Høringssvar mulighetsstudien

Transkript

1 Til Justis- og beredskapsdepartementet Fra Rygge beredskapssenter Dato 27. november 2015 Høringssvar mulighetsstudien Vi takker for muligheten til å levere høringsinnspill til DSBs mulighetsstudie: «Vurdering av nasjonale og regionale øvings- og kompetansesentre». Vårt høringssvar baserer seg på vår ekspertrapport Veien mot bedre samvirke fra februar , samt rapporten «De samfunnsøkonomiske gevinstene av et felles beredskapssenter på Rygge», Rapport 3/2013 fra Samfunnsøkonomisk Analyse 2. Begge rapportene er vedlagt. Innledning Gjennom en rekke øvelser og faktiske hendelser er det godt dokumentert at det er behov for å rette søkelyset mot bedre samvirke mellom beredskapsaktørene. NOU 2012:14 «Rapport fra 22. julikommisjonen» konkluderte blant annet med at «ressursene ikke fant hverandre», en påstand som har blitt stående. I kjølvannet av terrorhendelsen 22. juli 2011, har det kommet en rekke med rapporter der nødetatene har blitt evaluert, og Stortinget ga i 2013 sin tilslutning til innføringen av et nytt fjerde prinsipp i krisehåndteringen: samvirkeprinsippet. «Kriser må møtes ved bruk av de samlede nasjonale ressurser, basert på klare strukturer, ansvarsforhold og kommandolinjer mellom sivile og militære aktører og tilstrekkelig kompetanse på alle nivå.» 3 1 Rapport fra ekspertgruppe bestående av: Svein Holtan (bakgrunn fra Forsvaret og politiet), Stephen Sollid (1,amanuensis og overlege ved luftambulanseavd Oslo Universitetssykehus og fagsjef for utdanning i Stiftelsen Norsk Luftambulanse), Pål M Fivel (politiinspektør), Jørn Davidsen (Bergen Brannkorpsforening), Tom Henry Knutsen (generalmajor og tidligere sjef Forsvarets Høgskole), Bjørn Bjelland (beredskapsleder i prehospitalt senter ved Oslo Universitetssykehus). 2 Rapporten er utarbeidet av sjeføkonom Roger Bjørnstad 3 regjeringen.no

2 Arbeidsgruppens avgrensninger Vi vil innledningsvis kommenterer arbeidsgruppens avgrensninger av mandatet og oppgaven. Vår hovedinnvending mot rapporten er knyttet til det utgangspunktet som arbeidsgruppen har valgt å ta. Innledningsvis skriver arbeidsgruppen at samvirke gjelder innenfor ledelse på skadestedet og ledelse stab/lrs (side 9). Videre beskrives det at en avgrensning i arbeidet har vært at det strategiske nivået ikke skulle omfattes (departementer og direktorater). Vi mener at arbeidsgruppen dermed utelater et svært viktig nivå: det operative/operasjonelle nivået. Det er dette nivået som skal koordinere og lede de taktiske innsatsstyrkene fra flere sektorer. Rapporten diskuterer og analyserer gjennomgående behovene på kun taktisk nivå, mens noen av de mest utfordrende sidene ved samvirke ligger på det operasjonelle nivået. Vi vil komme tilbake til dette i det videre i vår høringsuttalelse. Avgrensningen som er gjort får også den konsekvensen at grensesnittene mellom nivåer i kombinasjon med sektorkoordinering, uteblir. Vi mener perspektivet i rapporten dermed blir for smalt. Vi mener også at samvirke og koordinering av helikopter og fly burde blitt omtalt i rapporten ettersom flere sektorer har organiske helikopterressurser. Erfaringer har vist at denne strategiske ressursen må koordineres og ledes på en vesentlig bedre måte. Dette kommer vi tilbake til. Arbeidsgruppen har også gjort en avgrensning til vurderinger knyttet til samvirkebehov i fredstid. Vi er av den oppfatning at samvirke må vurderes i alle type hendelser i fred og krise, det vil si så lenge ansvaret for å håndtere situasjoner og hendelser ligger hos sivile myndigheter.

3 Status og behov for samvirketrening I vårt arbeid med å utarbeide rapporten «Veien mot bedre samvirke» opparbeidet vi god innsikt i statusen på trening og øving i de enkelte sektorer. Vår konklusjon var at det er svært stor forskjell mellom sektorene på i hvilken grad det er utviklet planverk for systematisk trening og øving. Hva gjelder samvirketrening er det knapt tilstede i sektorenes planer. Vi støtter, og vi vil forsterke, arbeidsgruppens påstand om at dagens ukoordinerte utdanning innenfor samvirke er lite tilfredsstillende. Top-down eller bottom-up? Rapporten beskriver presist at det formelle, overordnede, koordinerende ansvaret for å sette samvirke i system er uklart (side 15). Vår oppfatning er at den manglende helhetlige utviklingen skyldes at samvirkebegrepet ikke er gitt noen overordnede føringer, retningslinjer eller rammer, og er dermed heller ikke fylt med substans. Det er ingen sektoroverbyggende doktrine/håndbok på samvirke som sektorene kan utvikle sine planer etter. Tilnærmingen til samvirke har så langt vært en bottom-up-prosess, der sektorene utvikler sine konsepter og ideer, før det samvirkes på toppen av dette der, det er mulig 4. Det gis ingen pålegg eller krav fra overordnet myndighet om at samvirke skal inngå i kompetanseplanene til beredskapsaktørene. Denne bottom-up-tilnærmingen har, så langt vi kan se, vært en ønsket utvikling. Samvirkeprinsippet stiller krav til at myndigheter, virksomheter og etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering. 5 Dette står i kontrast til regjeringens ambisjon der det er et åpenbart ønske om å forbedre beredskapsaktørenes interaksjon med hverandre. Innføringen av samvirkeprinsippet, grunngis nettopp med at man ønsker å sikre en bedre organisering av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet: Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull Det er et mål for regjeringen å videreutvikle samvirket mellom nødetatene 6 Også i regjeringsplattformen fremheves det at regjeringen vil løfte frem ansvar og samvirke som overordnet og styrende 7 særlig ved større sektorovergripende kriser. Vi mener at overordnet myndighet har ansvar for at samvirke gjøres mulig ved hjelp av felles retningslinjer, strategier og handlinger. Regjeringens beskrivelse av samvirkeprinsippet har en for defensiv holdning til prinsippet, siden initiativet til samvirke legges til hver enkelt aktør. Vi har en klar oppfatning av at staten har et ansvar for å legge premissene for beredskapsaktørenes samvirke. Utviklingen innen samvirke må derfor springe ut av en top-down-prosess, samtidig som det er viktig å opprettholde de gode fellesinitiativene i sektorene. 4 Et godt eksempel på at det utvikles nye samvirkekonsepter er PLIVO-konseptet (Pågående LIvstruende VOld). 5 St.mld 29m(2011/12) Samfunnssikkerhet, side St.mld 21 (2012/13) «Terrorberedskap», side Sundvoldenerklæringen fra regjeringen Solberg, datert

4 Vi er enige med arbeidsgruppen når det slås fast at det er Justis- og beredskapsdepartementet som har ansvaret for den overordnede koordineringen av arbeidet med utviklingen av samvirke (side 38). Flere nivå må ivaretas Som nevnt innledningsvis mener vi at behovet for forbedring innenfor samvirke gjelder alle nivåer: Taktisk, operativt og strategisk. Vi er derfor skeptiske til avgrensningen som arbeidsgruppen har gjort med å kun se på det taktiske nivået, og at rapporten i hovedsak diskuterer forbedringer på dette nivået alene. Vi forstår avgrensningen med å ikke inkludere det politisk-strategiske nivået, dvs departementene og regjeringen, men vi mener direktoratene må inkluderes i analysen. Arbeidsgruppen skriver at effekten og verdien av samvirkeøvelser er størst i lokalmiljøet (side 23). Dette er vi uenige i. Vi mener de største utfordringene knyttet til samvirke ikke er på lokalt taktisk nivå, men på det operative nivået der de taktiske enhetene, på tvers av sektorer og distrikter, skal koordineres og ledes. Forsvaret er i dag den eneste organisasjonen som har et operativt ledelsesnivå over det taktiske nivået (Forsvarets operative hovedkvarter i Bodø). En rekke øvelser 8 og reelle hendelser har vist at det ofte r grensnittene mellom nivåer og mellom sektorer hvor det er mest utfordringer og flest læringspunkter, læringspunkter som dessverre ikke alltid fører til forbedringstiltak. Vi mener derfor at dette må bli et langt høyere prioritert område enn hva som er tilfelle i dag. Det vil være krevende, men det vil være her effekten av samvirkeøvelser vil gi størst effekt på de store og krevende hendelsene slik som DSB blant annet beskriver i Nasjonalt risikobilde Nasjonalt, regionalt og lokalt Vi støtter arbeidsgruppens konklusjon om at det er behov for å tenke både nasjonale-, regionale og lokale behov. Vi er enige i at det er hensiktsmessig å etablere et nasjonalt, tverrfaglig kompetansesenter for samvirke med solid forankring i de ulike etatenes fagmiljøer. Det er svært viktig at det er tette bånd til etatene for både å sikre at senteret blir tilført solid faglig kompetanse, og for å ha solid legitimitet i etatene slik at nye konsepter blir implementert. Arbeidsgruppen foreslår at Politihøgskolen utvikles til å bli dette nasjonale tverrfaglige kompetansesenteret. Ut fra argumentasjonen at politiet er en svært sentral aktør som oftest er gitt ledelsesansvaret, følger vi denne konklusjonen. Vi vil likevel trekke frem at et av de største hindrene for godt samvirke ligger på det kulturelle planet. Norge har sterke sektorer og sektorkulturer som dessverre har vist seg å være til hinder for godt samarbeid. Det kan derfor være uheldig om politiet, eller en av de andre sentrale nød- og beredskapsetatene, får et for tydelig ansvar. Vi mener derfor at et nasjonalt kompetansesenter prinsipielt bør være frittstående under Justis- og beredskapsdepartementet slik at alle beredskapsaktører bidrar inn på lik linje og på like vilkår. 8 Se for eksempel erfaringsrapporter etter øvelse Tyr eller DSBs nasjonale øvelser.

5 Vi støtter arbeidsgruppens forslag til hvilke ansvarsområder kompetansesenteret bør få (side 44), men vil tilføye at kompetansesenteret: må ha reelle fullmakter til å utvikle felles nasjonale regelverk, konsepter og prosedyrer til bruk for beredskapsetatene i Norge. må selv drive forskning og utvikling. må ha mandat til å se på og utvikle samvirke på alle nivå og være nasjonens ledende senter for å tenke helhetlig på håndtering av kriser og alvorlige hendelser. Vi er enige i arbeidsgruppens konklusjon om at det nasjonale kompetansesenteret må ha underlagte øvingssentra der den faktiske treningen og øvingen skal foregå. Vi mener at det vil være en fordel om det nasjonale kompetansesenteret er samlokalisert med et av de regionale øvingssentrene slik at det blir en tett kobling mellom teori og praksis, slik at det er gode muligheter for testing av nye konsepter. Ansvarsområdene som arbeidsgruppen foreslår for de regionale sentrene støttes, men vi vil tillegge at det er nødvendig med gode treningsfasiliteter slik at også praktisk øving og trening inngår som en del av porteføljen. Vi mener arbeidsgruppen konkluderer for raskt på hvor mange regionale øvingssentra det er behov for. Vi kan ikke se at det er gjort noen behovsanalyser eller samfunnsøkonomiske analyser som støtter forslaget om å etablere to regionale sentra. Vi stiller også spørsmål om grunnlaget til å trekke konklusjonen om at de regionale sentrene bør være henholdsvis Sivilforsvarets beredskaps- og kompetansesenter (Starum) og Norges Brannskole (Fjelldal/Tjeldsund). Her vises det til årlige kostnader (side 49) samtidig som rapporten sier at det ikke er gjennomført samfunnsøkonomiske analyser (side 9).. Kostnadsberegningene er svært mangelfulle og alternativer er ikke utredet. For eksempel beskrives ikke kapasiteten som eksisterer og eventuelt hva som må investeres, eller reisekostnader for de som skal øve, for å nevne to elementer. Vi mener det ikke er grunnlag for å trekke konklusjonen om at det er vanskelig å økonomisk forsvare oppbyggingen av et samvirkekompetansesenter andre steder enn der gruppen foreslår (side 42).

6 Roger Bjørnstad i Samfunnsøkonomisk Analyse gjennomførte en samfunnsøkonomisk analyse knyttet til et felles beredskapssenter/samvirkesenter på Rygge 9. Hovedkonklusjonen i denne rapporten var at det er et svært stort behov for bedre treningsfasiliteter for nød- og beredskapsaktørene på Østlandet. Den samfunnsøkonomiske gevinsten ble beregnet til 90 millioner kroner per år. Arbeidsgruppen beskriver hva som bør karakterisere lokale øvingssentra (side 52). Vi mener at de samme kravene må være gjeldende for de regionale øvingssentrene. Vi er ikke sikre på at de to foreslåtte regionale øvingssentrene tilfredsstiller kravene til nærhet til offentlig kommunikasjon og tilgang til kompetente lærerkrefter (fra alle beredskapsaktører). Vi mener at lokasjonsspørsmålet må behandles langt grundigere før konklusjoner kan trekkes. Samvirke helikopter Arbeidsgruppen omtaler ikke samvirke mellom helikopter og fly i rapporten. Vi mener dette er et vesentlig område som må diskuteres. Flere sektorer har organiske helikopterressurser som benyttes ved store hendelser og i kriser: politiet, brann (dvs DSBs brannhelikopter), helsesektoren, Hovedredningssentralen og Forsvaret Det er flere eksempler de siste årene som har synliggjort behovet for tettere samarbeid på helikoptersiden. Det er et reelt behov for at helikoptermiljøene i de ulike sektorene har faste møteplasser, at det øves regelmessig og at koordinering av ressursen (samvirke) settes i system.. Ved større hendelser der flere helikoptre er i aksjon, er det nødvendig med en egen luftkontrollenhet. Ved skogbrannen i Froland i 2008 og ved terrorhendelsene 22. juli 2011 stilte samfunnet opp med flere helikopterressurser enn det man klarte å dra nytte av. Helikopter ble stående på bakken selv om det var akutte behov. Under skogbrannen i Froland var på det meste 15 helikoptre i aksjon. Erfaringsrapporten fra Froland dokumenterer at det var utfordringer å kommunisere med helikoptrene som var både sivile og militære, og at koordinering dermed var vanskelig 10.. Uten samband og innarbeidede felles prosedyrer ble det vanskelig å dirigere helikoptrene effektivt, samt holde en god oversikt over situasjonen. Helsedirektoratet har i sin 22. juli evaluering 9 beskrevet at AMK-sentralens manglende ressursoversikt over helikoptre var en utfordring for å få en god flåtestyring. Det var det svært mangelfull flight-following 11 funksjon ved AMK-sentralen, og det hersket også tvil om hvilke AMKsentraler som faktisk hadde ansvaret i de ulike fasene av aksjonene. Luftambulansetjenesten ANS konkluderte med at mangelfunn flight-following innebærer økt flyoperativ risiko. De samme konklusjoner ble trukket av JDs arbeidsgruppe etter brannen i Froland. Ved helikopterstøtte vil det 9 Rapport 3/2013 fra Samfunnsøkonomisk Analyse «De samfunnsøkonomiske gevinstene ved et felles beredskapssenter på Rygge. 10 Skogbrannberedskap og håndtering av den senere tids skogbranner i Norge. Rapport JD arbeidsgruppe Skogbrannberedskap, 31. oktober Helsedirektoratets evaluering av krisehåndteringen etter 22/7 «Læring for bedre beredskap» 11 Flight-following er monitorering og oppfølging av helikopter på oppdrag for å ivareta sikkerhet ved uventede hendelser.

7 være behov for luftkontroll, koordinering av luftinnsats, planlegging av drivstofftilgang, hviletider for piloter med mer. Operasjoner som innebærer flere helikoptre som arbeider innenfor et lite geografisk område under vanskelige forhold krever særlig planlegging 12. AMK-sentralene ønsket etter 22.juli å bygge kompetanse på helikopteroperasjoner. Det vil være naturlig at denne typen utdanning og opplæring foregår innenfor en felles ramme for å skape felles rutiner og forståelse for bruk av helikopterressurser. Vinteren 2014/15 var det flere store branner i Norge: Lærdal, Frøya og Flatanger. DSBs brannhelikopter og Forsvarets beredskapshelikopter har blitt brukt i slokningsarbeidet og politihelikopteret har blitt benyttet som en effektiv observasjonsplattform. Ved disse hendelsene opplever aktørene at situasjonen knyttet til koordinering av helikopterressursene er uendret fra tidligere. Konklusjon Det er et veldokumentert behov for at beredskapsaktørene må trene mer sammen. I dag skjer det for sporadisk og det skjer uten en overordnet tilnærming. Samvirkeprinsippet er foreløpig ikke fylt med substans og det er hver enkelt aktør sitt selvstendige ansvar å sørge for samvirke med andre aktører. Vi mener, som arbeidsgruppen, at denne tilnærmingen er for defensiv. Det er Justis- og beredskapsdepartementet som har samordningsansvaret for beredskap og må ta eierskap til begrepet. Skal Norge lykkes med samvirke må det være en top-down-tilnærming for å sikre lik praksis på tvers av sektorer og likhet gjennom nivåer. For å utvikle samvirke støtter vi arbeidsgruppen i at det må etableres et nasjonalt kompetansesenter for samvirke. Kompetansesenteret må eies av JD og gis ansvaret for utvikling av felles tankegods og felles konsepter. Kompetansesenteret må ha god forankring i sektorenes akademiske kretser, slik at grunnkompetansen fra etatene er godt representert og for å sikre at kompetansesenterets arbeid får en god tilbakeføring til sektorenes utdanning og opplæring. Senteret må ha reelle fullmakter til å utvikle felles regelverk, konsept og prosedyrer til bruk for beredskapsetatene i Norge og legitimitet i virksomhetene. Vi støtter også at det må opprettes regionale trenings- og øvingssentra hvor beredskapsaktørene møtes for å trene de konseptene som er utviklet i fellesskap på kompetansesenteret. I tillegg vil det være behov for lokale treningsområder. Etter vårt skjønn er rapportens største svakhet at den konsentrerer seg nærmest utelukkende om det taktiske nivået. Vi har en klar oppfatning om at det operative nivået er avgjørende viktig for å forbedre krisehåndteringen og samvirke mellom sektorene i Norge. Dette nivået, hvor de taktiske innsatsstyrkene koordineres og ledes, mangler i dag i sivil sektor. Avgrensningen med at departementene ikke er inkludert i rapporten har vi forståelse for, men vi mener at direktoratsnivået må inkluderes i kompetansesentres ansvarsområde. Særlig er det viktig når vi 12 Skogbrannberedskap og håndtering av den senere tids skogbranner i Norge

8 registrerer at flere direktorater bygger opp egne situasjonssentre uten at disse så langt ser ut til å ha noe lederansvar i kriser og hendelser. Vår erfaring tilsier at samvirkeutfordringene både er mellom sektorer og mellom nivåer. Perspektivet til et kompetansesenter må derfor, etter vår mening, utvides. Vi mener det er prematurt å foreslå konkrete geografiske stedsvalg for plassering av så vel et nasjonalt som regionale sentre ettersom arbeidsgruppen ikke har gjennomført en helhetlig studie av aktuelle plasseringer. Sist vil vi legge til at flere av sektorene disponerer egne helikopter. Samvirke mellom disse ressursene og ressursene på bakken må være en naturlig del av ansvarsområdet til kompetanse og øvingssentrene. Med vennlig hilsen Svein Holtan Prosjektleder Rygge Beredskapssenter Tlf: