BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: /12 Saksbeh.: KJRU Emnekode: EBYGG-5210 Til: Byrådsavd. for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: Åsane, gnr 182 bnr 358, Lokketovegen 22 A. Klage over avslag på søknad om tilbygg og påbygg på bolig. 1. Hva saken gjelder Saken gjelder søknad om tilbygg og påbygg på bolig. Det ble gitt avslag i vedtak datert Tiltaket ble vurdert å være i strid med tomteutnyttelsen i reguleringsplanen og pbl visuelle kvaliteter. Vedtaket ble påklaget av advokatfirmaet Steenstrup Stordrange ved advokat Lars Selmar Alsaker ved brev datert Klager stiller spørsmål ved om avslag kan hjemles i pbl og om bygningsmyndighetenes veiledningsplikt er oppfylt. I klagen gjøres gjeldende at vilkårene for å gi dispensasjon fra reglene om tomteutnyttelse (TU) er til stede og at tiltaket har tilstrekkelig visuelle kvaliteter til å godkjennes. Det påberopes også forskjellsbehandling i forhold til behandlingen av andre tiltak. Planstatus Eiendommen omfattes av reguleringsplan nr MJØLKERÅEN SAUDALSKLEIVA-TOPPESANDEN, stadfestet , reguleringsformål bolig. Den er i kommuneplanens arealdel vist som bebyggelse og anlegg. Tiltaket krever dispensasjon fra reguleringsplanen 5 «storleiken på bustadhusa skal ikkje vera over 20% av nettoarealet til tomta». Nabomerknader. Det er foretatt nabovarsling i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven 21-3, og det er registrert merknader fra Odd Andre Byrknes og Monica Eiken, eiere den andre halvdel av tomannsboligen. Merknadene går i hovedsak på ulempe vedr. lys og luft, at omsøkte tiltak vil medføre økt innsyn og periodevis tap av sol og lys på uteareal i front av boligen. Merknaden går også på omsøkte tiltaks visuelle kvaliteter, da omsøkte påbygg vil føre til en «formmessig svekkelse av den vertikaldelte bygningen og helheten til boligen fremstår som dårlig.». Det er også merknad knyttet til dispensasjonssøknaden vedr. utnyttingsgrad. De har kommet med bemerkninger, datert , til klagen i saken. Saken er blitt vurdert på nytt basert på innkommet klage og øvrige opplysninger, uten at det er funnet grunnlag for å ta klagen til følge.

2 2. Forslag til vedtak: Vedtak datert opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg byggesakssjef Trygve Sæle seksjonsleder 3. Klage: Klager gjør i hovedsak gjeldende at begrepet «netto tomteareal» ikke er definert i reguleringsplanen. Klager legger til grunn at det fra brutto areal skal trekkes fra arealer avsatt til parkering og gangveier, utnyttelsesgraden vil da være 29% av nettoarealet. Et stort antall boliger innenfor reguleringsområdet har utnyttelsesgrad på linje med det klager søker om, og langt høyere. Klager anfører at det omsøkte tiltaket har tilstrekkelige visuelle kvaliteter til å tilfredsstille lovens krav. Det vises til andre bygg som Bergen kommune har godkjent med lignende arkløsninger. Klager anfører videre at det er tvilsomt om «skjønnhetsparagrafen» gir bygningsmyndigheten hjemmel for å treffe avgjørelser om hvordan et byggearbeide skal utføres, eller helt forby dette. Bygningsmyndighetene sin veiledningsplikt i saken er ikke oppfylt. Søker har i sendt inn nye illustrasjoner og presisert en del av punktene i klagen. Klager har i anført at de mener det er kommuneplanens regler om arealutnyttelse som skal legges til grunn. Det vises for øvrig til klagen og nevnte dokumentasjon i sin helhet. 4. Merknader/vurderinger: Fagetaten gjør oppmerksom på at søkers tilleggsdokumentasjon datert og klagers tilleggsdokumentasjon datert er vurdert som del av klagen. Da nevnte dokumentasjon innebærer en presisering av klagen har ikke fagetaten funnet det nødvendig å skille ut behandlingen av nevnte dokumenter ved behandlingen av klagen. Det er også mottatt bemerkninger datert til klagen fra Odd Andre Byrknes og Monika Eiken, eiere av Lokketovegen 22. Fagetaten har ikke behandlet bemerkningene som en klage, men sett på denne som et supplement til faktaopplysningene i saken. 4.1 Dispensasjoner Tiltaket er i strid med reguleringsplanen pkt. 4 som angir en tomteutnyttelse på 20%. Reguleringsplanen pkt. 12 gir en egen hjemmel for å dispensere fra reguleringsplanen «innan råma av bygningslova og gjeldand kommunale bygningsvedtekter dersom særskilte grunnar 2

3 tilseier at det bør gjerast så». Avslaget er hjemlet i pbl. 19-2, men burde vært hjemlet i pbl jfr. reguleringsplanen pkt. 12. Klager skriver i klagen at det ikke kan ses at dette har hatt stor betydning for saken. Innføring av pbl med krav om overvekt av fordeler for innvilgelse av dispensasjon kan være en skjerpelse av dispensasjonsadgangen i forhold til tidligere bestemmelser med krav til «særlige grunner». Søknaden innebærer en tomteutnyttelse 29%, dvs. 45% over den tomteutnyttelsen som er fastsatt i reguleringsplanen. Som grunner for økningen er vist til at tiltaket gir en stor forbedring av boligen og utendørsarealene, og at tiltaket ikke vil være synlig for omgivelsene. De generelle kravene til bokvalitet og størrelse har endret seg siden reguleringsplanen ble vedtatt i Det bør derfor være rom for en del nødvendige oppgraderinger som følge av den generelle samfunnsutviklingen, selv om disse ikke er mulig innenfor rammen av reguleringsplanen. Kravet til begrunnelse for å fravike reguleringsplanen vil være større jo større avviket er fra reguleringsplanen. Størrelsen på overskridelsen av tomteutnyttelsen, er 45%. Etter fagetatens oppfatning innebærer kravet om «særlige grunner» at formålet med tiltaket må være noe mer enn en generell standardheving som er en følge av denne type tiltak. At tiltaket ikke er synlig for omgivelsene er en anførsel som ikke utgjør en «særlig grunn» i forhold til om det skal tillates oppføres. Fagetaten viser for øvrig til dispensasjonsvurderingen i det påklagede vedtaket i det denne tiltres. Vilkårene for dispensasjon etter pbl. 12-4, jfr. reguleringsplanen pkt. 12, er etter fagetatens vurdering ikke oppfylt, og dispensasjon kan ikke gis. 4.2 Forholdet mellom reguleringsplanen og kommuneplanen Klager har i datert anført at arealbegrensningen i reguleringsplanen ikke lenger gjelder da kommuneplanens angir TU=60%. Forholdet mellom kommuneplanen og eldre reguleringsplaner er regulert i Kommuneplanen pkt. 3 der det står: «Kommuneplanen gjelder foran reguleringsplan og bebyggelsesplan i den grad slik plan strider med kommuneplanens innhold.» Kommuneplanen pkt. 23 Bebyggelse og anlegg angir: «For boligbebyggelse er maksimal utnyttelsesgrad %-BRA=60%.» Reguleringsplanen pkt. 4 angir TU=20%. Reguleringsplanens bestemmelse er innenfor kommuneplanens «maksimal utnyttelsesgrad %-BRA= 60% og således ikke i strid med denne. Dette betyr at reguleringsplanens bestemmelse om TU=20% er gjeldende i saken. 4.3 Plan- og bygningslovens 29-2 visuelle kvaliteter Pbl krever at tiltaket skal ha gode visuelle kvaliteter både i seg selv og i forhold til dets funksjon og dets bygde og naturlige omgivelser og plassering. Klager har anført at bygningsmyndigheten har lagt en for streng norm til grunn for vurderingen av visuelle kvaliteter. Det anføres at det ikke er meningen at kommunens egne arkitekter skal fremstå som et «smakspoliti». Klager mener det ikke er noe utradisjonelt eller uvanlig med den utformingen tilbygget har fått. 3

4 Vurderingen av visuelle kvaliteter i pbl er en faglig vurdering. Prinsippene for vurderingen er ikke lovfestet, men kommer blant annet til uttrykk i Sintef sin anvisning i byggforskserien fra november Utgangspunktet til den eksisterende boligen er en tomannsbolig som er «speilet vertikalt på midten» ved en pipe. Påbygget bryter med dette statiske uttrykket ved å tilføre et saltak på tvers av møneretningen og fremstår mer som en plassering av et nybygg enn integrering av et påbygg og tilbygg. Det er etter bygningsmyndighetenes visuelle vurdering vanskelig å se hvordan det omsøkte tiltaket samspiller eller kontrasterer mot de eksisterende bebygde kvaliteter. Med dette menes den eksisterende hovedbygningen, tilbygget på nordsiden av eiendommen, og materialsamspillet mellom disse. Det vises for øvrig til vurderingen i det påklagede vedtaket i det denne opprettholdes Spørsmålet om pbl kan brukes som avslagshjemmel. Klager stiller seg tvilende til om pbl kan brukes som avslagshjemmel. Fagetaten er enig i at det tidligere kan ha vært noe problematisk å bruke «skjønnhetsparagrafen» som eneste avslagshjemmel. Innføringen av ny plan- og bygningslov medførte en avklaring av at estetikkbestemmelsen kan brukes som avslagsgrunn. Dette er lagt til grunn i rettspraksis og i teorien, blant annet i Innjord m. fl. s. 799: «Bestemmelsen skal legges til grunn for den kommunale saksbehandling etter kapittel 20 og kan etter omstendighetene utgjøre en selvstendig avslagsgrunn. Det innebærer at kommunen kan nekte å gi tillatelse til et konkret tiltak av rent estetiske grunner, selv om det ligger innenfor gjeldende reguleringsbestemmelser og andre tekniske og lovmessige krav. Hvis det omsøkte tiltak fremstår som å mangle nødvendige visuelle kvaliteter, bør kommunen ta saken opp med søkeren og gi veiledning om endringer i de anmeldte arbeider, slik at de estetiske minstekravene kan tilfredsstilles. Dette er fremholdt i flere uttalelser fra Sivilombudsmannen, se blant annet Sivilombudsmannens årsmelding 1977 s. 108 (Somb ). Men hvis søker avstår fra å benytte denne mulighet, eller slike tilpasninger ikke fremstår som mulige, kan kommunen avslå søknaden ut fra en estetisk vurdering.» Veiledningsplikten etter pbl Klager har anført at kommunen ikke har oppfylt sin veiledningsplikt i saken. Kommunen har gjennomført veiledning i form av forhåndskonferanse i saken. Ved innsending av søknad om tiltaket velger søker å ikke følge den veiledning som ble gitt, men sender inn samme tegningsmaterialet som han presenterte på forhåndskonferansen. Det er videre gitt veiledning i avslaget på søknaden. Ytterligere veiledning basert på det innsendte materialet anses på denne bakgrunn å falle utenfor bygningsmyndighetenes oppgaver. 4.4 Forskjellsbehandling For at en anførsel om usaklig forskjellsbehandling skal føre frem, er det en forutsetning at det dreier seg om like saker både i faktisk og rettslig henseende. Det skal forholdsvis meget til for 4

5 å konstatere ugyldighet som følge av forskjellsbehandling når det enkelte vedtak isolert sett fremstår som gyldig, da usaklig forskjellsbehandling som ugyldighetsgrunn regnes som en del av læren om myndighetsmisbruk. Kommunen må dessuten ha en vid adgang til å endre sin praksis i så vel liberal som restriktiv retning Tomteutnytting Lokketomarka 25 og 27 er omfattet av en reg.plan , stadfestet , rettsgrunnlaget for vurderingene av disse eiendommene er således ett annet en for omsøkte eiendom. Lokketovegen 10 (gbnr. 182/291). Bolig godkjent , tilbygg godkjent og Tomteutnyttelse har ikke vært tema i noen av søknadsbehandlingene. Fagetaten viser til at bygningslovgivningen har gjennomgått til dels store forandringer etter at reguleringsplanen for området ble vedtatt Det ble vedtatt ny plan- og bygningslov den og den , noe som medførte et økende fokus på reguleringsplanens rolle i saksbehandlingen av byggesaker. Før plan- og bygningsloven av var avvik fra reguleringsplanens tomteutnyttelse sjelden tema for behandling. Manglende behandling av tomteutnyttelsen i den konkrete saken er ikke noe uttrykk for en praksis for å fravike reguleringsplanen eller akseptere en endret forståelse av denne. Lokketovegen 22, byrådssak 443/07: Dette gjelder naboeiendommen. Her ble det gitt dispensasjon for en tomteutnyttelse på 28,7% Det er lagt vekt på at søknaden gjelder et tilbygg som alt i alt vil bedre bokvaliteten på eiendommen, uten å medføre vesentlige ulemper for naboeiendommen. Det forelå spesielle særlige behov, utover det vanlige. Det er vist til at terrasseareal, som det best egnede utearealet på tomten, beholdes. Det forelå ikke nabosamtykke i saken. Vurderingen av reguleringsplanen sin betydning er skjerpet inn ved at det er vedtatt ny kommuneplan og ny plan- og bygningslov etter at søknaden om tilbygg i Lokketovegen 22 ble behandlet. Tiltaket i Lokketovegen 22 fremsto også som mindre konfliktfylt da nærmeste nabo samtykket til dette, i nærværende sak protesterer nærmeste nabo mot tiltaket. Klager synes å anføre at naboeiendommen har fått dispensasjon for en tomteutnyttelse på 38% beregnet på en annen måte enn det som fremgår av dispensasjonsvedtaket. Fagetaten finner ikke å gå ytterligere inn på denne anførselen i det en presiserer at beregningsmåten på tomteutnyttelsen i vedtaket er den samme som i foreliggende sak. Fagetaten finner på bakgrunn av ovenstående ikke at det er grunnlag for å påstå at det er gjort usaklig forskjellsbehandling i denne saken Visuelle kvaliteter. Vurderingen av pbl er en individuell vurdering av tiltaket. Utforming og plassering av tiltakene vil variere, men prinsippene for vurderingen etter pbl er de samme. Bergen kommune bruker arkitekter for å sikre at vurderingene blir gjort på et faglig godt grunnlag. Klager påberoper seg behandlingen av to saker: Kollbudalen 33, her er det (sak )godkjent et tilbygg og påbygg til et rekkehus. I vurderingen etter daværende pbl står: 5

6 Fagetaten kan ikke se at vedtaket gir føringer som endrer vurderingen av klagesaken. Marikollen 38 er en enebolig godkjent Det gis byggetillatelse iht. søknad og vedlagte tegninger. Søker (tiltakshaver) får godkjent sine ønsker og det ligger ingen vurdering av estetikken i vedtaket. Fagetaten kan ikke se at godkjennelsen av 2,5-3 etasjer gir føringer for at bygningsmyndighetene skal godkjenne tiltak med tilsvarende etasjeantall andre steder. Fagetaten finner på bakgrunn av ovenstående ikke grunnlag for å konstatere at det foreligger forskjellsbehandling i saken. 4.5 Øvrige merknader Klager har viet beregningen av tomteutnyttelse mye oppmerksomhet i klagen. Fagetaten vil derfor presisere at søker sin utregning av tomteutnyttelsen er lagt til grunn i det påklagede vedtaket, og at denne beregningsmåten synes å være i tråd med gjeldende praksis. Klager har i klagen bedt om at saksbehandler tar en telefon til ham for drøfting av videre saksgang. Saksbehandler har hatt et større antall telefoner fra klager og tiltakshaver i saken. Prosessen er gjennomgått og det er presisert at saken behandles skriftlig. På bakgrunn av ovenstående anbefales klagen ikke tatt til følge. Trykte vedlegg: 1. Situasjonskart 2. Situasjonsplan 3. Tegninger 4. Flyfoto 5. datert datert Merknad til klage på vedtak 8. Klage 9. Avslag på søknad 6