NOU 2017:4 "Delingsøkonomien - muligheter og utfordringer" - Høringsuttalelse fra Skattedirektoratet

Transkript

1 Skatteetaten Saksbehandler Deres dato Vår dato Lars Olsen Telefon Deres referanse Vår referanse 17/ / Finansdepartementet Postboks 8008 Dep 0030 OSLO NOU 2017:4 "Delingsøkonomien - muligheter og utfordringer" - Høringsuttalelse fra Skattedirektoratet 1. Innledning Vi viser til høringsbrev datert 7. februar 2017 med oversendelse av NOU 2017:4 "Delingsøkonomien muligheter og utfordringer". Skatteetaten har arbeidet med spørsmål knyttet til digitalisering og delingsøkonomi over noe tid. Som Finansdepartementet er kjent med, utarbeidet Skattedirektoratet i 2016 en egen rapport om muligheter og utfordringer knyttet til utviklingen på området, med særlig fokus på kjente utslag av delingsøkonomi. Skatteetatens rapport ble oversendt til Finansdepartementet 20. januar i år, og er tilgjengelig på Utvalget som har vurdert delingsøkonomien har hatt et omfattende mandat og relativt kort tid til å ferdigstille sin rapport. Det er vår oppfatning at det er gjort en god jobb under disse forutsetningene, og at de vesentligste spørsmål er vurdert på en god måte. Digitaliseringen og delingsøkonomien er i utvikling. Dette er derfor områder som det er nødvendig å følge tett videre, både fra skattemyndighetenes side og fra forvaltningen for øvrig. Innføring av nye rapporteringsordninger, regelendringer, mer omfattende veiledning og oppfølging vil kunne innebære kostnader for både aktørene i delingsøkonomien og for myndighetene. I det videre arbeidet med oppfølging av forslagene er det derfor viktig å sørge for at de økonomiske og administrative konsekvensene blir utredet nærmere. Skattedirektoratet er primært opptatt av skatte- og avgiftsmessige vurderinger i utredningen, men også enkelte av de mer områderegulatoriske spørsmålene har en viss innvirkning og betydning for vårt forvaltningsområde. Vi gir vår støtte til hovedkonklusjonene om skatt og avgift. Disse er i stor grad i samsvar med etatens egne vurderinger. Vi viser i denne sammenheng særlig til: - behovet for klargjøring av virksomhetsvurderinger i visse tilfeller, - mulige endringer knyttet til utleie av fast eiendom, og - det som knytter seg til økt informasjonstilgang og tredjepartsrapportering. Postadresse Besøksadresse: Sentralbord Postboks 9200 Grønland Se Oslo Org.nr: Telefaks skatteetaten.no/sendepost

2 2017/ Side 2 av 7 Nedenfor vil vi gå noe nærmere gjennom disse hovedområdene, samt enkelte andre områder som er av interesse for skattemyndighetenes arbeid. 2. Skatt og avgift hovedområder a. Hovedtrekk Digitalisering og delingsøkonomi skaper både utfordringer og muligheter for skattemyndighetenes arbeid. Utviklingen kan medføre at en betydelig del av verdiskapning og økonomisk aktivitet flyttes fra etablerte konstellasjoner med større virksomheter med ansatte arbeidstakere, til mindre enkeltaktører uten etablerte ansettelsesforhold. I så tilfelle vil det kunne utfordre viktige sider ved de ordningene og forutsetningene som dagens skatteprosesser baseres på. På den annen side ser vi på digitaliseringen som ligger bak utviklingen som en mulighet til å etablere gode moderniserte skatteprosesser, basert på effektiv gjenbruk av allerede eksisterende informasjon om relevante økonomiske forhold. Skatteetaten er opptatt av at det skal være enkelt å handle rett. Vi ønsker derfor skatteregler og prosesser som best mulig legger til rette for enkel etterlevelse. Det er ikke vår oppgave å vurdere hvilke rammevilkår som skal gjelder for forskjellige typer økonomiske aktiviteter, men vårt fokus er at skatte- og avgiftsmessige prosesser skal være rettferdige og håndterbare for alle aktører. Ved skattereformen av 1992 ble hovedprinsippene for et effektivt skattesystem etablert. Disse har siden ligget til grunn for senere reformer, ved at man ønsker brede skattegrunnlag, relativt lave satser, stor grad av likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og virksomhetsformer i tilegg til symmetrisk behandling av inntekter og kostnader slik at investeringer kan gjøres lønnsomme og at de samfunnsmessige kostnadene ved beskatning kan holdes lavest mulig. Dette er prinsipper som også understøtter en anbefaling om mest mulig generelle regler som treffer bredest mulig, og at det ikke gis spesielle skatteregler for de enkelte forretningsmodeller. Spesialregler for enkeltmodeller vil innebære et mer komplekst regelverk for alle parter, og vil gi en rekke avgrensningsutfordringer som skaper merarbeid både for skattepliktige og myndigheter. Vi viser her til rapporten fra januar 2017, særlig pkt 3, 5 og 6. Veiledning av skattepliktige er svært viktig for Skatteetaten. Vi ser at også utvalget peker på dette, og at det fremmes flere konkrete forslag om forbedring av veiledningen for aktører innen delingsøkonomien. Et konkret eksempel er forslaget under pkt (s 137) om mer automatisert veiledning for utleie av bolig og virksomhetsvurderinger. I skatteetaten jobbes det kontinuerlig med å tilpasse veiledningen til de behov vi ser at de skattepliktige har, og i dette arbeidet vil vi ta med oss innspillene og forslagene fra utvalget.

3 2017/ Side 3 av 7 b. Informasjonstilgang og tredjepartsrapportering Utvalget omtaler i pkt. 8.2 spørsmål knyttet til informasjonsinnhenting fra aktørene i delingsøkonomien. Det foreslås at det etableres lovpålagte rapporteringsordninger for formidlingsselskaper på utvalgte områder der delingsøkonomien har fått et visst omfang. Skatteetaten har lang og positiv erfaring med innhenting og bruk av informasjon fra tredjeparter. I denne omgang nevnes kort vår bruk av informasjon fra arbeidsgivere, banker, forsikringsselskaper mv. Innhenting av informasjon fra sentrale tredjeparter gir en effektiv og god beskatningsprosess for de skattepliktige, der etterlevelsesgraden blir høy, samtidig som det er kostnadsmessig effektivt i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Et viktig særtrekk for aktørene i delingsøkonomien er at prosessene allerede er digitaliserte, det er digitalisering som er grunnlaget for utvikling av de nye tjenestene. Dette åpner for ytterligere effektiv og mindre kostnadskrevende gjenbruk av informasjon enn det som har vært tilfelle på en del andre områder hvor det har blitt etablert rapporteringsordninger tidligere. Det er i denne sammenheng viktig å peke på at informasjon fra tredjeparter kan benyttes til veiledningsaktiviteter eller til kontrollformål, ikke bare til forhåndsutfylling av skattemeldingen. Forhåndsutfylling vil på flere av de aktuelle områdene knyttet til delingsøkonomien være utfordrende å gjennomføre. Arbeidet med å tilrettelegge for god etterlevelse av skattereglene er sammensatt, og det vil variere hvilken innsats og hvilke virkemidler som er mest egnet på de forskjellige områdene. Vi er enig med utvalget i at lovpålagt rapporteringsplikt klart er å foretrekke. Også frivillige løsninger kan være aktuelle, men det reiser en rekke utfordrende spørsmål knyttet til konkurransehensyn, likebehandling mv. Det kan særskilt nevnes at det vil være lettere for større aktører å tilby og utvikle slike løsninger enn for små, mer nystartede virksomheter. Frivillige ordninger vil også kunne skape utfordringer knyttet til formidlernes håndtering av personopplysninger og behandlingsgrunnlaget for slike opplysninger. For å innføre nye rapporteringsløsninger kreves det grundige vurderinger av en rekke spørsmål. Sentralt i denne sammenheng er at det må avklares hvem som skal ha slik plikt, hva som skal rapporteres om hvilke skattepliktige, hvordan det rent faktisk skal rapporteres, når det skal rapporteres og ikke minst hvordan skattemyndighetene skal benytte informasjonen. Det vil kreves et omfattende arbeid for å svare på disse spørsmålene, og flere av områdene er av en slik karakter at de bør være gjenstand for en offentlig høringsrunde når det er utarbeidet tilstrekkelig detaljerte forslag. Innføring av nye løsninger krever også tekniske tilpasninger hos både rapporteringspliktige og skattemyndigheter, noe som vil kunne kreve utviklingstid og -kostnader. Her er det viktig at det blir gitt tilstrekkelig tid til at alle involverte får gjennomført en god implementeringsprosess.

4 2017/ Side 4 av 7 c. Virksomhetsspørsmål Skattedirektoratet er enig med utvalget i at det er viktig at virksomhetsbegrepet er likt for all økonomisk aktivitet i samfunnet, og at det ikke bør gjøres endringer for å tilpasse virksomhetsbegrepet til delingsøkonomien. Skattereglene bør som et klart utgangspunkt være de samme for alle aktører som driver samme økonomiske aktivitet, særlig gjør dette seg gjeldende for virksomheter som konkurrerer direkte eller indirekte i samme marked. Utvalget påpeker at virksomhetsgrensen i dens nedre sjikt tidvis kan være utfordrende for skattyterne. Utvalget foreslår videre at dette kan avhjelpes blant annet ved at Skatteetaten presiserer virksomhetsgrensen. Vi leser forslaget slik at dette blant annet kan gjøres ved veiledning gjennom eksempler. Skatteetaten gir i dag slik veiledning på flere områder, herunder gjennom Skatte-ABC, knyttet til når utleie av bolig og næringseiendom skal anses å utgjøre en virksomhet. Videre avgis det prinsipputtalelser og bindende forhåndsuttalelser. Det er bl. a. publisert en bindende forhåndsuttalelse knyttet til planlagt anskaffelse av to leiligheter som skulle benyttes til korttidsutleie, noe som ble ansett å være en virksomhet i skattemessig forstand. Skattedirektoratet vurderer løpende om det er behov for ytterligere avklaring og veiledning, men påpeker at det i alle saker vil måtte bero på en konkret vurdering om det foreligger virksomhet. Dette er viktig bl. a. for å forhindre urettmessig utnyttelse av fradragsretten, og for å unngå at f. eks. reell kapitalinntekt ikke beskattes som virksomhetsinntekt. Utvalget drøfter om det ved virksomhetsvurderingen for utleie kan være hensiktsmessig å fastsette beløpsgrenser, men synes å konkludere med at man bør holde fast ved den alminnelige virksomhetsvurderingen også ved utleie. Skattedirektoratet støtter her utvalget i at man bør beholde den generelle virksomhetsvurderingen. En beløpsgrense for utleie vil kunne gi svært tilfeldige og forskjellige utfall skattemessig mellom skattytere, ettersom størrelse på boligen, kostpris og mulig utleieverdi vil variere mye mellom hvert objekt. Videre vil det reelle overskuddet og om det blir overskudd vil være svært varierende. En beløpsgrense synes derfor å være lite egnet for regulering av om det foreligger virksomhet ved boligutleie. d. Fast eiendom. Utvalget har en omfattende gjennomgang av spørsmål knyttet til utleie av fast eiendom i pkt I vår rapport fra januar anbefaler vi i likhet med utvalgets mindretall en bredere gjennomgang av grunnlaget for dagens regler om beskatning av utleie av fast eiendom. De faktiske forhold har endret seg i relativt stor grad siden gjeldende regelverk ble innført. Det kan etter vår oppfatning være grunn til å revidere regelverket på bakgrunn av de teknologiske og samfunnsmessige endringene som preger boligmarkedet generelt og utleiemarkedet spesielt. Konkret foreslår et flertall i utvalget at det gis nye skatteregler for korttidsutleie av egen bolig. Skattedirektoratet har omtalt det samme området i vår rapport fra januar. Her er begrunnelsen til utvalgsflertallet en litt annen enn den som fremgår av vår rapport, i det utvalget særlig legger vekt på at arbeidsinnsatsen knyttet til utleieaktiviteten bør beskattes på linje med lignende arbeidsinnsats. De mer samfunnsøkonomiske vurderingene til utvalget skal vi i begrenset grad gå inn på. Vår

5 2017/ Side 5 av 7 hovedbegrunnelse for at området korttidsutleie bør vurderes nærmere knytter seg i større grad til den utvikling som har skjedd siden skattereglene for utleie av fast eiendom ble utviklet, og hvordan dette virker inn på dagens forhold. Det er bl. a. et økende antall utleiere som nå må forholde seg til vurdering av utleieverdi for å avgjøre om utleien er skattepliktig, og for så vidt også virksomhetsgrensen. For øvrig viser vi til ovennevnte rapport fra januar e. Merverdiavgift Skattedirektoratet støtter mindretallets forslag om å heve grensen for registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Dette vil innebære en forenkling for små næringsdrivende, som slipper å forholde seg til pliktene som slik registrering innebærer. Det vil også redusere de administrative kostnadene for Skatteetaten, samt styrke merverdiavgiften som fiskal avgift, siden mange små virksomheter leverer negative merverdiavgiftsoppgaver til staten. Skattedirektoratet vil vise til tidligere forslag om heving av registreringsgrensen - Prop. 1 LS ( ) pkt. 6.2 og den begrunnelse som ble gitt for forslaget. Vi opplever at begrunnelsen er forsterket siden delingsøkonomien bringer et større antall nye små næringsdrivende, blant annet innenfor tjenesteområder med redusert merverdiavgiftssats. Her benyttes ofte driftsmidler som er egnet til privat bruk, og som kan reise administrativt krevende avgrensninger bl. a. med hensyn til fradragsrett. Skattedirektoratet vil videre vise til de muligheter som utvalget har skissert om nye rapporteringsløsninger og mulig innkreving av merverdiavgift via plattformer. Skattedirektoratet foreslår at disse mulighetene utredes videre, særlig i lys av internasjonal utvikling på området, og at tilsvarende løsninger vurderes i andre land. f. Særavgifter Utredningens pkt 8.5 omhandler særavgifter, og det vises der til avgiftsfordelene knyttet til engangsavgiften for drosjer sammenliknet med personbiler. Utvalgets flertall foreslår å endre ordningen med krav til drosjeløyve, og at eventuelle avgiftsfordeler avgrenses til objektive kriterier som tar hensyn til hvor mye bilen brukes til yrkesmessig persontransport. Utvalgets omtale av særavgifter synliggjør ikke hvordan eventuelle avgiftsfordeler tenkes gjennomført. Vi vil i denne omgang fremholde at slik vi forstår forslaget, vil det medføre endringer av grunnprinsippet engangsavgiften er innrettet etter. Etter dagens system beregnes og betales engangsavgiften ved første gangs registering i Norge. Avgiftsnedsettelse gis kun til de kjøretøyene som på registreringstidspunktet oppfyller vilkårene til en tilgodesett avgiftsgruppe. Kjøretøy som ikke oppfyller slike vilkår på registreringstidspunktet havner i avgiftsgruppe A, som er dyrest. Det store flertall av kjøretøy er i avgiftsgruppe A. Det gis ikke refusjon dersom kjøretøy senere kvalifiserer til en mer avgiftsmessig gunstig avgiftsgruppe. Etter førstegangsregistrering konsentrerer Skatteetaten seg hovedsakelig om kjøretøyene som har betalt en nedsatt engangsavgift, ettersom de må betale tillegg i engangsavgiften dersom vilkårene for avgiftsnedsettelse ikke

6 2017/ Side 6 av 7 overholdes. Kjøretøy som registreres første gang i Norge på løyveinnehaver til bruk som ordinær drosje, havner i avgiftsgruppe H og får avgiftsnedsettelse ved registrering. Utvalgets forslag kan potensielt innebære at hele avgiftsgruppe A, på et tidspunkt etter registrering, har krav på en avgiftsnedsettelse (i praksis en refusjon) av allerede innbetalt engangsavgift. Dette vil kunne medføre store endringer i særavgiftsavgiftsregelverket generelt og motorvognavgiftsregelverket spesielt. Det vil derfor være nødvendig med en grundig utredning av hvordan disse hensynene kan innarbeides i eventuelt nye regler om avgiftsfastsetting for kjøretøy brukt til persontransport. Forslaget vil også kunne få betydning for årsavgiften/trafikkforsikringsavgiften. g. Beskatning av formidlingsselskaper Under pkt omtales spørsmål knyttet til beskatningen av delingsøkonomiselskaper (formidlerne), med særlig fokus på beskatningen av selskaper hjemmehørende i utlandet. Det legges til grunn at beskatningen av slike selskaper ikke skiller seg særlig fra beskatning av andre selskaper med aktivitet i flere land. Skattedirektoratet stiller seg bak denne vurderingen, og det samme er omtalt i vår rapport fra januar i år. Initiativ på dette området må ha et videre omfang, og også vi viser her til OECDs BEPS-arbeid og oppfølgingen av det. 3. Øvrige områder a. Drosjemarkedet Drosjemarkedet omtales av utvalget som et område hvor delingsøkonomien er særskilt fremtredende. Drosjebransjen har vært et innsatsområde for skattemyndighetene over lengre tid. Her har det blitt etablert nødvendige krav til dokumentasjon og rapportering både i regnskapsregelverket og i skatteforvaltningsreglene. Etter direktoratets oppfatning er dette et område som uavhengig av formelle krav og bransjemessig regulering vil kreve videre oppmerksomhet fra skattemyndighetene for å sikre en god etterlevelse av skatte- og avgiftsreglene. I denne sammenheng er behovet for god og troverdig informasjon om økonomisk aktivitet sentralt. Vi er derfor opptatt av at eventuelle endringer av bransjens regelverk ikke innebærer en reduksjon på denne fronten. Skattemyndighetene har behov for informasjon som identifiserer skattepliktige, som gir informasjon om omsetning, om kjørte kilometer og om andre relevante størrelser for fastsetting av korrekt skatte- og merverdiavgiftspiktig resultat. Det er ikke vår oppgave å vurdere de bransjeregulatoriske problemstillingene som forslagene reiser, men vi finner det hensiktsmessig å peke på de sammenhengene som er mellom slik regulering og de behov for informasjon som kan sikre etterlevelse som er sentrale for skattemyndighetene. b. Overnatting Det foreslås ingen særskilte endringer i regelverket for overnattingstjenester, men utvalget peker på at det av samfunnsmessige grunner er behov for bedre statistisk informasjon på dette området. Vi

7 2017/ Side 7 av 7 vil her peke på at dette bør ses i sammenheng med de forslag som fremmes om utvidet skattemessig rapportering i pkt Når myndighetene har behov for mer informasjon fra utvalgte bransjer bør det vurderes om dette informasjonsbehovet kan ses i sammenheng. Slik vil myndighetene vurdere sitt samlede behov, samtidig som de opplysningspliktige møter hensiktsmessige og effektive rapporteringskrav. Det bør derfor vurderes nærmere hvordan slike krav kan ses i sammenheng, og om det kan være aktuelt å utvikle samordnede og felles løsninger, slik det f eks er gjort gjennom a- ordningen for arbeidsgiverrapportering. 4. Økonomiske og administrative kostnader Utvalget har ikke kommet med konkrete og detaljerte forslag til endringer på skatteområdet, og det er naturlig nok heller ikke gjort omfattende vurdering av økonomiske og administrative kostnader knyttet til eventuelle regel- eller prosessendringer. Vi vil derfor i denne omgang bare påpeke at innføring av nye rapporteringsordninger, mer omfattende veiledning og oppfølging vil innebære kostnader for både aktørene i delingsøkonomien og for myndighetene. Det vil være kostnader forbundet med både utvikling, innføring og drift av nye ordninger. Ved en oppfølging av forslagene til utvalget vil det være nødvendig å gjøre mer grundige utredninger på dette området. Dersom det ikke blir innført ny tredjepartsrapportering fra formidlingsselsskapene i delingsøkonomien, og aktiviteten der fortsetter å øke, vil det bli nødvendig for skatteetaten å bruke mer ressurser på forebygging og oppfølging av denne gruppen skattytere. Med hilsen Jan M. Magnus Direktør Rettsavdelingen Hanne Kjørholt Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikke håndskrevne signaturer