Barnefattigdom i Oslo. En kartlegging av sentrale forhold rundt barnefattigdom og tiltak i aktiviseringsmeldingen fra 2007

Transkript

1 Barnefattigdom i Oslo En kartlegging av sentrale forhold rundt barnefattigdom og tiltak i aktiviseringsmeldingen fra 2007 Oslo, desember

2 Forord Høsten 2010 fikk Helse- og velferdsetaten et oppdrag fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester om kartlegging av sentrale forhold rundt barnefattigdom i Oslo. Kartleggingen skulle se på omfang av barnefattigdom og tiltak som kunne motvirke og redusere dette, i tillegg til å vurdere tiltakene i byrådets aktiviseringsmelding fra Målet for oppdraget var å gi beslutningstakere et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne fatte vedtak som kan redusere barnefattigdommen i Oslo kommune og kompensere for konsekvensene av den. Resultatene fra kartleggingen er presentert i denne rapporten. Informasjonen som rapporten er bygget på, er hentet fra en lang rekke kilder. Det er tidligere publisert forskning og statistikk, spesialbestilling av egen statistikk fra Statistikk sentralbyrå, data fra et kartleggingsskjema som ble sendt til bydelene, samtaler med ansatte i bydeler og interesseorganisasjoner, samtaler med ulike brukere av kommunale tjenester og dybdeintervjuer med ungdommer. Vi takker alle som har forsket på ulike sammenhenger rundt barn og fattigdom, og publisert sitt materiale slik at vi har et stort kunnskapsgrunnlag å basere vårt arbeid på. Vi ønsker å takke spesielt de som har delt av sin tid og erfaring med oss: først og fremst de ungdommene som velvillig stilte opp i vår intervjuundersøkelse om frafall fra videregående skole, og de brukerne av kvalifiseringsprogrammet og introduksjonsprogrammet som snakket med oss om sine erfaringer med disse programmene. Videre vil vi takke våre kontaktpersoner i interesseorganisasjonene, som har gitt verdifulle innspill til arbeidet. Vi vil også takke for innspill fra Karl Blaasaas i arbeidet med vedlegg D. Fattigdom og innvirkning på barns helse. Sist, men ikke minst, vil vi takke de ansatte i ulike virksomheter i bydelene, som både har svart på en rekke spørsmål i kartleggingsskjemaet, og tatt seg tid til å møte oss for en mer inngående samtale om enkelte av temaene. Denne rapporten har blitt til gjennom et samarbeid mellom en rekke personer i ulike fagmiljøer i Helse- og velferdsetaten. Disse nevnes i alfabetisk rekkefølge: Linn Andenes, Gry Folge, Ole-Kristian Honerud, Heidi Kalkvik, Ruby Kollerud, Sandra Lien, Silje Cathrin Nygård, Lajla Juul Nystad, Karianne Orderdalen, Roswitha Rosner, Randi Ryen, Stein Morten Solvold, Siri Storøy, Finn Thorkildsen, Nenad Tomic, Kristin Sofie Waldum og Tone Øvergaard. Vi håper denne rapporten kan bidra med nyttig kunnskap i det videre arbeidet med bekjempelse av barnefattigdom i Oslo kommune. Oslo, desember 2011 Tone Frønes direktør Forsidebildet er et illustrasjonsfoto. 2

3 Innhold Forord... 2 Innhold... 3 Sammendrag Innledning Helse- og velferdsetatens oppdrag Barnefattigdom i styrende offentlige dokumenter Hva er fattigdom? Hvorfor fokusere på barnefattigdom? Rapportens oppbygging Metode Måling av inntektsfattigdom Svakheter ved inntektsmål Tallmaterialet Kvalitativ intervjuundersøkelse blant ungdommer Innhenting av øvrig kvalitativ informasjon Kartleggingsskjema til bydelene Samtaler med bydeler, brukere og interesseorganisasjoner Forståelse av fattigdom Levekårsfattigdom, inntektsfattigdom og subjektiv opplevelse av fattigdom Levekårsfattigdom som mangler av goder Levekårsfattigdom som opphopning av levekårsproblemer Subjektivt opplevd fattigdom Utdanning og fattigdom Frafall i videregående skole Intervjuundersøkelse blant ungdom som har falt ut av skolen Helse og fattigdom Lavinntekt og dårlig helse Sosiale ulikheter i bruk av helsetjenester Beskyttelsesfaktorer og risikofaktorer Bolig og fattigdom Boligstandard og bomiljø Bomiljø og barns helse Bostøtte som ledd i arbeidet mot fattigdom Økonomisk belastning Materiell deprivasjon Sosial deltakelse og ekskludering Ferie og fritidsaktiviteter Kompetanse og kontroll Barnefamilienes mestringsstrategier Foreldrenes strategier Barnas strategier Typiske eksempler på fattige familier Bydelenes beskrivelser av fattige familier Organisasjonenes beskrivelser av fattige familier Omfanget av inntektsfattigdom blant barnefamilier i Oslo Barnefamilier med lavinntekt i Barn i familier med vedvarende lavinntekt

4 4.2.1 Kjennetegn ved barn i familier med vedvarende lavinntekt Inntektskilder for barn i familier med vedvarende lavinntekt Kjennetegn ved barn av enslige forsørgere med vedvarende lavinntekt Inntektskilder for barn av enslige forsørgere med vedvarende lavinntekt Bydelsvariasjoner Den norske velferdsmodellen Typologi for fattigdomstiltak Regionale levekårssatsinger i Oslo Handlingsprogram Oslo indre Øst Groruddalssatsingen Oslo Sør satsingen Tiltak for å hindre frafall i skolen Oppfølgingstjenesten Drop-out temaet Bydel Søndre Nordstrand Kompetanse Bydel Grorud og Stovner Øvrige tiltak i bydelene Oppsummering Tiltak for å kvalifisere folk ut i arbeid Ny arbeids- og velferdsforvaltning NAV Kvalifiseringsprogrammet Særskilt innsats rettet mot innvandrere Introduksjonsprogrammet Ny sjanse Quo Vadis Enslige mindreårige flyktninger Tiltak for å få andre grupper ut i arbeidslivet Aktiviseringstilbud og arbeidstiltak til personer med rus og/eller psykiske helseproblemer Aktiviseringstilbud til personer med funksjonsnedsettelser Samarbeid mellom barnevern og sosialtjeneste om barnevernsbarn i overgangen fra barn til voksen Foreldreveiledning for foreldre med minoritetsbakgrunn Sosialhjelp og økonomisk rådgivning Sosialhjelp Økonomisk rådgivning gjennom sosialtjenesten Tiltak for barna Gratis kjernetid i barnehage for minoritetsspråklige barn Leksehjelp i og utenfor SFO Fritidstiltak i nærmiljøene for barn og ungdom Ferietiltak i bydelene Hvordan kan ferie- og fritidstilbud i bydelene bli enda bedre? Andre tiltak som kan motvirke fattigdom Tiltak for å fremme kvalifisering og få voksne ut i arbeid Tiltak for å gi ungdom arbeidserfaring Motivasjonstiltak, råd og veiledning og dialog Tiltak for barn og foreldre Hvilke målgrupper nås ikke av eksisterende tiltak? Organisasjonenes forslag til tiltak Fattigdomstiltak framover Hva er viktig for å bekjempe barnefattigdom?

5 6.2 Gi mulighet for utdanning til alle Gi mulighet for arbeid Mer tilpasset norskopplæring Hjelpe foreldre til å ivareta omsorgsrollen Mer koordinering og samarbeid Behov for gratis og generelle tiltak for barn Opprettholde tiltak i en skiftende ressurssituasjon Avslutning Referanser Vedlegg A Intervjuguide brukt i samtaler med ungdom om frafall fra videregående skole Vedlegg B Skjema for kartlegging av tiltak som bidrar til å motvirke fattigdom i Oslo Vedlegg C Tabell for barn i familier med vedvarende lavinntekt Vedlegg D Fattigdom og innvirkning på barns helse Tabeller Tabell 2.1 Årlig medianinntekt etter skatt per forbruksenhet. 2007, 2008 og Alle personer bosatt i Oslo Tabell 3.1. Elever som starter i grunnkurs for første gang, etter status for oppnådd nivå i videregående opplæring etter fem år. Prosent Tabell 4.1 Husholdninger med barn 0-17 år i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og bydeler. Antall og prosent * Tabell 4.2 Barn 0-17 år i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og bydeler. Antall og prosent * Tabell 4.3 Husholdninger med barn 0-17 år i Oslo etter familietype. Antall og prosent * Tabell 4.4 Husholdninger bestående av par med barn 0-17 år i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og kjennetegn. Antall og prosent * Tabell 4.5 Husholdninger bestående av enslige forsørgere med barn 0-17 år i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og kjennetegn. Antall og prosent * Tabell 4.6 Barn 0-17 år i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og bydeler. Antall og prosent * Tabell 4.7 Barn 0-17 i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og kjennetegn. Antall og prosent * Tabell 4.8 Barn 0-17 år i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og to inntektskilder Antall og prosent Tabell 4.9 Barn 0-17 år av enslige forsørgere i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og kjennetegn. Antall og prosent * Tabell 4.10 Barn 0-17 år av enslige forsørgere i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og to inntektskilder. Antall og prosent Tabell 5.1 Bydelenes rangering av tiltak i introduksjonsprogrammet. Gjennomsnitt Tabell C.1 Barn 0-17 år i Oslo fordelt på ulike lavinntektsgrenser og bydeler. Antall og prosent * Figurer Figur 3.1: Modell for å forstå fattigdom Figur 3.2 Eksempler på beskyttelses- og risikofaktorer på ulike sosiale nivåer Figur 5.1 Typologi for fattigdomstiltak Figur 5.2 Bydelenes vurdering av hvordan kvalifiseringsprogrammet fungerer for ulike brukergrupper. Gjennomsnitt

6 Figur 5.3 Hva er gode virkemidler i kvalifiseringsprogrammet? Gjennomsnitt Figur 5.4 Tiltak bydelene synes det er vanskelig å få tilgang til. Prosent Figur 5.5 Bydelenes syn på hva som kan gjøre kvalifiseringsprogrammet bedre enn det er i dag. Prosent Figur 5.6 Bydelenes syn på hvordan deltakerne kan knyttes tettere til arbeidslivet. Prosent 104 Figur 5.7 Tiltak bydelene oppgir det er vanskelig å få tilgang til. Prosent Figur 5.8 Deltakergrupper det er vanskelig å finne tilrettelagte tiltak for. Prosent Figur 5.9 Tiltak og virkemidler som kan gjøre introduksjonsprogrammet bedre. Prosent

7 Sammendrag Denne rapporten er en gjennomgang av en rekke sentrale forhold rundt barnefattigdom i Oslo. Helse- og velferdsetatens oppdrag har vært å gjennomføre en kartlegging og analyse knyttet til omfanget av barnefattigdom, tiltak som kan bidra til å motvirke fattigdom samt kompensere for konsekvensene av fattigdom blant barn og unge, og i tillegg gi en vurdering av virkemidlene i byrådets aktiviseringsmelding fra Informasjonen som er brukt i rapporten er innhentet fra en rekke ulike kilder, både tidligere forskning, tilgjengelig statistikk, spesialestilling av egen statistikk, gjennomføring av en kartlegging i bydelene, samtaler med ansatte i bydeler, representanter for interesseorganisasjoner og brukere, i tillegg til gjennomføring av en egen, kvalitativ intervjuundersøkelse med ungdom som står i fare for eller har falt ut av skolen. Begrepet fattigdom innebærer både en forståelse av inntekt, levekår og subjektiv opplevelse av fattigdom. Vi har i rapporten forsøkt å bidra til en større forståelse av fenomenet fattigdom, gjennom å belyse fattigdommens mange ansikter. Vi har sett spesielt på sammenhengen mellom utdanning og fattigdom og mellom helse og fattigdom, men også tatt for oss andre levekårsområder som påvirker fattigdom, som bolig, økonomisk belastning, materiell deprivasjon, sosial deltakelse, ferie- og fritidsaktiviteter og opplevelse av kontroll. Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra Helse- og velferdsetaten beregnet omfanget av barnefattigdom i Oslo, ut fra en inntektsdefinisjon. Etter EUs målemetode for lavinntekt (inntekt lavere enn 60 prosent av medianinntekten) var det i 2009 rundt fattige familier i Oslo, det vil si at 11 prosent av barnefamiliene i Oslo var fattige. Dersom man i stedet bruker OECDs målemetode (inntekt lavere enn 50 prosent av medianinntekten), reduseres antallet fattige familier til rundt 5 900, som tilsvarer i underkant av 9 prosent av barnefamiliene. Dersom vi ser på antall barn i familier med vedvarende lavinntekt (lavinntekt i alle tre årene ), var det rundt barn i fattige familier etter EUs lavinntektsdefinisjon, tilsvarende litt i overkant av 14 prosent av alle barn i Oslo. De tilsvarende tallene for OECDs lavinntektsdefinisjon var rundt barn og i overkant av 12 prosent av alle barn i Oslo. Bekjempelse av fattigdom foregår på en rekke ulike nivåer. Det inkluderer forebyggende tiltak, direkte reduserende tiltak og avhjelpende tiltak. Tiltakene spenner fra den generelle, norske velferdsmodellen, via landsomfattende tiltak som sosialhjelp og kvalifiseringsstøtte, til statlig fattigdomssatsing og kommunale og regionale program, og ned til lokale tiltak for enkeltgrupper i bydelene. Vi har presentert eksisterende tiltak i bydelene i dag, og drøftet dem med bakgrunn i våre informanters opplysninger om hva som fungerer bra, hva som eventuelt kan gjøres bedre, og hva det kan være behov for av nye tiltak. Ut fra en oppsummering av tiltakene, mener vi at hovedutfordringer i Oslo kommunes videre arbeid med fattigdomsbekjempelse er knyttet til følgende områder: Gi mulighet for arbeid Mer tilpasset norskopplæring Hjelpe foreldre til å ivareta omsorgsrollen Mer koordinering og samarbeid Behov for gratis og generelle tiltak for barn Opprettholde tiltak i en skiftende ressurssituasjon 7

8 1. Innledning 1.1 Helse- og velferdsetatens oppdrag Helse- og velferdsetaten (HEV) fikk i 2010 et oppdrag fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester om kartlegging av sentrale forhold rundt barnefattigdom i Oslo. Det skulle gjennomføres en kartlegging og analyse av omfanget av barnefattigdom og tiltak som kan bidra til å motvirke og redusere fattigdom, samt kompensere for konsekvensene av fattigdom for barn og unge. Helse- og velferdsetaten skulle videre gi en vurdering av virkemidlene i byrådets aktiviseringsmelding fra 2007, se hvordan de virker sammen, samt peke på forbedringsmuligheter. 1.2 Barnefattigdom i styrende offentlige dokumenter De Forente Nasjoners konvensjon om barnets rettigheter sier følgende om barns rett til en tilstrekkelig levestandard: Barnet har rett til en levestandard som er tilstrekkelig på alle områder. Foreldrene, eller andre som har ansvar for barnet, har det grunnleggende ansvaret for å sikre de livsvilkårene som er nødvendige for barnets utvikling. Staten har plikt til å støtte de foresatte. (FN 2000) Regjeringens Handlingsplan mot fattigdom har tre delmål for innsatsen mot fattigdom (Arbeids- og inkluderingsdepartementet ): Alle skal gis mulighet til å komme i arbeid. Alle barn og unge skal kunne delta og utvikle seg. Bedre levekårene for de vankeligst stilte. Tilknytningen til arbeidsmarkedet er viktig for å sikre inntekt, for å føle seg verdsatt i samfunnet og for opplevelsen av inkludering og medvirkning. Den som faller utenfor arbeidsmarkedet, faller også lettere utenfor andre deler av velferdssamfunnet. For personer i yrkesaktiv alder er det en sterk sammenheng mellom svak og manglende tilknytning til arbeidsmarkedet og vedvarende lavinntekt. Regjeringens hovedstrategi mot fattigdom er derfor å gi flere tilgang til arbeidslivet. Mange har i tillegg behov for hjelp til bolig, helse- og rehabiliteringstjenester for at de skal kunne bli i stand til å delta i arbeid og arbeidsforberedende tiltak, og for å leve et verdig liv. Om barneperspektivet står det at: Bekjempelse av barnefattigdom er viktig for å sikre barns velferds på kort sikt, og for å forebygge fattigdom på lengre sikt ved å hindre at barn og unge blir marginalisert i eget voksenliv. Regjeringens mål er at alle barn og unge skal ha de samme rettigheter og muligheter til utvikling uavhengig av foreldrenes økonomi, utdanning og etniske og geografiske tilhørighet. (side 5) I videreføringen av handlingsplanen i budsjettet for 2009 står det videre (Arbeids- og inkluderingsdepartementet ): 8

9 En viktig oppgave for regjeringen er å legge til rette for en trygg økonomisk og sosial situasjon for barn, ungdom og deres familier uavhengig av familienes inntekt. Økonomisk trygghet er en forutsetning for å motvirke at fattigdomsrelaterte problemer rammer barn og ungdom. (side 13) Kommunene har ansvar for viktige fellesoppgaver knyttet til å sikre alle innbyggere gode levekår. De skal spille en aktiv rolle i arbeidet med å forebygge fattigdom og å bistå de som lever i en situasjon preget av fattigdom (Fløtten 2009b). 1 Byrådet i Oslo fremmet i 2007 en bystyremelding om aktivisering (Bystyremelding nr. 1/2007). Aktiviseringsmeldingen rettet oppmerksomheten mot: tiltak som fremmer en aktiv integrering og sysselsetting fordi dette er nøkkelen til å forbedre livsbetingelsene til spesielt utsatte grupper. (side 5) Om barn og unges oppvekst sier meldingen: Familien er den viktigste rammen om barns oppvekst, der foreldrene har hovedansvaret for oppdragelsen og for å gi sine barn en trygg og stimulerende oppvekst. I familien bygges det primære nettverket for barna som gir trygghet, kjærlighet og omsorg på en måte som offentlige tilbud aldri kan erstatte. Kommunen har likevel en forpliktelse til å sikre barn og unge nødvendig tilbud innenfor helse, omsorg, utdanning og aktiviteter. Koordinering og samarbeid mellom forskjellige tilbud og tjenester er viktig for å sette inn relevante tiltak og ha et mest mulig bredt tilbud. (side 39) 1.3 Hva er fattigdom? Den nordiske velferdsmodellen kjennetegnes av forholdsvis store omfordelinger gjennom skattesystemet, universelle velferdsordninger, et godt utbygd offentlig finansiert utdanningssystem, en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og fleksibilitet på arbeidsmarkedet. Velferdsmodellen har bidratt til færre fattige og jevnere inntektsfordeling i Norge sammenlignet med andre land (Fløtten 2009b). Likevel er det noen som faller utenfor, som ut fra flere målemetoder er fattige, enten i perioder eller lever i vedvarende fattigdom. Fattigdomsbegrepet brukes i mange sammenhenger, men hva som legges i begrepet varierer (Fløtten 2009b). Etter hvert som velstandsnivået i Europa økte, ble det klart at det å definere fattigdom som mangel på ressurser til å opprettholde et eksistensminimum ikke lenger var relevant. Fattigdomsdefinisjonen ble derfor dreid mot hvilke ressurser som var nødvendig for å sikre at folk skulle fungere sosialt (Townsend 1979). Ifølge Townsends fattigdomsdefinisjon er en person fattig dersom vedkommende mangler ressurser til å delta i samfunnets aktiviteter og å opprettholde den levestandarden som er vanlig i dette samfunnet. Selv om denne definisjonen har stor gjennomslagskraft, både forskningsmessig og politisk, er det ikke gitt at vi har en felles forståelse av hva som regnes som en vanlig levestandard, eller hva som er et rimelig aktivitetsnivå. Videre er det ikke klart hvor mye ressurser man trenger for å opprettholde dette. 1 Tone Fløtten er redaktør for boka Barnefattigdom, gitt ut i 2009 (Fløtten 2009a). Boka er en samling av artikler som gir en samlet kunnskapsstatus om ulike sider av barnefattigdom i Norge. 9

10 Barnefattigdom dreier seg ikke bare om sosial nød eller om å mangle forbruksvarer. Fattigdom i norsk kontekst dreier seg heller ikke om å sammenligne seg med de rikeste, men å mangle det andre barn har. I et samfunn hvor det i økende grad koster å vokse opp, vil lav inntekt få konsekvenser for barna, både på kort og lang sikt (Fløtten 2009b). Spørsmålene om hvilke livsvilkår eller hvilken levestandard som utgjør fattigdom, og hvordan fattigdom best kan måles, er gjenstand for omfattende diskusjoner i forskningsmiljøene. Helse- og velferdsetaten har i denne rapporten som hensikt å måle omfanget av barnefattigdom i Oslo, kunne peke på hvilke grupper som er særlig utsatt, se nærmere på konsekvensene av å vokse opp i familier med dårlig økonomi, og vurdere tiltak som kan motvirke fattigdom. Med et slikt utgangspunkt vil det være nyttig å anvende flere ulike fattigdomsmål. Mangfoldet av fattigdomsmål illustrerer hvordan barnefattigdom kan forstås på mange måter. Fattigdom kan forstås i lys av hva slags inntektssituasjon barn opplever, hvilke levekårsgoder de har, eller deres muligheter til sosial deltakelse. For å beskrive omfanget av barnefattigdom i Oslo er det et tradisjonelt inntektsfattigdomsmål som ligger til grunn for analysene. Lav inntekt blir brukt som en indikator på fattigdom. Det er den totale inntekten i barnets familie som avgjør om det blir karakterisert som fattig. Barn blir definert som fattige dersom familiens inntekt, justert for familiestørrelse, er lavere enn en gitt prosent (50 eller 60 prosent) av medianinntekten i Oslo. Omfanget av barnefattigdom i Oslo beskrives i kapittel 4. Her presenteres tall både for lavinntekt over ett år, og for vedvarende lavinntekt, det vil si lavinntekt over tre sammenhengende år. Alternativt til å benytte inntekt som indikator på fattigdom kan man forholde seg til indikatorer som sier noe direkte om levekårssituasjonen til folk. Denne tilnærmingen er bredere, og setter fokus på ulike problemer som har sammenheng med fattigdom. Man kan lage en indeks av vanlige levekårsgoder, som for eksempel det å ha en egen bolig av en viss standard, kunne delta i fritidsaktiviteter og lignende. Personer som mangler et visst antall av disse levekårsgodene eller har en opphopning av levekårsproblemer, kan kalles fattige. Målingen av levekår baserer seg både på objektiv informasjon og den enkeltes opplevelse av situasjonen. Kapittel 3 har denne tilnærmingen til fattigdom, og beskriver forholdet mellom inntektsfattigdom og levekårsfattigdom nærmere. I kapittel 3 har vi også benyttet et tredje fattigdomsmål, et subjektivt fattigdomsmål. Subjektiv opplevelse av fattigdom kan måles gjennom ulike former for egenrapportering, eller det utrykkes gjennom fortellinger om den enkeltes opplevelse. Formålet med det siste er å gi en beskrivelse av opplevelsen barnefamiliene har av det å være fattig. Hvordan opplever de sin hverdag, hvilke dilemmaer står de overfor, hvilke strategier velger de for å takle situasjonen som fattig? Subjektivt opplevd fattigdom er ikke en tilstrekkelig definisjon av fattigdom, men kan være et supplement for å få en bedre forståelse av levekårsproblemer (Ugreninov 2010). Ifølge Sandbæk (2010) har utforskningen av fattigdom som levd erfaring gitt ny innsikt i hva fattigdom betyr for barn og unge, og nyansert bildet av fattige barn og familier. Det er også mange studier som viser at det er en stor grad av overlapping mellom objektive og subjektive fattigdomsmål (Fløtten 2009b). I de øvrige kapitlene i rapporten blir fattigdomsbegrepet benyttet uten at det ligger en eksplisitt definisjon eller et bestemt fattigdomsmål til grunn. 10

11 1.4 Hvorfor fokusere på barnefattigdom? Barnefattigdom er økende i Norge (Statistisk sentralbyrå 2011). Dette er et problem både for de som rammes og for samfunnet generelt. For samfunnet er det et moralsk problem at barn lever i fattigdom, fordi barn ikke kan klare å ta vare på seg selv, men er helt avhengige av foreldrene og i neste instans det offentlige for å kunne ha et godt liv. Samtidig er det norske samfunnet bygget på prinsipper om likhet og at alle skal ha like muligheter. Barn som vokser opp i fattigdom har imidlertid dårligere levekår og får færre muligheter i livet enn andre barn. Det å bekjempe barnefattigdom er viktig både for å sikre barnas velferd på kort sikt, og for å forebygge fattigdom på lengre sikt ved at barna begynner voksenlivet med færre muligheter og dårligere utsikter enn andre barn. Forskning har vist at fattigdom går i arv. Barn som vokser opp i familier som har mottatt sosialhjelp har langt større sannsynlighet for å motta sosialhjelp selv når de blir voksne, sammenliknet med andre barn. For å hindre framtidig fattigdom, er det derfor viktig å gjøre noe med fattigdommen blant barna mens de enda er små. Dette inkluderer både å hjelpe foreldrene ut i arbeid slik at de kan forsørge sine barn og ivareta sin foreldrerolle på en god måte, og det inkluderer tiltak for å sikre barn akseptable levekår selv om de bor i fattige familier (Fløtten 2010). Denne rapporten legger spesiell vekt på to levekårsområder med hensyn til barn og fattigdom: Utdanning og helse. Det å gjennomføre grunnskolen og videregående skole er for mange nøkkelen til å få en god jobb som voksen, som igjen er nøkkelen til å komme seg ut av fattigdom og unngå at fattigdommen går i arv. Vi har derfor sett spesielt på ungdom som faller ut av videregående skole. Det er gjennomført en kvalitativ intervjuundersøkelse med ungdom som enten har falt ut eller som står i fare for å falle ut av videregående skole. Resultatene fra undersøkelsen presenteres i kapittel 3.2. Dårlig helse kan både være en årsak til fattigdom og en konsekvens av fattigdom. Forskning har vist at barns helse i tidlige leveår har stor påvirkning på deres helse som voksne, og derigjennom deres risiko for å havne i fattigdom. Vi har foretatt en gjennomgang av forskning som ytterligere belyser hvordan barns helse kan bli negativt påvirket av en oppvekst i fattigdom. Denne gjennomgangen finnes i vedlegg D. I kapittel 3.3 presenteres hovedfunnene sammen med noen hovedtrekk ved forskning om helse og fattigdom i andre sammenhenger. 1.5 Rapportens oppbygging I arbeidet med rapporten er det brukt ulike metoder for innhenting av informasjon. Vi har dels hentet informasjon fra annen forskning, dels gjennomført egne undersøkelser, og dels bestilt særskilt statistikk om temaet. Metodene beskrives nærmere i kapittel 2. Kapittel 3 gjengir hovedlinjer fra fattigdomsforskningen om ulike dimensjoner ved fattigdom. Hva er fattigdom, hvordan oppleves den, hvilke konsekvenser har fattigdommen for de som blir berørt, hva er årsakene til fattigdom og hvordan kan man motvirke fattigdom? Vi ser spesielt på sammenhenger mellom utdanning, helse, bolig og fattigdom. Kapittel 4 ser på omfanget av barnefattigdom i Oslo ut fra en inntektsdefinisjon av fattigdom. 11

12 Kapittel 5 ser på ulike tiltak mot fattigdom i Oslo. Tiltak på ulike områder og i ulike bydeler beskrives og drøftes, med spesiell vekt på barnefattigdom og tiltakene som ble trukket fram i aktiviseringsmeldingen. Kapittel 6 drøfter hovedtrekk ved gjennomgangen av tiltakene i kapittel 5, sett i lys av fattigdomsforskningen i kapittel 3, og kommer med forslag til viktige tiltak og satsingsområder framover. 12

13 2. Metode Denne rapporten benytter ulike kilder for innhenting av informasjon. I tillegg til å bygge på eksiterende forskning på området, er det gjennomført en kartlegging i bydelene. Det er også foretatt intervjuer/samtaler med brukere av utvalgte tiltak, ansatte i tjenesteapparatet samt representanter fra enkelte interesseorganisasjoner som yter en innsats overfor fattige. Tallmateriale fra Statistisk sentralbyrå er benyttet for å beskrive omfanget av barnefattigdom i Oslo. Innledningsvis i kapitlet gis noen betraktninger rundt måling av inntektsfattigdom og en beskrivelse av tallmaterialet som benyttes i kapittel 4. Deretter omtales blant annet innhentingen av kvalitativ informasjon. 2.1 Måling av inntektsfattigdom Fattigdom måles sjelden som et absolutt fenomen, men ses i stedet som et relativt fenomen. Det å se fattigdom som relativ innebærer at fattigdom knyttes til opplevelsen av å ha mindre enn dem som lever rundt en. Ofte måles fattigdom ved å se på inntekter, ved at det benyttes en inntektsgrense for å beskrive fattigdom. Dette har den svakhet at man kun ser fattigdom som et materielt problem, og overser det multidimensjonale problemet som krever bredere strategier for å løses. Barnas velvære er ikke kun avhengig av materielle og markedsspesifikke goder, men faktorer som familie, sosial deltakelse, helse og utdanning vil også være betydningsfulle (Minujin et al. 2006). Det at inntektsfattigdommen er relativ innebærer at fattigdom ikke beregnes ved å se på hvor mye det koster å leve, men heller ved at man for eksempel benytter inntektsnivået i ett område som referansepunkt. En kan da enten benytte landsomfattende eller regionsspesifikke inntektsreferanser, også omtalt som fattigdomsgrenser. I vår analyse i kapittel 4 benyttes en Oslospesifikk inntektsreferanse for å bestemme fattigdomsgrenser. Dette øker sammenlignbarheten av økonomiske ressurser mellom individer ved indirekte å ta hensyn til regionale prisforskjeller som for eksempel boligutgifter. Det benyttes videre to ulike definisjoner av lavinntekt (ekvivalensskalaer) som også er mye brukt nasjonalt og internasjonalt. Den ene tar utgangspunkt i beløpet som utgjør 50 prosent av medianinntekten for alle personer i Oslo, etter at husholdningsinntektene er regnet om til forbruksenheter ved hjelp av OECD-skalaen. Alle personer med inntekter per forbruksenhet lavere enn dette, regnes da som tilhørende lavinntektsgrupper. Den andre definisjonen tar utgangspunkt i den som benyttes av EU, det vil si at lavinntektsgrensen settes til 60 prosent av medianinntekten for alle personer, etter å ha korrigert for ulikheter i husholdningsstørrelse ved hjelp av EU-skalaen. Medianinntekten er det inntektsbeløpet som deler en gruppe i to like store halvdeler, etter at inntekten er sortert stigende (eller synkende). Det vil altså være like mange personer med inntekt over som under medianinntekten. 13

14 Definisjon av lavinntektsgrense - ekvivalensvekt En ekvivalensskala gir uttrykk for hvor stor inntekt en husholdning på for eksempel fire personer må ha for å ha samme økonomiske velferd som en person som bor alene. OECD-skalaen legger relativt liten vekt på stordriftsfordeler 2. I denne skalaen har første voksne en vekt lik 1, andre voksne vekt lik 0,7 og hvert barn vekt lik 0,5. EU-skalaen er en modifisert versjon av OECD-skalaen, og legger større vekt på stordriftsfordeler. Her har også første voksne en vekt lik 1, andre voksne har vekt lik 0,5 og hvert av barna vekt lik 0,3. Forskjellene kan illustreres ved å ta utgangspunkt i en husholdning bestående av to voksne og to barn. Med OECD-skalaen vil denne husholdningen ha en vekt lik 2,7, og må dermed ha en inntekt som er 2,7 ganger høyere enn en enpersonhusholdning for å ha samme velferdsnivå. Tilsvarende vekt med EU-skalaen blir 2,1, altså må husholdningen ha en inntekt som er 2,1 ganger høyere enn en enpersonhusholdning Svakheter ved inntektsmål Inntektsmål som mål på fattigdom kan kritiseres. Det kan hevdes å være mer et mål på inntektsfordelingen i et samfunn enn velferdsnivået til de som faller under lavinntektsgrensen. Målet sier ikke noe om hvilke varer og tjenester man faktisk kan skaffe seg for den summen penger som lavinntektsgrensen utgjør, og hvorvidt dette er tilstrekkelig for å opprettholde et akseptabelt velferdsnivå for en husholdning. Inntektsmålet er dessuten følsomt for endringer både i lavinntektsgrense og ekvivalensskala. Inntektsmålet fanger heller ikke opp private overføringer eller såkalte svarte inntekter. Andersen (2008) finner blant annet et misforhold mellom inntekt og forbruk blant personer med lav inntekt, og dette kan ikke forklares av studielån, reduksjon av formue eller private overføringer alene. Siden inntektsmålet er relatert til det man kaller kontante inntekter, fanger vi ikke opp inntektskilder som for eksempel eid bolig, som kan være en viktig kilde til sparing. Et annet viktig forhold gjelder behandling av renteutgifter. Renteutgifter en har på kjøp av egen bolig trekkes fra inntektene, men forutsetningen for å gjøre dette er at det samtidig beregnes en inntekt av fordelen ved å bo i egen bolig. Tallmaterialet har imidlertid ingen gode opplysninger om den økonomiske fordelen husholdningene har av å bo i egen bolig. En står dermed i fare for å overvurdere de økonomiske ressursene til husholdninger med store renteutgifter, for eksempel nyetablerte barnefamilier med liten egenkapital og tilsvarende undervurdere ressursene til de husholdningene som har kommet lengre i etableringen ved at de har liten boliggjeld. Også andre faktorer kan forbedre husholdningenes økonomiske velferd. Datamaterialet tar ikke hensyn til verdien av mottatte offentlige tjenester man ikke betaler direkte for. Barnefamilier kan for eksempel motta tjenester som helsetjenester og barnehagetjenester. I beregningen av inntektsfattigdom tas det heller ikke med kommunal bostøtte eller andre kompensatoriske tiltak (som for eksempel inntektsgraderte foreldrebetalinger, gratis ferie eller fritidstilbud). Denne typen utvidet inntekt blir ikke registrert i våre tall, men en slik støtte 2 Stordriftsfordel er en økonomisk fordel ved at flere bor sammen og deler utgifter til for eksempel strøm, kommunale avgifter og husleie. 14

15 vil åpenbart ha en positiv effekt på husholdningsøkonomien. Egenproduksjon av forbruksgoder kan også til en viss grad erstatte inntektsbehovet for å kjøpe samme varer eller tjenester. Det kan også innvendes at man bør ta hensyn til studenter og formuende, noe som omtales nedenfor Tallmaterialet I kapittel 4 presenteres en kvantitativ analyse av omfanget av barnefattigdom i Oslo. Nedenfor følger en beskrivelse av tallmaterialet som benyttes. Analyseenhet og populasjon Datamaterialet beskriver forekomsten av årlig lavinntekt (2009) for de to analyseenhetene 1) husholdninger med barn 0-17 år i Oslo og 2) barn 0-17 år i familier med lavinntekt i Oslo. Individet, og ikke husholdningen, er den best egnede analyseenheten i studier over tid. En husholdning kan variere mye over tid både med hensyn til størrelse og sammensetning, i tillegg kan hovedinntektstaker i husholdningen skifte over den tidsperioden man studerer. I beskrivelsen av vedvarende lavinntekt i Oslo fokuseres det derfor bare på barn 0-17 år som tilhører familier som har hatt lavinntekt i en treårsperiode. Populasjonen i tabellene som beskriver vedvarende lavinntekt utgjør barn 0-17 år bosatt i Oslo gjennom hele treårsperioden (inntekt basert på hele husholdningen barnet tilhører). Alderen til barna vil være 0-15 år ved inngangen til perioden og 2-17 år ved utgangen av perioden. Vedvarende lavinntekt Flere personer kan av ulike grunner ha lave husholdningsinntekter over en relativt kort periode, for siden å oppleve en klar forbedring i husholdningsinntektene. Det er derfor klart færre som opplever å ha vedvarende eller kronisk lavinntekt, enn årlig lavinntekt. Med andre ord kan det være forskjell på å være blakk og inntektsfattig, derfor bør lavinntekt også måles over flere år. Vedvarende lavinntekt defineres her som barn som tilhører familier som har hatt lavinntekt i treårsperioden Inntekt etter skatt Inntektsbegrepet som benyttes, omfatter alle registrerte kontante inntekter som husholdningene mottar. Dette betyr at inntekten ikke omfatter for eksempel verdien av ulike offentlige tjenester, ubetalte omsorgstjenester i hjemmet og verdien av boligtjenester. I inntektsbegrepet gjøres det heller ikke fratrekk fra husholdningenes renteutgifter. Lavinntektsgrensene årlig og vedvarende Analysen ser både på årlig lavinntekt og vedvarende lavinntekt. Lavinntektsgrensene er utarbeidet på bakgrunn av medianinntekten i Oslo der beløpene er hentet fra Statistisk sentralbyrås inntektsstatistikk for husholdninger. Lavinntektsgrensene er beregnet etter de tradisjonelle målene OECD-50 og EU-60. Tabell 2.1 viser medianinntekten per forbruksenhet for befolkningen i Oslo for årene 2007, 2008 og 2009 både etter EU- og OECD-skalaen. 15

16 Tabell 2.1 Årlig medianinntekt etter skatt per forbruksenhet. 2007, 2008 og Alle personer bosatt i Oslo EU-skala OECD-skala Løpende priser priser * Løpende priser priser * Snitt for treårsperioden Lavinntektsgrense Lavinntektsgrense for treårsperioden Kilde: Inntektsstatistikk for husholdninger. Statistisk sentralbyrå * Omregnet ved hjelp av konsumprisindeksen. For 2009 viser tabellen at medianinntekten for Oslobefolkningen etter skatt per forbruksenhet er om lag kroner etter EU-skalaen, og nesten kroner etter OECD-skalaen i Ifølge EUs lavinntektsdefinisjon vil lavinntektsgrensen være på nesten kroner i 2009, og nesten kroner etter OECDs definisjon. Alle personer med så lave inntekter per forbruksenhet i 2009, vil etter disse definisjonene tilhøre lavinntektsgruppene. Mediangjennomsnittet (i faste priser) for treårsperioden for inntekt etter skatt er per forbruksenhet (EU-skala) om lag kroner for Oslobefolkningen. Dette betyr at etter EUs lavinntektsdefinisjon vil lavinntektsgrensen være på drøyt kroner i treårsperioden. Alle personer som i gjennomsnitt hadde en så lav årlig inntekt per forbruksenhet i årene , vil etter denne definisjonen ha vedvarende lavinntekt. For OECDs definisjon vil tilsvarende lavinntektsgrense være drøyt kroner. Husholdninger med studenter og formuende I Norge vil studenter bli overrepresentert i lavinntektsgruppen siden studielån ikke regnes som inntekt. Det finnes imidlertid gode grunner for å holde studenter/barn av studenter utenfor analyser av lavinntekt fordi studietilværelsen regnes som midlertidig, og det er en viss aksept for at studenter ikke har det samme forbrukspotensialet som andre. Dessuten kan studielån regnes som en investering i fremtidig inntekt. Barn som tilhører studenthusholdninger defineres i denne sammenheng som barn i husholdninger som har mottatt studielån i 2009 eller gjennom alle årene Det vil også være viktig å ta hensyn til formue, og i den sammenheng om formuen lett kan brukes til kjøp av varer og tjenester. I et lavinntektsperspektiv bør husholdninger med høye formuer holdes utenfor, men det er likevel ikke helt enkelt å avgjøre hvor grensen settes for å selektere ut formuende. I denne rapporten blir familier eller barn som tilhører husholdninger med en finansformue høyere enn to ganger grunnbeløpet i folketrygden per forbruksenhet i 2009 ( kroner per forbruksenhet) ekskludert, selv om de samtidig har en inntekt lavere enn lavinntektsgrensen. Det fremgår av tabellene der studenthusholdninger og/eller husholdninger med formue er holdt utenfor. 16

17 2.2 Kvalitativ intervjuundersøkelse blant ungdommer For å vurdere hvordan utdanningssystemet i større grad kan inkludere utsatt ungdom som har falt ut, eller står i fare for å falle ut av videregående skole, ble det gjennomført en kvalitativ intervjuundersøkelse med ni ungdommer i alderen 16 til 21 år. En kvalitativ undersøkelse gir gode data for hvordan informanten forstår erfaringer og begivenheter i sitt eget liv. Metoden gir grunnlag for forståelse snarere enn forklaring av det fenomenet man studerer (Thagaard 2003). Det er vår vurdering at kvalitativ metode er best egnet for å skaffe innsikt i hva som ligger til grunn for at noen ungdommer faller ut av skolesystemet. Ettersom metoden fanger opp innholdet i det som blir sagt fremfor hvor mange som sier hva, kan en ikke generalisere våre funn til å gjelde alle ungdommer som har falt ut av videregående skole. Likevel kan den forståelsen vi har fått gjennom våre intervjuer brukes som en forklaringsmodell i lignende situasjoner. Informantene er fordelt etter geografisk bosetning på vest- og østkanten, samt fra sentrumsnære og mindre sentrumsnære bydeler i Oslo. Målsetningen med intervjuundersøkelsen I denne undersøkelsen er det ungdommens egne erfaringer og innspill vi har forsøkt å få fram. Vi har spurt om årsakene til hvorfor de har hatt problemer med videregående skole, og hva de mener kunne ha blitt gjort annerledes for at skolehverdagen skulle ha blitt lettere å håndtere. Vi har vært ute etter å høre hva de mener om den oppfølgingen og informasjonen de har fått av familie, venner, rådgivere, skolehelsetjenesten, oppfølgingstjenesten og NAV. Vi bør være oppmerksom på at det som kommer fram er ungdommenes egne subjektive oppfatninger, og ikke en objektiv kartlegging av forholdene. Ungdommenes egen forståelse er deres virkelighet, og det er den vi ønsker å formidle. Intervjuene ble gjennomført som samtaler, basert på en løs intervjuguide (se vedlegg A). Hvilke temaer og spørsmål som skulle inkluderes i intervjuguiden ble drøftet i samråd med fagpersoner med erfaring med intervju av ungdom. Vi fikk blant annet gode innspill fra Drop Out teamet Søndre Nordstrand og NAV Kompetanse fra bydel Stovner og bydel Grorud. Deltakere i undersøkelsen ble rekruttert gjennom samarbeid med kontaktpersoner i bydelene som arbeider med ungdom og oppfølging. Intervjusituasjonen og etiske betraktninger Vi opplevde ungdommene som åpne og villige til å dele sine erfaringer. Samtlige mente det var viktig med en slik undersøkelse, hvor man tar ungdommen på alvor ved å snakke med dem. De ønsket å bidra, slik at arbeidet med å følge opp ungdom som sliter bedres. I planleggingen av undersøkelsen var det flere diskusjoner knyttet til hvorvidt ungdommene skulle rekrutteres på grunnlag av en undersøkelse om frafall i videregående skole, eller om det skulle gjøres kjent fra starten at de var en del av et større fattigdomsprosjekt. Vi ønsket å unngå at ungdommene ville føle seg stigmatisert om de kjente til forbindelsen mellom frafall i videregående og fattigdom. I etterkant kom det fram at de fleste ungdommene hadde fått informasjon om prosjektet fra bydelens oppfølgingsteam, og hadde ingen problemer med å se denne sammenhengen. Noen la ikke skjul på familiens økonomiske vanskeligheter, og mente den økonomiske faktoren var veldig viktig i samspillet med skolegang eller arbeid. 17

18 I de tilfeller hvor ungdommene ikke var like godt informerte om prosjektet som helhet, stoppet vi opp underveis i samtalen og forklarte hvorfor vi spurte om familie og økonomiske forhold. Spørsmål om egen helsetilstand eller helseproblemer ble ikke tatt opp av intervjuer. Likevel kom ungdommen inn på disse temaene av seg selv. De fortalte om psykiske problemer og diagnoser som gjorde det utfordrende for dem i skolesammenheng. Når temaet dukket opp i samtalen var det naturlig å vinkle det opp mot skolehelsetjenesten. 2.3 Innhenting av øvrig kvalitativ informasjon Kartleggingsskjema til bydelene Med bakgrunn i bystyrets aktiviseringsmelding (Bystyremelding nr. 1/2007) ble det utarbeidet et skjema for å kartlegge bydelenes tiltak som bidrar til å motvirke fattigdom i Oslo. Bydelene ble også bedt om å komme med vurderinger av de ulike tiltakene og forslag til forbedringer. Kartleggingsskjemaet, som ble besvart av alle bydelene, er presentert i vedlegg B Samtaler med bydeler, brukere og interesseorganisasjoner Det er i tillegg innhentet supplerende informasjon gjennom samtaler med ansatte i utvalgte bydeler, brukere som deltar i kvalifiseringsprogrammet eller introduksjonsprogrammet samt representanter fra noen interesseorganisasjoner som yter innsats overfor fattige. Bydelene Det ble gjennomført samtaler med ansatte i syv bydeler. Nedenfor presenteres formålet med samtalene, kriterier for utvelgelse av bydeler og tema for samtalene. Med formål om å beskrive eksempler på typiske fattige familier i Oslo ble det gjennomført samtaler med representanter for relevante tjenester i de fire bydelene Sagene, Stovner, Ullern og Østensjø. Bydelene ble valgt ut på bakgrunn av ulike demografiske og sosioøkonomiske trekk, for i størst mulig grad kunne gi et representativt bilde av forholdene i Oslo. Bydelene ble også intervjuet i den hensikt å få deres vurdering av hvilke tiltak de mener er vesentlige for å bekjempe fattigdom blant barnefamilier i deres bydel. Tema for samtalene var hva som kjennetegner fattige familier som bydelene kommer i kontakt med: Årsaker til fattigdommen. Forløp/varighet av fattigdommen. Minoritetsbakgrunn eller ikke. Med formål om å få supplerende informasjon om kvalifiseringsprogrammet, introduksjonsprogrammet og andre kvalifiseringstiltak ble det gjennomført samtaler med representanter for relevante tjenester i de tre bydelene Gamle Oslo, St. Hanshaugen og Søndre Nordstrand. Det var særlig viktig å gå i dybden på spørsmål som kartleggingsskjemaet ikke ga tilstrekkelig svar på. Bydelene ble valgt ut for å inkludere bydeler med store barnefamilier, høy andel barnefamilier med lav inntekt, egne fattigdomsprosjekter, geografisk spredning og deltakelse i regionale levekårssatsninger i Oslo. 18

19 Tema for samtalene var som følger: Hva er utfordringer for å få til et godt kvalifiseringsarbeid innenfor de ulike programmene? Hvordan få til flere arbeidsrettede program for denne målgruppen? Forslag til gode tiltak og grep Tilpasning av program for deltakere med omsorgsansvar Det ble i tillegg foretatt en samtale med representanter fra Oslo kommunes Byomfattende senter for enslig mindreårige flyktninger (BYMIF). Formålet var å se om det er tiltak for enslige mindreårige flyktninger som Oslo kommune i større grad bør satse på, i lys av Oppedal et al. (2009) sin rapport Avhengig og selvstendig. Helse- og velferdsetaten gjennomførte også en samtale med lederen av Quo Vadis for å få informasjon om tiltaket og hvordan Quo Vadis bidrar til å redusere fattigdom. Det ble fokusert på deres metode og pedagogikk i undervisning og arbeidstrening, hovedsakelig for kvinner med lav utdannelse og omsorgsansvar. Brukerne Med formål om å få brukernes perspektiv på og erfaringer fra kvalifiseringsprogrammet og introduksjonsprogrammet, ble det gjennomført samtaler med brukere fra disse programmene. Det var også viktig å innhente deres forslag til forbedringer. Samtalene ble gjennomført som fire fokusgrupper med i alt fem deltakere fra introduksjonsprogrammet, og to deltakere fra kvalifiseringsprogrammet. Brukerne ble rekruttert fra bydelene Gamle Oslo, St. Hanshaugen og Søndre Nordstrand. Tema for samtalene var som følger: Hvordan fungerer tiltakene i programmene? Hvilke tiltak mente deltakerne de hadde hatt mest læringsutbytte av i forhold til norskog arbeidslivskunnskap? Hva skal til for å få et godt utbytte av praksisplasser? Hvordan kan programmene legges til rette for foreldre? Interesseorganisasjoner Det har blitt gjennomført samtaler med representanter fra interesseorganisasjoner som har innsats overfor fattige. Disse var Blå Kors (kontaktsenteret), Frelsesarmeens slumstasjon, Bibi Amka, Fattighuset, Mental helse Oslo og Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO). Følgende tema ble drøftet i samtalene med organisasjonene: Beskrivelse av tiltaksspekteret til organisasjonene. Beskrivelse av hvordan de jobber med fattige familier. Erfaringer og vurderinger rundt hvilke tiltak som fungerer bra og mindre bra. Forslag til nye tiltak. Beskrivelse av hvilke fattige familier de treffer, og hvilke grupper tiltakene ikke fanger opp. 19

20 3. Forståelse av fattigdom Fokus på inntekt er én måte å se fattigdom på. Å vurdere levekår er en annen tilnærming. Denne tilnærmingen er bredere og vil omfatte flere forhold ved familienes livssituasjoner. Mangel på økonomiske ressurser medfører økt fare for levekårsproblemer og sosial eksklusjon, men slike problemer kan også ha andre røtter enn økonomiske problemer. Levekårsproblemer som ikke har økonomiske årsaker betegnes vanligvis ikke som fattigdom, selv om også disse problemene er samfunnsmessig relevante. I en levekårstilnærming er det kombinasjonen av økonomisk belastning og problemer på andre sentrale punkter ved levekår som er i fokus. En måte å beskrive levekår er som ytre observerbare forhold og objektive betingelser for velferd, som inntekt, helse og bolig. Med velferd sikter man til den subjektive opplevelsen av situasjonen med bakgrunn i levekårene (Sandbæk 2004). En slik beskrivelse av levekår viser at denne tilnærmingen er todelt, man er både opptatt av hvilke levekårsbetingelser de har til rådighet, og også hvordan enkeltindividene selv opplever situasjonen. En levekårstilnærming vil blant annet kunne være nyttig dersom man ønsker å se på hvor vanskelig situasjonen er for de som faller inn under en fattigdomsgrense (Sandbæk 2004). Med dette menes at et levekårsperspektiv vil kunne sette et ytterligere fokus på utfordringer mange fattige familier møter i hverdagen. Gjør den økonomiske situasjonen at de mister tilgangen til enkelte samfunnsarenaer, og hvordan er dette med å forme barnas hverdag? For barn vil levekår både berøre forhold ved omsorgspersonene og nærmiljøet, i tillegg til materielle ressurser familien har til rådighet. Bakgrunnen for å inkludere levekår som et eget tema i denne kartleggingen er at man ønsker å sette fokuset på den sammensatte fattigdomsproblematikken. Denne delen av kapitlet omhandler ulike problemer som har en sammenheng med fattigdom, men av varierende styrke. Det finnes flere måter å beskrive levekår på. I denne fremstillingen er det valgt ut enkelte levekårsområder som beskrives dypere. Det blir lagt vekt på den subjektive opplevelsen av fattigdom på de ulike levekårsområdene, hvordan familiene selv beskriver sin situasjon. Avslutningsvis beskrives noen typiske trekk ved fattige familier i Oslo, basert på samtaler med de bydelene og interesseorganisasjonene vi har vært i kontakt med. 3.1 Levekårsfattigdom, inntektsfattigdom og subjektiv opplevelse av fattigdom En levekårstilnærming til fattigdom bygger på ideen om at inntekt kun er et indirekte mål på fattigdom, og at fattigdom egentlig er ufrivillig (uunngåelig) lavt forbruk som medfører at folk mister muligheten til et normalt liv. Bak tilnærmingen ligger det også en antakelse om at sosiale strukturer og individuelle forhold kan beskytte den enkelte mot å havne i fattigdom (Tomlinson, Walker og Williams 2008). Altså kan levekårene være en beskyttende faktor som medfører at lavinntekt ikke kan sidestilles med fattigdom. 20