Drammen kommune - klage på områderegulering for Vestre Viken sykehus på Brakerøya

Transkript

1 Vår dato: Vår referanse: 2016/7448 Arkivnr.: Deres referanse: Saksbehandler: Rune Fredriksen Drammen kommune Engene Drammen Innvalgstelefon: Drammen kommune - klage på områderegulering for Vestre Viken sykehus på Brakerøya VEDTAK Klagen tas ikke til følge. Fylkesmannen stadfester Drammen bystyre sitt vedtak av 31. mai 2016 om områdereguleringsplan for nytt sykehus på Brakerøya i Lier og Drammen kommune. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Fylkesmannen viser til oversendelse mottatt 18. november 2016 Sakens bakgrunn Drammen Bystyre vedtok områdereguleringsplan for nytt sykehus på Brakerøya med bestemmelser i vedtak av 31. mai Likelydende vedtak er fattet av Lier kommunestyre i vedtak av 24. mai Reguleringsplanen tilrettelegger for nytt sykehus på Brakerøya og omfatter areal både i Drammen og Lier kommune. Etter plan- og bygningsloven har en kommune kun kompetanse til å fatte planvedtak for egen kommune. Dette betyr at vedtaket av Lier kommunestyre gjelder for areal i Lier, og vedtaket fra bystyret i Drammen gjelder for areal i Drammen kommune. Vedtaket ble påklaget advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig AS på vegne av Hellik Teigen AS og Ring Tore Teigen i brev av 30. juni Det er sendt likelydende klager til både Drammen og Lier kommune. Klagen gjelder gnr. 15 bnr. 376 som i sin helhet ligger i Lier kommune. Fylkesmannen legger til grunn at sakens parter er godt kjent med klagen og gjengir derfor kun hovedpunktene her. Telefon sentralbord: Postadresse: Postboks 1604, 3007 Drammen Internett: fax: Besøksadresse: Statens Hus, Grønland 32, Drammen Organisasjonsnr.: E-post: fmbupost@fylkesmannen.no

2 Side 2 av 8 Klager har i hovedsak anført at planvedtaket er helt eller delvis ugyldig ettersom det er i strid med Miljøverndepartementets vedtak av 27. september 2013 til kommuneplanen i Lier. Det vises til at det skulle vært utført en pliktig relokalisering av virksomheter på Lierstranda gjennom en egen planprosess før områdeplanen ble vedtatt. Dette er overhodet ikke vurdert i kommunens saksbehandling slik at saksutredningen må anses som vilkårlig og uforsvarlig med den konsekvens at planvedtaket må anses ugyldig. Det anføres også at planvedtaket er beheftet med flere saksbehandlingsfeil. Blant annet skal det være lagt til grunn feil faktum for planvedtaket, og foreligge flere mangelfulle vurderinger slik at det er flere grunnlag som hver for seg tilsier ugyldighet. Prinsipalt kreves det at vedtaket oppheves som ugyldig. Dersom kommunen eller Fylkesmannen ikke kommer til at feilene har virket bestemmende på vedtakets innhold, kreves det subsidiert at det gjøres endringer i planområdet slik at bnr 376 tas ut av planområdet og ikke lenger inngår i områdereguleringen. Alternativt kreves det at det inntas rekkefølgekrav slik at bnr 376 ikke kan tas i bruk til sykehusformål eller friområde før en pliktig relokalisering av virksomheter på Lierstranda er gjennomført. I klagen er det redegjort nærmere for sakens bakgrunn på følgende måte: «Ring Tore Teigen er grunneier til eiendommen. Den har vært bortfestet siden 1. mars 1998 og Hellik Teigen AS er i dag fester. Festekontrakten løper til 1. juli 2065 og forlenges deretter automatisk for 10 år av gangen Partene har avtalt følgende bruk i festekontrakten. Fester har rett til å benytte festetomten til industri-, nærings- og havneformål mv. for festers virksomhet. Festetomten skal bla. a. utgjøre forbindelsen mellom sjøveis transport og land. Alle former for virksomhet som fester eller tilknyttete selskaper har drevet eller driver, samt enhver naturlig utvikling av virksomheten i tråd med den generelle utviklingen skal anses å falle innenfor formålet for dette festeforhold. Fester har rett til å opparbeide, utvikle og bebygge festetomten i samsvar med virksomhetens formål, arealplaner e.l. Fester søker selv nødvendige offentlige tillatelser for tiltak og er selvstendig bekymret for de krav om måtte bli stilt fra offentlige myndigheter» Ring Tore teigen er svært bekymret for de rådighetsbegrensinger som områdeplanen vil medføre for «festetomten» og dermed for partenes avtalte bruk. Områdeplanen berører bnr 376 direkte og vil således gripe inn i bruken av en helt sentral del av «festetomten» som brukes til lagrings- og industriformål for gods og materialer som transporteres via eiendommens kai. Videre må det legges til grunn at områdeplanen vil medføre begrensninger på festers bruk av eiendommen som sådan» Klager viser til at gjeldende reguleringsplan har industri, lager, kai mv. som formål og går foran kommuneplanen ( ) ved motstrid. Kommuneplanens regulering av Lierstranda til «fjordby» med boligbebyggelse, forretninger mv. ligger langt frem i tid i tilfelle det er mulig å gjennomføre planen. Klager anfører at de på denne bakgrunn har hatt legitime forventninger til å kunne drive sin virksomhet videre i overskuelig fremtid. Når det gjelder klagers anførsel om at kommuneplan for Lier legger opp til en pliktig relokalisering av eksisterende virksomheter er dette begrunnet på følgende måte:

3 Side 3 av 8 Det rettslige grunnlaget for klagers anførsel om en pliktig relokalisering på Lierstranda er at kommuneplanen ( ) for Lier ble sendt departementet for avgjørelse grunnet innsigelser til arealbruken. Miljøverndepartementet traff følgende vedtak 27. september 2013: I medhold av plan- og bygningsloven av annet ledd godkjenner Miljøverndepartementet kommuneplanens arealdel med følgende endringer: Lierstranda (LS 1-10) Forslag til nytt område for bebyggelse og anlegg (område LS 1-10) ved Lierstranda godkjennes. Lierstranda er med sin nærhet til Drammen by og eksisterende jernbane svært godt egnet for en byutvikling som bygger opp under miljøvennlige transportløsninger. Det forutsettes at Lier kommune i samarbeid med Drammen kommune og regionale og statlige myndigheter arbeider videre med fastsetting av den detaljerte arealbruken, herunder transportløsninger inkludert dypvannskai for tømmertransport, miljøopprydding og relokalisering av virksomheter, gjennom en egen planprosess for området. Det er videre anført at det er lagt til grunn usaklig forskjellsbehandling ettersom andre virksomheter i området er sikret relokalisering ved at det er regulert et område på Holmen som er egnet for deres virksomhet. Klager reagerer særlig på at det i saksutredningen er vist til at; «De andre virksomhetene er ikke avhengig av tilgang til kai eller havn, og vil finne sin naturlige plass i andre tilgjengelige nærområder.» Det vises i denne forbindelse til at Hellik Teigen AS også er avhengig av tilgang til kai for å kunne drive sin virksomhet. Avslutningsvis i klagen påpekes at det er forurenset masse innenfor planområdet og at Fylkesmannens krav til utredninger i høringsrunden ikke er fremlagt før planen ble vedtatt. Det er også knyttet merknader til både manglende vurderinger rundt støyproblemer og dårlige grunnforhold. Fylkesmannen viser til klagen i sin helhet. Drammen bystyre oppretthold sitt vedtak i møte 1. november Klagen er også behandlet av Lier kommunestyre 11. oktober 2016 heller ikke fant grunnlag for å endre vedtaket. 7. desember 2016 har klager kommet med tilleggsbemerkninger i et 17-siders brev. Der fremmes en ny anførsel om at Drammen og Lier kommune har vedtatt en felles «overkommunal områdeplan» som omfatter arealene i begge kommunene. Det vises til at plan- og bygningsloven ikke åpner for slike planprosesser og at planen må være ugyldig ettersom kommunene har overskredet sin materielle kompetanse. I tillegg utdypes de samme anførslene som var fremsatt i opprinnelig klage. Brevet er kjent for sakens parter og Fylkesmannen gjengir derfor ikke mer av innholdet her. Det vises til brevet i sin helet. Både Drammen og Lier kommune har blitt forelagt klagers nye merknader og har begge kommet med sine kommentarer til disse i brev av 14. desember 2016.

4 Side 4 av 8 Fylkesmannen har tatt saken opp til behandling i medhold av plan- og bygningsloven 1-9 jf. delegasjonsfullmakt i rundskriv T-2/09 fra Miljøverndepartementet. Fylkesmannens merknader Klagerett og klagefrist Klager er part i saken fordi han er grunneier/fester i området. Klager har dermed adgang til å klage på vedtaket, jf. forvaltningsloven 28. Klagen er fremsatt innen klagefristen etter forvaltningsloven 29. Fylkesmannens kompetanse som klageinstans i plansaker I henhold til plan- og bygningsloven er det kommunestyret som er plan- og reguleringsmyndighet. Det er kommunestyret som ut fra en helhetsvurdering avgjør hvilke arealer som skal inngå i en reguleringsplan, og hva arealene skal benyttes til, herunder hvordan planen skal utformes. Kommunestyret treffer endelig vedtak om reguleringsplan, herunder også vedtak om reguleringsendring. Fylkesmannens kompetanse i klagesak på reguleringsplan er beskrevet i rundskriv T-8/86 fra Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet og i brev av 16. januar 2004 fra Miljøverndepartementet. Hvis det foreligger klare saksbehandlingsfeil som fører til at vedtaket må oppheves, jf. forvaltningsloven 41, kan Fylkesmannen oppheve reguleringsvedtaket og sende saken i retur til kommunen for ny behandling. Fylkesmannen kan ikke treffe et vedtak som medfører en bruk av arealer som ikke har vært gjenstand for høring under planbehandlingen. Vi kan heller ikke foreta endringer som medfører at reguleringsplanen endres i hovedtrekkene. Andre typer endringer i planen kan Fylkesmannen bare gjøre dersom kommunen er enig i endringene. Dette gjelder endringer i realiteten, for eksempel endringer på kart eller i reguleringsbestemmelser. Dersom Fylkesmannen mener det bør gjøres slike endringer og kommunen ikke er enig, må klagesaken oversendes Kommunal- og moderniseringsdepartementet for avgjørelse. Med disse begrensningene kan Fylkesmannen prøve alle sider av det påklagde vedtak, også det rent skjønnsmessige. Det følger imidlertid av forvaltningsloven 34, 2. ledd, at Fylkesmannen som statlig myndighet skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. I forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 51 ( ) side 41-42, står følgende: «I forhold til klagernes rettssikkerhet er regelen ikke ment å innebære noe signal om mindre prøving av det frie skjønn. Etter forvaltningsloven 34 andre ledd andre punktum skal klageinstansen vurdere alle anførsler fremsatt i klagen. Dette vil fortsatt være tilfelle, men tilføyelsen i 34 andre ledd tredje punktum innebærer at klageinstansen i tillegg til klagers anførsler skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre. I praksis vil dette innebære en viss terskel for klageinstansen i forhold til å endre kommunale eller fylkeskommunale vedtak på grunnlag av overprøving av det frie skjønnet.»

5 Side 5 av 8 Fylkesmannen er etter dette pålagt en viss terskel for å endre kommunale vedtak ved overprøving av det frie skjønnet. Dette er også fastslått av Høyesterett i «Trallfadommen», Rt s Vurdering av klagers anførsler I denne saken skal klageanførslene som omhandler planen vedtatt av Drammen bystyre behandles. Tilsvarende klage for Lier kommune er behandlet i Fylkesmannens sak 16/6808 med vedtak av 6. februar I innstillingen til klagebehandlingen i Drammen kommune har rådmannen vist til at de aller fleste av klagers anførsler gjelder forhold i Lier kommune: Drammen kommune v/ Bystyret skal derfor behandle følgende klagegrunner: Planen mangler bestemmelse som sikrer at forurensende masser behandles på forskriftsmessig måte. Det er ikke blitt gjort tilstrekkelige støymålinger for å avklare om støy fra E-18 og eksisterende industri- og havnevirksomhet gjør planområdet uegnet til sykehusformål. Grunnforholdene er ikke tilstrekkelig utredet for å avklare om området i det heletatt er egnet for den sykehusbebyggelse som planlegges. Fylkesmannen støtter kommunens vurdering her og vil i denne saken kun behandle klageanførslene som gjelder reguleringsplanen i Drammen kommune. For vurderinger av øvrige klageanførsler viser vi til vårt vedtak i sak 16/6808. Planen er ugyldig på grunn av formelle feil - «overkommunal reguleringsplan» Etter at klagesaken var oversendt Fylkesmannen for behandling har klager kommet med tilleggsmerknader om at planen må være ugyldig på grunn av at plan- og bygningsloven ikke åpner for planer vedtatt i fellesskap. Dette begrunnes på følgende måte fra klager: Ordlyden i 12-1 andre ledd som lyder slik; "Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel,...", tilsier etter en naturlig språklig forståelse, at kommunen kun kan vedta reguleringsplan som omfatter et område innenfor sin kommunegrense. Kommunens plankompetanse er således etter loven geografisk avgrenset til å gjelde for områder innenfor kommunegrensen til den enkelte kommune. Klager viser til at en slik overordnet områdeplan vil kunne medføre utilsiktede og vanskelige problemstillinger og påpeker at dette har kommet frem under behandlingen av klagen. Det vises også til pbl 9-3 tredje ledd som slår fast at hvert kommunestyre treffer endelig planvedtak for sitt område. I forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 32 ( ) s. 204, står følgende: Tredje ledd slår fast at det er det enkelte kommunestyret som treffer det endelige planvedtak for sitt område. Er det utarbeidet en felles, samordnet arealdel for flere

6 kommuner, må altså den enkelte kommune formelt vedta sin del som arealdel til kommuneplanen. Side 6 av 8 Ettersom det her er vedtatt ett felles plankart med bestemmelser mener klager at det foreligger materiell kompetansemangel slik at områdeplanen må kjennes ugyldig. Både Drammen og Lier kommune har kommentert klagers merknader på dette punktet. I brev av 14. desember 2016 fra Drammen kommune anføres det blant annet: Da ny plan- og bygningslov ble vedtatt i 2008 var lovgiver blant annet spesielt opptatt av å tilrettelegge for interkommunalt plansamarbeid, herunder samarbeid om ny reguleringsplan. Det ble derfor vedtatt nye bestemmelser om dette i plan- og bygningsloven kapittel 9. Det fremgår av Ot.prp.nr.32 ( ) s at kommunene, innenfor de formelle rammene i plan- og bygningsloven har stor frihet til å finne en hensiktsmessig samarbeidsmetode. På de samme sider i proposisjonen konkretiserer departementet nærmere hva som er hovedforutsetninger for at samarbeidet faller innenfor bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Kommunene har hver for seg et ansvar for at de formelle og materielle kravene i plan- og bygningsloven i planprosessen vedrørende egen kommune ivaretas. I tillegg skal den enkelte kommune legitimere de planmessige forholdene som ligger innenfor deres geografiske grenser gjennom å fatte egne selvstendige planvedtak. Drammen kommune har forstått klagers anførsel slik det anføres at selv om Lier kommune og Drammen kommune har fattet selvstendige planvedtak, så fremstår vedtakene likevel som innholdsmessige uselvstendige og som en "overkommunal reguleringsplan. Begrepet "overkommunal reguleringsplan" er ikke et juridisk begrep, men benyttes i Ot.prp.nr.32 ( ) s. 205 for å illustrere en situasjon hvor kommunen ikke fatter egne vedtak for den del av planområdet som ligger i den enkelte kommune, men hvor vedtakskompetansen er delegert til en særlig opprettet fellesinstans for aktuelle kommuner. Kommunene viser videre til at klagers henvisning til forarbeidene ikke passer på realitetene i denne saken ettersom kommunene hver for seg har foretatt alle relevante vurderinger for arealene i sin kommune. De har altså ikke gitt fra seg vedtakskompetansen i egen kommune til noen andre. Fylkesmannen slutter seg til kommunes vurdering. Det vil være tilnærmet umulig å vedta reguleringsplaner over kommunegrensene om det ikke er et ustrakt samarbeid mellom kommunene. Det forhold at det er like innstillinger kan ikke i seg selv anses som en saksbehandlingsfeil som kan medføre ugyldighet. Det avgjørende må etter vårt syn være at alle relevante forhold som skal vurderes etter plan- og bygningsloven er redegjort for på en tilstrekkelig måte og vurdert ved vedtakelsen av planen. Klager ser ut til å mene at det ville vært greit om reguleringsplanen for Drammens del kun omfattet arealer i Drammen og reguleringsplanen for Lier kun omfatter areal i Lier. Fylkesmannen kan vanskelig se at det hadde vært bedre med to plankart og to sett reguleringsbestemmelser for området som i dag har ett plankart og ett sett bestemmelser.

7 Side 7 av 8 Avgjørende for vår vurdering er at ingen av kommunene har vedtatt noe bindende ut over egne kommunegrenser. Som vist innledningsvis gjelder vedtaket fra Lier kommunestyre for areal i Lier kommune og Drammen bystyrets vedtak gjelder for areal i Drammen kommune. Fylkesmannen kan dermed ikke se at planen er ugyldig på grunn av materiell kompetansemangel. Like innstillinger var derimot nødvendig for å sikre en lik plan til slutt. Klager har også påpekt at denne løsningen har medført problemer i klagebehandlingen ved at man ikke får noen helhetlig vurdering av klageanførslene. Det vises i denne forbindelse til at Lier kun vil behandle klageanførslene som gjelder i Lier kommune og Drammen behandler de som gjelder i Drammen kommune. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at dette har medført noen større problemer i saken. Alle klagers anførsler er kommentert og vurdert i en felles vurdering fra rådmennene i Drammen og Lier. I fremstillingen fra Drammen kommune er det avslutningsvis vist til at en rekke av de forhold som tas opp i klagen kun gjelder Lier kommunes vedtak og derfor ikke skal vurderes av Drammen bystyre. Ettersom det planlagte sykehuset ligger på kommunegrensen mellom Drammen og Lier er det vår vurdering er det en klar fordel at områdeplanen for det nye sykehuset består av en plan og ett sett planbestemmelser. Støy/forurensning i grunnen/geotekniske undersøkelser Når det gjelder klagers anførsel om støy/forurensning og geotekniske undersøkelser har kommunene redegjort for dette på følgende måte i sin klagebehandling: De forhold i klagen som omfatter støy, forurensede masser og geotekniske forhold er grundig behandlet gjennom prosessen med områdereguleringsplan. De ansvarlige myndighetene har gitt en rekke planfaglige råd, som er fulgt opp gjennom bestemmelser til områdereguleringsplanen. Forurensning, støy og geologiske forhold er behandlet i planbestemmelsene som setter krav til innhold i detaljreguleringen (jfr. bokstav c og g) og 1-6 og 1-7. Det er også behandlet i konsekvensutredningen som er vedlegg, og dermed del av planen. Det er derfor ikke riktig at temaene ikke har blitt behandlet og at det foreligger en feil i saksbehandlingen. Kommunen har imidlertid valgt å la disse temaene utgjøre en del av rekkefølgebestemmelser knyttet opp mot detaljreguleringen. Dette er en fullt legitim måte å ivareta disse temaene. Ingen ansvarlige myndigheter har hatt innsigelser til områdeplanen eller påklaget vedtaket. Fylkesmannen slutter seg til kommunenes vurdering her og har ingen ytterligere merknader. Fylkesmannen har vurdert klagers øvrige anførsler, men finner etter en samlet vurdering at disse ikke kan føre frem. Konklusjon Fylkesmannen har kommet til at reguleringsplan for Vestre Viken sykehus på Brakerøya er behandlet i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven, og har ikke merknader til kommunens saksbehandling eller det utviste skjønn.

8 Side 8 av 8 Etter fullmakt Runar Schau Carlsen Fung. fylkesmann Eli Kristin Nordsiden Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift Kopi til: Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig AS Postboks 2043 Vika 0125 OSLO