HØRINGSUTTALELSE TIL RAPPORT FRA MARKEDSBALANSERINGSUTVALGET

Transkript

1 Til Landbruks- og matdepartementet Digital innsending i høringsportal Oslo den 16. oktober 2015 HØRINGSUTTALELSE TIL RAPPORT FRA MARKEDSBALANSERINGSUTVALGET Scandza AS er morselskap til Synnøve Finden AS, Finsbråten AS og Sørlandschips AS, og avgir herved høringsuttalelse på vegne av disse selskapene, vedrørende rapporten "Evaluering av markedsbalansering i jordbruket", avgitt 24. juni Det er en omfattende rapport med en grundig gjennomgang av markedsreguleringssystemet. Hensyntatt mandatets kompleksitet, og utvalgets sammensetning, finner Scandza at utvalget har gjort en god jobb med både virkelighetsbeskrivelse og faglig evaluering. Dette skyldes ikke minst en fornuftig tolkning og avgrensning av mandatet, og vi har ikke vesentlige merknader til det omforente faktagrunnlaget og de faglige evalueringene som utvalget med dette har lagt til grunn i kapitlene 1-7. Scandza er således tilfreds med at et samlet utvalg i kapittel 6 konstaterer at full avvikling av offentlig markedsbalansering ikke anbefales, og at et alternativ drøftet i kapittel 7, der Landbruksdirektoratet skulle få overført myndighet som landbrukssamvirkene i dag har som markedsregulator, ikke foreslås av noen av utvalgsmedlemmene. Scandza er videre godt fornøyd med gjennomgangen av det juridiske rammeverket for reguleringssystemet i kapittel 5 (og vedlegg), og at utvalget også enstemmig går inn for en grundig opprydding som ikke kan bygge på dagens omsetningslov med underliggende regelverk. Dette gjelder ikke minst det faktum at det i dagens reguleringsregime ikke er etablert normale kontroll- og håndhevelsesordninger. På lengre sikt vil et nytt lovgrunnlag, og en struktur med forskrifter og retningslinjer som følger forvaltningslovens systematikk, krav til saksbehandling, mv, være avgjørende for aktørenes tillit til systemet. Dette må imidlertid ikke forhindre at de operative endringer som kan gjennomføres uavhengig av en slik lovgjennomgang, og som er vesentlige for mandatets hovedformål om å «legge til rette for økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse i verdikjeden sett under ett», blir iverksatt innenfor dagens rammeverk. Hva dette omfatter vil fremgå av nedenstående, og bygger på at det etter Scandzas oppfatning ikke er behov for radikale systemendringer i markedsreguleringen innenfor norsk landbrukspolitikk. Det som etter vår oppfatning i hovedsak mangler, er nettopp kontroll av at de reguleringer som gjelder for primærproduksjonen, herunder håndteringen av førstehåndsutbudet av råvare gjennom markedsreguleringen, "avreguleres" med hensyn til å legge til rette for tilgang til råvare som kan gi konkurranse på like vilkår i foredlingsleddene. Tilgang til råvare på ikke-diskriminerende vilkår innebærer at tilgangsprisen må være regulert, og stå under statlig kontroll. Det mest presserende i så måte er ikke overraskende at vi mener at Stortingets vedtak fra 1997 om konkurranse på like vilkår i meierisektoren nå må iverksettes i praksis gjennom en konkurransenøytral tilgangspris, slik at man får en sunn og god konkurranse også i meierimarkedet. At dette ikke er oppnådd konstaterte Scandza AS Stortingsgata 22, 0161 Oslo Postadresse: Pb. 478,1411 Kolbotn Tlf Fax: Foretaksnr: NO MVA

2 2 Konkurransetilsynet ved evalueringen i 2013 (perioden ). Tilsynets oppsummering 1 var da at meierimarkedet fortsatt var preget av èn dominerende aktør knapt målbar endring av konsentrasjonsmålene Tines posisjon like sterk Styrket importvern for ost Ingen nyetableringer Scandza understreker imidlertid at problemstillingene vedrørende tilgang til råvare på like vilkår er generelle og sektorovergripende, og således avgjørende konkurranseparametere for effektiv ressursutnyttelse også i de øvrige verdikjedene basert på norske landbruksråvarer, ikke minst for kjøtt. Hovedmerknader til alternativene De tre alternativene som skisseres i kapitlene 8 10, representerer etter Scandzas oppfatning i stor grad ulike politiske og ideologiske valg som også i ulik grad svarer på de ulike punktene i mandatet, for så vidt basert på den prioritering de ulike interesser som var representert i utvalget kunne antas å ha. Dette er ikke overraskende ut fra mandatets utforming og utvalgets sammensetning, og gitt de mange kryssende interesser som er involvert i norsk landbrukspolitikk. På overordnet nivå, som utgangpunkt for vår videre tilnærming, er Scandzas posisjon preget av at vi finner det underlig at det ikke var mulig å finne mer omforente posisjoner mellom de i utvalget som representerte de uavhengige, ikke landbrukstilknyttede aktørene i verdikjeden, og de som representerte de verdikjedeuavhengige. Vi finner det imidlertid også noe underlig at de landbrukstilknyttede aktørene ikke synes å ha vært interessert i å drøfte verken prinsipielle eller praktiske endringer av betydning i et reguleringssystem som er 85 år gammelt, og utformet for en verdikjede og markedssituasjon som er helt annerledes enn i dag. De to førstnevnte fraksjonene i utvalget har fremlagt alternativene henholdsvis i kapittel 8 "Styrket Omsetningsråd og redusert rolle for samvirket" og kapittel 9 "Markedsbasert balansering". Begge alternativene avvikler samvirkets markedsregulatorrolle, men det første (heretter A) styrker Omsetningsrådet, mens det andre (heretter B) avvikler Omsetningsrådet. A legger videre prisregulering til bondelagene og sektorvise Arbeidsutvalg, mens B avvikler administrert prisdannelse. Begge viderefører imidlertid referansepriser for tollvernet, og viderefører muligheten for iverksetting av avsetningstiltak ved behov (ubalansert marked), basert på anbud. Begge alternativene etterlyser kontroll med tilgangspris på råvare, og vil i den forbindelse erstatte dagens forsyningsplikt med kontraheringsplikt og tilgangsprisregulering med konkurransepolitisk formål. På dette sentrale konkurransepolitiske temaet er alternativene A og B helt identiske, og de anbefaler begge at metoden for å sikre konkurranse på like vilkår i foredlingsleddene, må innebære kontraheringsplikt til en pris-minus-regulert tilgangspris for å fjerne kapitalavkastnings-elementene fra samvirkets foredlingsvirksomhet i råvareprisene. Scandza er enig med flertallet i utvalget på dette punktet. Riktig tilgangspris på råvare er avgjørende for like konkurransevilkår. Gjennom fungerende konkurranse på dette grunnlag, vil også forbrukerinteressene bli styrket. Vi mener det er stor grunn til å merke seg at dette er 1 Konkurransen i meierimarkedene, Avdelingsdirektør Magnus Gabrielsen, 21. mai 2013, presentasjon på seminar i Virke

3 3 et tiltak som både de verdikjedeuavhengige utvalgsmedlemmene, dvs. både de nøytrale ekspertmedlemmene og forbrukernes representant, samt de uavhengige aktørene i verdikjeden, går inn for. Det er også understreket fra begge disse fraksjonene at regulert "tilgangspris på like vilkår" er et (manglende) nødvendig konkurransepolitisk tiltak også i dagens system, og slik sett noe som bør innføres uavhengig av reguleringsregimer så lenge sektoren har dominerende vertikalt integrerte aktører. Vi mener denne enigheten bør gjøre det mulig å finne fram til kompromisser på alle andre områder for et balanseringsregime. Den tredje og siste fraksjonen i utvalget har fremlagt alternativet i kapittel 10 "Forenkling". Dette alternativet (heretter C) viderefører alle styrings- og reguleringsmodeller, men åpner for noe deltagelse fra andre enn samvirket på enkeltordninger gjennom anbud. De landbrukstilknyttede aktørene går kraftig mot kontroll av konkurransenøytral tilgangspris på råvare gjennom forsyningsplikt og korrigering av kapitalavkastningselementer i samvirkets prisdannelse. Scandzas vurdering av alternativ C er derfor at dette kun representerer kosmetiske endringer i reguleringsregimet, og at det vil videreføre svært konkurransehemmende råvarepriser. Alternativet svarer derfor overhode ikke på mandatets hovedformål om å " legge til rette for økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse i verdikjeden sett under ett". Scandza finner det spesielt underlig at landbrukets representanter aviser kontroll med konkurransenøytrale råvarepriser som grunnlag for samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnytting. En effektiv konkurranse i foredlingen, med sikte på minst mulig prispåslag på norske råvarer fra bonde til forbruker, vil åpenbart være i landbrukets og bondens interesse, i tillegg til å gi bedre mangfold og kostnadsbesparelser for forbrukerne. Gjennom å motsette seg dette holder landbrukets representanter med alternativ C på en modell som gjennom mange år har vist at den ikke gir grunnlag for økt konkurranse. Alternativ C svarer derfor som påpekt åpenbart ikke på mandats hovedformål. Nærmere om særlige problemstillinger tilknyttet de ulike alternativene Alternativ "Styrket Omsetningsråd og redusert rolle for samvirket" (A) 1) Alternativ A legger som påpekt prisfastsettelse, dvs. fastsetting av "prognosert gjennomsnittlig engrospris" (PGE) innenfor volummodellene, til bondelagene alene. Dette vil pt. gjelde storfekjøtt, lam og egg, men fremtidig norsk WTO-tilpassing vil kunne øke omfanget. Om dette uttaler fraksjonen selv: "Ansvaret for å fastsette prismål for volummodellproduktene flyttes fra dagens markedsregulator til faglagene. Ved at faglagene overtar ansvaret for å fastsette PGE, åpner dette for at PGE kan fastsettes som et prismål for året på linje med målprisene." Scandza mener at det å legge prisfastsettelsen for PGE til bondelagene vil fjerne forbrukervernet og markedsorienteringen i prisfastsettingen. Det er ikke optimalt at dette tilligger markedsregulatorene heller, slik det er i dag, men disse er i det minste i en situasjon hvor det møter etterspørselen i markedet. 2) Alternativ A etablerer videre "sektorvise arbeidsutvalg" under Omsetningsrådet. Det vil si at alle Omsetningsrådets medlemmer fra sektoren, inkl. handel og forbruker, skal være delaktige i å sette prisløype og vedta tiltak for å sikre uttak av både jordbruksavtalens

4 4 målpriser, og bondelagenes PGE, på årsbasis. Dette forutsetter at primærnæringsunntaket under konkurranseloven utvides. Om dette uttaler fraksjonen selv: "De sektorvise arbeidsutvalgene får på samme måte som for målprisene, ansvar for å fastsette en prisløype som gir grunnlag for å forvente at PGE for året kan oppnås. Løypa benyttes for å vurdere behovet for iverksetting av reguleringstiltak. [ ] På den andre siden innebærer denne løsningen et nærmere samarbeid mellom industriaktører (gjennom deres organisasjoner) og potensielt også handelen som i samråd skal diskutere og fatte vedtak om intervensjon i markedet for å nå en felles prisambisjon (satt eksogent). Dette kan potensielt gi en svekket konkurranse og løsningen kan kreve en utvidelse av primærnæringsunntaket for økt samarbeid mellom industriaktører (og ev. handelen)." Scandza konstaterer at sektorvise arbeidsutvalg i Omsetningsrådet for regulering av prisuttak forutsetter at primærnæringsunntaket utvides. Det vil medføre et enda mer korporativt system enn dagens, og bør etter vår oppfatning være konkurransepolitisk uakseptabelt. Alternativ "Markedsbasert balansering" (B) Alternativ B innebærer som påpekt at Omsetningsrådet og samvirkets markedsregulatorrolle avvikles, og at administrert prisdannelse opphører, dvs. både fastsetting og oppfølging av målpriser og PGE. Om dette uttaler fraksjonen selv: "Alternativet legger opp til en reform som innebærer avvikling av markedsregulatorrollen, målpriser/prisløyper som balanseringstiltak, og begrensning i mottaksplikten for å etablere en mer markedsbasert balansering." Scandza mener at alternativ B isolert sett kan gi grunnlag for like konkurransevilkår i foredlingsleddet. Imidlertid finner vi at det å avvikle all administrert prisdannelse er et dramatisk forslag som i tillegg til å virke politisk urealistisk, også synes ikke å være nødvendig for å oppnå hovedformålet om "økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse i verdikjeden". Særlig dersom en samtidig fjerner markedsregulatorrollen vil alternativet bety en omveltning som kan komme til å svekke hele verdikjeden for norsk mat. Det har å gjøre med både at stabile inntektsmuligheter fra markedet for norske bønder er viktig for å opprettholde incitamentet til å produsere tilstrekkelig norsk råvare av god kvalitet, og at varierende priser vil kunne bety mer varierende tilførsler, med tidvis overskudd og tidvis underdekning av norsk råvare, og derigjennom vanskeliggjøre jevn kapasitets- og ressursutnyttelse i hele verdikjeden. Scandza mener at samvirkets markedsregulatorrolle har en grunnleggende rasjonalitet, og bør kunne fungere både konkurransenøytralt og ikke minst fortsatt effektivt fremover, dersom konkurransenøytralitet overfor en sterkt økende foredlingsvirksomhet tas på alvor gjennom forannevnte tilgangsprisregulering med sikte på å etablere reelt like vilkår. Det er for øvrig positivt at det i alternativ B foreslås en stegvis omlegging. Med et så inngripende reguleringssystem som markedsbalanseringen innebærer, og med den store betydningen dette har for stabilitet og verdiskaping i primærleddet, er det likevel etter Scandzas oppfatning grunn til å være mer forsiktig med å endre flere funksjoner i reguleringssystemet samtidig. Vi mener derfor å kunne skissere fremgangsmåter for å bedre konkurransen og sikre god ressursutnyttelse, uten å risikere ubalanse i hele sektoren. Dette kommer vi tilbake til nedenfor.

5 5 Alternativ "Forenkling" (C) Alternativ C innebærer få endringer bortsett fra at det åpnes noe for deltakelse fra uavhengige aktører i gjennomføring av enkelte avsetningstiltak, og en endring i beslutningsprosessen for slike tiltak. Scandza mener det er behov for langt større endringer enn som så i hvordan markedsbalanseringen gjennomføres i praksis, men at det er fullt mulig å gjøre dette uten store endringer i strukturene i systemet. Ikke minst mener vi som påpekt foran at dette er fullt mulig uten å frata landbrukets samvirkeorganisasjoner markedsregulatorrollen. Etablering av statlig kontroll med tilgangspriser til råvare på like vilkår er imidlertid et ufravikelig premiss for denne posisjonen. Dette utgjør derfor det største problemet i forhold til hva landbrukets fraksjon i utvalget uttaler i alternativ C. Om dette uttaler fraksjonen selv: "I andre alternativ har en gått langt i å drøfte spesifikke pris- og reguleringsmekanismer av rene konkurransepolitiske hensyn. En pris-minus-modell er nevnt spesifikt, uten at denne er beskrevet eller drøftet i rapporten. Forslagsstillerene til dette alternativet mener at disse spørsmålene ligger utenfor utvalgets mandat." Scandza stiller seg uforstående til disse påstandene. For det første er, i følge mandatet, formålet med gjennomgangen eksplisitt uttrykt som å "legge til rette for økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse i verdikjeden under ett". Dernest er det bred enighet om at markedsreguleringens forsyningsplikt for råvare til samvirkets konkurrenter er sentral for i det hele tatt å kunne etablere konkurranse i foredlingsleddene, gitt den dominerende posisjon som samvirket har og naturlig får i førstehåndsomsetningen. Det er åpenbart at en forsyningsplikt ikke har noe pliktelement i seg med mindre det også er fastsatt at den skal skje til en konkurransenøytral pris. Landbruksorganisasjonenes påstand om at en pris-minusmodell for kontroll av tilgang til råvare på like vilkår gjennom markedsregulatorenes forsyningsplikt skulle ligge utenfor utvalgets mandat, faller dermed på sin egen urimelighet. Det står heller ikke til troende når landbrukets fraksjon kritiserer at en pris-minus-modell ikke er beskrevet eller drøftet i rapporten. Det er både i alternativ A og B henvist til utredninger fra et ekspertutvalg ledet av professor Bjørnenak (Norges Handelshøyskole), på oppdrag fra både NHO og Virke. Landbrukets representanter er godt kjent med disse utredningene, og ville nok ha kunnet initiere grundigere drøfting av temaet i rapporten om det hadde vært et ønske fra deres side. I rapportens beskrivende deler, i kapittel 4.7.4, som er omforent i utvalget, er dette for øvrig omtalt som følger: "Markedsregulators vertikale integrasjon muliggjør en prissetting som kan være til ugunst for aktører som bare opererer i en del av den vertikale verdikjeden. En forutsetning for konkurransenøytralitet er for eksempel et prinsipp om at en internpris som inneholder kapitalavkastningselementer ikke kan utgjøre riktig sammenligningsgrunnlag ved fastsettelse av «lik» noteringspris til tredjepart. Et annet mulig problem kan være leveringssted, dersom varer tilbys fra anlegg som logistikk- eller kvalitetsmessig (pga. transporttid/alder), påfører konkurrenter en kostnadsulempe. På disse punktene vil konkurranseloven 11 kunne komme inn, bl.a. ved forbudet mot konkurransebegrensende marginskvis. Denne bestemmelsen vil imidlertid ikke kunne fungere som en regulering som legger til rette for konkurranse, men retter seg mot atferd som kan karakteriseres som misbruk av dominerende stilling. Det vil derfor kunne være behov for regulering som stiller mer spesifikke krav til konkurransenøytralitet enn konkurranseloven.

6 6 Selv om forsyningsplikten slik den er regulert i markedsreguleringsforskriften bygger på et prinsipp om konkurransenøytralitet, kan det reises spørsmål om det ikke er behov for en mer detaljert styring av vilkårene. Per i dag er det ikke etablert spesielle overvåkningsordninger for å føre kontroll med etterlevelse av konkurransenøytralitetsprinsippet. En etterkontroll basert på prinsippene om konkurransebegrensende marginskvis etter konkurranseloven 11 vil vanskelig gi tilstrekkelig klarhet og forutberegnelighet." Scandza finner det lite troverdig at en fraksjon i utvalget etter denne felles beskrivelsen i rapportens evalueringsdel (del II) skal kunne oppfatte det som overraskende og "utenfor utvalgets mandat" at utvalgets flertall konkluderer klart med å anbefale etablering av operativ kontroll med etterlevelsen av markedsreguleringens konkurransenøytralitetsprinsipp. Tvert i mot burde hele utvalget ha kunnet stå felles om dette, og på den måten lagt til rette for "økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse i verdikjeden" slik mandatet etterspør. Dette er etter vår oppfatning nøkkelen til å kunne bevare reguleringssystemets positive sider for primærproduksjon og stabil råvaretilgang, og således sikre forsyninger av et mangfold av gode norske produkter til landets forbrukere. Scandzas skisse til modell På bakgrunn av ovenstående merknader er det Scandzas oppfatning at fundamentet for fungerende konkurranse og effektiv ressursutnyttelse i alle jordbruksvaresektorene vil være at en konkurransenøytral tilgangspris på råvare etableres og kontrolleres slik at foredlingsvirksomhet skjer på like vilkår mellom alle aktører. Flertallet i markedsbalanseringsutvalget slår fast at "som en tilsiktet effekt av dagens system, har markedsregulatorene høye markedsandeler i førsteomsetningen", og det konstateres at "på denne bakgrunn er det behov for særlige reguleringsmekanismer for å sikre uavhengig industri tilgang til råvarer på ikke-diskriminerende vilkår". I tillegg til dette faktum vil vi fremheve at landbrukssamvirket pr. definisjon er en vertikal integrasjon i verdikjeden. Det finnes knapt aktører i noen annen verdikjede som har makt over en større andel av verdikjeden enn TINE, som er den markedsregulatoren som nå er lengst integrert, dvs. at de har full kontroll fra bonden og råvaren til og med at ferdigvaren er levert i butikk, og som samtidig har størst markedsandel på de ulike trinnene i kjeden. Men problemstillingene som slik dominans reiser er svært aktuelle også i kjøttmarkedet, og de har økende betydning i korn-, mel og bakeri-kjeden, etter hvert som også Felleskjøpene integrerer videre opp i verdikjeden. Samfunnsøkonomisk, hvis man ønsker fungerende konkurranse, er det stor grunn for myndighetene til å kontrollere maktutøvelsen gjennom prisdannelsen i vertikalt integrerte aktører, særlig slike som har stor kontroll helt fra råvaren og frem til og med foredling og distribusjon. Vertikal integrasjon betyr at det er vanskelig å holde oversikt over rabatter og prisdannelse. Det er derfor svært viktig å få etablert effektiv statlig kontroll over landbrukssamvirkets markedsmakt når det gjelder råvare i det norske reguleringssystemet.

7 7 Det er landbrukssamvirkets dominans i førstehåndsomsetningen koblet med det faktum at bonden også eier samvirkets foredlingskapital, som gjør at det ikke finnes noen ordinær og uavhengig markedspris på "kun" råvarene. En konkurransenøytral pris for råvare må derfor utledes fra prisen i forbrukermarkedet. Om dette uttaler flertallet i utvalget: «Samvirkets selvkostprinsipp innebærer at den råvarepris som kan utbetales til eierne vil være den restverdi som gjenstår når alle foredlingskostnader er fratrukket de ferdigvarepriser som samvirket tar ut i markedet. Prisregulering av den vesentlige ressursen som råvaren utgjør i denne sammenheng, må ta utgangspunkt i at uavhengige aktører må konkurrere med den vertikalt integrerte samvirkeaktøren i sluttmarkedet. Markedsorientert prisregulering med sikte på konkurransenøytral tilgang til råvare for å sikre fungerende konkurranse i foredlingsleddene, kan for eksempel etableres ved at den bygges opp som en pris-minus regulering (dette for å hindre diskusjoner om at kapitalavkastningselementer fra foredlingsvirksomheten hos den vertikalt integrerte aktøren avleires i den regulerte prisen).⁵⁴ I fotnote 54 presiseres dette som følger: "Egentlig er det to ulike problemstillinger som må håndteres ulikt: Kapitalavkastningselementene fra samvirkets foredlingsvirksomhet må (1) elimineres fra pris på råvare levert fra samvirket til uavhengige foredlingsaktører, og (2) kompenseres overfor de bønder som leverer til andre enn samvirket for eksempel ved avgiftsmidler. Dette for å hindre hhv. marginskvis og påføring av kostnadsulempe overfor primærprodusenter. Om pris minus se Bjørnenak, von der Fehr, Riis og Moen: Plan eller marked? Om reguleringsregimet for markedet for videreforedling av melk, 2013, tilgjengelig på Pris-minus metoden er grundig beskrevet i utredningen fra ekspertgruppen ledet av professor Bjørnenak. Metoden går ut på å beregne prisen på råvaren som den pris landbrukssamvirkene realiserer for sine foredlede produkter, minus alle kostnader forbundet med slik tilvirkning, herunder fratrukket den markedsmessige egenkapitalkostnad som følger av et normalt krav om å kunne forrente foretatte investeringer i foredlingsvirksomheten. Ekspertgruppen fastslår at det må føres kontroll ved hjelp av en slik modell for å sikre at prisen på råvaren gir samme marginrom for alle som ønsker å konkurrere i foredlingsleddet. Det er ingen annen måte å gjøre det på, så lenge landbrukssamvirkene er dominerende og vertikalt integrerte aktører. Konkurranse på like vilkår i foredlingsleddet har vært målet for de fleste sektorene i jordbruket lenge, og et samlet Storting vedtok midt på 1990-tallet at dette også skulle gjelde i melkesektoren. Ekspertgruppen ledet av professor Bjørnenak så spesielt på melkesektoren, og påpekte at tilgangspris på like vilkår er så avgjørende at man må konstatere at uten prisminus kontroll av dette, er ikke Stortingets vedtak satt ut i livet. Om dette konkluderte ekspertgruppen i hovedrapporten fra 2013: "Stortingets mål om likeverdige konkurransevilkår for alle aktører i meierisektoren er aldri blitt nådd. Den viktigste grunnen er at prisen på melkeråvaren har ligget for høyt til at andre aktører har hatt en reell mulighet til å konkurrere med TINE. Opprinnelig skyldtes ikke den høye prisen mangel på regulering, men fundamentale svakheter ved den beregningsmetoden som lå til grunn for reguleringen. Til tross for at det ville være relativt enkelt å rette opp disse svakhetene, er det ikke blitt gjort. Istedenfor er reguleringsregimet gradvis blitt svekket, dels ved at den direkte reguleringen er avviklet, og dels ved at ansvaret for å overvåke konkurransen er overflyttet til konkurransemyndighetene, som ikke bare har en svakere hjemmel til å gripe inn mot en for høy melkepris, men som også mangler ressursene til å gjennomføre de nødvendige kontroller.

8 8 Etter det såkalte melkeforliket i 2007 er målet om likeverdige konkurransevilkår i realiteten helt forlatt. Istedenfor å sikre alle aktører samme pris på melkeråvaren, er myndighetene gått over til å yte tilskudd til TINEs konkurrenter for å kompensere for manglende lønnsomhet. Hvorvidt aktørene overlever, er dermed ikke lenger et spørsmål om de konkurrerer effektivt med TINE og hverandre, men om hvor store tilskudd de får fra myndighetene. Markedets domstol er med andre ord erstattet med myndighetenes. Slik sett er vi tilbake der vi startet, før forsøkene på å innføre konkurranse i meierivirksomheten først ble igangsatt." Scandza konstaterer at flertallet i markedsbalanseringsutvalget nå har konkludert med at dette ikke kun gjelder for melkesektoren, men at prinsippet om statlig kontroll av tilgangspris til råvare på like vilkår, beregnet pris-minus fra landbrukssamvirkets priser på ferdigvarer, også er avgjørende for konkurransenøytralitet i de øvrige sektorene i landbruket. Vi vedlegger tre prinsippskisser som illustrerer hvorfor det er slik. De to første viser hvorfor egenkapitalkostnader i foredlingsleddet for samvirkets primære virksomhet, og kapitalavkastning fra sidevirksomheter, kan forstyrre en tilgangspris til råvare for andre aktører i den primære verdikjeden. Dette er stilisert illustrert for melk og kjøtt, med grunnlag i den virkelighet som eksisterer i dagens norske reguleringssystemer. Illustrasjonene identifiserer nettopp det internprisproblemet som et samlet markedsbalanseringsutvalg omtaler i kapittel (jf. foranstående sitat). Det tredje vedlegget illustrerer hvordan dette må korrigeres i melkesektoren, dersom det skal etableres en tilgangspris på like vilkår. Tilsvarende tilgangsprisregulering må gjennomføres i kjøttsektoren. For å ivareta konkurransenøytralitet overfor uavhengige kjøttbedrifter uavhengig av om de har egen slakting og skjæring eller om de baserer seg på kjøp av nedskåret råvare fra markedsregulator, må tilgangsprisreguleringen for kjøtt også omfatte et grunnsortiment av nedskåret vare. Som påpekt har imidlertid de to reformforslagene A og B, som utgjør flertallet for etablering av tilgangsprisregulering, ulike forslag til endring av rollen landbrukssamvirket har som markedsregulator. For Scandza og våre datterbedrifter er ikke dette sentralt. Basert på samme reelle tilgangspris til norske råvarer som alle andre, er vi mest opptatt av å ha en effektiv balansering av markedet. I det gjennomregulerte og geografisk spredte norske landbruket mener Scandza at samfunnsøkonomisk effektivitet er tjent med at landbrukssamvirket i stor grad fortsatt står for råvareinnsamling fra bønder spredt om i vårt langstrakte land, og at dette samvirket dermed også naturlig bør være den som balanserer markedet. Vi skisserer derfor en løsning som ivaretar reguleringssystemet i dagens strukturer, men som samtidig kan sørge for at den konkurransen i foredlingsleddet som Stortinget har lagt til grunn, faktisk blir gjennomført. Grunnen til at vi mener det er behov for en modell til, er at utredningen etter vår oppfatning mangler et alternativ med statlig kontroll av tilgangspris og konkurransenøytral gjennomføring av reguleringstiltak, men som samtidig bevarer den norske modellen med økonomisk ansvar for markedsbalanse hos produsentene, og dermed samvirkets spesielle rolle i dette. Vi mener det hele kan gjøres så enkelt som at råvareprisen for forsyningsplikten eller kontraheringsplikten som må påhvile markedsregulator, fastsettes etterskuddsvis av et uavhengig statlig tilsyn med utgangspunkt i landbrukssamvirkets markedspriser fratrukket deres driftskostnader og normale markedsmessige kapitalkostnader. Dette er en reguleringsmodell som bygger på tilsvarende prinsipper som for flere områder under Post- og Teletilsynet, der det er tilsvarende situasjon med behov for å sikre tilgang til essensielle ressurser for å sikre konkurranse i tjenestetilbudet overfor forbrukerne. Denne hovedmodellen mener vi vil kunne videreføre jordbruksavtalens målpriser for de sektorer det er politiske ønskelig og i den grad det er rom for dette innenfor Norges

9 9 forpliktelser i WTO, og prinsippet om jordbrukets økonomiske ansvar for eventuell overproduksjon både i målprismodellen og i volummodellen. Under denne modellen mener vi det også vil være rom for mange praktiske forbedringer, basert på at også kontrollaspektet overfor selve regulatorrollen (i tillegg til for tilgangsprisen) blir bedre ivaretatt gjennom en nøytral sammensetning av Omsetningsrådet, dvs. uten flertall for noen interessegruppering. Åpning for anbudskonkurranse på praktisk gjennomføring av de avsetningstiltak som skal iverksettes er det også både konkurransepolitisk og ressursbesparende å gjennomføre. Selv om samvirket skulle komme til å vinne alle anbud, vil dette være et nyttig kostnadskorrektiv som vil være egnet til å styrke reguleringssystemets legitimitet og aktørenes tillit til konkurransenøytraliteten. Scandza bidrar gjerne i videre arbeid med operativ utforming og iverksetting av de nødvendige endringer. Vennlig hilsen 3 vedlegg