon 2009

42 42 Kilde: Difi

43 Funn om offentlige anskaffelser FAD vil ha full gjennomgang av hvordan staten og kommunene gjennomfører sine innkjøp. Både organisering, lederforankring, rutiner og kompetanse skal vurderes. Målet er å finne tiltak som vil profesjonalisere innkjøpsvirksomheten i det offentlige. St.meld. 36 ( ) Det gode innkjøp Organisering av innkjøpsarbeidet Lederfokus Opplæring Riksrevisjonens rapporter Kommunal revisjons rapporter 43

44 Riksrevisjonens funn Tilfeldig, mangelfull eller uhensiktsmessig organisering Mangel på anskaffelsesfaglig kompetanse og ferdigheter Mangel på dedikerte ressurser Mangel på anskaffelsesstrategi eller mangel på implementering av strategi for egen virksomhet Mangel på ledelsesforankring 44

45 Hva har kommunal revisjon gjort? : 50 rapporter om offentlige anskaffelser : 43 rapporter 45

46 Hva viser rapportene? Brudd på de grunnleggende kravene Mangelfull/manglende dokumentasjon og anskaffelsesprotokoll Mangelfull/manglende kunngjøring/utlysing Ulovlig direkte anskaffelse Mangelfull evaluering kvalifikasjoner og tildeling Skatteattest HMS-attest Mangelfull tildelingsbeslutning og klagefrist Mangler ved inngåelse og bruk av rammeavtaler Mangler ved kontraktsinngåelsen 46

47 Mulige årsaker Manglende rutiner og kvalitetssikring Uhensiktsmessig organisering Kompetansemangler Mangelfull kontraktsoppfølging Rammeavtaler Begrensede ressurser Manglende dokumentmaler Mangelfull planlegging av prosesser Mangelfull informasjonstilgang og deling Lite utviklet innkjøpssamarbeid og bruk av innkjøpsforum 47

48 KOFAs funn Ulovlig direkte anskaffelse Ikke kunngjort Mangelfull eller uklar kunngjøring/konkurransegrunnlag Ulovlig tildelingskriterium Sondring mellom kvalifikasjonskrav (evne til å oppfylle kontrakten) og tildelingskriterier (Lianakis) Urettmessig avvisning av leverandør eller tilbud Mangelfull tildelingsevaluering Urettmessig avlysning/totalforkastelse Mangelfull begrunnelse Mangelfull protokollføring 48

49 KOFA: konstaterte brudd Kilde: KOFAs årsmelding

50 KOFA: ilagte gebyrer 2008: Storfjord kommune kr 2009: Askøy kommune kr 2010: Oslo kommune kr Vinje kommune kr Andebu kommune kr Drammen kommune kr Sund kommune kr Fredrikstad kommune kr Kilde: KOFAs årsmelding

51 EU-kommisjonen 2011 Grønnbok om modernisering av regelverket om offentlige anskaffelser: Behovet for forenkling av reglene Regler om hvordan innkjøperne skal ta hensyn til Miljø Sosiale forhold Innovasjon 51

52 FADs høringssvar Ønsker endringer velkommen Dagens regler for komplekse Uklar juss Skaper store administrative byrder for det offentlige Kan komme i skade for å bryte reglene i god tro Strengere håndheving Fokus på formaliteter og ikke på kostnadseffektive innkjøp Skaper byrder for SMB 52

53 FADs høringssvar forts. Små kommuner med begrensede administrative ressurser Regler for offentlig anskaffelser må ikke være til hinder for interkommunalt samarbeid Reglene for egenregi må få en avklaring 53

54 Doffin : KS sliper knivene Prioriterte områder: Større frihet for interkommunale løsninger Kjøp av tjenester fra en annen kommune Et enklere regelverk (frivillig å stille ikke-innkjøpsfaglige krav) Ikke gå lenger enn det EØS-reglene krever Terskelverdiene Omfatter flere områder KOFAs praksis Konkurransen hemmes ved at mindre leverandører ikke har ressurser og kompetanse til å delta i konkurransene Kommunene vil vegre seg mot å konkurranseutsette tjenester 54

55 NIBR i Aftenposten : Anbudstyranniet Når norske forskningsmidler konkurranseutsettes gjennom et offentlig regulert anbudssystem, kan det bli dyr og dårlig forskning. Vi konkurrerer om småpenger. Det sløses bort enorme ressurser til utforming av konkurransegrunnlag og søknader. Oppdragsgiver detaljbeskriver hvordan vi skal gjennomføre forskningsoppgaven. Systemet hindrer konstruktive samtaler mellom oppdragsgiver og taker. Vi risikerer å bli kastet ut av konkurransen dersom vi har et skilleark for lite i søknaden. Anbudsregimene har dysfunksjonelle virkninger. Tidligere tiders arbeidsdeling og tillit mellom partene, er nå erstattet med formalisme og fremmedgjøring. 55

56 Erfaringer i England og Wales Minussiden: Høyere kostnader for gjennomførelse Økte administrative byrder Klagehåndtering Juridisk uklarhet om interkommunalt samarbeid Plussiden: Bedre gjennomsiktighet Bedre innsyn 56

57 Fafo-rapport 2011:14: Anbud og arbeidstakerrettigheter. En studie av bransjene renhold, vakt og anlegg Norsk arbeidsliv preges i stadig større grad av konkurranseutsetting. Det offentlige et særlig ansvar for å ivareta grunnleggende arbeidstakerrettigheter. I arbeidsintensive bransjer er det trolig vanskelig å unngå at harde priskonkurranser ikke vil få konsekvenser for de ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Det offentlige en versting? Bare pris teller. Metode: Kvantitativ spørreundersøkelse blant tillitsvalgte i de tre bransjene Tre case-studier En kommune - renhold En flyplass vektertjenester En region i Statens vegvesen - anlegg 57

58 Takk for meg! Tlf