Implementering ABF Helse og Omsorg i Bodø kommune

Transkript

1 Notat Implementering ABF Helse og Omsorg i Bodø kommune Oslo, 3. september 2015 Rapporten er utarbeidet for oppdragsgiver, og dekker kun de formål som med denne er avtalt. All annen bruk og distribusjon skjer for oppdragsgivers regning og risiko. BDO vil ikke kunne gjøres ansvarlig overfor en tredjepart.

2 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Mandat og avgrensning Bakgrunn Avgrensninger Prinsipper for modellen Metode for ABC-analysen Regnskapsdata Nærmere om metoden Tjenesteinndeling av ansvarsområdene Spesifikasjon av kostnader og inndeling av disse i kostnadsgrupper Definisjon av aktivitetsgrupper Fordeling av kostnad på aktivitet Korrigering for spesielle tilfeller ved det enkelte ansvar Definere kostnadsdrivere for tjenestene Tidskartlegging Modell og korrigeringer hjemmetjenesten Helsetjenester i hjemmet Praktisk bistand Helsetjenester psykisk helse og rus Nattjenesten Bokollektiv Brukerstyrt personlig assistent (BPA) Modell og korrigeringer institusjon Modell og korrigeringer miljøtjenesten Budsjettsimuleringer Oppfølging og vedlikehold av kalkylemodellen Modellen i drift Utvikling, vedlikehold og oppdatering av modellen Avsluttende kommentarer Det er fortsatt mange elementer som ikke er kommet på plass Oppfølging og opplæring av enhetene en ledelsesutfordring Informasjon til politikere Vedlegg 1: Nærmere om aktivitetsbasert budsjettering og/eller finansiering (ABF) En ny måte å tenke økonomistyring i offentlig tjenesteproduksjon Avklaring av noen tradisjonelle misforståelser om ABF Vedlegg 2: Detaljerte kalkyler institusjon Furumoen helsesenter Hovdejordet sykehjem Vollsletta sykehjem Stadiontunet sykehjem Mørkved sykehjem Sentrum sykehjem Sølvsuper helse- og velferdssenter Vedlegg 3: Oversikt over inndeling i kostnadsgrupper Vedlegg 4: Oversikt over tjenesteinndeling av ansvarsområdene Side 2 av 45

3 1. Innledning Bystyret i Bodø kommune vedtok i sak PS14/59 å etablere aktivitetsbasert finansiering i Helse- og Omsorgsavdelingen (HO). I forbindelse med innføring av ny styringsmodell skal en ny organisering av forvaltnings-, stabs- og støtteressurser som støtter opp om dette tiltaket implementeres. Dette notatet, og modellen som ligger til grunn, er en del av BDOs bistand til Bodø kommune i forbindelse med innføringen av aktivitetsbasert finansiering. BDO er engasjert for å utarbeide en analyserapport som viser tjenester innen hjemmetjenesten, institusjon og miljøtjenesten som kan omfattes av ABF. Analysen skal også søke å komme frem til enhetspriser på aktuelle tjenester. Miljøtjenesten har i løpet av prosjektperioden vært under reorganisering. Analyser tilknyttet dette tjenesteområdet vil komme på et senere tidspunkt. Det er bearbeidet og innhentet relativt store mengder data som grunnlag for kalkyle og analyser. Representanter fra både HO-avdelingen og økonomiavdelingen har deltatt aktivt i gjennomføringen av prosjektet. Blant annet har disse gitt informasjon, deltatt i arbeidsmøter underveis i prosjektperioden og deltatt som beslutningstakere for viktige forutsetninger i modellen. Analysene bygger på rapporterte regnskaps- og aktivitetstall fra Det har i løpet av 2014 og 2015 vært gjennomført flere større omorganiseringer både internt i HO-avdelingen, og i kommunen for øvrig som vil kunne ha påvirkning på analysene og kalkylen som følger av denne rapporten. Internt i HO har eksempelvis flere avdelinger blitt lagt ned, nye avdelinger har blitt opprettet og flere avdelinger har blitt slått sammen. I kommunen for øvrig har det blant annet blitt opprettet et Eiendomsforetak. Denne typen endringer skaper større usikkerhet i kostnadsgrunnlaget og gjør kobling mellom aktivitet og kostnad vanskeligere, samtidig som resultatet blir mindre sammenlignbart med dagens situasjon. BDO finner det riktig å presisere at fullstendigheten eller riktigheten i det grunnlagsmaterialet som vil være utgangspunkt for våre vurderinger/analyser ikke vil være bedre enn den kvaliteten som ligger i kommunens systemer, og de kontrollene kommunens ledere har knyttet til disse. Oslo, BDO AS Morten Thuve Partner Knut Kavli Prosjektleder Side 3 av 45

4 2. Mandat og avgrensning 2.1. Bakgrunn Bodø kommune har identifisert at kommunen både har et høyt kostnadsnivå og et høyt aktivitetsnivå innenfor helse- og omsorgstjenestene. 1 Basert på dette ble BDO i 2014 engasjert for å utarbeide et beslutningsgrunnlag som skulle ha fokus på å etablere en organisering og et styringssystem som skulle bidra til økt styring og kontroll i Helse og Omsorg i Bodø kommune. Et av resultatene fra denne gjennomgangen var anbefaling om å innføre en alternativ styringsmodell som skulle gi: Tydeligere plassering av ansvaret mellom politisk nivå og administrativt nivå Bedre daglig operativ styring og kontroll Insentiver som bidrar til «indre effektivisering» Basert på disse anbefalingene ble det bestemt at det skulle innføres aktivitetsbasert finansiering (ABF) av Helse og omsorgsavdelingen, og kommunen har igangsatt et prosjekt for å implementere dette. Som del av dette prosjektet er BDO engasjert for å bistå med følgende leveranser: 1. Levere analyserapport som viser aktuelle tjenester innen hjemmetjenesten, institusjon og miljøtjenesten som kan omfattes av ABF. Analysen skal også kartlegge priser på aktuelle tjenester. Miljøtjenesten skal i løpet av prosjektperioden reorganiseres, og dette må tas hensyn til i analysen. Analyser knyttet til dette tjenesteområdet vil gjennomføres på et senere tidspunkt. 2. Avlevere en rapport som vurderer organisatoriske konsekvenser og kapasitetsbehov som vil oppstå ved innføring av ABF. Denne delen vil spesielt ta for seg tildelingskontoret i forhold som knytter seg til kapasitet og kompetanse sett opp mot bestillerfunksjonen i ABF. Organisatoriske konsekvenser for utfører skal også vurderes. 3. Etter behov, bistå kommunens egne ressurser i forbindelse med implementering av finansieringsordningen. Dette notatet er relatert til leveranse 1, og skal redegjøre for modellen som er benyttet for å prise tjenestene samt vise hvilke korrigeringer som er gjort for å få sammenheng mellom kostnad og aktivitet. En viktig hensikt med redegjørelsen for korrigeringer i modellen er at dette skal kunne brukes som grunnlag for hvilke endringer som må iverksettes i rapporteringssystemet, tildelingssystemet og regnskapssystemet for at deler av HO-avdelingen skal kunne implementere ABF Avgrensninger Dette notatet er utarbeidet for Bodø kommunes interne bruk i forbindelse med prosjektet slik det er beskrevet ovenfor. Vi har som del av dette prosjektet ikke gjennomført egne aktivitets- og tidskartlegginger, og våre kalkyler er basert på kartlegginger gjennomført i Bodø kommunes egen regi. Videre har vi, så langt det lar seg gjøre, forsøkt å verifisere det tallgrunnlaget vi bygger våre analyser på. Dette ved hjelp av rimelighetsvurderinger og konsultasjoner med nøkkelpersonell i kommunen. Analyser tilknyttet miljøtjenesten er foreløpig utsatt grunnet større omorganiseringer i tjenesten i løpet av prosjektperioden, samt mangel på tidsstudiedata. Kalkulasjonene er avgrenset til kun å omfatte kostnader og aktivitet for 2014, det er imidlertid også benyttet budsjettdata samt foreløpige regnskapsdata fra 2015 som en del av kvalitetssikringen. 3. Prinsipper for modellen I dette kapittelet vil vi forklare hvilke generelle prinsipper modellen bygger på, og hva som ligger til grunn for kostnadsinndelingen vi har valgt. En nærmere forklaring rundt teorien og prinsippene som 1 META-analyse Bodø kommune, Helse og omsorg, KS-K rapport 4/2014 Side 4 av 45

5 ligger til grunn for aktivitetsbasert finansiering som metode finnes i vedlegg 1 «Nærmere om aktivitetsbasert budsjettering og/eller finansiering». Aktivitetsbasert finansiering innebærer prising av aktivitetsdrevne tjenester. Disse prisene kan enten baseres på en kalkyle av kommunens faktiske enhetskostnader gjennom en aktivitetsbasert kostnadsanalyse (ABC-kalkulering), eller prisanslag basert på erfaringstall eller kostnadsnivåer kommunen setter seg som mål å følge. Uavhengig av om de endelige prisene skal baseres på beregninger av faktiske kostnadsnivå eller prisanslag vil det uansett være viktig å gjennomføre kostnadsanalyser. Dette fordi kostnadsanalysene vil kunne belyse hvilke tiltak som bør gjennomføres i økonomi- og tildelingssystemet for at informasjonen skal kunne gjøres mest mulig tilgjengelig og relevant for fremtidig rapportering. Modellen innebærer en ABC-kalkulering. ABC står i denne sammenheng for Activity Based Costing, og er anerkjent nasjonalt og internasjonalt som relevant metode for kartlegging av kostnadsavvik i offentlig tjenesteproduksjon. De viktigste prinsippene for å bygge en slik modell er å skille mellom aktivitet knyttet til levering av tjenester og aktivitet knyttet til forvaltning (administrasjon, ledelse osv.), samt å knytte sammen kostnader og tjenester for disse aktivitetene. For å kunne gjennomføre en komplett ABC-analyse trengs regnskapsdata, aktivitetsdata, aktiviteter, kostnadsgrupper og kostnadsdrivere. Disse vil diskuteres nærmere i de påfølgende underkapitlene Metode for ABC-analysen ABC-analysen har vært gjennomført i henhold til en 8-trinnsmodell: Figur 1: ABC-kalkulasjons metode. Kilde: BDO. Nærmere detaljer om det enkelte trinn er beskrevet i kapittel Regnskapsdata Det har vært enighet om å benytte regnskapsdata fra 2014 for å få et fullstendig regnskapsår som basis for kalkulering av kostnadene. Det har også vært hentet regnskapstall for 2013 og 2015, dette for å kunne gi et sammenligningsgrunnlag og om mulig identifisere kostnader som gir grunnlag for korrigering av regnskapet for I tillegg er det også hentet inn stillingsoversikter for , dette for å kunne gjennomføre korrigeringer av lønnskostnader i de tilfeller administrativt personale er kostnadsført samme kostnadssted som pleiepersonell. Hovedutfordringen i denne modellen har vært å identifisere og avgrense kostnadene til den enkelte tjeneste. Ansvarskontoplanen i regnskapet er ikke tilrettelagt for direkte knytning mot tjeneste og aktivitet. Det har også vært en utfordring at regnskapet ikke er konsekvent i sin inndeling av ansvarsområder. Et eksempel på dette er at enkelte institusjoner er inndelt i flere ansvarsområder (etasjer og fellesressurser) med flere tilknyttede aktiviteter og brukergrupper, mens andre institusjoner kun opererer med ett ansvarsområde i regnskapet. På grunn av dette har det vært igangsatt en større jobb for å: Side 5 av 45

6 Fordele kostnader mellom administrasjon og tjenester Skille kostnader i de tilfellene det ligger forskjellige helse og omsorgstjenester innenfor samme ansvarsområde Skille ut kostnader knyttet til lokaler, da det i 2014 ble opprettet kommunalt eiendomsforetak og rutinene rundt regnskapsføring har vært i en overgangsfase dette året (eksempelvis har enkelte ansvarsområder egne renholdsarbeidere, mens andre kjøper dette av foretaket) Skille ut kostnader forbundet med «spesielle tjenester» ved den enkelte avdeling eller tilfeller der kostnader ikke er ført på samme måte innenfor den enkelte tjeneste Alt arbeid med fordeling av kostnader er gjort i samarbeid med Bodø kommune, og har foregått gjennom arbeidsmøter og ved hjelp av korrespondanse over e-post og telefon. Det skal som en del av prosjektet også gjennomføres en kvalitetssikring av kostnadsfordelingen slik at denne fremstår som mest mulig relevant. Side 6 av 45

7 4. Nærmere om metoden 4.1. Tjenesteinndeling av ansvarsområdene Regnskapet i HO-avdelingen i Bodø kommune er delt inn i ca. 100 ansvarsområder. En vesentlig del av arbeidet i dette prosjektet har bestått i å bli kjent med og identifisere hvordan kostnadene innenfor de ulike tjenestene fordeler seg mellom disse ansvarsområdene, samt å luke ut ansvarsområder som ikke er i bruk, som er slått sammen o.l. Dette spesielt da det er noe ulike prinsipper for hvordan de ulike tjenesteområdene fordeler sine kostnader mellom ansvar i regnskapet. Ansvar er delt inn etter virksomhetsområdene hjemmetjeneste, institusjon og miljøtjenesten. Ansvarsområdene er deretter delt inn i underkategorier basert på de ulike tjenestene. Øvrige ansvar som av ulike grunner skal tas ut, eller skal rammefinansiere, er definert i den fjerde kategorien «Annet/ tas ut». Hjemmetjenesten Helsetjeneste i hjemmet Helsetjeneste psykisk helse og rus Helsetjenester natt Bokollektiv Hverdagsrehabilitering + dag oppsøkende BPA Institusjon Langtidsopphold (somtatisk) Langtidsopphold (demens) Langtidsopphold (atferd/psykiatri) Korttidsopphold Rehabilitering Dagsenter Miljøtjenesten Bofellesskap Avlastning Dagtilbud Tjeneste i bolig Annet/tas ut Ledelse Fellesressurser Kjøkkentjenester Annet Tas ut Figur 2: Kategorier for inndeling av ansvar. Kilde: regnskap bearbeidet av BDO i samarbeid med arbeidsgrupper. En komplett liste over inndelingen av de ulike ansvarene følger i vedlegg 4. En komplett oversikt over hvilke ansvar som inngår i kalkylen til det enkelte tjenesteområde er også videre redegjort for i kapittel 6, 7 og Spesifikasjon av kostnader og inndeling av disse i kostnadsgrupper Følgende kostnadsgrupper (artsgrupper) har vært definert i regnskapet: Kostnadsgruppe Innhold 1 Lønn, inkl. sosiale utgifter All lønn, pensjon, arbeidsgiveravgift, sykepengerefusjon, vikarutgifter overtidstillegg osv. 2 Medisinsk utstyr og forbruksmateriell Medisinsk utstyr og forbruksmateriell knyttet til brukere 3 Transportkostnader Kostnader til biler/leasing, drivstoff, vedlikehold osv. 4 Andre variable utgifter administrasjon Kontorutgifter, inventar, kurs og opplæring o.l. og ledelse 5 Andre variable utgifter pleiepersonell Kostnader som indirekte kan knyttes til levering av Side 7 av 45

8 tjenester; vaksinasjon, kjøp av arbeidstøy, andre reiseutgifter ikke tilknyttet hjemmetjenesten, vaskeritjenester 6 Inntekter Egenbetalinger, avgiftspliktig salg, internt salg av tjenester og lignende. 7 Lokaler Alle kostnader tilknyttet lokaler, herunder leieutgifter, strøm, vedlikehold osv. 8 Kjøp av helse og miljøtjenester Kjøp av tjenester fra andre som supplerer eller erstatter interne helse og miljøtjenester. 9 Tas ut Kostnader som av ulike årsaker skal holdes utenfor modellen. Tabell 1: Inndeling av kostnadsgrupper. Kilde: Bodø kommunes regnskap og arbeidsmøter. En komplett oversikt over inndelingen i de ulike kostnadsgruppene følger i vedlegg Definisjon av aktivitetsgrupper For å kunne allokere kostnader fra kostnadsgruppene riktig er det nødvendig med ytterligere en dimensjon i modellen. Denne fordeler kostnader fra de ulike kostnadsgruppene på aktivitetsgrupper avhengig av hvilke ansvar de er ført på. Lønnskostnader ført på en operativ hjemmetjeneste avdeling vil eksempelvis kunne defineres som «pleie», mens lønnskostnader ført på et annet ansvarsområde vil kunne defineres som «administrasjon og ledelse» avhengig av ansvarsområdets natur. Tabellen under gir en oversikt over hvilke aktivitetsgrupper som er definert, og hvilke kostnadsgrupper som inngår i den enkelte aktivitetsgruppe: Aktivitetsgruppe Tilhørende kostnadsgrupper Inngår i kalkylen Direkte pleie 1. Lønn inkl. sosiale utgifter 2. Medisinsk utstyr og forbruksmateriell, 8. Kjøp av helse og miljøtjenester. Reise og transport 1. Lønn inkl. sosiale utgifter 3. Transportkostnader Indirekte pleie 1. Lønn inkl. sosiale utgifter 5. Andre variable utgifter pleiepersonell Holdes utenfor inntil Lokaler 7. Lokaler videre/ rammefinansieres Inntekter 6. Inntekter Administrasjon og ledelse 1. Lønn inkl. sosiale utgifter 4. Andre variable utgifter administrasjon og ledelse Tabell 2: Inndeling av aktivitetsgrupper med tilhørende kostnadsgrupper for hjemmetjenesten. Kilde: BDO. Aktivitetsgruppene direkte pleie, reise og transport og indirekte pleie knyttes til den operative tjenesten ved de ulike tjenesteområdene og inngår direkte i kalkylen. Disse gruppene får tildelt en prosentvis fordeling av lønnskostnadene til pleiepersonell basert på tidsbruk fra gjennomført tidskartlegging. Øvrige aktivitetsgrupper er kostnader som i større grad knyttes til forvaltning. I teorien kunne vi her klart oss med kun en gruppe, vi har allikevel valgt å skille på de ulike forvaltningsmessige aktivitetsgruppene for å synliggjøre hvordan kostnadene på disse fordeler seg. Dette gjør også modellen mer fleksibel i ettertid når kommunen skal avgjøre hvilke aktiviteter/utgifter som skal rammefinansieres, og hvilke som eventuelt skal inngå i satsene. I og med at brukerbetalinger og refusjoner fra staten føres på de sentrale ansvarene kan det i et insentivperspektiv eksempelvis være fordelaktig å holde inntektene ved den enkelte avdelingen utenfor satsene. Dette gjelder spesielt lokalt genererte inntekter fra eksempelvis prosjekter og lignende da inkludering av disse i modellen vil kunne føre til at økte inntekter gir lavere satser for den enkelte avdeling. Side 8 av 45

9 For tjenester i institusjon er det ikke skilt på aktivitetsgruppene direkte og indirekte pleie, og disse er i stedet slått sammen. Dette skyldes at man i en ABC-kalkulering ikke deler aktiviteten ved en institusjon inn på samme måte som man gjør ved de hjemmebaserte tjenestene og i stedet beregner en pris per plass. I stedet skiller vi brukergruppene ved å beregne flere ulike satser for ulike målgrupper som somatisk, demens, demens med atferdsproblemer osv. Det som i hovedsak skiller kostnadsstrukturen mellom disse brukergruppene er bemanningsfaktor, og det er derfor ikke ansett nødvendig å delprise de underliggende aktivitetene. I tillegg til kostnadsanalyse vil det utformes normer for bemanningsfaktor basert på sammenligninger mellom institusjonene i kommunen og med andre kommuner Fordeling av kostnad på aktivitet I en ABC-kalkulasjon er det viktig at fordeling av kostnad på aktivitet er slik at den oppleves mest mulig relevant. Denne fordelingen baseres da på inndelingen av kostnadsgrupper som definert i kapitel 4.2 og 4.3 ovenfor, samt en tidskartlegging av tjenestepersonellets tidsbruk. Tidsbruken benyttes da som nøkkel for å fordele lønnskostnader til pleiepersonell, eksempelvis innenfor hjemmetjenestene på aktivitetene direkte pleie, indirekte pleie og transport. En nærmere beskrivelse av gjennomført tidskartlegging og resultater fra denne er beskrevet i kapittel Korrigering for spesielle tilfeller ved det enkelte ansvar Det har som nevnt vært nødvendig å gjennomføre en rekke korrigeringer i kostnadsgrunnlaget til den enkelte tjenesten. Dette for å sikre at kostnadsgrunnlaget er mest mulig likt innenfor de ulike kalkylene, og for å skille mellom kostnader knyttet til levering av tjenester og kostnader knyttet til forvaltning. Konkrete korrigeringer og justeringer er nærmere beskrevet i forklaringen av modellene for det enkelte tjenesteområde Definere kostnadsdrivere for tjenestene Kostnadsdrivere er de aktivitetene som driver aktivitetsnivået, typisk volumbaserte tallstørrelser. Følgende kostnadsdrivere er identifisert: Hjemmebaserte tjenester Tid hos bruker Transport Administrative aktiviteter Bofellesskap/Bokollektiv Tid hos bruker Administrative aktiviteter Kostnadsdriver/aktivitetsdriver Antall vedtakstimer Antall besøk per vedtakstime/uke Antall brukere Kostnadsdriver/aktivitetsdriver Antall vedtakstimer Antall brukere Dagsenter/dagtilbud Dagsenter Institusjon Langtidsdøgn somatisk Langtidsdøgn demens Langtidsdøgn demens atferd/ psykiatri Korttid Kostnadsdriver/aktivitetsdriver Antall plasser Kostnadsdriver/aktivitetsdriver Antall døgn Antall døgn Antall døgn Antall døgn Tabell 3: Aktivitetsdrivere innenfor de ulike tjenestene. Kilde: BDO. Side 9 av 45

10 Tall for kostnadsdrivere er basert på kommunens månedsrapportering samlet for I denne rapporteres antall brukere og vedtakstimer totalt for en uke. Rapporteringen gjennomføres månedlig. For å beregne aktivitetsdriverne for kalenderåret 2014 er det beregnet gjennomsnitt av antall timer og brukere per uke på den enkelte tjeneste og avdeling, dette er deretter estimert opp til et år. For institusjoner er det benyttet rapporterte tall for antall plasser per brukergruppe og kapasitet ved den enkelte institusjon. For å få et så reelt anslag som mulig er det benyttet maks antall beboere (kapasitet) Dette fordi det er rimelig å anta at institusjonene er bemannet for full kapasitet og at kostnadene ikke varierer betydelig ved korte perioder med ledige senger. En utfordring i dette prosjektet har (som nevnt tidligere) vært å skape sammenheng mellom de rapporterte kostnadene i regnskapet og tjenesterapporteringen (kostnadsdriverne). Dette fordi det ikke nødvendigvis har vært mulig å koble kostnader i regnskapet mot leveringen av den enkelte tjeneste. Eksempelvis er kostnader for hjemmetjenesten Kjerringøy/Værran og Bo-Godt bofellesskap ført på samme ansvar i regnskapet, mens de i månedsrapporteringen for aktivitet deles inn i to ulike enheter. Side 10 av 45

11 5. Tidskartlegging Tidskartleggingen er grunnlaget for fordelingen av kostnader til aktivitetene, og er det mest fundamentale trinnet i ABC-kalkylen. Det er foreløpig kun tilgjengelig statistikk for tidsbruk i den ordinære hjemmetjenesten. Denne er basert på to øyeblikksbilder fra Gerica Plan systemet og Lifecare Mobil Pleie (LMP) Statistikk hentet ut av kommunen i desember 2014 og i april Figuren under gir en visuell beskrivelse av måleparametre som er benyttet: Figur 3: Visuell beskrivelse av måleparametre. Kilde: Bodø kommune. Indirekte tid start, lunsj/rapp og avslutt er i vår modell slått sammen til «indirekte tid», mens «indirekte pasienttid» er definert som reisetid. De to gjennomførte øyeblikksbildene gir følgende fordeling: Snitt alle LMP soner Direkte pasienttid Reisetid Indirekte tid samlet* Desember 2014 Dag 41 % 19 % 40 % Desember 2014 Aften 46 % 21 % 33 % April 2015 Dag 38 % 18 % 44 % April 2015 Aften 41 % 21 % 38 % Snitt 41,5 % 19,75 % 38,75 % Tabell 4: Resultater fra tidskartlegging. Kilde: Sammenstilling av tall fra Gerica Plan og Lifecare Mobil Pleie gjennomført av Bodø kommune. *Vi er ikke kjent med hvilke avdelinger som har inngått i de LMP sonene som har vært grunnlag for denne kartleggingen. Målingene er basert på journalført tid i Gerica, dvs. den faktisk gjennomførte tiden på hvert enkelt pasientoppdrag. Gerica opererer i tillegg med ytterligere to tidsangivelser: Vedtakstid: Det antall timer pr. uke som vedtaket lyder på (spesifisert i brev til pasient). Eksempel: 3 timer hjemmesykepleie pr. uke. Planlagt tid: Det antall timer som er lagt inn på det enkelte oppdrag. Vedtak om timer splittes i oppdrag. Eksempel: Vedtaket på 3 timer hjemmesykepleie splittes i 3 oppdrag, hhv 1 time mandag, onsdag og fredag. Side 11 av 45

12 Det ble i målingene påvist et avvik med en journalført tid som lå % lavere enn planlagt tid. Som nevnt tidligere avventer prosjektet ytterligere tidskartlegginger for de øvrige tjenesteområdene som bofellesskap og hjemmetjenesten psykisk helse og rus. 6. Modell og korrigeringer hjemmetjenesten Basert på analysert tidsbruk og kostnadsdrivere, samt analyserte regnskapsdata har vi kommet frem til ABC-kalkulasjonene presentert under. Selve tidsstudiet er foreløpig basert på to øyeblikksbilder fra Gerica Plan systemet, mens de ulike aktivitetsdata er basert på månedsrapportering estimert opp til et år for å være sammenlignbare med regnskapsdataene. I kalkylene som er gjengitt nedenfor ser man fordelingen mellom kostnadsgrupper og aktivitetsgrupper som beskrevet i kapittel 4. Delkapitlene under tar for seg kalkylene for de enkelte hjemmetjenestene. Delkapitlene lister opp hvilke ansvar og avdelinger som inngår i kostnadsgrunnlaget og beregningsgrunnlaget for aktivitet. I tillegg følger en opplisting av hvilke korrigeringer som er gjort for eksempelvis merkantilt ansatte, ledere osv. Personellkorrigeringer er gjort gjennom å beregne lønnskostnader basert på årslønn og stillingsandel for den enkelte ansatte. Denne summen er deretter justert opp for sosiale kostnader i henhold til Bodø kommunes mal for budsjettering av personalkostnader. Antall besøk per time er basert på en kartlegging av tidsbruk for en uke gjennomført av Bodø kommunes hjemmetjeneste. Kostnader tilknyttet aktivitetsgruppene inntekter, lokaler og administrasjon og ledelse er holdt utenfor disse oversiktene. Det presiseres at enhetskostnadene som her er beregnet ikke nødvendigvis vil representere de endelige satsene som skal benyttes for den aktivitetsbaserte finansiering. Valg av endelige satser blir en separat beslutning i budsjettprosessen Helsetjenester i hjemmet Følgende ansvar inngår som kostnadsgrunnlag kalkylen: Hjemmetjeneste Tverlandet (3590) Hjemmetjeneste Saltstraumen (3592) Hjemmetjeneste Skjerstad (3606) Hjemmetjenesten Nordsia/Reinsletta/Nedre Rønvik (3540) Hjemmetjenesten Sentrum (3560) Kjerringøy/Værran (3595) Mørkved/Alstad hjemmetjeneste fellesressurser (3578) Mørkved/Alstad hjemmetjeneste 1 (3570) Side 12 av 45

13 Helsetjenester i hjemmet Regnskap Direkte pleie 2. Reise og transport 3. Indirekte pleie Lønn inkl. sosiale ,5 % 19,75 % 38,75 % utgifter Transportutgifter % Andre variable utgifter pleiepersonell % Medisinsk utstyr og % forbruksmateriell Kjøp av helse og % miljøtjenester SUM SUM etter korreksjoner Kostnadsdriver Antall Antall besøk per Antall brukere vedtakstimer vedtakstime (3,56) Antall vedtakstimer Enhetspris Pr. time 259 Pr. besøk 41 Pr. Måned 2499 Tabell 5: Kalkyle for helsetjenester i hjemmet. Kilde: Regnskap for Bodø kommune 2014, månedsrapportering for aktivitet 2014 samt tidskartlegging fra Gerica plan og Lifecare mobil pleie. Kalkulert av BDO Korreksjoner Følgende korreksjoner er gjennomført i kalkylen over: 4,8 årsverk for Virksomhetsledere 6 årsverk for merkantilt ansatte 0,5 årsverk renhold 10,95 årsverk avdelingsledere 3 årsverk Lysthushaugen (kostnader knyttet til Lysthushaugen er ført på samme ansvarsområde som Hjemmetjeneste Skjerstad) Det totale antall vedtakstimer inneholder i tillegg 4778 timer fra Bo-Godt bokollektiv da det ikke har vært mulig å skille ut kostnadene knyttet til denne tjenesten. Det har også vært gjennomført en korreksjon for anslått avvik mellom journalført tid og planlagt tid. Vedtakstimer for 2014 er estimert til å være , dette er justert ned med 12 % til Tallene for antall brukere er også korrigert for 71 brukere som tilhører boliger med heldøgns bemanning (bofellesskap) Praktisk bistand Vi har per nå ikke skilt ut kostnader og aktivitet knyttet til praktisk bistand i vår kalkyle. Grunnen til dette er at det foreløpig ikke har vært mulig å skille hvilke timer som kan defineres som praktisk bistand hushjelp og praktisk bistand helsetjenester. Disse to typene praktisk bistand vil sannsynligvis ha ulike kostnadsgrunnlag blant annet på grunn av ulikheter i behov for kompetanse, bruk av medisinsk materiell samt medgått administrativ tid. Det bør derfor beregnes ulike satser for disse, da en konsekvens av dette kan være at utførende virksomheter med overvekt av en den ene eller den andre tjenesten vil få lik finansiering for tjenester med ulike kostnadsgrunnlag. Dette er en problemstilling som bør løses på sikt, eksempelvis vil en løsning være å skille ut antall timer praktisk bistand som kan knyttes til hushjelp, og bygge en kalkyle rundt dette basert på estimert tidsbruk og normtall for timepriser innen eksempelvis renhold. Praktisk bistand helsetjenester kan finansieres basert på samme enhetspriser som for helsetjenester i hjemmet da kostnadsgrunnlaget for disse tjenestene er tilnærmet det samme. Side 13 av 45

14 6.3. Helsetjenester psykisk helse og rus Følgende ansvar inngår som kostnadsgrunnlag i kalkylen: Hjemmetjenesten psykisk helse og rus (3458) Det er verdt å merke seg at det foreløpig ikke foreligger noen egen tidskartlegging på dette tjenesteområdet, og at det derfor er benyttet tall fra den ordinære hjemmetjenesten i kalkylen nedenfor. Kalkylen må derfor bare ses på som en illustrasjon på hvilket kostnadsnivå som er i denne tjenesten sammenlignet med den ordinære hjemmetjenesten. Denne tjenesten har større grad av fleksibilitet knyttet til hvor mange timer som skal leveres den enkelte bruker, benytter en annen oppdeling av aktivitetene og er i tillegg kommuneomfattende. Det vil derfor være rimelig å anta at tidsfordelingen på dette tjenesteområdet vil være vesentlig annerledes sammenlignet med den ordinære hjemmetjenesten. Det vil sannsynligvis også være forskjell i antall besøk per vedtakstime. Antall brukere og vedtak knyttet til individuell plan (IP) er ikke inkludert i denne kalkylen. IP må derfor finansieres særskilt i den grad det anses nødvendig. Evt. kan dette finansieres som en del av en overordnet ramme for styring og ledelse av tjenesten. Helsetjenester psykisk helse og rus Regnskap Direkte pleie 2. Reise og transport 3. Indirekte pleie Lønn inkl. sosiale ,5 % 19,75 % 38,75 % utgifter Transportutgifter % Andre variable utgifter pleiepersonell % Medisinsk utstyr og % forbruksmateriell Kjøp av helse og % miljøtjenester SUM SUM etter korreksjoner Kostnadsdriver Antall Antall besøk per Antall brukere vedtakstimer vedtakstime (3,56) Antall vedtakstimer Enhetspris Pr. time 267 Pr. besøk 44 Pr. Måned 1557 Tabell 6: Kalkyle for helsetjenester psykisk helse og rus. Kilde: Regnskap for Bodø kommune 2014, månedsrapportering for aktivitet 2014 samt tidskartlegging fra Gerica plan og Lifecare mobil pleie. Kalkulert av BDO Korreksjoner Følgende korreksjoner er gjennomført i kalkylen over: 1 årsverk virksomhetsleder 2 årsverk avdelingsleder 1 årsverk merkantil Lagt til kr pga. feilføring art I tillegg er det for totalt antall brukere trukket fra 18 brukere som tilhører bokollektiv Vebjørn Tandbergs veg. Side 14 av 45

15 6.4. Nattjenesten Følgende ansvar inngår i denne kalkylen: Nattjenesten (3624) Heller ikke for dette ansvarsområdet er det gjennomført noen egen tidskartlegging. Kalkylen må derfor også her bare ses på som en illustrasjon på hvilket kostnadsnivå som er i denne tjenesten sammenlignet med den ordinære hjemmetjenesten I fremtiden bør også ansvar Distriktsnattjenesten (3625) inngå her. Dette er imidlertid ikke tatt med i denne kalkylen da Distriktsnattjenesten først ble opprettet i Kostnadsgrunnlaget på dette ansvaret er dermed ikke komplett. Nattjenesten Regnskap Direkte pleie 2. Reise og transport 3. Indirekte pleie Lønn inkl. sosiale ,5 % 19,75 % 38,75 % utgifter Transportutgifter % Andre variable utgifter pleiepersonell % Medisinsk utstyr og % forbruksmateriell Kjøp av helse og % miljøtjenester SUM SUM etter korreksjoner Kostnadsdriver Antall Antall besøk per Antall brukere vedtakstimer vedtakstime (3,56) Antall vedtakstimer Enhetspris Pr. time 315 Pr. besøk 48 Pr. Måned 2475 Tabell 7: Kalkyle for nattjenesten. Kilde: Regnskap for Bodø kommune 2014, månedsrapportering for aktivitet 2014 samt tidskartlegging fra Gerica plan og Lifecare mobil pleie. Kalkulert av BDO Korreksjoner Totalt antall brukere er trukket fra 10 brukere som tilhører Distriktsnattjenesten Bokollektiv Følgende ansvar inngår i denne kalkylen: Hovdejordet Bokollektiv (3556) Gamle riksvei 18 kollektiv (3562) Sørgjerdet bokollektiv (3589) Straumbo (3593) Hovdejordet bokollektiv ble lagt ned og flyttet til Gamle riksvei 18 i september Både kostnader og vedtakstimer for denne avdelingen er allikevel tatt med i kalkylen da forholdstallet mellom kostnader og aktivitet vil være upåvirket. Vi har også for sammenligning utarbeidet kalkylen uten kostnader og vedtakstimer for Gamle riksvei 18. Dette førte kun til små endringer i enhetsprisene (3 kr. i økning per time). Det er ikke foretatt noen tidskartlegging innenfor dette tjenesteområdet, Side 15 av 45

16 kalkylen under bygger derfor på en antagelse om at dette fordeler seg på 60 % pleie og 40 % indirekte pleie, og er således kun til illustrasjon. Bokollektiv Regnskap Direkte pleie 2. Reise og transport 3. Indirekte pleie Lønn inkl. sosiale % 40 % utgifter Transportutgifter % Andre variable utgifter pleiepersonell % Medisinsk utstyr og % forbruksmateriell Kjøp av helse og % miljøtjenester SUM SUM etter korreksjoner Kostnadsdriver Antall Antall besøk per Antall brukere vedtakstimer vedtakstime (3,56) Antall vedtakstimer Enhetspris Pr. time 460 Pr. Måned Tabell 8: Kalkyle for bokollektiv. Kilde: Regnskap for Bodø kommune 2014 og månedsrapportering for aktivitet Kalkulert av BDO Korrigeringer Følgende korreksjoner er gjennomført: 2,66 årsverk for avdelingsledere 6.6. Brukerstyrt personlig assistent (BPA) Vi har foreløpig ikke utarbeidet noen kalkyle og enhetspriser knyttet til BPA. Dette skyldes hovedsakelig uklar ansvarsdeling og uensartet regnskapsføring. Her kan kommunen alternativt gjøre en utredning av hva som ligger i regnskapet for ansvar 3419 (BPA) eller det kan benyttes en «bottom-up» tilnærming som tar utgangspunkt i hvor mye tid i timer, utfører i gjennomsnitt, bruker på de ulike aktivitetene. Vi vil kunne bistå med gjennomføringen av en slik «bottom-up» tilnærming, men anbefaler at kommunen foreløpig avventer med å aktivitetsfinansiere denne tjenesten. Dette da det foreløpig er noe uklart hvor mye tid som medgår til å administrere tjenesten fra kommunens side, i tillegg til at det må utredes hvordan arbeidsgiver- og arbeidslederansvaret er fordelt mellom kommunen og den enkelte bruker. 7. Modell og korrigeringer institusjon Basert på analyserte regnskapsdata og oversikt over antall plasser og bemanningsfaktor har vi utarbeidet en kalkyle for enhetskostnader for institusjoner. Med unntak av Sølvsuper Helse- og velferdssenter opplyser kommunen at bemanningsfaktoren er tilnærmet lik innenfor de ulike brukergruppene på institusjonene. I kapitelet under er det presentert en tabell som oppsummerer de ulike prisene per plass per år ved den enkelte institusjon. Av hensyn til omfanget på denne rapporten er kalkyle for den enkelte institusjon gjengitt mer detaljert i vedlegg 2. Samtlige enhetskostnader er foreløpige, og vil kunne bli gjenstand for endringer. Side 16 av 45

17 Målgruppe/ Institusjon Langtid somatisk Langtid demens Langtid demens atferd/ psykiatri Korttid Administrasjon Dagsenter Furumoen Hovdejordet Vollsletta Stadiontunet Mørkved Sentrum Sølvsuper Antall beboere Gj. snitt Tabell 9: Oversikt over enhetspriser institusjon. Kilde: Regnskap for Bodø kommune 2014 og månedsrapportering for aktivitet Kalkulert av BDO. Tallene i denne tabellen reflekterer enhetspriser i form av en pris per plass per år. I en finansieringsmodell vil institusjonene få en døgnpris fremfor en årlig pris per sengeplass. For samtlige institusjoner er kostnader forbundet med kjøkkenvirksomhet holdt utenfor kalkylen. På grunn av ulikheter i måten den enkelte institusjon fører sine inntekter på er også lokalt førte inntekter holdt utenfor. Utgifter knyttet til lokaler er også holdt utenfor av samme årsak. I de tilfellene hvor institusjonene kun har ett ansvar i regnskapet er lønnskostnader til virksomhetsledere og merkantilt ansatte skilt ut manuelt. Kostnader til leger, fysioterapeuter o.l. inngår som en del av enhetsprisene. 8. Modell og korrigeringer miljøtjenesten Vi har på leveringstidspunktet for denne rapporten ikke gjennomført ABC-kalkulering og estimering av enhetspriser for miljøtjenesten. Dette skyldes hovedsakelig at Miljøtjenesten har vært gjenstand for omorganiseringer i perioden og at regnskapsgrunnlaget (fjorårets utgifter) dermed ikke stemmer med dagens organisering av tjenester. Det har heller ikke vært tilgjengelige tidsstudie data for de tjenestene som leveres innenfor dette virksomhetsområdet. 9. Budsjettsimuleringer Som del av denne leveransen er det også gjennomført budsjettsimuleringer knyttet til innføring av ABF ved den enkelte virksomhet. Av hensyn til omfanget i denne rapporten er ikke resultatene fra disse simuleringene gjengitt her. Som del av disse simuleringene er det avdekket forskjeller i kostnader som medfører at det vil være store forskjeller i evne til å nå et resultat i balanse ved innføring av ABF i de ulike virksomhetene. Ledelse, styring, kommunikasjon og opplæring i ABFmodellens hensikter og virkemåte blir derfor avgjørende for at man skal nå et fremtidig mål om at alle virksomhetene driver i balanse. Dette blir krevende, kanskje det mest krevende ved innføring av ABF, og handler først og fremst om to ting: 1. God økonomiforståelse Økonomiressursenes pedagogiske evner, tilgjengelighet og modellforståelse blir derfor helt avgjørende. De må kunne svare ut ethvert spørsmål om tallenes bakgrunn i resultatrapportene 2. God ledelse Det blir veldig viktig at virksomhetene og ledelsen ikke søker å (bort)forklare avvik, men i stedet jobbe med det som påvirker resultatet i positiv retning for fremtiden. Kontinuerlig fokus på forbedring vil bli viktigste fokus, ikke å forklare hvorfor resultatene er svake. Side 17 av 45

18 I motsatt fall; der økonomene ikke kan forklare hvordan avvik oppstår og ledelsen er mest opptatt av å forklare avvik, vil det ikke skje en utvikling slik modellen er ønsket å skulle gi. Resultatene fra denne typen simuleringer i fremtidige budsjetter burde også danne grunnlag for diskusjoner rundt strukturelle avvik i enkelte virksomheter som gjør at de av ulike årsaker bør kompenseres ytterligere utover de satsene som gis i finansieringsmodellen. 10. Oppfølging og vedlikehold av kalkylemodellen Dette kapittelet beskriver overordnet hvordan det er tenkt at kalkylemodellen skal benyttes i løpende rapportering, samt hvilke oppfølgingstiltak som vil være nødvendig for å vedlikeholde og videreutvikle kalkylemodellen Modellen i drift Rapportering Økonomikonsulent med kontroller funksjon knyttet til finansieringen vil ha det løpende ansvaret for drifting av modellen. Ved månedsslutt hentes rapporter for den enkelte resultatenhet som viser bestilt tjenestevolum fra fagsystemet Gerica. Dette kobles med aktivitetenes enhetspriser slik at enhetens månedlige finansiering vises. Tabellen under viser eksempel for en tenkt enhet og måned. Sentrum Aktivitet Enhetspris Finansiering hjemmetjeneste - Januar Helsetjenester i 3400 timer kr. 259,- kr ,- hjemmet Reise besøk kr. 41,- kr ,- Indirekte pleie 280 brukere kr. 2499,- kr ,- Sum kr ,- Tabell 10: Eksempel på månedlig finansiering. Finansieringen kobles deretter mot aktivitetsutgiftene hentet fra økonomisystemet slik at tjenestens resultat fremkommer. Sentrum Finansiering Utgifter Resultat hjemmetjeneste - Januar Helsetjenester i kr ,- kr ,- kr ,- hjemmet Reise kr ,- kr ,- kr ,- Indirekte pleie kr ,- kr ,- kr ,- Sum kr ,- kr ,- kr ,- Tabell 11: Eksempel på sammenstilling av ABF-inntekt og utgifter. Rapportene distribueres i begynnelsen av hver måned til den enkelte virksomhet, ledelsen i HO samt økonomiavdelingen Løpende evaluering av finansieringsmodellen I forhold til vurderingen av resultatet til den enkelte avdeling er det spesielt tre forhold som bør evalueres fortløpende: Dersom det oppdages vesentlige avvik mellom bestilt og levert aktivitet hos utfører. Dette bør få konsekvens i form av redusert finansiering førstkommende periode. Fortløpende vurdering av om det er strukturelle forskjeller mellom avdelingene som ikke fanges opp i modellen, og derfor får vesentlige konsekvenser for avdelingens resultat. Et eksempel på dette kan være små avdelinger med smådriftsulemper, evt. avdelinger hvor det ikke er tydelige skiller mellom hjemmetjeneste og bofellesskap Fortløpende vurdering av periodiseringen av enhetsprisene Side 18 av 45

19 10.2. Utvikling, vedlikehold og oppdatering av modellen Kompetanse Kommunen vil få behov for kontinuerlig oppfølging av kalkylemodellen. Det er derfor viktig at det finnes ansatte i kommunen med grunnleggende forståelse og kompetanse knyttet til modellen. For at kommunen ikke skal være sårbar og bli personavhengig er det også viktig at denne kunnskapen blir tilgjengeliggjort for flere. Kompetansen bør i stor grad være kommuneovergripende og ikke individbasert Det er behov for løpende evaluering av kalkylemodellens forutsetninger På generelt grunnlag, og spesielt som del av modellens implementeringsfase vil følgende forhold være gjenstand for løpende vurdering: Endringer i kalkylens forutsetninger knyttet til lønns- og prisvekst Endringer i organisasjonsstruktur/ inndeling i ansvar etc. Nye regnskapsrutiner, eksempelvis dersom kostnader knyttet til leasing av bil blir ført sentralt Vurdere eventuelle endringer i kommunens periodiseringsnøkkel både knyttet til budsjett og enhetspriser Vurdere om det skal innføres incentivmekanismer i modellen, der en enhet som er bedre enn andre til forebyggende arbeid og rehabilitering belønnes for dette i form av overskudd Hvordan det tillates at overskudd benyttes av virksomhetene, og hvordan det kreves at underskudd skal dekkes Samlet sett bør det vurderes hvorvidt kalkylen skal oppdateres år for år, eller om satsene skal endres/justeres basert på andre betraktninger og forutsetninger enn den regnskapsmessige utviklingen. Det må også vurderes om det kan være hensiktsmessig å gjennomføre nye tidsstudier som følge av eventuelle organisasjonsendringer, nye tjenester eller lignende. 11. Avsluttende kommentarer Det er fortsatt mange elementer som ikke er kommet på plass Prosjektet knyttet til innføring av ABF i HO i Bodø kommune går nå over i en implementeringsfase. Vi mener det absolutt viktigste i tiden fremover vil være bred involvering blant kommunens ansatte, og at involvert personell får eierskap til prosjektet. Innføringen av ABF vil potensielt kunne få påvirkning på et bredt spekter av både tjenester, ledere og øvrige ansatte i Bodø kommune, og det er derfor viktig med involvering slik at samtlige områder prosjektet vil påvirke (og eventuelle problemstillinger knyttet til dette) blir belyst. Tanken med dette er at samtlige parter i kommunen som vil bli påvirket av prosjektet må ha tilstrekkelig innsikt til å kunne forstå og vurdere hvordan deres fagområde vil bli påvirket. Bodø kommune har kommet langt i forberedelsene knyttet til implementeringen, men det gjenstår fortsatt uavklarte momenter på nåværende tidspunkt. Blant annet gjenstår følgende momenter: Tidskartlegging av øvrige tjenester. Det er per i dag kun gjennomført tidsstudier av helsetjenester i hjemmet, og for å få troverdige enhetspriser er det viktig at disse prisene innenfor andre tjenester også baseres på avdelingenes reelle tidsbruk. Miljøtjenesten. Det gjenstår fortsatt arbeid knyttet til utarbeidelse av kalkyle for aktiviteter i miljøtjenesten, det må også kartlegges hvilke tjenester innenfor dette område som er aktuelle for ABF. Oppdatering av kalkylen i forhold til endringer i regnskapets ansvarsstruktur. Før systemet implementeres i 2016 må det gjennomføres en ny vurdering av satsene opp mot eksisterende ansvarsstruktur. Det har vært gjennomført flere organisasjonsendringer innen flere av tjenestene i HO, og det bør vurderes hvordan disse eventuelt vil påvirke satsene. Det må også gjøres vurderinger knyttet til hvordan satsene skal justeres i henhold til pris og lønnsutvikling i kommende år. Side 19 av 45

20 Parallelt med dette prosjektet foregår det et annet prosjekt knyttet til utvikling av nytt styringssystem. Det er viktig at dette systemet ivaretar alle behovene knyttet til rapportering og oppfølging av nytt finansieringssystem. Avtaler / notat om grunnleggende forutsetninger mellom de ulike aktørene. Det bør, som en del av implementeringen, avklares hvordan det avtale- og rutinemessige forholdet mellom tildelingsenheten, utførere og helse- og omsorgsdirektøren/rådmannen. Herunder bør det vurderes å etablere avtaler / forventningsavklaringer knyttet til virksomhetenes ansvar og myndighet, tildelingsenhetens ansvar og myndighet og forholdet mellom dem Oppfølging og opplæring av enhetene en ledelsesutfordring Innføring av ABF vil utvilsomt medføre behov for å følge opp ledere ved den enkelte utførende virksomhet. Spesielt i oppstarten vil dette være viktig for å få plass gode rutiner. Som nevnt tidligere er det viktig at virksomhetslederne får bistand til gjennomgang av budsjettprognoser og rapportering knyttet til sin virksomhets månedlige aktivitet. I den nye modellen vil man få månedlige tilbakemeldinger på effektiviteten og aktiviteten i virksomhetene, og dette vil medføre behov for ledelsesoppfølging. Dersom en virksomhet konsekvent tillates å gå med månedlige underskudd som følge av lav effektivitet vil modellen miste sin relevans knyttet til god økonomistyring. Kontinuerlig oppfølging og "coaching" av de virksomhetene som sliter med overforbruk vil derfor kunne bli aktuelt i enkelte tilfeller Informasjon til politikere Som en del av implementeringsprosessen bør det også vektlegges informering av kommunens politikere. Som redegjort for i denne rapporten vil innføring av ABF medføre en tydeligere ansvarsdeling mellom det politiske nivå i kommunen, tildelingsenheten og de utførende virksomhetene. Det er viktig at slike forhold er godt omforent før systemet implementeres. Side 20 av 45

21 12. Vedlegg 1: Nærmere om aktivitetsbasert budsjettering og/eller finansiering (ABF) En ny måte å tenke økonomistyring i offentlig tjenesteproduksjon ABF går ikke i mot den tradisjonelle tekningen i offentlig sektor, men vil være et supplement som bidrar til at den administrative og politisk ledelse kan fatte bedre beslutninger. I tradisjonell offentlig rammebudsjettering vil økonomisk hovedfokus være rettet mot: Resultat = Rammebudsjett - Netto utgifter Et negativt eller positivt resultat kan skyldes flere forhold, og årsaken vil ikke være enkel å identifisere. Dette igjen ser vi ofte at medfører en mistillit mellom politisk og administrativt nivå, og mellom administrativt nivå i kommunen og tjenesteutførende virksomheter, til de økonomiske størrelsene som presenteres. Dekomponering av resultatavvik gir ny informasjon. Et resultatavvik kan inndeles i følgende tre avviksårsaker: Resultatavvik = Aktivitetsavvik + Effektivitetsavvik + Kostnadsavvik Aktivitetsavvik er den delen av resultatavviket som skyldes at aktivitetsnivået har blitt høyere eller lavere enn hva som var forutsatt i rammebudsjettet. Effektivitetsavvik er den delen av resultatavviket som skyldes, gitt at aktivitetsnivået er som forventet, at utført arbeid i virksomhetene har krevd høyere eller lavere ressursbruk enn hva som var forutsatt i rammebudsjettet. Kostnadsavvik er den delen av resultatavviket som skyldes endringer i kostnadsnivået på innsatsfaktorene, og som ikke var forutsatt i rammebudsjettet. Herunder for eksempel lønnsøkninger ut over budsjettert nivå. Et resultatavvik kan også skyldes at man har endret tjenestekombinasjonen i kommunen; for eksempel at man i tjenesten til funksjonshemmede går fra rimeligere tjenester i bokollektiv til dyrere heldøgnsbemannede løsninger hvor brukeren bor i egen bolig. Tilsvarende dersom man leverer tjenester i sykehjem og mindre i heldøgnsbemannede omsorgsboliger eller i hjemmesykepleie i brukerens eget hjem. Normalt kan dette klassifiseres som aktivitetsavvik, da vi måler avvik på tjenestens art (praktisk bistand, hjemmesykepleie, sykehjemsplass, osv.) I den tradisjonelle økonomimodellen vil et positivt eller negativt resultatavvik altså ikke kunne forklares ved et eller flere av disse tre komponentene: Aktivitets-, effektivitets- eller kostnadsavvik, mens ABF-modellen nettopp bidrar til en tydeliggjøring og forklaring av resultatavviket i disse tre komponentene. En styringsmodell basert på aktivitetsbasert finansiering vil kunne medføre blant annet følgende fordeler: I. Virksomhetene sikres finansiering, uansett aktivitetsnivå. Dersom aktivitetsnivået går ut over de rammene som er til rådighet, er det rådmannen/kommunaldirektøren som må prioritere hvilke tjenester kommunen da skal tilby / ikke tilby, eventuelt må det skaffes mer finansiering fra politisk ledelse. Politikerne gis dermed bedre beslutningsgrunnlag for å bevilge og delegere ramme samt følge opp resultat. Mange vil mene at dette er en riktig ansvarsdeling mellom politisk nivå, kommunens ledelse og kommunens utførende nivå. II. Virksomhetene vil, dersom de opprettholder eller forbedrer den kostnadseffektiviteten de hadde på tidspunktet hvor enhetskostnadene ble fastsatt, oppnå et null-resultat eller bedre. Styringsmodellen gir samtidig rådmannen/kommunaldirektøren (og tildelingskontoret) bedre grunnlag for å styre innenfor rammen og vurdere når politisk nivå skal involveres i Side 21 av 45

22 budsjettrevisjon. Tiltak mot en eventuell underdekning kan dermed drøftes på relevant nivå i kommunen og på et reelt grunnlag. III. Enhetskostnaden representerer en standardkost som kan brukes til å dimensjonere budsjettet i forhold til planlagt aktivitetsnivå, og dermed dimensjonere virksomhetens bemanning. IV. Virksomhetens kostnadsnivå kan testes for utvikling over tid, og kan også testes mot andre sammenlignbare virksomheter internt i kommunen, i andre kommuner eller blant private der dette er relevant. V. Ansvaret for et resultatavvik plasseres hos den som best er egnet til å påvirke underliggende årsak. Ved å benytte standardkost som grunnlag for finansieringen, vil virksomhetene være sikret full finansiering for all sin aktivitet så lenge de selv sørger for å opprettholde sin effektivitet. Dersom virksomhetene øker sin effektivitet, vil de også kunne oppnå overskudd. VI. Eventuelt behov for dekning for økte kostnader på innsatsfaktorene i virksomhetene (lønn mv.), ut over hva som ligger inne i standardkosten, vil i utgangspunktet måtte forhandles mellom administrativ ledelse og virksomhetene. VII. Dersom virksomhetene tillates å beholde deler av sitt overskudd, vil de ha insitament til å senke sine enhetskostnader. Ved å re-beregne standardkost årlig, basert på siste års resultat, vil neste års enhetskostnader bli lavere. Dette innebærer over tid en indirekte effektivisering av virksomhetene. En slik form for effektivisering vil normalt være mer tiltalende enn en pålagt effektivisering basert på sammenlignende studier og interne analyser. VIII. Underskudd i virksomhetene (som følge av lavere effektivitet enn forutsatt) vil måtte dekkes gjennom effektiviseringstiltak i virksomheten. IX. Eventuell ledig kapasitet synliggjøres (ved at rammebudsjettet for den aktuelle tjenesten ikke brukes opp av tildelingsenheten). Oppsummert vil kommunen få en klarere ansvarsdeling mellom politisk nivå, administrativ ledelse og virksomhetens ledelse gjennom en tydelig dekomponering av resultatavviket. Modellen bidrar til bedre styringen og riktigere dimensjoneringen av kommunens ressursbehov En slik dekomponering av resultatavviket bør gjøres uavhengig av styringsmodell, og bør ikke være kontroversielt. Vi vil hevde at modellen er nødvendig dersom man innfører følgende styringsmodeller: Bestiller-Utfører-Modell (BUM) der tildelingskontoret er ansvarlig for vedtakene og således er de som vedtar aktivitetsnivået i virksomhetene. Fritt brukervalg Konkurranseeksponering med løpende prøving av virksomhetenes enhetskostnader mot eksterne benchmark 2 Konkurranseutsetting Vi vil dog hevde at ABF bør innføres, uavhengig av hvilken styringsmodell man velger i kommunen, til og med om man skulle velge en organisering uten en sentral vedtaksmyndighet / et tildelingskontor i kommunen. Det er i denne sammenhengen viktig å forankre at styring etter enhetskostnader først og fremst er en økonomisk budsjett- og styringsmodell, men at den også enkelt kan utvide til en finansieringsmodell. Med finansieringsmodell menes at virksomheten som utfører tjenestene tilføres midler løpende (for eksempel månedlig) etter faktisk produksjon, og trenger ikke ha sammenheng med budsjettmodell. Rammefinansiering kan også bygges opp gjennom en aktivitetsbasert tenkning, hvor man ved årets begynnelse utarbeider et estimat for årlig aktivitetsnivå, men hvor rammen tildeles samlet ved årets begynnelse (årsbudsjettet). 2 Begrepet konkurranseeksponering må ikke forveksles med konkurranseutsetting. Ved konkurranseutsetting kommer en rekke andre forhold inn i vurderingen av tjenestenes egnethet, blant annet om det finnes et eksternt leverandørmarked, krav til bestillerkompetanse, krav til omstilling og markedsorientering med mer. Konkurranseeksponering, slik det var definert i dette prosjektet, dreier seg om å styre etter enhetskostnader. Konkurranseutsetting vil være en politisk beslutning, men konkurranseeksponering er en beslutning om å innføre en mer bedriftsnær økonomi- og produksjonsoppfølging. Side 22 av 45