ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 Kristiansund kommune v/ rådmannen Postboks KRISTIANSUND N ENDELIG TILSYNSRAPPORT Tilsyn med Kristiansund kommune som barnehagemyndighet Saksnummer: 15/1133 Fylkesmannen i Møre og Romsdal Maren Ørjasæter Aaland og Silje Veronika Reinaas 1

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Kristiansund kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Barnehageloven 8: Kommunen som barnehagemyndighet Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannens konklusjon Barnehageloven 10: Godkjenning av barnehager Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannens konklusjon Barnehageloven 16, jf. 8 første ledd: Kommunens tilsyn med barnehagene Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannens konklusjon Barnehageloven 16, jf. forskrift om pedagogisk bemanning 1: Kommunens tilsyn med at barnehagene har tilstrekkelig pedagogisk bemanning Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannens konklusjon Barnehageloven 16, jf. 19: Kommunens tilsyn med at barnehagene etterlever kravene om politiattest Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannens konklusjon Barnehageloven 16, jf. 22: Kommunens tilsyn med at barnehagene etterlever kravene om opplysningsplikt til barnevernet Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger

3 8.3 Fylkesmannens konklusjon Avslutning av tilsynet

4 Sammendrag Fylkesmannen i Møre og Romsdal har gjennomført tilsyn med Kristiansund kommune som barnehagemyndighet. Kristiansund kommune tar sin rolle som barnehagemyndighet på alvor, og er svært opptatt av kvalitet i barnehagene. I foreløpig rapport ble det varslet om pålegg om retting av noen mindre lovbrudd. Kommunen fikk frist til å rette opp lovbruddene innen I tilbakemeldingen fra Kristiansund kommune fremgår det at kommunen har endret noen rutiner og maler, som følge av den foreløpige rapporten. Fylkesmannen vurderer at det er sannsynliggjort at kommunen nå vil oppfylle lovkravene på alle kontrollområdene i tilsynet. Tilsynsrapporten inneholder derfor ikke varsel om pålegg. Våre nye vurderinger og konklusjoner fremgår av rapporten. 4

5 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra til dags dato gjennomført tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet i Kristiansund kommune. Denne tilsynsrapporten inneholder ikke varsel om pålegg om retting av lovbrudd. 2 Om tilsynet med Kristiansund kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tilsynet ble varslet i brev fra Fylkesmannen i Møre og Romsdal Tilsynet har omfattet kommunens rolle som barnehagemyndighet knyttet til følgende bestemmelser i barnehageloven (i kraft fra ) med forskrifter: - Barnehageloven 8: Kommunen som barnehagemyndighet. - Barnehageloven 10: Godkjenning. - Barnehageloven 16: Kommunens tilsyn med barnehagene. Kommunens tilsyn med barnehagene er eksemplifisert med følgende bestemmelser: - Forskrift om pedagogisk bemanning 1: Norm for pedagogisk bemanning. - Barnehageloven 19: Politiattest for ansatte o.l. i barnehagen. - Barnehageloven 22: Opplysningsplikt til barnevernet. Formålet med tilsynet er å vurdere om Kristiansund kommune har tilfredsstillende styring i forhold til regelverket. Tilsynet innebærer bl.a. å undersøke om: - aktiviteter er utført slik det fremgår av skriftlig dokumentasjon og gjennom intervju med sentralt plasserte personer i kommunen - kommunen driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammene som myndighetene har satt. Valg av tema er gjort med utgangspunkt i sentrale og tidsaktuelle tema for sektoren. Videre gjennom kunnskap om Kristiansund kommune, og at det har gått flere år siden sist Fylkesmannen i Møre og Romsdal førte tilsyn med Kristiansund kommune som barnehagemyndighet. Lovbrudd på bestemmelsene det er valgt å føre tilsyn med, vil kunne ha store konsekvenser for sikkerhet og kvalitet i barnehagetilbudet. 5

6 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Kristiansund kommune ble åpnet gjennom brev av Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Kommunens årsmelding på barnehageområdet Årsrapport på barnehageområdet Organisasjonskart for kommunen Delegasjonsreglement Oversikt over dispensasjoner Vedtak om dispensasjon Søknad om dispensasjon Styringsdokument for barnehagene i Kristiansund Plan for barnehageutvikling i Kristiansund kommune Tilsynsplan Tilsynsrapporter Vedtak om godkjenning av barnehager Barnehagens helhetlige system for kvalitetsutvikling Tilbakemelding fra Kristiansund kommune datert Det ble gjennomført stedlig tilsyn Det ble avholdt intervjuer med: Kommunalsjef Christine Reitan (stedfortreder for rådmann) Barnehagekonsulent Elin Aspen Eier i Arena barn (privat), Tony Grødahl Styrer i Draget barnehage (privat), Ann Britt Gullstein Styrer i Røsslyngveien barnehage (kommunal), Elin Roll Elgsaas 3. Barnehageloven 8: Kommunen som barnehagemyndighet 3.1 Rettslig krav Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal sikre et helhetlig barnehagetilbud som er av god kvalitet og tilpasset lokale forhold og behov. Kommunen har fått nye store oppgaver i sektoren de siste årene, og kommunenes myndighetsrolle er betydelig styrket. Kommunen er godkjenningsmyndighet, jf. barnehageloven 10 og 11. Kommunen er også tilsynsmyndighet, jf. 16. Dette innebærer at kommunen har myndighet til å føre tilsyn med den enkelte barnehagevirksomhet. Etter 16 kan kommunen gi pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold og/eller stenging av barnehagen. Det følger av barnehageloven 8 første ledd at (sitat): «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» 6

7 Kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen blir drevet i tråd med de krav som er satt i barnehageloven med forskrifter. Det blir stilt mange krav til barnehagens lokale og drift også i annet regelverk, jf. blant annet plan- og bygningsloven, byggforskriften, arbeidsmiljøloven og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Helsemyndighetene, plan- og bygningsmyndighetene og andre har selv ansvaret for sine områder, men barnehagemyndigheten har et overordnet ansvar for barnehagene og må legge opp til et nært samarbeid med de øvrige aktuelle instansene både i godkjenningsprosessen og ved senere tilsyn. I et flertall av kommunene skal barnehagemyndigheten, dvs. kommunen selv, forholde seg både til barnehager som de eier selv og til barnehager som eies av private. I enkelte situasjoner vil kommunen derfor være i en dobbeltrolle der den både er godkjennings- og tilsynsmyndighet for egne barnehager. Kommunen er godkjennings- og tilsynsmyndighet for private virksomheter samtidig som den selv har eierinteresser i sektoren. En direkte og klar hjemmel for kommunens myndighetsrolle gjør loven lettere tilgjengelig for brukerne og bidrar til at ansvarsforholdene i sektoren klargjøres. Klargjøring av myndighetsrollen skal bidra til å forebygge en eventuell konflikt mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. En del av kommunens plikt til å påse regelverksetterlevelse etter 8, er å fatte gyldige vedtak om godkjenning eller å gjennomføre tilsyn. Ugyldige vedtak har ingen rettsvirkninger. I utgangspunktet er det kommunestyret som har hjemmel til å fatte vedtak på vegne av kommunen, jf. kommuneloven 6. Dette gjelder også vedtak etter barnehageloven. Hvis andre enn kommunestyret skal fatte vedtak etter barnehageloven, må myndigheten til å fatte vedtak være delegert til disse ved et delegasjonsvedtak, jf. kommuneloven 6. Etter kommuneloven 23 skal delegasjon til kommuneadministrasjonen som utgangspunkt gå til administrasjonssjefen (som regel rådmann), som eventuelt kan delegere vedtaksmyndigheten videre. Dersom disse formkravene ikke er oppfylt, er heller ikke vedtaksmyndigheten delegert i tråd med loven. Dette vil medføre at vedtakene som fattes etter barnehageloven, ikke er gyldige og er uten rettsvirkninger. Dette medfører brudd på kommunens plikt til å påse regelverksetterlevelse, jf Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannen har innhentet informasjon i form av dokumenter som tilsynsrapporter, tilsynsplan, delegasjonsreglement, vedtak, styringsdokumenter, plan for barnehageutvikling og PULS (barnehagens helhetlige system for kvalitetsutvikling) m.m. I tillegg har det vært gjennomført intervjuer med sentralt plasserte personer for å gi et bilde av kommunens praksis. Det er ikke tvil om at Kristiansund kommune tar sin rolle som barnehagemyndighet på alvor. Kommunen er opptatt av at barnehagene skal ha høy kvalitet, utover minstekravene i loven. Kommunen har etablert et «Stornettverk» der alle styrerne i kommunen, både kommunale og ikke-kommunale, deltar. Nettverket har jevnlige møter og eksterne aktører, som barneverntjenesten og PPT, inviteres for å heve kompetansen i barnehagene. 7

8 Kommunen har god oversikt over barnehagene og hvilke lovkrav det skal føres tilsyn med. Kommunen har et godt grunnlag til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn i den enkelte barnehage. Det ser ut til at kommunen gjennomfører veiledning og tilsyn som svarer til behovet. Gjennom stornettverket kan styrerne komme med innspill på hva de har behov for kompetanseheving på. Gjennom regelmessige tilsyn kontrollerer kommunen at barnehagene har en praksis som er innenfor loven. Både dokumentasjonen og intervjuene viser at kommunen gjennomfører veiledning og tilsyn basert på riktige forståelse av lovgrunnlaget. Kommunen er svært bevisst på å skille rollene som eier og myndighet, og å likebehandle kommunale og ikke-kommunale barnehager. Kommunen har valgt å kjøpe tjenester av tilsynsnettverket når det gjelder kommunale barnehager, mens de selv gjennomfører tilsyn i de ikke-kommunale barnehagene. Tilsynene blir imidlertid gjennomført på samme måte. Dette illustrerer godt hvor bevisst man er på dobbeltrollen kommunen har, og hvor viktig det er å skille rollene som eier og myndighet. Fylkesmannen har sammenholdt kommunens delegasjonsreglement med praksisen i kommunen. Vi finner at myndigheten til å fatte vedtak etter barnehageloven er delegert til kommunalsjefen. Vi fant imidlertid flere eksempler på vedtak (dispensasjon fra utdanningskravet, pålegg om retting) som er signert av barnehagekonsulenter. Det er med andre ord ikke samsvar mellom delegasjonsreglementet og praksisen i kommunen. Dette innebærer et brudd på barnehageloven 8. For å rette opp i dette kan kommunen utarbeide et nytt delegasjonsreglement (videredelegering), slik at de som skal fatte vedtak har formell myndighet til det. Tilsyn som gjennomføres av personer ansatt i andre kommuner (ved interkommunalt samarbeid), krever også delegasjon. Fylkesmannen antar at kommunen ikke har delegert dette formelt. Det må utarbeides et delegasjonsreglement på dette området. I tilbakemeldingen fra Kristiansund kommune fremgår det at alle vedtak etter barnehagelovens bestemmelser vil bli fattet og underskrevet av kommunalsjefen i fremtiden. Kommunen har ryddet ytterligere i sitt delegasjonsreglement for å tydeliggjøre videredelegert myndighet til enhetsledere i barnehagene. Kommunen har også lagt til et nytt punkt i videredelegasjon knyttet til evt. kjøp av tilsyn fra interkommunalt tilsynsnettverk - 16 første ledd er videredelegert til rådmannen i vertskommunen. Disse endringene medfører at Kristiansund kommune er innenfor lovkravene. Det forutsettes at prosedyren som er nevnt i kommuneloven 28-1b pkt. 3, er gjennomført når det gjelder delegasjonen av myndighet til rådmannen i vertskommunen. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at det nye delegasjonsreglementet og endringen av praksis vil bli iverksatt etter intensjonene, og at delegasjonsreglementet nå vil samsvare med praksis. 8

9 4. Barnehageloven 10: Godkjenning av barnehager 4.1 Rettslig krav Det følger av barnehageloven 10 at (sitat): «Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.» Med utgangspunkt i denne bestemmelsen blir det stilt krav om at fysiske rammer må være egnet til barnehagedrift. Videre må barnehagen legge til rette for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter og opplevelser i trygge og utfordrende omgivelser. Barnehagen må ta hensyn til kroppslige utfordringer, samt at det blir gitt gode vilkår for læring, lek, mestring og omsorg. Videre må bemanningsplanen vise at driften av barnehagen vil bli forsvarlig og at barnehagen kan oppfylle loven og rammeplanen sine krav til innholdet i barnehagen. Vurderingen av om barnehagen er egnet i forhold til formålet og innholdet er en vurdering som må gjøres i tillegg til andre lovfestede kriterier for godkjenning av barnehagebygg. Se også Ot.prp. nr. 72 ( ). Barnehagen skal være godkjent etter 10 innen oppstart av barnehagedriften. Det må gis ny godkjenning når endringer i barnetall/bygningsmasse tilsier dette i forhold til den gjeldende godkjenningen, videre når barnehagen skifter eier. Barnehagen må til enhver tid være godkjent for den virksomheten man faktisk driver. Vedtak om godkjenning (og avslag) er enkeltvedtak som må inneholde informasjon som nevnt i forvaltningsloven 27; klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger I intervjuene fremgikk det at det er tett dialog mellom kommunen, søkere og andre aktuelle instanser tidlig i prosessen. Kommunen gir veiledning både pr. telefon og i møter og er «tett på». Kommunen som barnehagemyndighet er på befaringer og er fysisk til stede på sluttgodkjenninger. Barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold blir også vurdert i behandlingen av søknader. Fylkesmannen har mottatt kopi av vedtak om godkjenning av Kvalvika barnehage AS, datert , og Dale barnehage, datert Fylkesmannen har vurdert disse opp mot lovkravene. Kristiansund kommune har godkjent både kommunale og ikke-kommunale barnehager de senere år. Fylkesmannen har fått fremlagt vedtak som gjelder en kommunal og en ikke-kommunal barnehage. Kommunen ser ut til å ha en godkjenningsvirksomhet som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. I vedtakene fremgår det under ulike punkt at formål og innhold er vurdert. Dette er også bekreftet gjennom intervju. Videre fremgår det at kommunen kontrollerer at 9

10 barnehagene innehar nødvendige godkjenninger/driftstillatelser fra andre myndigheter før godkjenning gis. Det foretas konkrete vurderinger av lokalenes og uteområdets areal, og at disse fremmer barnas mulighet for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter ut i fra barnas alder. Barnehagens bemanningsplan, pedagogiske og administrative ledelse samt vedtekter blir vurdert opp mot lovkravene. Godkjenningene inneholder vilkår som bidrar til oppfyllelse av 1, 1a og 2 (formål og innhold). Et eksempel på dette er at det forutsettes at barnehagene i tillegg til egne utearealer benytter nærliggende friområder til lek og turer. Vedtakene er i tråd med lovkravene når det gjelder det nevnte. Vi vil likevel anbefale at vurderingene etter 1, 1a og 2 fremgår enda tydeligere i fremtiden. Godkjenningene mangler informasjon om klage og retten til dokumentinnsyn, noe som innebærer et lovbrudd. Gjennom intervju fikk vi inntrykk av at søkerne muntlig er gjort kjent med klageadgangen. I henhold til forvaltningsloven 27 skal vedtaket inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. Dette kan enkelt rettes opp ved å utarbeide en mal eller en rutine som sikrer at vedtakene i fremtiden vil inneholde et avsnitt om dette. I tilbakemeldingen fra Kristiansund kommune fremgår det at kommunens saksutredning i forbindelse med godkjenning av barnehager gjøres om til en standard mal, som tydeliggjør at ikke-kommunale barnehager kan påklage kommunens vedtak til Fylkesmannen. Det nye avsnittet lyder som følger: Kommunens vedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. forvaltningsloven 27. Klagefristen er 3 uker fra underretning om vedtaket er kommet frem. Klagen skal fremsettes til Kristiansund kommune. Parten har adgang til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 og 19. Kristiansund kommune har presisert at klageadgangen kun gjelder ikke-kommunale barnehager. Fylkesmannen er enig i dette. Den nye rutinen og malen som skal brukes medfører at Kristiansund kommune er innenfor lovkravene. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at den nye rutinen og malen vil bli iverksatt etter intensjonene, og at vedtak om godkjenning av barnehager vil være i samsvar med lovkravene. 5. Barnehageloven 16, jf. 8 første ledd: Kommunens tilsyn med barnehagene 5.1 Rettslig krav Det følger av barnehageloven 8 første ledd at (sitat): «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» 10

11 Kommunens ansvar for å påse at barnehagene blir drevet i samsvar med gjeldende regelverk er utdypet i barnehageloven 16, der det står at (sitat): «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen.» Kommunen skal føre tilsyn med at barnehagene i kommunen blir drevet i tråd med barnehageloven. Tilsyn er noe annet enn veiledning, dette er en selvstendig oppgave som også ligger til kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8 første ledd. Overfor sine egne virksomheter er kommunens tilsyn også hjemlet i kommuneloven kap. 12. På grunn av at tilsynsrollen har en viktig side mot nettopp veiledning, er det viktig å definere tilsynet som noe som skjer ovenfra og ned, der en viktig oppgave vil være å gi pålegg til barnehagene i kommunen dersom det blir drevet i strid med lovverket. Tilsynet må gjennomføres på en måte som sikrer at eventuelle lovbrudd blir oppdaget og sanksjonert. I denne sammenhengen må tilsynet organiseres på en måte som medfører at kommunen faktisk «påser» at barnehagene i kommunen blir drevet i tråd med regelverket. Barnehageloven gir ingen føringer for hvordan tilsynet skal gjennomføres, og det er opp til kommunestyret å avgjøre hvilket organ som skal utføre tilsynet, jf. kommuneloven 10, 12 og 23. Det er viktig at man påser at tilsynet blir gjennomført i tråd med delegasjonsreglementet i kommunen. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Gjennom intervju ble vi gjort kjent med at kommunen har et interkommunalt samarbeid om tilsyn, der det kjøpes tjenester. Tilsynsnettverket gjennomfører tilsyn med de kommunale barnehagene i Kristiansund, mens barnehagekonsulent og kommunalsjef i Kristiansund kommune gjennomfører tilsyn med de ikke-kommunale barnehagene. Det gjennomføres samme type tilsyn. Vi har mottatt kopi av to tilsynsrapporter, som gjelder en privat og en kommunal barnehage. Videre har vi mottatt en plan for tilsyn med barnehagene i Kristiansund Fylkesmannen oppfatter Kristiansund kommune som veldig bevisste sin dobbeltrolle som både eier og myndighet for kommunale barnehager. Dette er også bakgrunnen for at det kjøpes tjenester av tilsynsnettverket når det gjelder egne barnehager. Kommunen finner det problematisk å føre tilsyn med egne barnehager på grunn av sin dobbeltrolle. Fylkesmannen finner det positivt at kommunen er bevisst i forhold til dette og anser ordningen med å kjøpe tjenester som positivt. Kommunen må imidlertid sørge for å delegere myndighet til de/den som skal føre tilsyn, jf. kap. 3. Kommunen har en tilsynsplan, og den ser ut til å bli fulgt. Kommunen har 22 barnehager totalt og det gjennomføres tilsyn med seks barnehager pr. år. Fylkesmannen finner at dette er en forsvarlig praksis. 11

12 I henhold til de rapportene vi har sett og gjennom intervjuer, fremgår det at kommunen har en tilsynsvirksomhet som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Kommunen innhenter blant annet årsmeldinger, årsplaner, informasjon om bemanning (herunder antall pedagoger og assistenter), månedsplaner, informasjon om innhenting av politiattester, etterlevelse av opplysningsplikten til barnevernet og referat fra møter i samarbeidsutvalg. Kommunen konkluderer med lovlig/ikke lovlig i tilsynene. Tilsynsobjektet får muntlig tilbakemelding på tilsynsdagen og en rapport i etterkant. Dersom det avdekkes avvik/lovbrudd, blir det fattet vedtak om pålegg i samme dokument som tilsynsrapporten. Det gis en frist for retting, og kommunen følger opp at avvik/lovbrudd blir rettet. Kommunen sender ikke forhåndsvarsel om pålegg om retting. Selve pålegget inneholder ikke informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. Det er krav om dette i henhold til forvaltningsloven 16 og 27. Dette blir derfor ansett som et lovbrudd. Kommunen kan imidlertid enkelt rette opp i dette ved å utarbeide en rutine som sikrer at det blir sendt ut forhåndsvarsel om pålegg om retting, samt en mal/rutine som sikrer at alle vedtak om pålegg om retting inneholder et avsnitt om klage og retten til dokumentinnsyn. I tilbakemeldingen fra Kristiansund kommune er det opplyst at kommunens rutiner er endret, slik at det i fremtiden vil bli sendt ut forhåndsvarsel i form av en foreløpig rapport med varsel om pålegg om retting. Kommunen endrer sin mal i forbindelse med tilsyn av barnehagene, slik at det blir tydeliggjort at kommunens vedtak om retting og stenging kan påklages til Fylkesmannen. Det nye avsnittet om dette lyder som følger: Kommunens vedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. forvaltningsloven 27. Klagefristen er 3 uker fra underretning om vedtaket er kommet frem. Klagen skal fremsettes til Kristiansund kommune. Parten har adgang til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 og 19. Den nye rutinen og malen som skal brukes medfører at Kristiansund kommune er innenfor lovkravene. 5.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at den nye rutinen og malen vil bli iverksatt etter intensjonene, og at Kristiansund kommune således vil være innenfor lovkravene i 16, jf Barnehageloven 16, jf. forskrift om pedagogisk bemanning 1: Kommunens tilsyn med at barnehagene har tilstrekkelig pedagogisk bemanning 6.1 Rettslig krav Det følger av forskrift om pedagogisk bemanning 1 at (sitat): 12

13 «Det skal være minimum en pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og en pedagogisk leder per 7 9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder.» Norm for pedagogisk bemanning tilsier at det skal være «en» pedagogisk leder per 14-18/7-9 «barn». Dette innebærer at man må ansette en pedagog i full stilling ved inntak av det 19. eller 10. barnet. Normen gjelder hele stillinger, og tar ikke hensyn til omfanget av oppholdstiden til barna i barnehagen. Kommunen skal føre tilsyn med at denne normen blir fulgt i barnehagene i kommunen. Kommunen som barnehagemyndighet må ha en korrekt forståelse av pedagognormen. 6.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Gjennom intervjuer kom det frem at både kommunenivået og styrerne har en korrekt forståelse av pedagognormen og at det 10. barnet under tre år og det 19. barnet over tre år, utløser en ny hel stilling. Det er også klart at det gjelder antall barn og ikke antall plasser. Kommunen kontrollerer dette når de er på tilsyn. Det tas også stikkprøver når årsmeldingene kommer inn i Basil. Fylkesmannen finner dermed at kommunen har en riktig forståelse av pedagognormen, og at kommunen kontrollerer at normen blir fulgt i praksis. 6.3 Fylkesmannens konklusjon Kristiansund kommune har en korrekt forståelse av innholdet i forskriften, og fører tilsyn med at normen blir fulgt i barnehagene. 7. Barnehageloven 16, jf. 19: Kommunens tilsyn med at barnehagene etterlever kravene om politiattest 7.1 Rettslig krav Det følger av barnehageloven 19 at (sitat): «Den som skal arbeide i barnehage må legge fram tilfredsstillende politiattest. Attesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn. Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot barn, er utelukket for arbeid i barnehager. Kommunen kan kreve politiattest etter første ledd også for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen. Departementet gir utfyllende forskrifter om politiattester.» Kommunen skal føre tilsyn med at barnehagene har tilfredsstillende rutiner for fremlegging av politiattest for alle som skal arbeide i barnehagen. Det er her viktig å merke seg at loven ikke stiller krav om at den som skal fremlegge politiattesten må være ansatt i barnehagen, det er tilstrekkelig at vedkommende skal utføre arbeid i barnehagen. Kravet gjelder dermed også personer som er ansatt av andre, for eksempel innleide vikarer, vaktmestere, renholdere m.m. 13

14 7.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannen har innhentet informasjon om dette temaet både gjennom dokumentasjon (godkjenninger og tilsynsrapporter) og intervjuer. Alle intervjuobjektene viste at de hadde god kjennskap til reglene om politiattest. Kommunen har gjennom tilsyn kontrollert at politiattest er innhentet. Når politiattesten er levert, blir dette nedtegnet i form av styrers signatur og dato. Attesten blir deretter makulert. Når barnehagene benytter vikarer fra kommunens vikarliste, kontrollerer styrer at vikaren har levert politiattest ved å ringe eller sende e-post til servicekontoret i kommunen. Renholdere og vaktmestere som er ansatt i teknisk avdeling i kommunen, leverer også politiattest. Fylkesmannen finner at kommunen kontrollerer om politiattest blir innhentet gjennom tilsyn, og at kommunen har kontroll med hva som skjer med attestene etter fremlegging. 7.3 Fylkesmannens konklusjon Kristiansund kommune påser at barnehagene etterlever kravene om politiattest. 8. Barnehageloven 16, jf. 22: Kommunens tilsyn med at barnehagene etterlever kravene om opplysningsplikt til barnevernet 8.1 Rettslig krav Det følger av barnehageloven 22 at (sitat): «Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer.» Denne bestemmelsen pålegger personalet i barnehagen en plikt både til å være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten, og å gi opplysninger til barnevernet uhindret av taushetsplikten. En forutsetning for at denne bestemmelsen skal kunne etterleves i barnehagene er at personalet er kjent med innholdet i barneverntjenesten, samt at de kjenner til hva som ligger i begrepet «omsorgssvikt». Spørsmålet blir dermed om kommunen fører tilsyn med at de som jobber i barnehagene er kjent med innholdet i opplysningsplikten etter 22, og om denne bestemmelsen blir etterlevd i barnehagene i kommunen. 8.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannen har innhentet informasjon om dette temaet både gjennom dokumentasjon (tilsynsrapporter) og intervjuer. 14

15 Kommunen har fokus på kompetanseheving på dette området. I møtene til stornettverket er barnevernet ofte inne, og det har nylig vært avholdt et kurs om taushetspliktens muligheter og begrensninger. Barneverntjenesten har også deltatt i foreldremøter for å informere om sitt arbeid. Kommunen anser det som viktig å ha god dialog med foreldrene om dette. Bekymringer tas opp i den enkelte enhet. Opplysningsplikten er ofte tema i personalmøter. Barnehagene i Kristiansund har meldt saker til barnevernet flere ganger. Barnehagene setter pris på at det nå er slik at man får tilbakemelding fra barnevernet etter at melding er sendt. Dette er viktig for å vurdere om man skal melde på nytt eller ikke. Kommunen har hatt opplysningsplikten som tema på tilsyn, og på denne måten kontrollert at barnehagene etterlever kravene om opplysningsplikt til barnevernet. Fylkesmannen finner at kommunen er bevisst sitt ansvar på dette området. 8.3 Fylkesmannens konklusjon Kristiansund kommune påser at barnehagene etterlever kravene om opplysningsplikt til barnevernet. 9. Avslutning av tilsynet Tilsynet blir med dette avsluttet uten at det er avdekket lovbrudd med behov for varsel om pålegg om retting. Denne konklusjonen er basert på kildematerialet det er redegjort for i denne rapporten og med utgangspunkt i status på tidspunktet for tilsynets avslutning. Molde, 18. mai 2015 Silje Veronika Reinaas, fagkoordinator klage og tilsyn Maren Ørjasæter Aaland, fagkoordinator kompetanse og kvalitet 15