Kommunenes syn på godkjenning av inneklima i skoler og barnehager

Transkript

1 Kommunenes syn på godkjenning av inneklima i skoler og barnehager en spørreundersøkelse rettet mot ordførere og rådmenn Utarbeidet av Astma og Allergiforbundet i samarbeid med Mycoteam AS

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING BEGREPSAVKLARING RAPPORTENS STRUKTUR METODE RESULTAT HVOR OFTE GJENNOMFØRER KOMMUNEN KONTROLLER AV INNEKLIMA I BARNEHAGER OG SKOLER? MENER DU DET BØR LEGGES OBJEKTIVE KRITERIER TIL GRUNN FOR GODKJENNING AV INNEMILJØET PÅ BARNEHAGER OG SKOLER? TA STILLING TIL PÅSTANDEN: DERSOM KOMMUNEØKONOMIEN VAR BEDRE, VILLE OPPRUSTNING AV INNEKLIMA I SKOLER OG BARNEHAGER VÆRT HØYERE PRIORITERT DISKUSJON REPRESENTATIVITET HYPPIGHET VED KONTROLLER AV INNEKLIMA NASJONALE KRITERIER FOR INNEKLIMA KOMMUNEØKONOMIENS ROLLE FOR INNEKLIMA KONKLUSJON OG VIDERE ANBEFALNINGER REFERANSER

3 Sammendrag Kommunene er i følge Kommunehelseloven pålagt å gjennomføre tilsyn med inneklima i skole og barnehager. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler og Opplæringslovens 9a presiserer at alle elever har rett på et godt inneklima, men er ikke tydelige med hensyn til hva som menes med et godt inneklima. Forskriften fastslår at alle skoler og barnehager skal gjennomføre systematiske tiltak for å sikre og dokumentere at virksomheten fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold, samt forebygger sykdom og skade. Det er kommunens ansvar å føre tilsyn med dette. Det er godt dokumentert at dårlig inneklima i norske skoler og barnehager fører til økte helseplager for barn og ansatte, og påvirker konsentrasjon og læringsmiljø i negativ retning. Det er derfor av interesse å kartlegge i hvilken grad kommunene arbeider systematisk med inneklima i skoler og barnehager. Astma og Allergiforbundet og Mycoteam AS har tatt initiativ til en undersøkelse blant Norges ordførere og rådmenn der man har stilt 6 spørsmål vedrørende kommunens arbeid knyttet til inneklima. Hovedfunnene fra undersøkelsen er: Nesten 50 prosent av kommunene gjennomfører kontroller av inneklima i barnehager og skoler minimum hvert tredje år, men hele 30 prosent av kommunene gjennomfører slike kontroller sjeldnere. Kun 1 av 5 kommuner utfører årlige tilsyn. 74 prosent av kommunene mener at det bør legges objektive kriterier til grunn for godkjenning av innemiljøet i barnehager og skoler. Selv om det er geografiske forskjeller, er det i 16 av 18 fylker et klart flertall blant kommunene for å etablere slike nasjonale retningslinjer. Ca. 40 prosent av kommunene mener at bedre kommuneøkonomi ikke ville medført høyere prioritering av tiltak for å bedre inneklima i skoler og barnehager, mens 60 prosent mener det ville gjort det. Resultatene viser at det ikke er noen enhetlig praksis mht. godkjenning av skolenes inneklima i Norges kommuner. Forskrifter og lover er de samme for alle, men de gir rom for store tolkninger og variasjoner. Dessuten er de tydeligvis ikke konkrete nok. Det store flertallet av landets ordførere og rådmenn etterlyser et verktøy som kan hjelpe kommunen til å skape et godt innemiljø i skoler og barnehager. Astma og Allergiforbundet mener at det er på høy tid at statlige myndigheter følger opp lokale myndigheters behov, ved å etablere nasjonale kriterier for godt inneklima. Det er grunn til å tro at kommunenes utfordringer mht. dårlig inneklima i norske skoler og barnehager vil kunne bli betydelig redusert, dersom det fantes retningslinjer og minstekrav som konkretiserer: 1) hva som er et godt nok inneklima 2) hva som skal kontrolleres 3) hvor ofte disse forholdene skal kontrolleres Selv om bedre kommuneøkonomi er viktig mht. kommunal satsing på inneklima, så hjelper det lite hvis man ikke vet hvor man skal investere pengene for å få til de ønskede resultatene. Eller sagt på en annen måte Man må vite hvor man er og hvor man skal for å vite hvordan man skal komme seg dit. 3

4 1 Innledning NorgesBarometeret har på oppdrag for Mycoteam AS gjennomført en undersøkelse blant Norges ordførere og rådmenn vedrørende inneklima i barnehager og skoler. Undersøkelsen ble utført i august I etterkant har Mycoteam og Astma og Allergiforbundet (NAAF) innledet et samarbeid. Som ledd i dette samarbeidet presenterer NAAF resultatene fra denne undersøkelsen. Godt inneklima er en viktig forutsetning for god helse, læring og trivsel i skolen og barnehagen. Samtidig er det godt dokumentert at dårlig inneklima i norske skoler og barnehager representerer en betydelig utfordring for kommunale myndigheter. En undersøkelse gjennomført i 2009 av Utdanningsforbundet og NAAF om helseplager blant ansatte i barnehager og skoler, viste at hele 20 prosent av ansatte opplevde typiske inneklima relaterte plager som trøtthet, tung i hodet og hodepine hver uke (1). Kontrollerte studier fra Danmark har vist at dårlig luftkvalitet i klasserommet, som manglende ventilasjon og dermed høye konsentrasjoner av CO 2, bidro til hele prosent dårligere prestasjoner på skolearbeidet (2). Kommunene er i følge Kommunehelseloven pålagt å føre tilsyn med inneklimaet i skoler og barnehager. Samtidig er de ansvarlige for å gjennomføre godt inneklima. En slik dobbeltrolle er i utgangspunktet problematisk, og ekstra problematisk blir det når forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, og Opplæringsloven, ikke er tydelige med hensyn til hva som menes med et godt inneklima. De presiserer kun at alle elever har rett på et godt inneklima. En undersøkelse fra 2010 (3) viser at ca. 70 prosent av alle skoler og barnehager er godkjente i henhold til forskriften. Imidlertid er det store forskjeller fra kommune til kommune, når det gjelder hvilke kriterier som er brukt ved tilsynet og godkjenningen. Dette betyr at en skole/barnehage som er godkjent i en kommune ikke nødvendigvis ville blitt godkjent i en annen kommune. Det er heller ikke spesifisert hvor lenge en godkjenning er gyldig. En skole eller barnehage som hadde et godt inneklima for fem til ti år siden, trenger ikke ha et tilfredsstillende inneklima i dag. Hensikten med denne spørreundersøkelsen har vært å undersøke hvordan kommunene ser på og praktiserer godkjenningen av skoler/barnehager, og om de ser behov for endringer i form av tydeligere kriterier for godkjenning av inneklimaet i skoler og barnehager. 1.1 Begrepsavklaring Inneklima omhandler miljømessige faktorer og inkluderer fem områder. Disse er temperatur, lufta vi puster i, belysning / stråling, lyd / støy og utforming / innredning. Innemiljø får vi når estetisk og psykososialt miljø legges til inneklima faktorene. Robek kommune er en kommune som er lagt under kontroll av fylkesmannen. Med objektive kriterier for godkjenning av innemiljøet i barnehager og skoler, menes nasjonale retningslinjer for hva vi skal forstå med et godt innemiljø. F.eks hva skal innetemperaturen være? 4

5 1.2 Rapportens struktur Først beskriver vi metodevalg og hvilke dataanalyser som er gjort. Deretter presenterer vi resultatene av undersøkelsen og hva resultatene kan bety. Til slutt gir vi en oppsummerende konklusjon og anbefalinger for veien videre. 2 Metode Undersøkelsen er en elektronisk spørreskjemaundersøkelse gjennomført ved hjelp av verktøyet Easyresearch. Undersøkelsen ble utført i perioden august Følgende spørsmål ble sendt ut: Har kommunen vedtatt at det skal gjennomføres jevnlig kontroller av inneklimaet i barnehager og skoler? Hvor ofte gjennomfører kommunen kontroller av inneklima i barnehager og skoler? Utarbeider kommunen tilstandsrapport på miljørettet helsevern i skoler og barnehager på egenhånd eller innhenter man ekstern ekspertise? Mener du har det bør legges objektive kriterier til grunn for godkjenning av innemiljøet på barnehager og skoler? Hvilke parameter mener du bør legges til grunn for en objektiv godkjenning av et godt innemiljø? Ta stilling til påstanden: Dersom kommuneøkonomien var bedre, ville opprustning av inneklima i skoler og barnehager vært høyere prioritert. 854 ordførere og rådmenn er kontaktet. 288 personer har respondert på undersøkelsen. Dette representerer ordførere og rådmenn fra til sammen 248 kommuner eller 58 prosent av landets kommuner (ekskludert Oslo) innbyggere er dermed representert eller 55 prosent av befolkningen. Siden Oslo både er en kommune og et fylke, har man av anonymitetsgrunner ikke inkludert Oslo i undersøkelsen. Å bevare anonymiteten på kommunenivå for å få mest mulig sannferdige svar, har blitt vurdert som en viktig forutsetning for deltakelse. Hadde Oslo blitt inkludert i undersøkelsen, kunne man ikke sikret kommunen og dets ordfører/rådmenn en tilsvarende anonymitet. Det er ikke funnet noen systematiske forskjeller mellom kommunene i forhold til geografisk beliggenhet, ordføreres partitilhørighet eller kommuneklasse (jfr. Statistisk sentralbyrås kommuneklassifisering av ). Det vil si at det er god spredning blant deltakende kommuner mht. geografisk beliggenhet, partipolitisk ledelse og type kommune. Nedenfor presenteres antall og andelen kommuner sett i forhold til geografisk beliggenhet. 1 1 Primærnæringskommuner 2 Blandede landbruks og industrikommuner 3 Industrikommuner 4 Mindre sentrale, blandede tjenesteytings og industrikommuner 5 Sentrale, blandede tjenesteytings og industrikommuner 6 Mindre sentrale tjenesteytingskommuner 7 Sentrale tjenesteytingskommuner 5

6 Regionvis Øst og Sørlandet Vest Landet Midt Norge Nord Norge Antall kommuner i regionen Antall kommuner svart Andel svart i prosent Andel av total i prosent 41,1 19,4 17,7 21,8 Tabell 1: Svarfordeling etter regioner Alle svar er analysert ut fra geografisk beliggenhet (fylkesnivå), partitilhørighet hos ordføreren, om besvarelsen er gitt av ordfører kontra rådmenn eller om kommunen er en Robek kommune. I det følgende vil vi presentere resultatene for unike kommuner, og beskrive hvordan de fordeler seg mht. de ovennevnte faktorene der dette er relevant. 3 Resultat I denne rapporten legger vi fram resultatene for tre av de seks spørsmålene stilt i spørreundersøkelsen. Dette er spørsmål om grad av kommunalt tilsyn med inneklimaet i skoler og barnehager, synet på nasjonale kriterier for godkjenning av innemiljøet og kommuneøkonomiens rolle for satsningen på tiltak på inneklima. Disse spørsmålene er valgt, fordi de gir oss nyttig informasjon om kommunens arbeid og syn på inneklimaområdet. 3.1 Hvor ofte gjennomfører kommunen kontroller av inneklima i barnehager og skoler? Ordførere/rådmenn ble spurt om hvor ofte kommunen kontrollerer inneklimaet i kommunens skoler og barnehager. Minimum en gang i året 21 % Minimum hvert tredje år 47 % Sjeldnere enn hvert tredje år 32 %

7 Figur 2. Andel av kommuner sett i forhold til hvor hyppig de gjennomfører kontroller i skoler og barnehager. Undersøkelsen viser at nesten halvparten av kommunene gjennomfører kontroller av inneklima i barnehager og skoler minimum hvert tredje år. Hele en av tre kommuner gjennomfører imidlertid kontroller sjeldnere. En av fem kommuner gjennomfører årlige tilsyn. Nedenfor presenterer vi en figur som viser hvordan grad av kontroll med inneklimaet i skoler og barnehager fordeler seg ut fra fylke. Vestfold Møre og Romsdal Østfold Buskerud Aust Agder Vest Agder Telemark Sør Trøndelag Oppland Hordaland Akershus Nord Trøndelag Troms Hedmark Finmark Sogn og Fjordane Rogaland Nordland % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Minimum en gang i året Minimum hvert tredje år Sjeldnere enn hvert tredje år Figur 3. Andel av kommuner sett i forhold til hvor hyppig de gjennomfører kontroller i skoler og barnehager fordelt på geografisk beliggenhet. Det er store geografiske forskjeller i hvor ofte det gjennomføres kontroller med skoler og barnehager. I Sør Trøndelag, for eksempel, gjennomfører 56 prosent av de svarte kommunene årlige tilsyn. I snitt gjennomfører kommuner i Rogaland og Nordland sjeldnest kontroller, mens kommuner i Vestfold gjennomfører i snitt oftest kontroller. Robek kommuner gjennomfører kontroller i snitt sjeldnere enn andre kommuner. 3.2 Mener du det bør legges objektive kriterier til grunn for godkjenning av innemiljøet på barnehager og skoler? Respondentene ble spurt om de mener det bør være objektive kriterier for hva som er et godt inneklima, når kommunen skal føre tilsyn med og godkjenne innemiljøet i skoler og barnehager. Nedenfor presenterer vi resultatene. 7

8 Ja 74 % Nei 13 % Vet ikke 13 % Figur 7. Andelen kommuner som mener det bør legges objektive kriterier til grunn for godkjenning av innemiljøet på barnehager og skoler. Resultatene viser at 74 prosent av kommunene mener at det bør legges objektive kriterier til grunn for godkjenning av innemiljøet. Kun 13 prosent mener at det ikke bør være slike objektive kriterier, mens en tilsvarende andel vet ikke om slike kriterier bør foreligge. Det er noen geografiske forskjeller mellom kommunene i synet på om objektive kriterier bør foreligge. Variasjonene spenner fra 100 prosent enighet i Møre og Romsdal til 44 prosent i Østfold. Imidlertid, i 16 av 18 fylker, svarer over 60 prosent at det bør være nasjonale kriterier for hva som er et godt inneklima. 3.3 Ta stilling til påstanden: Dersom kommuneøkonomien var bedre, ville opprustning av inneklima i skoler og barnehager vært høyere prioritert Respondentene ble spurt om å vurdere påstanden om hvilken rolle bedre kommuneøkonomi ville ha å si for kommunens satsning på inneklimaarbeidet i skoler og barnehager. Helt enig Helt uenig Vet ikke Gjennomsnitt 18 % 20 % 20 % 21 % 12 % 6 % 3 % 3,07 Tabell 2. Andel kommuner sett i forhold til grad av enighet i påstanden: Dersom kommuneøkonomien var bedre, ville opprustning av inneklima i skoler og barnehager vært høyere prioritert. Over halvparten av kommunene er helt eller delvis enige i påstanden, dvs. de ville i større grad prioritert opprusting av inneklima i skoler og barnehager dersom økonomien var bedre enn i dag. Imidlertid viser resultatene at hele 40 prosent mener at bedre kommuneøkonomi ikke ville ført til større satsing på inneklimaearbeidet i kommunen. 8

9 Kommuner i Finnmark er mest tilbøyelig til å være enig i påstanden, mens kommuner i Vest Agder er minst tilbøyelig til å være enig i påstanden. Robek kommuner er mer enig i påstanden enn andre kommuner. 4 Diskusjon 4.1 Representativitet En svarprosent på 58 prosent av landets kommuner (ekskl. Oslo) er et godt resultat, sammenliknet med det som ofte er vanlig svarprosent i denne type elektroniske undersøkelser, vanligvis mellom 20 og 30 prosent. Kommunene har til sammen innbyggere, dvs. at ca. 55 prosent av Norges befolkning er representert. Vi mener dermed at undersøkelsen gir et representativt bilde på hvordan kommunene ser på og praktiserer godkjenning av inneklima i skoler og barnehager. 4.2 Hyppighet ved kontroller av inneklima Det er store variasjoner i hvor ofte kommunene kontroller inneklimaet i sine skoler og barnehager. Det er flere mulige tolkninger av disse forskjellene. Hyppige kontroller kan bety at kommunen har hyppige klager og blir nødt til å gjennomføre tilsyn ofte. Men det kan også like gjerne gjenspeile at inneklima har høyere prioritet i disse kommunene. En annen mulighet kan være at det er ulik forståelse av hva som ligger i begrepet kontroll av inneklima. Det kan være uanmeldte besøk og stikkprøver hos noen skoler/barnehager, eller det kan være mer omfattende tilsyn av alle kommunens skoler/barnehager. Hyppigheten kan dermed variere betraktelig. At hele 32 prosent av kommunene gjennomfører kontroller av inneklima i skoler og barnehager mindre enn hvert tredje år, gir grunn til en viss bekymring. Det bør være krav om at kommunen fører tilsyn med alle sine skoler og barnehager minst en gang i kommunestyreperioden, slik at den politiske ledelsen vet status for inneklimaet og kan iverksette nødvendige tiltak for å sikre gode betingelser for barns helse og læring. Det viktige spørsmålet er likevel om hyppige kontroller fører til bedre systemer og satsing på oppfølgende tiltak. Vil det å vite status for inneklimaet i skoler og barnehager føre til større politisk handling og prioriteringer? 4.3 Nasjonale kriterier for inneklima Det tydeligste funnet i undersøkelsen er at et stort flertall av ordførere/ rådmenn mener det må være objektive kriterier til grunn for godkjenning av inneklimaet. Til sammen utgjør dette 74 prosent av alle deltakende kommuner. Den mest nærliggende tolkningen er at kommunene trenger et redskap for å gjøre tilsynsoppgaven enklere. De må ha tydelig og forståelig informasjon for hva de skal se etter og måle, for at de skal kunne friskemelde skolen. Uten klare minstekrav er det uhyre vanskelig å si om noe er godt nok, og følgelig blir det høyst usikkert hvilke tiltak som skal iverksettes for å få 9

10 best resultat. Utfallet vil da lett bli et sviktende grunnlag for godkjenninger, og svært ulik kvalitet på innemiljøet avhengig av hvor barn bor, kommunens kompetanse, vilje og handlingsrom på området. Når vi har å gjøre med barns helse og skoleprestasjoner, og en anstrengt kommuneøkonomi, er det ikke rom for så store vilkårligheter. 4.4 Kommuneøkonomiens rolle for inneklima For godt over halvparten av kommunene (60 prosent) handler satsing på inneklima om manglende økonomiske midler. Dette er ikke overraskende resultater. Vi vet godt at miljørettet helsevern ofte taper i kampen med kommunens andre lovpålagte oppgaver. Mer overraskende er det at drøye 40 prosent mener at bedre kommuneøkonomi ikke ville ført til mer opprustning av inneklimaet i skoler og barnehager. Mener disse kommunene at de allerede gjør nok eller at inneklima ikke er så viktig? Eller gjenspeiler svaret rett og slett en erkjennelse av at andre prioriteringer i kommunen ville fått forrang, dersom kommunene hadde mer å rutte med? Alle disse tolkningene er mulige, men vi tror det er viktig å se spørsmålet opp i mot hovedfunnet i denne undersøkelsen nemlig at drøye 75 prosent av kommunene etterlyser tydelige kriterier for godkjenning av inneklima. Det at 4 av 10 kommuner mener at bedre kommuneøkonomi ikke er løsningen for at kommunene skal prioritere inneklima mer, tyder på at utfordringene mht. godt inneklima ikke bare er av økonomisk art. For bedre kommuneøkonomi vil neppe løse kommunens utfordringer mht. hva som er et godt nok inneklima og hvilke tiltak som vil være mest effektive. 5 Konklusjon og videre anbefalninger I dag vet vi at dårlig inneklima har konsekvenser for barns helse og skoleprestasjoner, og spørsmålet er hvordan vi skal få til endringer i positiv retning. Resultatene fra denne undersøkelsen viser at det ikke er noen enhetlig praksis mht. godkjenning av inneklimaet i Norges kommuner. Forskrifter og lover er de samme for alle kommuner, men de gir rom for store tolkninger og variasjoner. Dessuten er de tydeligvis ikke konkrete nok. Det store flertallet av landets ordførere og rådmenn etterlyser nemlig et verktøy som kan hjelpe kommunen til å skape et godt innemiljø i skoler og barnehager. Astma og Allergiforbundet mener at det er på høy tid at statlige myndigheter følger opp lokale myndigheters behov, ved å etablere nasjonale kriterier for godt inneklima. Det er grunn til å tro at kommunenes utfordringer mht. dårlig inneklima i norske skoler og barnehager vil kunne bli betydelig redusert, dersom det fantes retningslinjer og minstekrav som konkretiserer: 4) hva som er et godt nok inneklima 5) hva som skal kontrolleres 6) hvor ofte disse forholdene skal kontrolleres Slike retningslinjer og minstekrav vil både lette kommunenes ansvar for gjennomføring og tilsyn av godt inneklima, og sikre norske barns rettigheter til et godt inneklima. 10

11 Selv om bedre kommuneøkonomi hjelper på mye, så hjelper det lite hvis man ikke vet hvor man skal investere pengene for å få de ønskede resultatene. Eller sagt på en annen måte: Man må vite hvor man står og hvordan man skal komme videre for å nå sine mål. 6 Referanser 1. Inneklima i skoler og barnehager en kartlegging av ansattes vurdering av inneklima på arbeidsplassen, NAAF og Utdanningsforbundet, David P. Wyon, Pawel A. Wargocki, Jørn Toftum og Geo Clausen. Classroom ventilation must be improved for better health and learning. The REHVA European HVAC Journal (ISSN: ) (DOI: ), vol: 47, issue: 4, pages: 35 39, Rapport for Utdanningsdirektoratet og. Helsedirektoratet. Status for godkjenning av skoler i Norge per Gjennomført , av skoler etter forskrift om miljorettethelsevern 2009/ 11