Oppsummering etter møteserie: Styring av storulykke og arbeidsmiljørisiko i grensesnittet mellom Statoil og V&M/ISO-entreprenører

Transkript

1 Oppsummering etter møteserie: Styring av storulykke og arbeidsmiljørisiko i grensesnittet mellom Statoil og V&M/ISO-entreprenører

2 Rapport Rapport Rapporttittel Oppsummering etter møteserie: Styring av storulykke og arbeidsmiljørisiko i grensesnittet mellom Statoil og V&M/ISOentreprenørerO Gradering Offentlig Unntatt offentlighet Begrenset Fortrolig Rapportnummer 2016/669 Strengt fortrolig Involverte Organisasjonsenhet T-E Entreprenører og Petoro Deltakere i revisjonslaget Irene B. Dahle, Semsudin Leto, Tone Guldbrandsen, Eva Hølmebakk, Sissel Bukkholm, Aina Eltervåg Forfatter/saksbehandler Irene B. Dahle Dato Rapport og prosjektinformasjon Sammendrag Norske emneord Rammebetingelser Prosjekttittel Prosjektnr Oppfølging av kontrakter innen V&M og ISO Antall sider Opplag 9 7

3 3 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Bakgrunn Mål Tema for møtene V&M-kontraktene Kompensasjonsformat Kampanjevedlikehold ISO-kontraktene HMS-utfordringer med kontraktene Felles for V&M og ISO V&M-kontraktene Forutsigbarhet og kampanjebasert vedlikehold Kompensasjonsformat og incentiver ISO-kontraktene Avslutning...9

4 4 1 INNLEDNING I andre halvdel av 2016 førte vi tilsyn med styring av storulykke- og arbeidsmiljørisiko i grensesnittet mellom Statoil og V&M-/ISO-entreprenører (vedlikeholds- og modifikasjonsentreprenører og entreprenører innenfor isolasjon, stillas og overflatebehandling) som ble tildelt kontrakter i Tilsynet ble gjennomført i form av en møteserie: Et innledende møte med Statoil der selskapet gikk gjennom kontraktsstrategien for nye V&M- og ISO-kontrakter. Møter med V&M- og ISO-entreprenører som hadde fått tildelt kontrakt. Informasjon fra møtene er ikke tilstrekkelig til å kunne identifisere avvik eller forbedringspunkt. Rapporten belyser mulige sammenhenger mellom endrede rammebetingelser og HMS, som ble tatt opp i møtene. Det er viktig å understreke at Ptil ikke har verifisert disse sammenhengene. Det er også slik at møtedeltakerne hadde ulike syn på om, eller på hvilken måte, kontraktsforhold kunne ha HMSkonsekvenser. Vi vurderer det slik at noen av de mulige HMS-utfordringene som ble diskutert, kan være alvorlige. Dette gjelder særlig forhold knyttet til kompetanse, planlegging og risikovurdering. Vi vil derfor følge opp møteserien med verifikasjoner til havs i BAKGRUNN Statoil tildelte nye kontrakter med oppstart første kvartal 2016 til følgende V&M-entreprenører: Aibel AS, Apply Sørco AS, Reinertsen AS og Wood Group Norway AS. I tillegg er det inngått kontrakter med ISO-entreprenørene Beerenberg Corp AS og Prezioso Linjebygg AS. De senere årene har vi ført flere tilsyn der temaet har vært utforming av rammebetingelser i kontrakt. Med rammebetingelser menes i denne sammenhengen forhold som påvirker de praktiske mulighetene en organisasjon, organisasjonsenhet, gruppe eller individ har til å holde storulykke- og arbeidsmiljørisiko under kontroll. Det vi har sett, er at rammebetingelser knyttet til kontrakter og kontraktsoppfølging, har spesielt stor betydning. Ansvarsfordeling, bemanning/ressurser og KPI-er er eksempler på viktige forhold som fastsettes i kontrakt, og som kan ha HMS-konsekvenser. Hjemmelsgrunnlaget for tilsynsaktiviteten var blant annet arbeidsmiljøloven 2-2 om arbeidsgivers plikter overfor andre enn egne arbeidstakere og 4-1 (1) og (2) om generelle krav til arbeidsmiljøet rammeforskriften 7 om ansvar, 10 om forsvarlig virksomhet, 13 om medvirkning og 18 om kvalifisering og oppfølging av andre deltakere styringsforskriften 6 om styring av helse, miljø og sikkerhet 3 MÅL Målet med tilsynsaktiviteten var å gjennomgå hvordan rammebetingelser oppfattes og håndteres av de ulike aktørene, og hvordan de samhandler i utforming av rammebetingelser som kan gi et høyere HMS-nivå vurdere hvordan Statoil gjennom utforming av rammebetingelser og oppfølging av entreprenører legger til rette for at vedlikehold og modifikasjonsarbeid gjennomføres slik at storulykke- og arbeidsmiljørisiko reduseres vurdere hvordan V&M- og ISO-entreprenørene ivaretar sitt ansvar for styring av sikkerhet og arbeidsmiljø vurdere om kostnadsbesparelser får utilsiktede negative HMS-konsekvenser

5 5 Kontrakter og kontraktsoppfølging utgjør en vesentlig del av rammebetingelsene og ble derfor særlig vektlagt. 4 TEMA FOR MØTENE På møtene ba vi aktørene, med utgangspunkt i deres ulike roller og ansvar, om å gi en presentasjon som dekket følgende tema: Gjennomgang av kontraktsstrategi. Gjennomgang av de viktigste endringene i de nye kontraktene, som er relevante for HMS-nivået. Hva er selskapenes vurdering av styrker og svakheter med de nye kontraktene når det gjelder konsekvenser for HMS? Kunnskapsgrunnlaget for anbudsfastsettelsen (f.eks. kunnskap om innretningens tekniske tilstand eller andre forhold som vil ha betydning for anbudet). Tilrettelegging for arbeidstakermedvirkning i anbudsprosessen og i drift. Gjennomgang av elementer/krav i kontraktene og i kontraktsoppfølgingen som kan ha direkte eller indirekte betydning for HMS-nivået, og en vurdering av disse HMS-konsekvensene. Gjennomgangen skal dekke, men ikke begrenses til, følgende tema: o Ansvars- og oppgavefordeling mellom Statoil, V&M- og ISO-entreprenør (for f.eks. planlegging og risikovurdering, opplæring, kartlegging og gjennomføring av risikoreduserende tiltak). Hvordan sikres det at V&M- og ISO-entreprenør har ressurser og kompetanse til å ivareta dette ansvaret? o Stilles det krav til effektivisering? Hva går disse eventuelt ut på? o Kostnadsfordeling ved gjennomføring av risikoreduserende tiltak gi eksempler. o KPI-er/incentiver som gjelder for kontrakten, vekting av disse og eventuell kobling til bonus. o Kompensasjonsformat (enhetspris eller timepris). o Kontraktenes krav til bemanningsnivå. Gjennomgang av relevant beslutningsgrunnlag, herunder bemanningsanalyser. Hvordan sikres det at bemanningen tilpasses dersom det skjer endringer i drift? I hvilken grad åpnes det opp for endringer av kontraktskrav i kontraktsperioden? Vernetjenestens vurdering av de nye kontraktene. Vi vil ikke komme inn på alle disse temaene i rapporten. På møtene ble ulike, potensielle HMSkonsekvenser av kontraktene diskutert. I kapittel 7 vil vi oppsummere de tema som ble diskutert. Det er viktig å understreke at det her er snakk om potensielle HMS-konsekvenser. 5 V&M-KONTRAKTENE Kontraktene innenfor V&M deles inn i to kategorier: 1. Hovedleverandør for mindre komplekst arbeidsomfang. 2. Konkurranseavtaler for mer komplekst arbeidsomfang. Porteføljen av hovedleverandøravtaler har en estimert totalverdi (inkludert opsjoner) på 24 milliarder kroner. Kontraktenes varighet er på seks år pluss opsjoner på fire år og startet første kvartal Gjenværende opsjoner i eksisterende V&M-avtaler blir ikke utøvd. Følgende selskap har fått slik kontrakt: Aibel AS, Apply Sørco AS, Reinertsen AS og Wood Group Norway AS. I hovedleverandøravtalene har entreprenøren leveringsplikt, men Statoil har ingen kjøpeplikt. Det er således ikke noen krav til andel oppdrag som skal utføres av hovedleverandøren.

6 6 Porteføljen av konkurranseavtaler har en varighet på 10 år og startet første kvartal Avtalene danner grunnlag for enkeltstående prosjektkonkurranser der en, to eller flere leverandører inviteres til å delta. Følgende selskap har fått denne typen kontrakt: Aibel AS, Aker Solutions AS, Apply Sørco AS, Reinertsen AS, Wood Group Norway AS. Vi har hatt møter med entreprenørene som har fått hovedleverandøravtaler. 5.1 Kompensasjonsformat Statoils mål med begge typer kontrakt er at de skal være prestasjonsdrevet. Det er ulike typer kompensasjonsformat som kan brukes i kontraktene, blant annet; medgått tid: Statoil bærer den økonomiske risikoen ytelsesmodell: Deling av økonomisk risiko entreprenøren fastsetter tid målbudsjett: Deling av økonomisk risiko entreprenøren fastsetter tid fastpris: Leverandøren bærer den økonomiske risikoen Statoils mål er at flest mulig oppdrag skal uføres etter ytelsesmodellen, slik at entreprenøren fastsetter tid for et oppdrag og står ansvarlig for å gjennomføre oppdraget innen denne tiden. For entreprenøren er nedsiden i kontraktene større enn oppsiden (+12 pst. til -24 pst.). 5.2 Kampanjevedlikehold Kontraktene legger opp til økt bruk av kampanjevedlikehold, der V&M-entreprenørene forflytter seg fra innretning til innretning. Målet er å ha «varme team» (stabile team) der det samme arbeidslaget flytter fra oppdrag til oppdrag. 6 ISO-KONTRAKTENE Statoil har tildelt to nye og langsiktige kontrakter for anslagsvis elleve milliarder kroner for ISOtjenester til Beerenberg Corp AS og Prezioso Linjebygg AS. Selskapet har i tillegg kontrakter med Bilfinger Industrier og Kaefer Energy der intensjonen er å utøve kontraktsopsjoner på et senere tidspunkt. Kontraktene har en varighet på 15 år. ISO-entreprenøren kan både ha direkte oppdrag for Statoil og være underleverandør av V&M-entreprenøren(e). Et viktig premiss i kontraktene er økt bruk av enhetsrater, som kubikkmeter stillas eller areal av malt overflate. Enhetsraten skal kompensere for blant annet planlegging, deltakelse i møter og vernearbeid. Det er en egen KPI for hvor stor prosent av arbeidet som skal gjøres etter enhetsrate. 7 HMS-UTFORDRINGER MED KONTRAKTENE Alle entreprenørene innenfor V&M og ISO var tydelige på at effektivisering var nødvendig og riktig på mange områder. Samtidig ble det gitt uttrykk for at det kan være HMS-utfordringer knyttet til de nye kontraktene. Dette avhenger i stor grad av hvordan kontraktene følges opp og hvor kravorientert eller dialogorientert operatøren er. Det avhenger også av hvordan entreprenørene selv styrer risiko. I dette kapittelet går vi gjennom de potensielle utfordringene som ble diskutert på møtene. 7.1 Felles for V&M og ISO Følgende tema, som er felles for V&M og ISO, ble tatt opp: Både V&M- og ISO-kontraktene innebærer en overføring av økonomisk risiko fra operatør til entreprenør. Dette kan få negative HMS-konsekvenser dersom entreprenøren står i fare for å ikke

7 7 tjene penger, eller tape penger. Tidspress og redusert tid til risikovurdering, planlegging og ledelse kan bli en konsekvens. Begge typene kontrakter har også et kompensasjonsformat som i stor grad vektlegger effektivitet, og som fungerer ut fra prinsippet om at dess raskere jobben blir gjort, desto høyere blir fortjenesten. Ingen av entreprenørene var mot bruk av slike kompensasjonsformat og flere sa også at brukt rett så kunne slike kompensasjonsformat ha positive HMS-konsekvenser. Brukt feil kan imidlertid slike kompensasjonsformat ha negative HMS-konsekvenser i form av tidspress, blant annet. Nedenfor kommer vi nærmere inn på andre mulige konsekvenser av kompensasjonsformatet som ble diskutert i møtene. I møtene kom det fram at det har vært lite arbeidstakermedvirkning i anbudsprosessen for både V&M- og ISO- kontraktene. Vernetjenesten i Statoil er kun involvert i vedlegg D, som omhandler HMS. Entreprenørenes vernetjeneste er ikke involvert. Samarbeid for sikkerhetsanbefalinger med hensyn til dette blir ikke fulgt. Vernetjenesten tas ikke med i vurderingen av mulige indirekte HMS-konsekvenser av elementer i kontraktene, for eksempel av kompensasjonsformat og økt konkurranseutsetting. 7.2 V&M-kontraktene Forutsigbarhet og kampanjebasert vedlikehold Det kom fram i møtene at de nye kontraktene innebærer mindre forutsigbarhet for V&Mentreprenøren. Flere oppdrag konkurranseutsettes gjennom konkurranseavtalene, og V&M entreprenøren har ingen garantier for oppdrag i framtiden. Statoil har også en organisasjonsmodell som innebærer at en har en så lav grunnbemanning på innretningene som mulig, og at andre aktiviteter er kampanjebaserte og aktivitetsstyrte. Statoil er ikke alene om en slik modell, og flere operatører går i retning av mer kampanjebasert vedlikehold. Statoil fremhevet også at modellen er ment som et forsøk på å redusere negative HMS-konsekvenser av lavt aktivitetsnivå. I møtene kom det fram at kampanjebasert vedlikehold ikke i seg selv ble sett på som negativt mht til HMS. Spørsmålet om organisasjonsformen får negative konsekvenser avhenger i stor grad om en oppnår målsettingen om «varme team». I møtene med entreprenørene kom det fram at «varme team» var noe de ønsket. Sammen med økt konkurranseutsetting vil økt bruk av kampanjevedlikehold nødvendigvis føre til at V&M-personell i større grad enn tidligere flytter fra innretning til innretning, og større uforutsigbarhet knyttet til når de skal jobbe. På møtene ble følgende potensielle HMS-konsekvenser av mindre forutsigbarhet og økt mobilitet av personell mellom innretninger diskutert: 1. Vedlikehold og utvikling av kompetanse For entreprenør kan det bli en utfordring å beholde og utvikle kompetansen når det er usikkert om de får oppdrag. Entreprenør har leveringsplikt, men operatør har ikke plikt til å kjøpe. Dette ble trukket fram som den største utfordringen med de nye kontraktene. Det ble også sagt at økt mobilitet og mindre forutsigbarhet med hensyn til hvor oppdragene skal utføres, kan gjøre det mer utfordrende å utvikle innretningsspesifikk kompetanse. Det ble sagt i møtene at Statoils fadderordning kan bli svekket. Dette kan forsterke utfordringer knyttet til redusert innretningsspesifikk kompetanse. Det ble videre sagt at det kunne være utfordringer knyttet til at den enkelte arbeidstaker i mindre grad kjenner kompetansen til arbeidskollegene, siden det er større variasjon i sammensetningen av lagene. Arbeidstakerne vil komme til å jobbe både på oppdrag som entreprenøren har fått via konkurranseavtalen og via rammeavtalen. Dette gjør det utfordrende å skape stabile team. Dersom en klarer å oppnå «varme team» som flytter fra innretning til innretning, slik målsettingen er, vil denne utfordringen reduseres.

8 8 2. Planlegging og risikovurdering av vedlikeholdsoppgaver Det ble diskutert om mindre forutsigbarhet kan gjøre det vanskeligere å planlegge og risikovurdere vedlikeholdsoppgaver. Denne utfordringen vil kunne forsterkes dersom den innretningsspesifikke kompetansen svekkes. 3. Arbeidstakermedvirkning Flere hevdet at grunnlaget for samarbeid mellom Statoils vernetjeneste og V&Ms vernetjeneste er svekket. Dette skyldtes at det er mye mer uforutsigbart når V&M er ute på innretningen og hvem som kommer ut (både hvilken V&M-entreprenør som kommer og hvilket personell/hvilke verneombud). I tillegg kan det være utfordrende å organisere en fungerende vernetjeneste, gitt økt uforutsigbarhet og økt mobilitet. Det ble sagt at V&M ikke lenger får generell tillatelse til å gå inn under Statoils vernetjeneste når V&M har færre enn 10 personer på innretningen. De må nå søke hver gang. Dette blir for ressurskrevende for entreprenørene. Resultatet blir at verneombud må velges for hver gang. I noen tilfeller blir dette en leder, siden ledere har gjennomført førtitimerskurset. 4. Kartlegging og oppfølging av arbeidsmiljøforhold Det ble diskutert om økt uforutsigbarhet og økt mobilitet kan gjøre det mer utfordrende for V&Mentreprenøren å kartlegge arbeidsmiljørisiko for personellet. Kampanjevedlikehold kan også innebære økt eksponering for ulike arbeidsmiljøfaktorer. Dette kan være intensivt og risikofylt arbeid, og arbeidstakerne flytter ofte fra innretning til innretning for å gjøre samme type arbeid. 5. Balanse mellom arbeidsliv og privatliv - psykososialt arbeidsmiljø Det ble sagt at mindre forutsigbarhet og økt rotasjon av personell kan gjøre det vanskeligere for den enkelte å planlegge familielivet. Dersom ordningen med «varme team» som flytter mellom innretninger ikke fungerer, kan de nye kontraktene føre til at personellsammensetningen blir mindre stabil Kompensasjonsformat og incentiver Det ble diskutert på møtene om overføring av økonomisk risiko til entreprenør kan få HMSkonsekvenser. De nye kontraktene innebærer at økonomisk risiko overføres til entreprenøren gjennom økt bruk av ytelsesbaserte kompensasjonsformater. I det kompensasjonsformatet som er mest brukt, er det V&M-entreprenørene som estimerer tiden for et oppdrag. Planlegging og administrasjon inngår i raten. De får en økonomisk oppside dersom de blir ferdig før tiden, og en økonomisk nedside dersom de går over estimert tid. Nedsiden er større enn oppsiden (minus 24 pst. vs. pluss 12 Pst.). Noen av utfordringene med kompensasjonsformat og incentiver ble nevnt spesielt: 1. Planlegging og administrasjon Administrative funksjoner utgjør et prosent- eller kronepåslag på timer brukt på prosjektering, fabrikasjon og installering. Administrasjon dekker for eksempel plan, prosjektøkonomi og disiplinledelse samt HMS-styring og anskaffelser. Når administrative funksjoner utgjør et prosenteller kronepåslag gir dette leverandøren incentiv til å holde disse timene så lavt som mulig, samtidig som entreprenør har et ansvar for å sikre riktig kvalitet og god HMS- og risikostyring. Her er det et mulig dilemma som kan oppstå i situasjoner der V&M entreprenør står i fare for ikke å tjene penger eller gå i tap. I slike situasjoner er det en fare for at planlegging og administrasjon kuttes på en slik måte at det kan få HMS-konsekvenser. Denne mulige utfordringen forsterkes dersom operatøren er kravorientert og det i liten grad åpnes opp for dialog rundt justering av krav. 2. Egenutvikling hos entreprenører Det er begrenset med incentiver til teknologiutvikling, forbedringsaktiviteter og egenutvikling for entreprenør. 7.3 ISO-kontraktene ISO-entreprenørene var i utgangspunktet positive til bruk av enhetspris. Brukt rett kunne dette kompensasjonsformatet ifølge entreprenørene få positive HMS-konsekvenser.

9 9 Det ble imidlertid sagt at dersom dette kompensasjonsformatet ble brukt på en feil eller ufleksibel måte, så kunne dette få negative HMS-konsekvenser. Følgende forhold ble diskutert i møtene: Det ble sagt at Statoil er kravorientert i kontraktsoppfølgingen. De har krevd enhetsrate fra dag én. Dette har ført til utfordringer knyttet til at Statoils driftsorganisasjon og V&M-entreprenøren ikke er godt nok forberedt på at denne raten nå brukes i mye større grad. ISO-entreprenøren kan oppleve at det fortsatt forventes at de skal utføre arbeid som ikke er planlagt. Det ble sagt at dette ikke er forenlig med enhetspris. Planlegging som utarbeidelse av jobbpakker, deltakelse i møter og risikovurderinger m.m. utføres på indirekte tid, dvs. at kostnadene for dette er bakt inn i enhetsraten. Det ble gitt uttrykk for bekymring for at økt bruk av dette formatet kunne bidra til svekket kvalitet på planlegging og risikovurdering. HMS-ressurser kompenseres gjennom direkte rate etter volumet av anlegget. Dette kan gjøre det vanskelig å gjennomføre kartlegginger og risikovurderinger av småjobber. Ekstra eller utvidet HMS-gjennomgang av risikofylte jobber dekkes utelukkende av entreprenøren når jobbene gjøres etter enhetsrate. Dette kan føre til at slike gjennomganger blir en salderingspost. Vernearbeid er inkludert i alle timer og rater og er definert som indirekte tid i avtalen. Dette kan føre til at vernearbeid blir en salderingspost. Entreprenør bærer deler av kostnaden når dårlig vær gjør at ISO-arbeid ikke kan utføres (Statoil tar hoveddelen av kostnadene). Dette gjelder også utsettelser som følge av fly- og helikopterforsinkelser. Dersom entreprenøren er kommet i en situasjon der de står i fare for å ikke tjene penger, eller tape penger, kan dette føre til økt tidspress. Det ble sagt at enhetsraten for stillas ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset forskjeller mellom innretninger når det gjelder avstander, lagerplass, tekniske tilstand eller om den har heis eller ikke. Statoil påpekte imidlertid at de har gjort gjennomganger av plassering av stillaslager for å redusere transport og bæring. 8 AVSLUTNING De potensielle HMS-konsekvensene av kontraktene som ble diskutert i møtene kan være alvorlige. Ptil vil i 2017 føre tilsyn med at aktørene i sin oppfølging av egen virksomhet identifiserer potensielle uheldige HMS-konsekvenser av de nevnte endrede rammevilkår og håndterer disse.