TILSYNSRAPPORT. Skoleeiers forsvarlige system for å vurdere og følge opp kravene til skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Skoleeiers forsvarlige system for å vurdere og følge opp kravene til skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen Enebakk kommune 9. juni

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Enebakk kommune Fylkesmannen fører tilsyn med skoleeiere Tema for tilsynet Om gjennomføringen av tilsynet RefLex, dokumentasjon og intervjuer Lesehjelp til tilsynsrapporten Forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd Rettslige krav til skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen Rettslige krav i RefLex Frist for retting av lovbrudd Skoleeiers frist til å rette...20 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget

3 Sammendrag Fylkesmannen åpnet 13. januar 2017 felles nasjonalt tilsyn med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen i Enebakk kommune. Undersøkelsene har vært på skolenivå ved Mjær ungdomsskole og Stranden skole, samt på skoleeiernivå. Fylkesmannen har utarbeidet én tilsynsrapport for hvert av disse tre tilsynsobjektene. Denne tilsynsrapporten omhandler tilsynet med skoleeiers forsvarlige system. Tema og formål Felles nasjonalt tilsyn handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen forvaltningskompetanse skolebasert vurdering Tema for tilsynet med Enebakk kommune er skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen. I tilsynet vurderer vi om skoleeier har et forsvarlig system for å vurdere og følge opp at skolene gjør dette på alle skoleeiers skoler. Vi ser på om skoleeier: skaffer seg informasjon om situasjonen på skolene vurderer om skolene følger regelverket setter inn tiltak dersom de ikke gjør dette gjør dette tilstrekkelig og ofte nok til å sikre at skolene følger regelverket Gjennomføring Fylkesmannen gjennomførte stedlig tilsyn i Enebakk kommune 4. mai Våre vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon og intervjuer, herunder skoleeiers og rektorenes egenvurderinger som vi ba om i tilsynsvarselet. Forhåndsvarsel og de tre foreløpige tilsynsrapportene ble sendt Enebakk kommune i brev av 16. mai Mjær ungdomsskole og Stranden skole mottok sine rapporter i brev samme dato. Fylkesmannen avholdt sluttmøte 29. mai Kommunen har gitt tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig rapport i epost av 1. juni Avdekkede lovbrudd i Enebakk kommune Fylkesmannen har i dette tilsynet vurdert totalt 7 rettslige krav. Vi har i kapittel 3 konstatert lovbrudd, og følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: a. bruke innhentet informasjon til å vurdere om skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen er i samsvar med regelverket b. bruke vurdert informasjon til å sørge for at skolene får en ny praksis i samsvar med regelverket c. følge opp at skolene har endret sin praksis slik at den er i samsvar med regelverket 3

4 Status på rapporten og veien videre I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 29. september Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at våre konklusjoner bygger på det konkrete kildematerialet som foreligger, og tar bare utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er datert. Tilsynsrapporten er avgrenset til tilsynstemaet, og er ikke noen uttømmende tilstandsvurdering av skolens øvrige virksomhet. 4

5 1. Innledning Fylkesmannen åpnet 13. januar 2017 felles nasjonalt tilsyn med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen i Enebakk kommune. Undersøkelsene har vært på skolenivå ved Mjær ungdomsskole og Stranden skole, samt på skoleeiernivå. Fylkesmannen har utarbeidet én tilsynsrapport for hvert av disse tre tilsynsobjektene. Denne tilsynsrapporten omhandler tilsynet med skoleeiers forsvarlige system. Felles nasjonalt tilsyn handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen (som denne rapporten omhandler) forvaltningskompetanse skolebasert vurdering Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell 1 knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført regelverkssamlinger våren 2014, 2015 og Det er Enebakk kommune som skoleeier som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven første ledd. Skoleeier er derfor adressat for denne foreløpige tilsynsrapporten. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 29. september Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI

6 2. Om tilsynet med Enebakk kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med skoleeiere Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som skoleeier, jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Det overordnede formålet med tilsynet er å bidra til at alle elever får et godt utbytte av opplæringen. Vi vil i dette tilsynet se nærmere på skoleeiers system for å sørge for at skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen er i samsvar med regelverket. Hovedpunkter i tilsynet er: skolens arbeid med opplæringen i fag underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring og spesialundervisning vurdering av behov for særskilt språkopplæring Tilsynet skal bidra til at skoleeier har et system som sikrer at skolene: gir elevene kjennskap til og opplæring i samsvar med målene for opplæringen gir elevene tilbakemeldinger og involverer dem i eget læringsarbeid for å øke deres utbytte av opplæringen vurderer kontinuerlig elevenes utbytte av opplæringen følger opp og gir elevene nødvendig tilrettelegging når utbyttet av opplæringen ikke er tilfredsstillende I tilsynet vurderer vi om skoleeier har et forsvarlig system for å vurdere og følge opp at skolene gjør dette på alle skoleeiers skoler. Vi ser på om skoleeier: skaffer seg informasjon om situasjonen på skolene vurderer om skolene følger regelverket setter inn tiltak dersom de ikke gjør dette gjør dette tilstrekkelig og ofte nok til å sikre at skolene følger regelverket Dersom mangler i skoleeiers system gjør at skolene ikke følger regelverket, kan dette medføre at elevene ikke får realisert sine muligheter eller får lite utbytte av opplæringen. Skoleeiers system skal sikre at elevenes rettigheter ivaretas. Systemet skal også sikre at det blir iverksatt endringer i de tilfellene skolens praksis er i strid med kravene i regelverket. 6

7 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Enebakk kommune som skoleeier ble bedt om å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Tilsynet har til nå inneholdt følgende aktiviteter: innhenting av dokumentasjon fra skoleeier og to rektorer intervjuer 4. mai 2017 Forhåndsvarsel og de tre foreløpige tilsynsrapportene ble sendt Enebakk kommune i brev av 16. mai Mjær ungdomsskole og Stranden skole mottok sine rapporter i brev samme dato. Fylkesmannen avholdt sluttmøte 29. mai Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og intervjuer, se vedlegg til slutt i rapporten RefLex, dokumentasjon og intervjuer Utdanningsdirektoratets nettbaserte system for egenvurdering, RefLex, er i dette tilsynet benyttet som informasjonsgrunnlag. RefLex er utfylt av skoleeier og to rektorer. Egenvurderingene gir informasjon til Fylkesmannen om tilstanden på tilsynsområdet. I tillegg har RefLex til hensikt å sette i gang prosesser hos kommunen knyttet til skoleeiers forsvarlige system og til skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen. I RefLex viser skoleeier og rektorene til skriftlig dokumentasjon som skal underbygge svarene, se vedlegg til slutt i rapporten. Denne dokumentasjonen er gjennomgått av Fylkesmannen. RefLex ble besvart av skoleeier og rektorene ved Mjær ungdomsskole og Stranden skole. Fylkesmannen gjennomførte også intervjuer med skoleeier og de to rektorene. 2.4 Lesehjelp til tilsynsrapporten Kapittel 3 er delt inn på følgende måte: Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannens konklusjon De rettslige kravene er nummerert på samme måte som i RefLex. Første nummer er «hoppet over» fordi RefLex har et inngangsspørsmål som innledning til temaet. Dersom Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, fremkommer dette som korreksjonspunkt. I rapportens sammendrag og kapittel 4 «Forhåndsvarsel om pålegg om retting» er det en oppsummering av alle korreksjonspunkt i den foreløpige tilsynsrapporten. Fylkesmannen har benyttet enkelte forkortelser i denne foreløpige tilsynsrapporten: LK06: IOP: RefLex: PPT: 1310.no Læreplanverket for Kunnskapsløftet (LK06) individuell opplæringsplan Utdanningsdirektoratets nettbaserte system for egenvurdering pedagogisk-psykologisk tjeneste, også omtalt som PP-tjenesten digitalt styringsverktøy/styringssystem 7

8 3. Forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd Etter opplæringsloven andre ledd skal skoleeier ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven med forskrift blir oppfylt. Videre må skoleeier ha et forsvarlig system for å følge opp at resultatene fra disse vurderingene blir fulgt opp. Systemets utforming og omfang kan skoleeier bestemme på bakgrunn av lokale forhold, egne risikovurderinger og skoleeiers og skolenes organisering. Men for at et system skal være forsvarlig, må det både være egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og forskrift, og det må sikre at det blir satt i gang nødvendige og gode nok tiltak. Nedenfor har vi konkretisert kravene som skoleeier må oppfylle, for at systemet skal være forsvarlig i samsvar med opplæringsloven Rettslige krav til skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen Kommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere og kontrollere at kravene til skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen er oppfylt. Nedenfor gjengir vi disse kravene og hvilke bestemmelser i opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven kravene er knyttet til. Dere kan lese en utdypning av kravene i veiledning til tilsynet på udir.no 2. Det lokale arbeidet med læreplaner ved skolene må være i samsvar med opplæringsloven 2-3, jf. forskrift til opplæringsloven 1-1, 3-1 og 3-2. Skolenes arbeid med individuelle opplæringsplaner må være i samsvar med opplæringsloven 5-1 og 5-5. Skolenes individuelle underveisvurderinger må bidra til at elevene får realisert sine muligheter til å nå målene for opplæringen, jf. opplæringsloven 5-5 og forskrift til opplæringsloven 3-1, 3-2, 3-11, 3-12 og Skolene må sikre at den enkelte elevs utbytte av opplæringen blir systematisk vurdert og fulgt opp, jf. opplæringsloven 1-3, 5-1, 5-4 og 5-5, samt forskrift til opplæringsloven Skolene må sikre at elever som ikke har norsk eller samisk som morsmål, får vurdert sitt behov for særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven

9 3.2 Rettslige krav i RefLex Rettslige krav 1.2, 1.3 og 1.4 Skoleeier må skaffe seg informasjon om skolenes arbeid med å vurdere behov for særskilt språkopplæring, underveisvurdering og opplæringen i fag og IOP. Skoleeier må sørge for å ha oppdatert kunnskap om skolenes praksis slik at skoleeier kan gjøre vurderinger av om skolene oppfyller kravene i opplæringsloven med forskrifter. Informasjonen som blir innhentet, må være relevant og dekkende for kravene i regelverket på det området som skal vurderes. Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Generelt om innhenting av informasjon Skoleeier og rektorene skriver i RefLex at Enebakk kommune benytter kvalitetssikringssystemet 1310.no. Der legger skoleeier inn ulike gjøremål som skolene skal utføre innen tilhørende frister. I intervju opplyser skoleeier at de ukentlig sjekker i 1310.no at gjøremål er utført innen fristen, og at eventuelle vedlegg er sendt inn. Vedlegg lastes normalt opp i 1310.no, men dokumenter med taushetsbelagt informasjon sendes med ordinær post som papirkopier. Skoleeier opplyser videre at de noen dager før fristen sender et varsel til rektorene om at fristen nærmer seg. Dersom en skole ikke har utført gjøremålet og/eller har lastet opp/sendt inn aktuelle vedlegg, sender skoleeier en påminnelse til rektor. Ved første gangs påminnelse får kommunalsjef kopi, og dersom det blir behov for ny purring, får også rådmannen kopi. Rektorene sier i intervju at de generelt opplever 1310-systemet som bra. De bekrefter videre skoleeiers bruk av 1310.no, deriblant ordningen med varsel og påminnelse. Rektorene ga som eksempel på gjøremål å avholde foreldremøter og laste opp referat innen fristen. De uttrykker at systemet fungerer godt, men at «for mange detalj-gjøremål» i samme tidsperiode kan være uheldig. Dette både med tanke på prioritering av viktige oppgaver, men også fordeling av de ulike gjøremålene gjennom skoleåret. Rektorene ønsker et årshjul som tilpasser antall gjøremål til egnede tidspunkter for skolene. Etter Fylkesmannens vurdering fremstår Enebakk kommunes bruk av 1310.no som et godt egnet system for å sikre den delen av skoleeiers forsvarlige system som gjelder å innhente informasjon om skolenes praksis innen tilhørende frister. Særskilt språkopplæring Skoleeier svarer i RefLex at de benytter 1310.no, og de vedlegger to gjøremål knyttet opp imot særskilt språkopplæring: Halvårsvurdering - særskilt språkopplæring, med frist 16. desember 2016 Her skal kartleggingsresultater vurderes, og det skal eventuelt fattes enkeltvedtak. Vedtak skal sendes til skoleeier som papirkopi. Språklige minoriteter, med frist 5. mai 2017 Her skal skolene også vurdere kartleggingsresultater og eventuelt fatte enkeltvedtak, med papirkopi til skoleeier. 9

10 Skoleeier skriver også i RefLex at særskilt språkopplæring har vært tema på skoleledermøter. De opplyser at de ønsker å utarbeide felles rutiner ut over det formelle med enkeltvedtak om hvordan skolene skal ta imot elever, samt jobbe og legge til rette for særskilt språkopplæring. I intervju opplyser skoleeier at de sjekker om gjøremålene er utført innen fristen, og at skolene har sendt inn papirkopi av vedtakene. Rektorene skal hente gjeldende vedtaksmaler i 1310.no. Dette sikrer det forvaltningsmessige. Skoleeier sier videre at de ser av vedtakene hvilke kartleggingsverktøy skolene har benyttet, samt resultat av kartleggingene. Ut ifra elevens behov kan et vedtak ha varighet i et halvt eller et helt år, og skoleeier ser om det fattes opphørsvedtak etter ny kartlegging. Skoleeier opplyser dessuten at de gjennom vedtakene får informasjon om og kontrollerer at det timetallet den enkelte rektor har meldt inn som behov, er i samsvar med timetallet i vedtakene på hver skole. Når det gjelder tospråklig fagopplæring og morsmålsopplæring, svarer skoleeier at det så langt ikke har vært et stort behov i Enebakk kommune. Nyankomne elever uten norskkunnskaper starter opp med tospråklig fagopplæring og deretter særskilt norskopplæring. På ungdomstrinnet har de tilbudt eleven et konsentrert tiltak med særskilt norskopplæring. Skoleeier opplever TOSP og Utdanningsdirektoratets kartleggingsverktøy som gode nok. De sier også at rektorene ringer for å drøfte tilrettelegging dersom de får melding om nyankomne elever uten norskkunnskaper. Skoleeier har i aktuelle tilfeller forsøkt å få tak i morsmålslærer, men har ikke lyktes. De har imidlertid fått tak i assistenter med aktuelt morsmål, og da kan kontakt-/faglærer ha det pedagogiske ansvaret. Rektorene viser i Reflex til kommunens kvalitetssikringssystem 1310.no og opplyser at kopi av vedtak sendes til skoleeier. I intervju bekrefter de både at de får utbetalt midler ut ifra timetallet i de innsendte vedtakene, og at de får tilbakemelding dersom de har brukt en gammel vedtaksmal. På Fylkesmannens spørsmål svarer rektorene at de trenger bedre kartleggingsverktøy når det gjelder å avdekke behov for morsmålsopplæring. De bruker TOSP, men mener kommunen har et utviklingspotensiale dersom skoleeier mener det er viktig med nødvendig kompetanse ute på skolene. Den største utfordringen er å gjennomføre TOSP på morsmålet, fordi det er krevende å få tak i riktig språkkompetanse. Rektorene opplever at det blir opp til hver enkelt skole å få dette til, og de gir et konkret eksempel på at de har forsøkt uten å lykkes. På denne bakgrunn er det Fylkesmannens vurdering at skoleeier skaffer seg informasjon om skolenes arbeid med å vurdere behov for særskilt språkopplæring. Underveisvurdering Skoleeier vedlegger i RefLex fire gjøremål fra 1310.no som omhandler underveisvurdering: Elevsamtaler på ungdomstrinnet, med frist 28. oktober 2016 Elevsamtaler på barnetrinnet, med frist 25. november 2016 Det står i begge gjøremålene at elevsamtalene skal gjennomføres i forkant av utviklingssamtalene og etter felles skjema for skolen. I etterkant av samtalene skal det foreligge en skriftlig halvårsvurdering for alle elevene. Vurderingen skal arkiveres i elevmappen. 10

11 Halvårsvurdering, med frist 20. januar 2017 Det er krysset av for ungdomstrinn for dette gjøremålet. Det står: «Alle elever har mottatt skriftlig halvårsvurdering i form av terminkarakterer.» Halvårsvurdering spesialundervisning, med frist 31. januar 2017 Det står: «Ressursteamet, i samarbeid med lærer/spesialpedagog, går gjennom samtlige elever med vedtak om spesialundervisning og vurderer: o Måloppnåelse i forhold til IOP o Behov for revidering av IOP o Behov for gjentatt henvisning til PPT Halvårsvurderinger legges i elevmappen. Kopi sendes PPT.» Kommunen vedlegger i tillegg «Aktivitetsplan Enebakk kommune skoleåret » med undertittel «Årshjul for VFL-arbeidet på barnetrinnet ». Skoleeier skriver i RefLex: «Gjennom 1310.no har skoleeier lagt føringer på når og hva som skal være gjort i forbindelse med den formelle underveisvurderingen. o gjøremål om elevsamtaler på både barnetrinn og ungdomstrinn. Litt ulike datoer fordi de har ulike behov. Lagt ved for høsthalvåret, dette gjentas vårhalvåret. Samt foreldresamtalen for hele skoleløpet. o gjøremålet halvårsvurdering, og halvårsvurdering spesialundervisning. Dette er både høst og vår. Barneskolene har deltatt i pulje 6 i vurdering for læring. Gjennom nettverk med lærerne på tvers av skolene har skoleeier fått informasjon om hvordan det jobbes med underveisvurdering på barnetrinnet. Her har stabsfunksjonen jobbet tett med skolelederne og ressurslærere på barnetrinnet. Samt at det har vært dannet nettverk mellom lærerne på tvers av alle barneskolene. Dette har ikke vært gjort opp mot ungdomsskolen, men det ligger planer om å utvide de nettverkene som ble dannet i VFL til å også innbefatte ungdomsskolene.» Rektor ved Mjær ungdomsskole viser i RefLex også til gjøremålene som ligger i 1310.no og bekrefter den praksisen som fremgår av gjøremålene. Rektor ved Stranden skole svarer: «Nå i prosjektperioden innhentes denne informasjonen gjennom nettverksjobbing hvor skoleeier er representert.» I intervju opplyser skoleeier at de sjekker i 1310.no at det er avholdt elev- og utviklings-samtaler innen fastsatte frister, to ganger i året, både på barne- og ungdomstrinnet. Kommunen har utarbeidet et skriv med føringer for minste felles krav til hva innholdet i de ulike samtalene skal være. Føringene er lenket opp imot bestemmelser i lovverket for å sikre innholdet, og temaet har vært oppe i skoleledermøter. Enebakk kommune har ikke én felles mal for disse samtalene, men skolene skal lage sine egne skjema, ut ifra de føringene som er gitt sentralt. Når det gjelder prinsippene i vurdering for læring, sier skoleeier at de kjenner godt til hvordan barnetrinnsskolene jobber med dette. På Fylkesmannens spørsmål om ungdomstrinnet, svarer kommunen at de sammenligner svarene på aktuelle spørsmål i Elevundersøkelsen og Lærerundersøkelsen. De forteller at Elevundersøkelsen gjennomføres på alle klassetrinn fra 11

12 5. til 10. Skoleeier opplyser dessuten at de får informasjon om skolenes vurderingspraksis på både barne- og ungdomstrinnet via skoleledermøtene. Rektorene bekrefter i intervju at skolene lager sine egne skjemaer basert på kommunens føringer. De forteller videre at skoleeier gjennom dialogmøter har forsøkt å sjekke skolenes arbeid med underveisvurdering. Da blir rektorene avkrevd svar om skolens vurderingspraksis, blant annet ved besøk i klassene og samtaler med elevene. Både rektorene og skoleeier opplyser imidlertid at dialogmøtene ikke har vært avholdt så ofte som ønsket og planlagt. I intervju opplyser rektorene videre at årsrapport for elever med spesialundervisning sendes til PP-tjenesten i Enebakk kommune. Det samme gjelder kopi av vedtak om spesialundervisning og elevenes IOP-er. De vet ikke i hvilken grad skoleeier sjekker disse dokumentene. Grad av tilbakemelding har vært avhengig av saksbehandler i PP-tjenesten. Dialog om innholdet har primært vært for gjesteelever og i liten grad for øvrige elever. Det er vår vurdering at Enebakk kommune skaffer seg informasjon om skolenes arbeid med underveisvurdering. Opplæringen i fag og for elever med IOP Skoleeier svarer i RefLex at de benytter 1310.no, og de vedlegger tre gjøremål: Årsplaner i fagene er ferdige og ligger på skolens hjemmeside, med frist 16. september 2016 IOP for gjeldende skoleår er ferdig revidert, med frist 16. september 2016 Det står at arbeidet skal gjøres i samråd med foresatte, men at det ikke er påkrevd med foresattes underskrift. Originalen skal legges i elevmappen, og kopi skal sendes til foresatte og PPT. Foreløpig IOP for neste skoleår, med frist 2. juni 2017 Skoleeier skriver i RefLex at førsteutkast til IOP for neste skoleår skal være påbegynt i begynnelsen av juni. Dette er for å sikre informasjon og kontinuitet i arbeidet med IOP dersom det er bytte av lærer i prosessen. Rektorene bekrefter de tre gjøremålene i sine RefLex-svar. I intervju bekrefter skoleeier at de også sjekker at fristen for ferdig revidert IOP for gjeldende skoleår er overholdt. Kopi av vedtak om spesialundervisning og IOP sendes til PP-tjenesten. Dette bekreftes av rektorene. Når det gjelder årsplaner/kompetanseplaner/fagplaner, opplyser skoleeier i intervju at de sjekker at planene er ferdige og ligger på skolens hjemmeside etter fristene som er oppsatt i 1310.no. På Fylkesmannens spørsmål svarer de at de ikke leser nøye igjennom alle fagplaner, men sjekker generelt om de inneholder det de skal opp imot LK06. Fylkesmannen mener på denne bakgrunn at skoleeier skaffer seg informasjon om skolenes arbeid med opplæringen i fag og for elever med IOP. I intervju bekrefter både skoleeier og rektorene at skoleeier gjennom månedlige skoleledermøter også får informasjon om skolenes praksis innenfor særskilt språkopplæring, underveisvurdering og opplæringen i fag og for elever med IOP. Fylkesmannen har på forespørsel mottatt utvalgte kopier av møtereferat fra skoleledermøter i Enebakk kommune i perioden

13 Det fremgår av referatene at temaer som særskilt norskopplæring, kompetansemål og krav til måloppnåelse, frist for årsrapporter for spesialundervisning er tatt opp i møtene. Vi vurderer det derfor slik at også skoleledermøtene er en arena der skoleeier skaffer seg informasjon om skolenes praksis innenfor dette tilsynets temaer. Fylkesmannen anser at både Enebakk kommunes bruk av det digitale styringsverktøyet 1310.no og de månedlige skoleledermøtene er godt egnet til å innhente informasjon for skoleeier. Etter vår vurdering skaffer skoleeier seg derfor informasjon om skolenes arbeid med særskilt språkopplæring, underveisvurdering og opplæringen i fag og for elever med IOP. Fylkesmannens konklusjon De rettslige kravene er oppfylt. Rettslig krav 1.5 Skoleeier må bruke denne informasjonen til å vurdere om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen er i samsvar med regelverket. Skoleeiere må bruke informasjonen de innhenter om skolenes praksis til å vurdere om den er i samsvar med opplæringsloven med forskrift på det området de ser på. Dette betyr at skoleeier må skaffe seg tilstrekkelig kompetanse slik at de vet hvilke krav regelverket stiller på ulike områder, og må ha en riktig forståelse av kravene. Dette betyr at skoleeier må skaffe seg tilstrekkelig regelverkskompetanse. Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Skoleeier vedlegger i RefLex Enebakk kommunes «Tilstandsrapport for grunnskolen 2015» og ett gjøremål fra 1310.no: Fase 1 og 2 av Ståstedsanalysen skal være ferdig, med frist 31. mars 2017 Her skal resultatet legges som vedlegg før gjøremålet meldes ferdig. Det står også at fase 3 starter opp etter ledersamlingen 3. april Skoleeier skriver i RefLex: «Gjøremålene i 1310.no er lagt inn som en sikring for at lovverket ivaretas. Dersom gjøremålet ikke er sluttført, eller forklart hvorfor det er under arbeid etter fristen er gått ut, så purres dette opp. Resultater fra kartleggingsprøver legges inn i Vokal. Dette har skoleeier tilgang til på alle skoler. Resultatene i Vokal, nasjonale prøver, standpunktkarakterer, grunnskolepoeng og eksamensresultater, samt elevundersøkelsen er med som grunnlag når skoleeier lager tilstandsrapporten. Tilstandsrapporten lages i samarbeid med rektorene på skolene. De kommenterer egne resultater og tiltak. Tilstandsrapporten legges frem til politisk i dialogmøte med utvalget, og den behandles i kommunestyret. Tilstandsrapporten for 2016 er under utarbeidelse. Tilstandsrapporten for 2015 legges derfor ved. Ståstedsanalysen gjennomføres hver annet år på alle skolene. Tidsfrister settes i 1310.no det skoleåret hvor det skal gjennomføres. Dette skoleåret er det lagt opp til at fase 3 skal gjøres i forbindelse med et prosjekt som kjøres som en møterekke/kursrekke for alle skolelederne vår og høst Tema her er skolebasert kompetanseutvikling. 13

14 Dette arbeidet driftes av rådgiver og konsulent i kommunen i samarbeid med utviklingsveileder i Akershus. I 1310.no ligger det er gjøremål med frist for gjennomføring av fase 1 og 2 i ståstedsanalysen. Dette ligger vedlagt.» Etter Fylkesmannens vurdering er den vedlagte tilstandsrapporten for 2015 et godt egnet verktøy for å følge med på og vise skolenes utvikling innenfor ressurser, læringsmiljø og læringsresultater. Vi kan imidlertid ikke se at tilstandsrapporten gir en vurdering av om skolenes praksis er i samsvar med lov og forskrift. Opplæringen i fag Skoleeier opplyser i intervju at de sjekker at årsplaner/kompetanseplaner/fagplaner er ferdige og ligger på skolens hjemmeside etter fristene som er oppsatt i 1310.no. På Fylkesmannens spørsmål svarer de at de ikke leser nøye igjennom alle fagplaner. Kommunen tar stikkprøver og sjekker generelt om de lokale læreplanene inneholder det de skal opp imot LK06. Skoleeier forteller at det er lenge siden de har sendt slike planer i retur til skolene fordi de har vært mangelfulle. Underveisvurdering Skoleeier opplyser i intervju at de vurderer kartleggingsresultatene og ser på utviklingen for flere klassetrinn over tid. Dersom de ser at utviklingen er negativ, tar de det opp med den aktuelle skolen. Hvis det er en klasse som skårer godt på ett fag, men dårlig i et annet, spør skoleeier skolen om årsaken. Skoleeier vurderer også eksamensresultater og vurderer på samme måte. Hver skole utarbeider en tilstandsrapport som skal inneholde en refleksjon over skolens/klassenes utvikling. Rektorene bekrefter at skoleeier undersøker resultatene fra nasjonale prøver, eksamen, grunnskolepoeng og standpunktkarakterer. De diskuterer resultatene i skoleledermøtene og får kommentarer i dialogmøtene. I intervjuer fremkommer det at skoleeier gjennom dialogmøter har forsøkt å sjekke skolenes vurderingspraksis. Både rektorene og skoleeier opplyser imidlertid at dialogmøtene ikke har vært avholdt så ofte som ønsket og planlagt. Fylkesmannen viser i den forbindelse til tilsynsrapporten for Stranden skole, hvor vi konkluderer med følgende: elevene får ikke halvårsvurdering i alle fag skolen har ikke en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at lærerne i halvårsvurderingen gir informasjon om elevenes kompetanse i fagene og veiledning om hvordan elevene kan øke kompetansen sin For Mjær ungdomsskole konkluderer vi med at: rektor ikke sikrer at opplæringen samlet dekker alle kompetansemålene på hovedtrinnet/i faget eleven ikke får veiledning i hvilke mål i IOP-en som opplæringen er knyttet til Særskilt språkopplæring I intervju opplyser skoleeier at vedtak om særskilt språkopplæring sendes i retur dersom skolene har brukt feil mal. Skolene må da fatte et nytt vedtak med gjeldende mal. Skoleeier gir konkrete eksempler på at dette har skjedd. Skoleeier sjekker at innhold, omfang og organisering er med i vedtaket. Dét var det ikke krav om tidligere, og skoleeier har derfor lagt oppdaterte maler inn i 1310.no. 14

15 Når det gjelder kartlegging av elevenes språkkunnskaper, viser svarene i intervjuer at skoleeier og rektorene vurderer gjeldende kartleggingsverktøy ulikt. Skoleeier anser både TOSP og Utdanningsdirektoratets kartleggingsverktøy som gode nok. Rektorene sier at de benytter TOSP, men uttrykker at de har behov for bedre kartleggingsverktøy. De mener at det største behovet i bruken av TOSP er å gjennomføre testen på elevens morsmål, men kommunen mangler lærere med riktig språkkompetanse. På denne bakgrunn er det uklart for Fylkesmannen om skoleeier i tilstrekkelig grad vurderer om kommunen/skolene har nok kompetanse til å foreta kartlegging av elevenes språkkunnskaper. Spesialundervisning I intervju opplyser skoleeier at vedtak om spesialundervisning sendes i retur dersom skolene har brukt feil mal. Skolene må da fatte et nytt vedtak med gjeldende mal. Rektorene forteller at de må sende inn en oversikt over antall avholdte timer med spesialundervisning, og skoleeier sjekker at antall timer stemmer med vedtak. Avvik skal begrunnes. Både rektorene og skoleeier opplyser i intervju at dokumenter som omhandler spesialundervisning, sendes til PP-tjenesten. Skoleeier sørger for at oppdatert vedtaksmal ligger tilgjengelig i 1310.no. Utover det har Fylkesmannen forstått det slik at skoleeier i liten grad vurderer om vedtak om spesialundervisning, IOP og årsrapport har et innhold som er i samsvar med gjeldende lovkrav. Skoleeier forteller i den forbindelse at de ikke ser årsrapportene siden de sendes til PP-tjenesten, men at de har hatt diskusjoner med PPT om innholdet. Det har vært PPT, rådgiver hos skoleeier og skolenes spesialpedagogiske koordinatorer som har hatt noen runder med gjennomgang av formuleringer av mål, hvordan vurderingene er formulert, og hva de bygges på. Årsrapporter og IOP-er for gjesteelever leses imidlertid av skoleeier. På vårt direkte spørsmål svarer skoleeier også at de ikke sjekker sakkyndige vurderinger fordi leder av PP-tjenesten gjør dette. Skoleeier sier videre at de ikke har faste møter om innholdet i sakkyndige vurderinger, men at PPT-leder deltar fast i de månedlige skoleledermøtene. I noen tilfeller har PPT der informert om arbeidet med sakkyndige vurderinger. Skoleeier opplyser imidlertid at de har gitt tilbakemeldinger til PP-tjenesten om noen av de sakkyndige vurderingene som gjelder gjesteelever, der elevens hjemkommune fatter vedtak om spesialundervisning. Dersom PPTs tilrådinger har vært uklare, har skoleeier i noen tilfeller bedt PPT om mer tydelighet. På Fylkesmannens spørsmål om tilsvarende tydelighet for kommunens egne elever med vedtak om spesialundervisning, svarer skoleeier at de opplever de sakkyndige vurderingene som gode nok. På Fylkesmannens spørsmål om årsrapportfristen 1. april, svarer de to rektorene at den oppleves som problematisk fordi den er altfor tidlig. De har meldt dette inn til skoleeier som en stor utfordring. Skoleeier svarer på samme spørsmål at fristen tidligere år var 15. juni, men at fristen ble fremskyndet til 1. april som følge av bortfall av krav om halvårlige rapporter for spesialundervisningen. PP-tjenesten opplevde ikke å ha et tilstrekkelig grunnlag for en ny samtale om utarbeidelse av IOP for neste skoleår. I tillegg begrunner skoleeier den tidlige fristen med at dersom de først i juni oppdager at eleven har fått for få spesialundervisningstimer i forhold til omfanget i vedtaket, er det ofte for sent å få tatt igjen timene dét skoleåret. 15

16 Når det gjelder skoleeiers vurdering av skolenes arbeid med opplæringen av elever med IOP, har Fylkesmannen i tilsynsrapportene for både Mjær ungdomsskole og Stranden skole konkludert med at: innholdet i IOP ikke er i samsvarer med enkeltvedtaket når det gjelder innholdet i opplæringen, og synliggjør heller ikke eventuelle avvik fra LK06 (rettslig krav 1.8) IOP-en har ikke egne mål for opplæringen når elevens opplæring skal avvike fra ordinære læreplaner (rettslig krav 1.9) skolen ikke har en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at årsrapporter gis på riktige tidspunkt (rettslig krav 2.11) Nærmere begrunnelser for våre vurderinger og konklusjoner fremgår under de respektive rettslige kravene i de to skolerapportene. Fylkesmannen kan, ut ifra innsendt dokumentasjon og opplysninger i intervjuer, ikke se at Enebakk kommune som skoleeier har et forsvarlig system som fanger opp denne type lovbrudd. Det at vi avdekker de samme manglene ved begge skolene, forsterker dette inntrykket. Det er derfor vår vurdering at skoleeier i langt større grad må vurdere både innholdet i sakkyndig vurdering, vedtak om spesialundervisning og IOP. Når det gjelder årsrapporter, har Fylkesmannen forståelse for begrunnelsene for skoleeiers frist 1. april. Vi mener imidlertid at hensynet bak bestemmelsen i opplæringsloven 5-5 andre ledd tilsier at fristen må settes på slutten av skoleåret. Vi viser til våre vurderinger under rettslig krav 2.11 i kapittel 4 i de to skolerapportene. Oppsummering Fylkesmannen har under rettslige krav 1.2, 1.3 og 1.4 konkludert med at både Enebakk kommunes bruk av det digitale styringsverktøyet 1310.no og de månedlige skoleledermøtene er godt egnet til å innhente informasjon for skoleeier. Ut ifra våre undersøkelser og vurderinger under rettslig krav 1.5 mener vi imidlertid at skoleeier ikke i tilstrekkelig grad foretar en vurdering av informasjonen som opplæringsloven andre ledd forutsetter. Vi kan heller ikke se av de mottatte møtereferatene fra skoleledermøtene at kommunen foretar noen vurdering av om skolenes praksis er i samsvar med opplæringsloven og forskriftene. Ovennevnte lovbrudd avdekket på de to skolene bekrefter etter vårt syn dette. Til slutt i intervjuene spør Fylkesmannen direkte både rektorene og skoleeier om de kan gi konkrete eksempler på vurderinger og/eller tilbakemeldinger fra skoleeier til skolene om brudd på lov og forskrift. Slik vi har oppfattet svarene, fremkommer det ingen ytterligere eksempler fra de senere år enn at de sjekker og gir tilbakemeldinger dersom skolene ikke bruker de oppdaterte vedtaksmalene i sin saksbehandling. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er ikke oppfylt. 16

17 Rettslige krav 1.6 og 1.7 Skoleeier må sørge for at skolene får en ny praksis i samsvar med regelverket og følge opp at skolene har endret sin praksis slik at den er i samsvar med regelverket. Skoleeier må sørge for endringer når skolenes praksis ikke er i samsvar med regelverket. Skoleeier må sette i verk tiltak for å endre skolenes praksis. Tiltakene må være egnet til å rette opp praksis. En årsak til brudd på regelverket kan være at rektorer og lærere ikke har tilstrekkelig kunnskap om regelverket. En annen årsak kan være at de mangler kompetanse i å anvende regelverket. Skoleeiers tiltak må da rette seg mot å øke kunnskapen eller kompetansen. Skoleeier må følge opp at tiltakene faktisk fører til at skolene endrer praksis i samsvar med kravene i regelverket og at endringene blir varige. Dette betyr at skoleeier må hente inn informasjon om at eventuelle tiltak på skolenivå blir iverksatt, og at de virker i samsvar med intensjonen. Skoleeier må følge opp helt til skolenes praksis på det gjeldende området er blitt i samsvar med opplæringsloven med forskrifter. Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannen mener at Enebakk kommune har lagt til rette for egnede arenaer for å gi tilbakemeldinger om lovstridig praksis, både gjennom 1310.no, skoleledermøter og dialogmøter. For barnetrinnsskolene er i tillegg skoleeier representert i nettverk gjennom kommunens deltakelse i vurdering for læring. Skoleeier gjennomfører dessuten Elevundersøkelsen hvert år på alle klassetrinn fra 5. til 10, samt Lærerundersøkelsen. Vi konkluderer imidlertid under rettslig krav 1.5 i «Oppsummering» med at skoleeier ikke i tilstrekkelig grad foretar en vurdering av innhentet informasjonen som opplæringsloven andre ledd forutsetter. Det er derfor vår vurdering at kommunen verken sørger for eller følger opp at skolene har endret sin praksis slik at den er i samsvar med regelverket. Det at skoleeier selv svarer nei på disse to spørsmålene i RefLex bekrefter etter vårt syn dette. Fylkesmannens konklusjon De rettslige kravene er ikke oppfylt. Rettslig krav 1.8 Skoleeier må innhente tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis som ikke er i samsvar med regelverket. Skoleeier må innhente nok informasjon til på en forsvarlig måte å kunne vurdere om skolenes praksis er i samsvar med regelverket. Videre må skoleeier også innhente nok informasjon til å kunne følge opp at tiltakene har gitt reelle endringer. Hva som er tilstrekkelig informasjon, vil avhenge av hvilke funn skoleeier gjør i de ulike faser av informasjonsinnhentingen. Dette krever at skoleeier har et minimum av informasjon fra alle områder som er regulert av regelverket. Dersom innhentet informasjon indikerer at praksis ikke er i samsvar med regelverket, må skoleeier skaffe seg mer informasjon for å få avklart dette. Skoleeier må jevnlig innhente og vurdere informasjon om praksis. For å ha et effektivt system som er treffsikkert og innhenter tilstrekkelig informasjon ofte nok, må skoleeier foreta gode vurderinger av risiko. Områder der skoleeier tidligere har sett at det har vært brudd på regelverket, kan indikere høy risiko. Det samme gjelder områder der skoleeier har utarbeidet 17

18 få retningslinjer for skolenes praksis, eller har hatt få tiltak for å øke kompetansen i forståelse og bruk av regelverket. Skoleeier må også i sine vurderinger legge stor vekt på kontroll av områder der manglende etterlevelse av regelverket kan få store konsekvenser for elevene. Basert på slike avveininger av sannsynlighet og konsekvens må skoleeier ta stilling til hvor ofte og hvor omfattende skoleeier skal kontrollere skolenes praksis på ulike områder. Dersom brudd på regelverket foregår over lang tid uten å bli avdekket og fulgt opp av skoleeier, vil ikke skoleeiers risikovurderinger og system være forsvarlig. Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Skoleeier skriver i RefLex: «I forhold til de første punktene så har skoleeier laget et system via 1310.no. Dokumentasjon på dette ligger under de nevnte punktene. Skoleeier mener at rapporteringene og dokumentene i er nok til å følge opp praksis som ikke er i samsvar med regelverket. Ved manglende informasjon fra skolene om praksis, har ikke skoleeier fulgt opp godt nok.» Fylkesmannen har under rettslig krav 1.5 i «Oppsummering» konkludert med at Enebakk kommunes bruk av det digitale styringsverktøyet 1310.no og de månedlige skoleledermøtene er godt egnet til å innhente informasjon for skoleeier. For barnetrinnsskolene er i tillegg skoleeier representert i nettverk gjennom kommunens deltakelse i vurdering for læring. Skoleeier gjennomfører dessuten Elevundersøkelsen hvert år på alle klassetrinn fra 5. til 10, samt Lærerundersøkelsen. Selv om Fylkesmannen mener at skoleeier ikke i tilstrekkelig grad foretar en vurdering av innhentet informasjon, og heller ikke sørger for eller følger opp at skolene har endret eventuell lovstridig praksis, er det vår vurdering at skoleeier innhenter tilstrekkelig informasjon ofte nok. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt. 18

19 4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i dette tilsynet vurdert totalt 7 rettslige krav. Vi har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gir Fylkesmannen Enebakk kommune frist til å rette lovbrudd, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 29. september Enebakk kommune må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at ulovlige forhold er rettet, og en redegjørelse for hvordan lovbrudd er rettet. Dersom lovbrudd ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd Enebakk kommune må sørge for å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp kravene i opplæringsloven med forskrift når det gjelder skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, jf. opplæringsloven og 2-3, 2-8, 5-1 og 5-5, samt forskrift til opplæringsloven 1-1, 3-1, 3-2, 3-11, 3-12 og Enebakk kommune må i denne forbindelse: a) bruke innhentet informasjon til å vurdere om skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen er i samsvar med regelverket b) bruke vurdert informasjon til å sørge for at skolene får en ny praksis i samsvar med regelverket c) følge opp at skolene har endret sin praksis slik at den er i samsvar med regelverket 19

20 5. Skoleeiers frist til å rette Som nevnt i kapittel 7 har Enebakk kommune fått frist til å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne tilsynsrapporten. Frist for tilbakemelding er 29. september Skoleeier har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Oslo, 9. juni 2017 Fylkesmannen i Oslo og Akershus John Dietrichson Jan Petter Nielsen Stian Gunstensen Elin Jernberg 20

21 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Elevsamtaler.docx Gjøremål - særskilt språkopplæring.docx Halvårsvurdering.docx Nettverk VFL docx Ståstedsanalysen.docx vedtaksmal_serskilt_språkopplering-b.doc vedtaksmal_spesialundervisning-b.doc Årsplaner og IOP.docx Tilleggsdokumentasjon mottatt fra skoleeier Innkalling doc Innkalling doc Innkalling doc Innkalling doc Innkalling doc Innkalling doc Innkalling doc Kjennetegn på god praksis.docx Referat doc Referat doc referat doc referat doc Referat doc referat ledermøtet doc Referat skoleledermøte doc BASEN.pdf 21