Krav og ansvar ved planlegging og byggesaksbehandling

Transkript

1 Krav og ansvar ved planlegging og byggesaksbehandling «Lov og rett om kart» Oslo, 27. august 2013 Eivind Junker

2 Person og prosjekt rettsvitenskap og geografi tidl. advokatfullmektig, nå stipendiat «Klimatilpasning i arealplanlegging» usikkerhet i forvaltningsavgjørelser krav til faktagrunnlag i planlegging krav til tilpasning (forebygging av skader)

3 Disposisjon DEL 1: Krav til faktisk grunnlag hva skal undersøkes? hvordan skal resultatet påvirke kartet? DEL 2: Ansvar hvem må betale? hvem har ansvaret for oppfylling?

4 Overblikk, del 1: faktisk grunnlag bakgrunn og behov fvl. 17 og 37 pbl. 4-3, jf og TEK10 kap. 7 relaterte utredningskrav (KU, ROS etter sivbl.) geografisk omfang av undersøkelser mm. skalering: krav til innhold og detaljnivå rettslig betydning av tilgjengelig informasjon

5 Hvorfor forebygge skader? lovfestet ansvar (bl.a. pbl. 3-1 og 28-1) planlegging skal «fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.» bygging bare tillatt «dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natureller miljøforhold» økende sårbarhet mer oppmerksomhet om ansvar og regress Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene Meld. St. 33 ( ) Klimatilpasning i Norge

6 Solhov i Lyngen kommune etter raset 3. september 2010 Foto: Marius Fiskum

7 Nordlys, 7. november 2012

8 Sårbarhet, kvikkleire boliger 72 skoler 205 sykehus syv fengsel 222 hytter 76 hotell > bor i faresoner Teknisk Ukeblad, 18. oktober 2012 Riksrevisjonen Dokument 3:4 ( )

9 Sårbarhet, flom og skred innbyggere og bygninger i sone for 200-årsflom innbyggere i aktsomhetsområde for stein- og snøskred tall bygger på dagens vær- og klimasituasjon mange ukartlagte områder Meld. St. nr. 33 ( )

10 aftenposten.no,

11 Grunnlag for beslutninger alminnelig utredningsplikt (fvl. 17 og 37) «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.» konkretiseringer i pbl. konsekvensutredninger (KU) risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS), lovfestet i 2008 Ot.prp. nr. 32 ( ) Veileder T-1493 Konsekvensutredninger Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene

12 Tidlige forsøk med ROS «... En vår blev alting revet bort af flommen. De slap derfra med livet. Arm og nøgen han tog på rydningsværket fat påny, og inden høsten kom, steg atter røgen ifra en fjeldgård, lagt i bedre ly. I ly? For flommen, ja, men ej for bræen; to år derefter lå den under sneen....» Henrik Ibsen, Peer Gynt ( Illustrasjon: Erik Werenskiold, 1895 (

13 Gjeldende krav? «Både plan- og bygningsloven og sivilbeskyttelsesloven stiller krav til kommunene om risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er imidlertid ikke spesifisert nærmere hvilket omfang og detaljeringsnivå disse analysene skal ha, ut over noen minimumskrav.» Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene

14 ... m.fl.

15 Hva er en ROS-analyse? kartlegging tilpasset enheter/personer uten spesialkunnskap i risikoanalyse formål å «forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.» pbl. 4-3: «vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging» Ot.prp. nr. 32 ( ) ROS : risiko- og sårbarhetsanalyse for virksomheter og lokalsamfunn (1998) Rausand og Utne (2009): Risikoanalyse - teori og metoder

16 Aktuelle momenter i ROS Farlige stoffer: Flom, erosjon og isgang Ekstrem nedbør strålekilder Overvann brannfarlig, reaksjonsfarlig og trykksatt stoff Havnivåstigning oppbevaring og bruk av eksplosiv vare Vanninntregning transport av farlig gods Stormflo Skred: Kvikkleire, jord, fjell, stein, snø, sørpe, steinsprang og sekundærvirkninger Ulykker med transportmidler (jernbane, fly, skip, annen trafikk) Ødeleggelser av kritisk infrastruktur Flodbølge Sårbare objekter Oppdemning Terror og sabotasje Skog- og gressbrann Elektromagnetiske felt Sterk vind (storm/orkan) Tilgjengelighet for nødetatene Radon DSB: Retningslinjer for Fylkesmannens bruk av innsigelse

17 Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene

18 Når krever pbl. ROS? alle planer som fordrer KU, jf. 4-2 andre «planer for utbygging» alle typer utbyggingsaktivitet (uavhengig av formål) tiltak uten søknadsplikt? forholdet til helhetlig ROS etter sivbl. tidsperspektiv (planlagt utvikling) frist? Ot.prp. nr. 32 ( ) Veileder T-1493 Konsekvensutredninger

19 Omfang/skalering av ROS hele planområdet? særlig om eksisterende bebyggelse innhenting av ny kunnskap vs. bruk av tilgjengelige ressurser avhengig av nivå «Utgangspunktet er at KU [/ROS] skal være fokusert, beslutningsrelevant og tilpasset plannivået.» Ot.prp. nr. 32 ( ) Veileder T-1493 Konsekvensutredninger

20 For mye av det gode? begrensningsplikt (pbl. 3-1) «Planleggingen skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring og ikke være mer omfattende enn nødvendig.» jf. naturmangfoldloven 8 «Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på naturmangfoldet.»

21 Krav til forebygging område med fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen som hensynssone vedta bestemmelser om utbyggingen i sonen, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap jf og TEK10: tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natureller miljøforhold merk varslet planretningslinje

22 Del 2: Ansvar

23 Overblikk, del 2: ansvar og plikter forholdet planmyndighet tiltakshaver ( andre) finansiering: hva kan pålegges private? krav til fagkyndighet? informasjonskilder og metode(r) kontroll og godkjenning usikre/ukjente momenter

24 Kattmarka i Namsos etter kvikkleireskred 13. mars 2009 Foto: Scanpix

25 Trønder-Avisa, 20. november 2012

26 «Kommunen er etter plan- og bygningsloven ansvarlig for at naturfare, herunder fare for flom og skred, blir vurdert og tatt tilstrekkelig hensyn til i arealplanlegging og byggesaksbehandling.» Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene

27 Vårt land,

28 tu.no,

29 gd.no,

30 Krav til dokumentasjon fra private Planer hvor kommunen er forslagsstiller arealdel, kommunedelplan: ev. krav til innspill områderegulering: ev. utbyggingsavtaler e.l. Private/eksterne planforslag planmyndighet kan stille krav om KU/ROS mv. «Kommunene har i dag imidlertid insentiver til å utsette detaljert kartlegging (faresonekart) til reguleringsplanstadiet, da kostnaden må bæres av tiltakshaver.» Ot.prp. nr. 32 ( ) Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene

31 Ansvar for tilstrekkelig grunnlag kommunen har selv ansvaret for egne utredninger (kommuneplan / områderegulering) «For reguleringsplaner utarbeidet av tiltakshavere må kommunen påse at farene er utredet, at utredningene har tilstrekkelig kvalitet og at hensynet til farene er innarbeidet i planene.» grunnlagets tilstrekkelighet er skjønnsbasert Ot.prp. nr. 32 ( ) Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene (uthevet her)

32 Faglighet og metode krav til faglig kvalitet i ROS? ingen konkrete krav hensynet til inkludering sml. pbl «Reguleringsplan skal utarbeides av fagkyndige.»

33 Ansvar for vedtak kommunen gjør vedtaket, og har ansvaret vanlige regler om feil ved prosess og vedtak (saksbehandling, rettsanvendelse, hensyn osv.) feil i faktum kan medføre ugyldighet ansvar for «fakta» om fremtiden? Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utg., 2010)

34 tu.no,

35 Nissegården, Lom Skjermdump: kart.finn.no

36 Eksisterende bygg og infrastruktur «Den enkelte innbygger, grunneier og eier av bygninger og infrastruktur har et ansvar for å sikre seg selv og egen eiendom.» Kommunens har likevel et visst ansvar: ROS etter sivbl., vurderingsplikt, ev. oppfølging sikring etter natskl. 20 (merk varslet revisjon, og dom fra Eidsivating lagmannsrett 23. mars 2012) (pålegg etter 31-4, hvis det gis forskrift) krav ifm. utbygging/renovering Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene

37 Usikkerhet ulike varianter viten usikre fenomen: ustabile fjellsider (Åkerneset) ukjente fenomen: mye kvikkleire ikke kartlagt (områder <10 dekar, strandavsetninger mv.) uberegnelige fenomen: klimaendringer (flom og skred på nye steder og årstider, havnivå mm.) Riksrevisjonen Dokument 3:4 ( ) Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene

38 Ansvar for usikre momenter Forskjellen usikre/ukjente Klimaendringer: usikre, men kjente NVE forutsetter at planlegging inkluderer mer enn 20 prosent økning av flomnivå de neste 100 år ekstrem versus ny normal Rettslig krav om å inkludere usikkerhet? Eksempel på ukjent vs. usikker faktor: hyttefeltet i Vågå vs. hyttefelt i Lom Eidsivating lagmannsretts dom 23. mars 2012, LE Nord-Gudbrandsdal tingretts dom 16. mai 2013 (ikke rettskraftig) Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene

39 Skjermdump: kart.finn.no

40 Utvalgt litteratur Farber, Daniel A. Uncertainty. SSRN elibrary (18. februar 2010). abstract_id= Flaum- og skredfare i arealplanar (retningslinjer Nr. 2/2011). Noregs vassdrags- og energidirektorat, Heiberg, Eli. Ansvarsfordeling mellom kommune og stat i arbeidet med klimatilpasning. Vestlandsforsking notat 3/2012. Vestlandsforsking, 15. juni Harvold, Kjell A., and Linda Innbjør. Ansvar og virkemidler ved tilpasning til klimaendringer. Oslo: Norsk institutt for byog regionforskning, Meld. St. 15 ( ) Hvordan leve med farene om flom og skred. Oslo: Olje- og energidepartementet, 27. mars Meld. St. 33 ( ) Klimatilpasning i Norge. Oslo: Miljøverndepartementet, 7. mai NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring. Samfunnet si sårbarheit og behov for tilpassing til konsekvensar av klimaendringane. Oslo: Miljøverndepartementet, 15. november NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser. Oslo: Finansdepartementet, 3. oktober Veileder for Kommunale Risiko- Og Sårbarhetsanalyser. Direktoratet for sivilt beredskap, Vennemo, Haakon. Hvordan forholde seg til klimaendring - en prinsippdrøfting. Notat. Oslo: Sensible research, 22. januar 2010.