Direktoratet for Byggkvalitet Eierundersøkelsen 2013

Transkript

1 Direktoratet for Byggkvalitet Eierundersøkelsen 2013 Delrapport fra kvalitativ undersøkelse blant ordførere: Kjennskap, holdning og prioritering i forbindelse med statlige virkemidler overfor bygningseiere og forvaltere TNS Høst 2013 Eierundersøkelsen 2013

2 Innhold. 1 Hovedfunn. 4 2 Informasjonsbehov. 9 3 Oversikten over kommunal bygningseiendom. 4 Holdninger til kommunalt eierskap Organisering av forvaltningen av bygningsmassen Erfaring med og holdninger til statlige tilsyn. 7 Prioriteringer og gjennomføring av tiltak Holdninger til veiledere. Kjennskap og holdning til veilederen «God kommunal eiendomsforvaltning». 9 Praktisk gjennomføring av byggeprosjekter Prosjektnr

3 Innhold (forts.). 10 Styringen av kommunale byggeprosjekter Ordførernes kjennskap og holdning til regelverk for byggeprosjekter Undersøkelsesdesign. 43 Prosjektnr

4 1 Hovedfunn. Prosjektnr

5 Oppsummering. n Undersøkelsen. For å kartlegge bygningseieres og forvalteres synspunkter på statlige virkemidler som gjelder for helse, miljø, sikkerhet, vedlikehold og universell utforming ga Direktoratet for byggkvalitet TNS Gallup i oppdrag å gjennomføre et undersøkelsesopplegg bestående av flere delundersøkelser. Denne rapporten presenterer funn fra den kvalitative undersøkelsen blant 10 ordførere som representanter for synspunktene hos den øverste politiske ledelsen i kommuner. n Kalibrering av funn. En kvalitativ metode har som målsetting å gi innsikt i dybden for viktige årsakssammenhenger. Undersøkelsen legges slik opp at synspunkter, holdninger og vesentlige forhold innen en målgruppe dekkes. 10 intervjuer innen en målgruppe ansees vanligvis som et tilstrekkelig antall intervjuer til å kartlegge de vesentligste årsakssammenheng og vurderinger i gruppen. Funnene har gyldighet for alle 10 kommuner. På grunn av det begrensete utvalget på 10 er det ikke mulig å gi valide uttalelser om variasjoner i funnene ut fra ordførernes politiske tilhørighet eller antall innbyggere i kommunen. Undersøkelsen er nærmere gjort rede for i et vedlegg til rapporten samt i hovedrapporten for totalprosjektet, der funnene inngår. Basert på funnene fra intervjuene kan det konkluderes med at dybdeintervjuene av ordførerne gir et godt bilde av hvordan de som kommunenes øverste politiske ledelse forholder seg til ulike tilsyn, lover og reguleringer i egenskap av bygningseiere og utbyggere for kommunal eiendom. Prosjektnr

6 Hovedfunn. 1. n Praksis varierte for om kommunen gjennom kommunestyret eller på annen måte har vedtatt retningslinjer for standard på kommunens bygninger rapportering om bygningenes tilstand hvordan byggeprosjekter skal gjennomføres når det gjelder helse, miljø, sikkerhet og universell utforming. n Noen ordførere oppga at det ikke var vedtatt slike retningslinjer i kommunen men at de følger nasjonal standard de ikke var sikre på om retningslinjer var vedtatt i deres kommune var ansvaret delegert til en administrativ enhet for å sørge for å vedta retningslinjer samt følge opp tiltak og rapportere om ferdigstillelse og eventuelle avvik. n «Den administrative enheten» kunne være et kommunalt foretak, en eiendomsavdeling eller en bygge- og vedlikeholdskomite eller lignende. Rådmann var involvert som del av den administrative enheten. n Det var en utbredt oppfatning at de folkevalgte skal vedta budsjetter og «bestille» utføring av arbeid, men ikke ha gjennomføringsansvar. Det er ikke realistisk at den politiske ledelsen skal ha tilstrekkelig kompetanse på nødvendige områder. Til det er omfanget av reguleringer og lover for mange og detaljerte. Prosjektnr

7 Hovedfunn. 2. n En konsekvens var at flere ordførere ikke kjente til om Arbeidstilsynet hadde hatt tilsyn med skolebygg i kommunen siste to år eiendomsdriftens andel av driftsbudsjettet i kommunen. n Tilsynsfunksjonen vedr. bygningseiendom når det gjelder helse, miljø, sikkerhet, vedlikehold og universell utforming ble sagt å ha en tilslutning som beskrives som en selvfølge. Kommunene har et særskilt ansvar for barn, unge og svakere befolkningsgrupper, noe som gjør tilsynsfunksjonen særlig viktig. n Antall regler, forskrifter og reguleringer har imidlertid nådd et svært høyt antall og detaljnivå. Selv en delegering av ansvaret til «en administrativ forvaltningsog byggeavdeling» forhindrer ikke tidkrevende ressursbruk og en kostnadsdrivende konsekvens. Ønsket om forenkling var betydelig. n Alle ønsket å kunne etterkomme pålegg fra alle tilsyn. Det oppleves imidlertid at å gjennomføre pålegg fra tilsyn noen ganger kan gå på bekostning av nødvendige eller ønskelige investeringer i kommunen. Dette er uheldig især fordi en del av påleggene ansees som unødvendig mange, detaljfokuserte og kostnadskrevende. «Firkantet», «byråkratisk» og «silotenkning» var beskrivende betegnelser som ble benyttet. Prosjektnr

8 Hovedfunn. 3. n Større tillit fra myndighetene til kommunenes vilje og evne til å tilfredsstille egne innbyggeres behov, sikkerhet og velferd ble etterlyst. Bredere rammer i stedet for detaljregulering, og sammenslåing av tilsyn og direktorater, ble foreslått for en forenkling og et mer helhetlig tilsyn. Større tillit ble sagt å bidra til større legitimitet for reguleringer og tilsyn. n Det var et ønske fra ordførerne om å øke tilsynenes nytteverdi ved i større grad å kunne ha en dialog, og å bruke tilsynene som rådgivende ressurs. I dag kan tilsynene noen ganger mer oppfattes som en enveis kontrollfunksjon enn en konstruktiv partner for rådgivning og dialog. n Veiledere og annet skriftlig eller digitalt materiell fra tilsyn og direktorater bør primært sendes den administrative eiendomsavdelingen (kommunale foretak for eiendomsforvaltning), sekundært til den politiske ledelsen som ikke er viktigste adressat for de fleste typer av slik informasjon. n Generelt vedlikehold fremkom som den største utfordringen og med størst etterslep sammenlignet med hva som er ønsket nivå. n Å gjennomføre nybygging av kommunal eiendom var oftest delegert til en administrativ eiendoms- eller byggeavdeling. Uheldige erfaringer med sprekk i forhold til budsjetter hadde medvirket til dette. Prosjektering, gjennomføring og oppfølging i henhold til reguleringer ansees som så krevende tids- og kompetansemessig at styringen bør delegeres til en egen administrativ enhet. Prosjektnr

9 2 Informasjonsbehov. Prosjektnr

10 Informasjonsbehov. Undersøkelsens formål. TNS Gallup har gjennomført flere undersøkelsesopplegg for Direktoratet for byggkvalitet (heretter DiBK). Alle enkeltundersøkelsene inngår i et totalprosjekt; totalprosjektet skal kartlegge hvordan private og offentlige bygningseiere opplever statlige virkemidler som har til hensikt å sørge for at helse, miljø, sikkerhet, tilgjengelighet, energisparing, vedlikehold og universell utforming ivaretas på ønsket måte ved forvaltning og nybygging av bygningseiendom. Private bygningseiere dekkes i de kvantitative oppleggene som er gjennomført. Statlige bygningseiere på nasjonalt nivå ble av DiBK antatt å gjennomføre sitt eiendomsansvar som bygningseiere gjennom kjente og oversiktlige retningslinjer og ble derfor ikke prioritert å kartlegge nærmere. Det administrative ansvaret for offentlige bygninger i fylkeskommuner og kommuner dekkes også i de kvantitative undersøkelsesoppleggene. Den politiske kommuneledelsen dekkes derimot ikke i de nevnte oppleggene. Det var derfor behov for å kartlegge den øverste politiske ledelsen i kommunene ordførerne i egenskap av å være en betydningsfull gruppe. Det ble derfor besluttet å gjennomføre en separat kvalitativ kartlegging av denne gruppen. Det er redegjort for metode og gjennomføring av undersøkelsen i vedlegg til rapporten «Undersøkelsesdesign». Den kvalitative kartleggingen av ordførere i 10 kommuner avrapporteres her. Den viser kjennskap, holdninger og grad av prioritering i forbindelse med regulatoriske, økonomiske og kompetansemessige virkemidler innenfor byggsektoren blant et utvalg av ordførere. Prosjektnr

11 3 Oversikten over kommunal bygningseiendom. Prosjektnr

12 Bevisstheten med hensyn til hvilke eiendommer kommunen eier er høy. n På spørsmålet om hvilke eiendommer kommunen eier oppga ordførerne gjennomgående en vesentlig del av eiendomsmassen som kommunen har eieransvar for. Kirker, kinoer, asylmottak og museer er eksempler på bygninger som ikke ble like ofte oppgitt som andre typer bygningseiendom. Asylmottak fantes ikke i alle kommunene. n Omfanget av eiendom oppleves som stort og variert når det gjelder ansvar og oppfølging; det er mange kommunale bygninger å inneha eieransvar for innenfor gitte budsjettrammer. n Benevnelser ordførerne benyttet på kommunens bygningsmasse som ble oppgitt var (ikke rangert etter antall svar): Rådhus/kommuneadministrasjon Skoler Idrettsanlegg Eldreboliger Omsorgsbygg Barnehaver «Kommunale boliger» Aldersboliger Boligmasse Sykehjem Renseanlegg «Tekniske installasjoner» Kirker Vann- og reservebassenger Garasjer Kirker Sykehus Parkeringshus «Yrkesbygg» Museer Kommunale utleieleiligheter Forvaltningsbygg tekniske enheter Akvarium Turistkontor Pumpehus Kino «Årehus» Asylmottak Prosjektnr

13 4 Holdninger til kommunalt eierskap. Prosjektnr

14 Holdning når det gjelder prioritering av eieransvar varierte. n Alle ga klart uttrykk for viktigheten av å ivareta eieransvar for bygningene i kommunen, - det ansees som en selvfølgelig oppgave. n Flere mente de ikke var den personen i kommunens ledelse som hadde best oversikt over utøvelsen av eiendomsansvaret. Ansvaret var delegert til eksempelvis et kommunalt foretak, en eiendomsavdeling, eller til rådmannen. n Noen uttalelser bar preg av en politisk korrekt holdning; i noen intervjuer var det en utfordring å komme forbi runde og litt nøytrale svar om at «det er viktig å følge retningslinjer og ivareta bygningsmasse», og at dette ble gjort på en tilfredsstillende måte i kommunen. n n I disse intervjuene ble det sagt at «retningslinjer er viktig å ha, viktig å følge, og at det å sørge for et tilfredsstillende nivå på områdene som ble omtalt (helse, arbeidsog innemiljø, brannsikkerhet, energisparing, vedlikehold og universell utforming) stort sett er uproblematisk i kommunen, og et prioritert område». Senere i intervjuet viste det seg at holdninger, samt gjennomføring og vedlikehold, var mer variert enn innledende uttalelser ga inntrykk av. n I andre intervjuer mente ordførere at de hadde eiendomsansvar på den måten at rådmann, en eiendomsavdeling, eller et eget opprettet kommunalt foretak for eiendomsforvaltning satt med det utførende (praktiske) ansvar, kontroll og oppfølging, - og den politiske ledelsen hovedsakelig med rapporterings- og kontrollansvar. Prosjektnr

15 Konkret kjennskap til eiendomsdriftens andel av driftsbudsjettet i kommunen varierte betydelig. n Noen ordførere informerte om stort etterslep av vedlikeholdsbehov fra tidligere, eller økt behov for vedlikehold pga. nye og mer omfattende retningslinjer og krav. n Det var enighet om at det krever stor innsats av ressurser og tid å gjennomføre forvaltningsansvar av bygninger på et tilfredsstillende nivå. Å tilfredsstille retningslinjer og forskrifter medfører kostbare oppgraderinger, mye byggevirksomhet, og omfattende planlegging og oppfølging av byggeprosjekter, samt kostnadskrevende nybygg. n Snaut halvparten av ordførerne var ikke i stand til å anslå andelen (i prosent) som eiendomsdriften utgjør av driftsbudsjettet i kommunen. n De som estimerte en andel, oppga mellom 5-12% med en konsentrasjon rundt 7-8%. n De fleste understreket at de gjerne skulle hatt større budsjetter for eiendomsdrift, og da især til vedlikehold. n Vedlikehold, universell utforming og inneklima ble fremhevet som områder som krever store investeringer. Prosjektnr

16 5 Organisering av forvaltningen av bygningsmassen. Prosjektnr

17 Forvaltningen var organisert på forskjellig måte. Egne kommunale retningslinjer. n Noen ordførere kunne ikke svare på om kommunen har vedtatt egne retningslinjer for standard på kommunens bygninger når det gjelder å ivareta lover og forskrifter for helse, miljø, sikkerhet, vedlikehold og universell utforming. n Noen oppga at de ikke hadde vedtatt egne retningslinjer; at de følger «statens / nasjonale retningslinjer», mens andre oppga at de hadde vedtatt separate retningslinjer for kommunen. n De som hadde vedtatt egne retningslinjer, kunne eksempelvis ha en «Bygg- og vedlikeholdsavdeling» som fulgte opp retningslinjene. Eget ansvarsområde. n Et flertall hevdet de hadde opprettet en separat enhet for forvaltning av eiendom samt styring av nye byggeprosjekter. Flere betegnelser ble benyttet på enheten, eksempelvis «kommunal eiendomsavdeling» under rådmannen, «bygg- og vedlikeholdsavdeling», «bygningsgruppe» eller «kommunalt foretak». n Årsaken var at antall og omfang av regler og forskrifter har blitt så stort at det krever en egen enhet som har planleggings-, gjennomførings-, oppfølgings- og administrativt ansvar. n De to minste kommunene med ca innb. samt én større, var unntak; der hadde rådmannen og hans stab det fulle forvaltnings- og utbyggingsansvar. Prosjektnr

18 6 Erfaring med og holdninger til statlige tilsyn. Prosjektnr

19 Varierende erfaring med tilsyn fra Arbeidstilsynet. n Flere av ordførerne visste ikke om Arbeidstilsynet har hatt tilsyn med skolebygg i kommunen i løpet av de siste to årene. De regnet med at det ikke hadde vært tilsyn siden de ikke hadde mottatt noen rapport om skolebyggenes tilstand. n Et flertall hadde opplevd tilsyn og fått tilstandsrapport med pålegg om tiltak. n Alle uttrykte seg positivt om tilsyn av skolebygg; det ansees som svært viktig å sørge for trygge og korrekte forhold der barn og unge oppholder seg store deler av dagen. n Alle var enige om at dette er en prioritert oppgave. n Tiltakene som var blitt påpekt dreide seg især om inneklima, råte, ventilasjon og generelt behov for vedlikehold. n De aksepterte det som flere oppfatter som strenge regler og forskrifter nettopp fordi det dreier seg om barn og unge. n Det var stor grad av aksept for mange og detaljerte regler og forskrifter for skolebygg (inkl. barnehager). n Flere ordførere påpekte imidlertid at også for nybygde skoler ble det oppdaget utilfredsstillende forhold, før og rett etter ferdigstillelse, og at kravene nå kan ha nådd et nesten urealistisk høyt nivå pga. kostnadene som påløper. Prosjektnr

20 Tilsyn og reguleringer: Nødvendige men ikke alltid velkomne. n Ordførerne uttrykte full tilslutning og stor forståelse for tilsynsfunksjonen vedr. bygningseiendom på et overordnet nivå når det gjelder helse, miljø, sikkerhet, vedlikehold og universell utforming. n Arbeidstilsynet, brann- og el-tilsyn, helsetilsyn m.fl. har en viktig tilsynsrolle. n Derimot var det også enighet om at antall regler, forskrifter og reguleringer har nådd et svært høyt antall og detaljnivå. n Mange av kommunene som deltok i undersøkelsen hadde delegert forvaltningen av bygningseiendom til egne «avdelinger» i en eller annen variant nettopp fordi det er helt nødvendig for å beholde god kontroll. n Pålegg fra tilsynene medfører store utgifter for å tilfredsstille kravene tilsynene stiller for eksisterende bygningseiendom og også nybygg. n n n Det var vanlig å anse en del krav som urealistiske og mer detaljregulerende enn nødvendig, noe som er en driver for betydelig økning i utgiftene til eiendomsdrift og i utbyggingskostnadene for nybygg. Bestemmelser vedr. inneklima og universell utforming ble nevnt som et typiske eksempel. Flere hevdet at reguleringsbestemmelser for kommunale nybygg var betydelig strengere enn for private næringsbygg, og at kommunale nybygg dermed ble uforholdsmessig kostbare. n «Nødvendige onder», «byråkratisk» og «firkantet syn» var tidvis korrekte betegnelser på tilsyn og reguleringer, ble det gjennomgående hevdet. Prosjektnr

21 Oppfattelsen av reguleringene og tilsynene sett under ett varierte. n Tilsyn og pålegg som skal sørge for optimale forhold for unge eller svake grupper anerkjennes og bifalles i størst grad (barn og ungdom, funksjonshemmede, eldre, syke og pleietrengende av ulike kategorier). n Reguleringsnivået oppleves som omfattende, detaljert, uoversiktlig og kostnadsdrivende. n For den øverste politiske ledelsen i kommunene kan pålegg og krav skape dilemmaer for prioriteringen i «den kommunale hverdagen». n Man ønsker å være i stand til oppfylle pålegg og krav på en god måte, og prioritere dette, men det kan måtte gå på bekostning av andre også nødvendige investeringer i kommunen. n Flere ordførere mente at å følge opp krav om tiltak etter tilsyn er en så stor utfordring for kommunens budsjetter at det må søkes midlertidig dispensasjon fra påleggene for å kunne gjennomføre andre nødvendige investeringer og utgiftsposter, eller for i det hele tatt å kunne finansiere oppfølging av. n Behovet føltes stort for midlertidig dispensasjon for å utføre pålegg fra tilsynene. Det ble uttrykt frustrasjon for en ofte konstant utilfredshet med hvor langt budsjetter strekker til. Prosjektnr

22 Det er vanskelig å prioritere eiendomsdriften på en tilfredsstillende måte i balansegangen mellom alle krav om pålegg fra tilsyn vs. ønskelige investeringer for øvrig. n Flere ønsket en mindre grad av detaljregulering; det må være mulig å vedta reguleringer i noe bredere rammeverk, og overlate detaljregulering til kommunenes ledelse (både administrativt og politisk). n Flere etterlyste større tillit og friere rammer fra både tilsyn og direktorater. n De minste kommunene i undersøkelsen opplevde utfordringen størst med å kunne prioritere slik de ønsker selv. n Flere snakket om n n n Behovet for færre reguleringer, og heller i mer overordnete rammeverk. slik at kommunene kan prioritere oftere selv ut fra individuelle behov i sin kommune. Et ønske om mindre firkantet holdning, færre «unødvendige» forskrifter, og mer «konstruktiv pragmatisme» og tillit fra tilsynene. Behovet for å differensiere pålegg og krav om oppfølging etter kommunenes størrelse og økonomiske situasjon. n Andre nevnte derimot at tilsynenes pålegg er de forpliktet å etterkomme uansett, og at de samme kravene derfor må gjelde for alle kommuner. n Noen ordførere hevdet at pga. omfattende krav fra tilsynene totalt sett ble bygninger noen ganger revet i stedet for oppgradert; «det blir så kostbart å oppgradere og vedlikeholde at det er meningsløst». Prosjektnr

23 Utvalgets forslag til konstruktiv endring av tilsynsfunksjonen. n Flere ordførere mente at en sammenslåing av flere tilsyn måtte være mulig, - både for å redusere forbruket av tid i kommunen som besøk av tilsynene medførte, og for at tilsynene kunne ha et helhetlig syn på bygninger, og ikke behandle dem ut fra bare eget tilsynsområde. Noen foreslo også å slå sammen enkelte direktorater, og at det ville føre til lignende effektiviseringsgevinster både tids- og kostnadsmessig for kommunene. «Noen tilsyn og også direktorater opptrer som «siloer» og ser bare eget ansvarsområde. Å se tilsynsfunksjonen mer helhetlig ville spart oss alle for penger og tid.» n Flere følte mangel på tillit fra de statlige tilsynene på grunn av det de oppfattet som ofte «firkantet og regelryttersk» detaljstyring. «Var det virkelig nødvendig å kreve flytting av en rekke vegger fordi de stod 10cm feil og påføre oss hundretusener i ekstra kostnader når det ikke skadet noe eller noen slik det var?» n Ordførere som var mest kritiske til de statlige tilsynene samt også noen av de andre ordførerne, mente at mer tillit burde vises den øverste politiske ledelse i kommunene ved at det gis «bredere rammeregulering» heller enn dagens detaljstyring. Dette ville øke opplevd legitimitet for både tilsyn og reguleringer. «Vi er dedikerte og ansvarsbevisste, vi vet hva vi bør og skal gjøre for innbyggerne i kommunen vår. Da burde det være mulig å overlate litt mer til oss av vurderingene av hva som er viktig og nødvendig å prioritere, og hvordan det bør gjøres.» n Flere ønsket å øke tilsynenes nytteverdi ved i større grad å ha en dialog og kunne bruke tilsynene som en rådgivende ressurs. «Slik er det ikke i dag». Prosjektnr

24 7 Prioriteringer og gjennomføring av tiltak. Prosjektnr

25 Prioriteringen av ulike temaer vedr. bygningseiendom varierte. Men alle ansees som viktige å tilfredsstille. n Det ble uttrykt et generelt ønske om å kunne tilby innbyggerne i kommunen gode og sikre forhold når det gjelder alle de berørte temaene (helse/arbeidsmiljø, innemiljø fuktskade, sopp, råte, el- og brannsikkerhet, energisparing, vedlikehold, universell utforming). n Det var enighet om at alle temaene er viktige, og at et utilfredsstillende nivå kan få alvorlige konsekvenser. n Helse/arbeidsmiljø og innemiljø, sopp, råte, fuktskader Dette er viktige temaer i alle kommuner, især for skoler, barnehager og alle tilbud til eldre, syke og pleietrengende. Arbeidstilsynets pålegg må prioriteres, noe alle mente var logisk. Fysisk godt arbeidsmiljø hadde vært et problem å oppnå i et par av kommunene. Det var tatt tak i og forsøkes løst begge steder, men var en tidkrevende prosess. Et godt innemiljø oppleves som krevende å ha på foreskrevet nivå siden utbedringer her krever enda større ressurser. Men det ansees som minst like viktig som arbeidsmiljø, siden dårlig inneklima vil være uheldig især for barn og unge. Flere av kommunene hadde skoler og barnehager som var helt eller delvis tatt ut av funksjon pga. dårlig inneklima. De hadde ikke hatt tilstrekkelig med økonomiske ressurser til å igangsett nybygging (utbedringer ville være for kostbart). De var imidlertid inne i en planleggingsprosess mht. nybygging. Prosjektnr

26 Kravene til nivået for helse-, arbeids- og innemiljø gir betydelige utfordringer på kommunenes budsjetter. n Helse/arbeidsmiljø og innemiljø, sopp, råte, fuktskader (forts.) Flere hadde nylig gjennomført opprustning og forbedringer pga. fukt, sopp og råte. Dette er en kontinuerlig prosess siden nye skader og behov for oppgraderinger oppstår regelmessig. Især utgifter til forbedring av friskluftsystemer ble omtalt som høye, og noen ganger betegnet som firkantet siden det var tvil i kommunene om hvor reelle og akutte behovene i virkeligheten er. Ikke alle var dermed tilfreds med nivået i sin kommune siden de hadde en utfordring i å finne tilstrekkelige midler på budsjettene til nødvendige tiltak. Flere hadde søkt om midlertidig dispensasjon for pålegg om tiltak i forbindelse med inneklima, sopp, råte og fuktskader. n El- og brannsikkerhet Et tema de fleste mente de hadde et middels til godt nivå for i kommunens eiendommer. Og et tema som også ble prioritert ut fra de store konsekvensene både økonomisk og menneskelig som uutbedrete mangler vil kunne ha. Prosjektnr

27 Tilfredsheten var størst med nivået for energisparing. n Universell utforming Med noen unntak var ordførerne stort sett tilfreds med nivåene for tiltak vedr. universell utforming og energisparing. Universell utforming krever uansett tiltak som de er forpliktet til å gjennomføre, ble det hevdet. Dette var i stor grad skjedd. Tiltakene i forbindelse med universell utforming ble beskrevet som kostbare. n Energisparing Energisparing ble betegnet som et satsningsområde som de som politiske ledere av kommunen måtte vise at de ønsker å ligge i forkant på, noe som flere av ordførerne også omtalte som sine personlige målsettinger for bygningsforvaltningen. Prosjektnr

28 Et godt nivå for vedlikehold er den største utfordringen. n Vedlikehold Behovet for vedlikehold er ikke dekket tilfredsstillende. Med visse variasjoner for type bygningseiendom gjaldt dette alle kommunene. «Vedlikehold av kommunale bygninger er alle ordføreres dårlige samvittighet». Især vedlikehold av ulike typer kommunale boliger ble oppgitt å ligger klart under ønsket nivå. Flere ordførere mente at dersom ikke kravene hadde vært så mange og detaljerte, ville vedlikeholdet jevnt over kunnet være bedre siden kommunen da ville oppgradert i stedet for nybygging (med den tiden det krever å få finansiering av nybygg inn i budsjettene. Prosjektnr

29 Konkrete planer om å gjennomføre tiltak i forbindelse med helse/arbeidsmiljø, innemiljø fuktskade, sopp, råte, el- og brannsikkerhet, energisparing, vedlikehold, universell utforming. n Det var betydelig variasjon mellom kommunene når det gjelder hvilke temaer som prioriteres for å holde et høyt nivå for eiendommene. n Energisparing ble nevnt av flere som et spesielt satsningsområde. De andre temaene så ikke uventet ut til å bli prioritert ut fra hvor det er akutt behov for tiltak, men også i en viss grad ut fra hva som er den politiske eller administrative ledelsens egne «hjertesaker». n Alle kommunene gjennomførte eller hadde konkrete planer om å gjennomføre en rekke tiltak av ulike årsaker hvorav følgende var noen eksempler: Oppgradering/vedlikehold av svømmebasseng bl.a. pga. sopp Vedlikehold av idrettshall Nybygg av skole pga. kondemnering av eksisterende pga. råte og sopp Nytt friskluftanlegg i rådhus, skole, barnehage, administrasjonsbygg, idrettshall Tiltak for å bedre fysisk arbeidsmiljø Implementering av ENØK-tiltak i rådhus Vedlikehold/oppgradering av kommunale boliger, omsorgsboliger Bygging av nødstrømsaggregater/elsikkerhet Nybygging av skole pga. omfattende fuktskader ENØK-tiltak planlagt for omsorgsboliger Vedlikehold av fysiske bygninger skole og sykehjem Vedlikehold av sosiale boliger Prosjektnr

30 Kommunestyrene hadde i varierende grad etablert rapporteringsordninger om bygningenes tilstand. n I likhet med når det gjaldt å etablere standarder for kommunens bygninger for å ivareta helse, miljø, sikkerhet og universell utforming, varierte det fra kommune til kommune om kommunestyret har vedtatt rapporteringsordninger om bygningenes tilstand. Flere kommuner hadde ikke like rapporteringsordninger, og overlot til eiendomsavdelinger eller KF for eiendomsforvaltningen å sørge for kontroll. Flere ordførere var usikre på om rapporteringsordninger var vedtatt i kommunen siden de hadde delegert ansvaret for dette til en administrativ enhet. En kommune har et KF som bestiller rapportering fra eksterne konsulenter. Flere mente det ikke er folkevalgte som skal ha ansvaret for rapporteringsordninger for kommunale bygningers tilstand, men derimot den administrative ledelsen. En kommune har opprettet et administrativt eiendomsutvalg, som har ansvaret for kontroll og rapportering om bygningsmassen. Eiendomsutvalget rapporterer til et eget politisk «Bygg- og vedlikeholdsutvalg», som igjen rapporterer videre til formannskapet hvis nødvendig pga. avvik fra ønsket nivå. Prosjektnr

31 8 Holdninger til veiledere. Kjennskap og holdning til veilederen «God kommunal eiendomsforvaltning». Prosjektnr

32 Ordførerne så ikke seg selv som viktigste adressat for veiledere om kommunal eiendomsforvaltning. n Ordførerne opplever det som at de mottar store mengder tilsendt materiell, både fysisk og som e-post. «Det er uoverkommelig». n Ingen av de 10 leste eller bladde gjennom alt de får tilsendt. n Ingen husket å ha mottatt veilederen «God kommunal eiendomsforvaltning». n Det gjaldt også de fire som ble intervjuet ansikt til ansikt. De uttalte seg derimot positivt om den konkrete veilederen etter å ha bladd gjennom. Den ble beskrevet som passe lang og at den virket informativ og nyttig om et område de var samstemte i at de har behov for å oppdatere seg på. n Flere mente de ville ha nytte av å lese veilederen, men at det er vanskelig å få en enkelt veileder til å stå frem som mer interessant enn annet tilsendt materiell i mediestormen. Jo færre sider desto bedre, og et krav er at den adresseres direkte til adressat med navn, gjerne med en anbefaling gjennom KS eller annet som øker motivasjon og nødvendighet av å lese den. n Alle ordførerne mente at en mer naturlig og nødvendig adressat ville være rådmann, eiendomsavdeling, KF for eiendomsforvaltningen e.l. dvs. det administrative ansvaret for eiendomsforvaltning, alt etter hvordan det er organisert i kommunen. Prosjektnr

33 9 Praktisk gjennomføring av byggeprosjekter. Prosjektnr

34 Det blir gjennomført mange byggeprosjekter. Kommunens kompetanse til å ivareta byggherreinteressene varierte fra kommune til kommune. n Det har vært, og er, stor byggeaktivitet av kommunale nybygg i kommunene. Mange ulike nybygg er på prosjekteringsstadiet. Følgende er eksempler: Kommunale boliger Trygdeboliger Skoler Barnehager Sykehus Kommunale administrasjonskontorer Kirke- og kulturhus Parkeringshus Idrettshall/idrettspark Turn- og tennisanlegg Treningsboliger for svakerestilte brukergrupper Boliger for personer med særskilt funksjonshemming Havneanlegg Kunstgressbane Flerbrukshus og -haller Sykehjem n De fleste av de 10 kommunene i undersøkelsen hadde delegert ansvaret for nybygg til en eiendomsavdeling, et KF, en byggeavdeling, - ellers kunne ansvar for prosjektering, gjennomføring og oppfølging ligge hos rådmannen og hans stab. n Bakgrunnen for en egen enhet var uheldige erfaringer med betydelige avvik, stadig mer omfattende og detaljerte reguleringer (TEK 10), og egen manglende fag-, administrativog juridisk byggkompetanse. Kompetansenivået varierte betydelig mellom kommunene. n Det var derfor også vanlig å engasjere eksterne konsulentselskap i hele prosessen. Prosjektnr

35 Alle 10 kommunene i undersøkelsen deltar i et interkommunalt innkjøpssamarbeid. n Én ordfører var usikker på om kommunen deltar i et interkommunalt samarbeid, de andre 9 har et samarbeid. n Innkjøpssamarbeidet bestod av vanligvis 6-8 kommuner. n Samarbeidet oppleves som en styrke når det gjelder effektivisering og profesjonalisering av kommunale innkjøp. n Flere av kommunene får bistand til sine byggeprosjekter fra innkjøpssamarbeidet, men det vanligste var at det ikke er tilfelle. n Noen ordførere var usikre på i hvilken grad samarbeidet gir bistand utover innkjøp. De mente at KF ene og eiendomsavdelingene som har ansvaret for gjennomføringen av byggeprosjekter i dag får slik bistand uten at de selv var klar over det. Prosjektering og gjennomføring var delegert til de nevnte administrative enhetene. Prosjektnr

36 10 Styringen av kommunale byggeprosjekter. Prosjektnr

37 Stor variasjon mellom kommunene for om kommunestyret har vedtatt retningslinjer for gjennomføring av byggeprosjekter. n To av kommunestyrene i de 10 kommunene hadde vedtatt retningslinjer for gjennomføring av byggeprosjekter. n Bakgrunnen var historisk uheldige erfaringer med utilfredsstillende gjennomføring av prosjekter og at man måtte unngå gjentakelse. n De resterende 8 hadde ikke vedtatt egne retningslinjer, men hadde delegert gjennomføringen til KF eller en eiendomsavdeling. n Dermed anså de også at ansvaret for retningslinjer og instrukser for prosjektering og oppføring av nybygg lå hos disse administrative enhetene og ikke hos de folkevalgte. n Kompetanse ble også innhentet fra eksterne konsulentselskaper. n Derimot hadde flere kommunestyrer spilt inn «rammeverk» eller «planverk» til de administrative bygningsenhetene, eller «lagt føringer» for gjennomføringen. n Flere uttalte tydelig at de folkevalgte ikke skal ha ansvaret for prosjektering og gjennomføring av byggeprosjekter, siden de sjelden har tilstrekkelig kompetanse. n Derimot er det viktig at den politiske ledelsen i kommunen stiller rapporteringskrav, og har det oppfølgende ansvar ved avvik. Prosjektnr

38 Det var betydelig variasjon i hvordan prosjektene følges opp. n Den politiske ledelsen var i liten grad engasjert i den konkrete planleggingen og gjennomføringen av byggeprosjekter, noe de oppfattet som en effektiv og korrekt delegering av det administrative ansvaret. n Formannskapet i kommunene er i liten grad involvert før rapporten etter ferdigstillelse foreligger. n Historisk sett mer eller mindre heldig gjennomføring har ført til at idealet beskrives å være: De folkevalgte vedtar budsjett og «bestiller» byggeprosjektet hos en administrativ eiendomsavdeling/en byggeavdeling/byggenemnd/ byggekomite, et KF for eiendom, rådmann e.l., som får ansvaret for prosjektering, gjennomføring og oppfølgende evaluering. Deretter rapporteres gjennomføringen til de folkevalgte. Formannskapet følger opp vanligvis bare dersom det foreligger rapporterte avvik i ferdigstillelsen. n I noen av intervjuene var det en viss utfordring å få presise beskrivelser og ikke minst begrunnelser for hvordan gjennomføring og oppfølging av byggeprosjekter skjer. Prosjektnr

39 Styringen på byggeprosjektene har bedret seg. n De fleste kommunene hadde negative erfaringer fra byggeprosjekter, - overskridelser av budsjettene hadde til dels vært betydelige. n På grunn av omfattende bestemmelser for nybygg, kompleksiteten i prosjektering og gjennomføring, og tidligere ofte manglende kompetanse i kommuneledelsen på viktige områder, var det blitt opprettet administrative eiendoms-/byggeenheter både med forvaltning av eksisterende byggverk og nye byggeprosjekter som ansvarsområde. n Dette var gjennomført i de fleste av kommunene som inngikk i undersøkelsen. n På bakgrunn av det var styringen av prosjekter forbedret betydelig: Noen av ordførerne uttrykte tilfredshet med nåværende nivå av styring, og en vellykket delegering av gjennomføringsansvaret. Andre mente «det noen ganger gikk i minus og andre i pluss», men at dette utgjorde en forbedring sammenlignet med tidligere. Media både lokalt og nasjonalt ble av noen ordførere beskyldt for fortsatt å svartmale kommunenes evne til å styre byggeprosjekter, og at bare de negative prosjektene omtales. «De leter etter noe negativt som blåses opp, og nevner ikke alle gangene det går uten avvik.» Prosjektnr

40 11 Ordførernes kjennskap og holdning til regelverk for byggeprosjekter. Prosjektnr

41 Ordførere har begrenset detaljkjennskap til regelverk og forskrifter for byggeprosjekter. n Ordførerne understreket betydningen av entydig og retningsgivende regelverk for offentlige anskaffelser og forskrifter som ivaretar helse, miljø, sikkerhet, universell utforming, energikrav m.m. n Alle mente slike regelverk og forskrifter er nødvendige og nyttige for kommunens byggevirksomhet. n Det varierte fra ordfører til ordfører i hvilken grad de mente de hadde kjennskap til regelverket. n Jevnt over oppga de at de ikke hadde kjennskap til detaljer i de ulike forskriftene og i regelverket. De oppga høyere kjennskap til lov om offentlige anskaffelser enn til de enkelte forskriftene. n Ordførerne i utvalget hadde delegert ansvaret for byggeprosjekter til rådmann, eiendomsavdeling eller til et KF. De mente derfor at kompetanse og inngående kunnskap om forskrifter og regelverk var de administrative ansvarshavernes ansvar. n Den politiske ledelsens ansvar skal begrense seg til rapportering om ferdigstillelse og eventuelle avvik fra budsjetter og fremdriftsplan, samt å «kjenne til helheten for byggeprosjektet». n De fleste ordførerne mente det ikke er realistisk eller formålstjenlig at de involverer seg i detalj i byggeprosjekter, eller at de er de som sitter med detaljkjennskap til reguleringer og forskrifter for byggeprosjekter. De har delegert dette ansvaret, og det er en riktig prioritering. Prosjektnr

42 Regelverket for byggeprosjekter oppfattes som nyttig. Men flere ordførere påpekte et potensiale for å øke opplevd nytte. n De fleste kommenterte at omfanget av reguleringer er stort. Hver bestemmelse og hvert enkelt krav kan oppleves som nyttig, men summen av reguleringer og forskrifter blir for stor. n «For stor» innebærer at byggeprosjekter mange ganger ender med å bli svært kostbare. Flere ordførere mente «unødvendig omfattende og kostbare». n Følgende kommentarer fremkom vedr. opplevd nytte av regelverk og forskrifter: Omfattende detaljregulering og et stort antall forskrifter medfører unødvendig høye byggekostnader: «Lovverket gjør at det å bygge i kommunene blir for dyrt. Omfanget er ute av alle proporsjoner nå». «Det idealsamfunnet som forskriftene og reguleringene tegner er utopisk og for kostbart innenfor realistiske budsjetter.» Flere ønsket et mindre detaljert rammeverk og et mer helhetlig syn for byggeprosjektene. De ønsket et større kommunalt handlingsrom, og at myndighetene viser tillit til den enkelt kommune, og overlater en større del av beslutningene. Flere nevnte at tilsynenes og reguleringenes legitimitet er redusert. «Reguleringer og forskrifter for byggeprosjekter har selvsagt noe for seg, men det blir for mange og så detaljert at det blir lattervekkende og man blir oppgitt.» «Vi ønsker i større grad å erfare at myndighetene viser at de forstår at vi har både forstand og omsorg for de som bor i kommunen, og at alt ikke trenger å stå eksplisitt i en forskrift.» Noen ordførere hadde erfart at enkelte tilsyn og «regulerende enheter» kan kreve større gjennomslag enn andre, eller at fokusområdene kan variere over tid, ut fra individuelle endringer i tilsyn og direktorat. De minste kommunene i utvalget, samt også noen av de større, mente større grad av tilpasning av regelverk og forskrifter til størrelsen på kommunen måtte kunne gjennomføres. For små kommuner kunne det som ble oppfattet som kostnadsdrivende reguleringer og forskrifter bety at nybygg ble oppført senere enn ønskelig, eller eventuelt ikke, og at vedlikehold måtte utsettes og fikk et unødvendig etterslep fordi det ble for kostbart: «Ansvar og krav er ikke proporsjonale for mindre kommuner.» Prosjektnr

43 12 Undersøkelsesdesign. Prosjektnr

44 Metode. Personlige intervjuer. Ordførere er erfaringsmessig en gruppe respondenter der andelen er lav som besvarer et tilsendt spørreskjema. Det eksisterer heller ikke tilgjengelig lister med e-postadresser på ordførere. Det ble derfor besluttet å gjennomføre personlige dybdeintervjuer med ordførere som representanter for den øverste politiske ledelse i kommunene. Se kapittel 1 for prosjektbeskrivelse. Geografisk fordeling av intervjuene. Opprinnelig prosjektplan var å gjennomføre alle intervjuene på telefon for å inkludere synspunkter fra ordførere over hele landet. Siden vi erfaringsmessig vet at intervjuer ansikt til ansikt gir ytterligere informasjon på grunn av settingen med å være til stede sammen med respondenten, ble det besluttet å gjennomføre en del av intervjuene i Oslo og Akershus på ordførernes kontor. Intervjuene ansikt til ansikt viste seg å gi interessant tilleggsinformasjon for de kommunene det gjaldt. Verving. Ordførerne ble vervet som deltakere i undersøkelsen ved at en erfaren person i TNS Gallups verveavdeling, - med slike målgrupper som spesialområde for verving, tok kontakt med ordførernes forværelser og derigjennom med ordførerne. Formålet med undersøkelsen og innholdet i intervjuet ble skissert for ordførerne, som deretter tok stilling til om de ønsket å delta. Det ble også utarbeidet en informasjonsmail som kunne sendes ordførerne for ytterligere å understreke viktigheten i å la seg intervjue. Intervjuguide. Intervjuguiden baserte seg på spørsmålsområdene fra de kvantitative delundersøkelsene, men med en del spesifikke vinklinger mot målgruppen ordførere og deres ansvarsområde. Både informasjonsmail og intervjuguide er utarbeidet i nært samarbeid med DiBK. Dobbeltklikk ikoner for informasjonsmail og intervjuguide Prosjektnr

45 Utvalg og gjennomføring. Intervjuperiode. Intervjuene ble gjennomført i uke Antall intervjuer og metode benyttet. Det ble gjennomført 10 intervjuer, 4 ansikt til ansikt og 6 på telefon. Benyttet intervjutid. Intervjuene ansikt til ansikt varte minutter. Telefonintervjuene varte minutter. Geografisk fordeling. Øst-Norge: 6 int. Sør-Norge: 1 int. Alle kommuner med innbyggere. Vest-Norge: 1 int. Jevn fordeling av kommuner over intervallet. Midt-Norge 1 int. Nord-Norge: 1 int. Politisk tilhørighet. I det kvalitative utvalget med 10 ordførere var det ikke relevant å benytte politisk tilhørighet som kriterium for deltakelse eller som tolkingsvariabel for eventuelle variasjoner i holdninger. Til det er antallet på 10 for begrenset. Kommentar vedr. utvalget og tolkning av funn. Utvalget består av 10 ordførere. Et vanlig antall i kvalitative undersøkelser for å dekke én målgruppe samt de vesentligste synspunktene innenfor målgruppen, ligger på intervjuer. Dette antallet intervjuer dekker vanligvis alle viktige forhold målgruppen er opptatt av og har formeninger om. Den kvalitative undersøkelsen er derfor representativ for at målgruppens vesentlige synspunkter og vurderinger er kartlagt. Det var formålet med den kvalitative undersøkelsen. Undersøkelsen angir derfor ikke statistisk signifikante styrkeforhold mellom varierende resultater blant et landsrepresentativt utvalg ordførere. Prosjektnr