Mer overstatlig for små EU-land fortsatt mellomstatlig for de største

Transkript

1 Mer overstatlig for små EU-land fortsatt mellomstatlig for de største En oversikt og vurdering av EU-konventets forslag til grunnlov for EU NEI TIL EUS SKRIFTSERIE AV DAG SEIERSTAD

2 Mer overstatlig for små EU-land fortsatt mellomstatlig for de største En oversikt og vurdering av EU-konventets forslag til grunnlov for EU Av Dag Seierstad Nei til EU Skriftserien

3 2003 Nei til EU / Dag Seierstad Layout/design: Petter Andresen Trykk: BK Grafisk AS Printed in Norway ISSN Opplag Flere hefter kan bestilles fra: Nei til EU Arbeidersamfunnets plass Oslo Telefon: Telefaks: E-post: neitileu@neitileu.no 2 Skriftserien 2-03 Nei til EU

4 Innhold 1. Sammendrag: EU blir stadig mer overstatlig...side 4 2. Fra Roma-traktaten til forfatning: Utviklingen av EUs rettsgrunnlag Forslaget til forfatning: Unionens mål, verdier og markedsfriheter Forholdet mellom Unionen og medlemsstatene Institusjonene til EU Rettsaktene til Unionen: fra direktiv til rammelov Felles utenriks- og sikkerhetspolitikk og rettsvesen? Innmelding og utmelding Avsluttende bestemmelser Hva skjer på regjeringskonferansen? Debatten om forslaget til forfatning Sluttvurdering: Overstatlig for små stater, mellomstatlig for de største...28 Studieplan...28 Litteratur...28 En lengre versjon av dette heftet med tittelen «Forslaget til forfatning for EU. En oversikt og en vurdering.» kan lastes ned fra Nei til EU Skriftserien

5 1. Sammendrag: EU blir stadig mer overstatlig EU-konventets forslag til grunnlov for EU En grunnlov for EU skal etter planen vedtas i løpet av høsten Den vil legge rammene for hvordan EU skal utvikle seg videre. Men den kommer også til å fastslå hva slags politikk EU skal føre på viktige områder. Etter seksten måneders arbeid la EU-konventet i juni 2003 fram et forslag til grunnlov for EU. Dette konventet besto av i alt 105 representanter fra EU-kommisjonen, EU-parlamentet, regjeringene og nasjonale parlament. Forslaget fra konventet skal diskuteres på en såkalt regjeringskonferanse som starter i Roma 4. oktober og som etter planen skal avsluttes på EU-toppmøtet i desember På regjeringskonferansen møtes regjeringene for tjuefem stater, de femten EU-statene og de ti statene som blir medlem av EU fra 1. mai Den nye grunnloven skal erstatte alle de traktatene som EU etter hvert har bygd inn i hverandre som kinesiske esker, Roma-traktaten fra 1957, Enhetsakten fra 1986, Maastricht-traktaten fra 1991, Amsterdamtraktaten fra 1997 og Nice-traktaten fra Forslaget til grunnlov Forslaget til grunnlov definerer i løpet av 260 sider EUs mål, grunnleggende regelverk, institusjoner, beslutningsprosedyrer og EU-borgernes grunnleggende rettigheter, Nytt er det at Unionen får status som juridisk person og kan opptre som en stat utad. Det betyr at den kan inngå avtaler som forplikter medlemsstatene uten at avtalene trenger å bli ratifisert i den enkelte medlemsstat. Nytt er det også at EU-lovers forrang framfor nasjonale lover grunnlovfestes. Inntil nå har dette viktige EU-prinsippet hatt ryggdekning i en dom i EF-domstolen fra Forholdet til medlemsstatene Konventet hadde til oppgave å rydde opp i kompetansefordelingen mellom EU og medlemsstatene. Det skjer ved å fastslå på hvilke områder EU skal ha enekompetanse, på hvilke EU og medlemsstatene skal ha såkalt «delt kompetanse» og hvor EU ikke skal blande seg inn i indre nasjonale forhold. EU skal ha enekompetanse når det gjelder konkurransereglene for det indre markedet, det som for oss i Norge er det samme som EØSregelverket. EU skal også ha enekompetanse for tollunionen, handelspolitikken, penge- og valutapolitikken og fiskeressursene. I tillegg skal EU 4 Skriftserien 2-03 Nei til EU

6 ha enekompetanse til å inngå de fleste internasjonale avtaler på vegne av medlemsstatene. Delt kompetanse eller underordning? Unionen skal dele kompetansen med medlemsstatene i politi- og justissaker, om landbruk, fiske, transport, energi, sosialpolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, regionalpolitikk, miljøpolitikk, forbrukervern og «felles sikkerhetsproblem på folkehelseområdet». På alle disse områdene har både medlemsstatene og Unionen myndighet til «å gi lover og vedta juridisk bindende rettsakter». Men medlemsstatene utøver bare sin myndighet «i det omfang Unionen ikke har utøvet sin eller har opphørt med å utøve den». På alle områder med delt kompetanse har EU førsteretten til å vedta noe. Og i tillegg har EU-lover og EU-retten forrang hvis det skulle bli en lovkollisjon. Uttrykket «delt kompetanse» er derfor sterkt misvisende. Ingen ting som vedtas på statlig, regionalt eller lokalt nivå i medlemsstatene, kan gå på tvers av vedtak fra Unionens side. Dette betyr at EU defineres som en stat også innad i forhold til medlemsstatene. EU blir ikke en stat med all den makt og myndighet som stater vanligvis har. Men på omfattende og viktige områder blir EU en stat på alle de områdene der EU gis «enekompetanse» og såkalt «delt kompetanse» gjennom den nye forfatningen. Ut fra hvordan myndighet er fordelt, vil EU derfor likne mer på den sentraliserte franske staten enn på føderale stater som Tyskland, Belgia og USA. Derimot gjør beslutningssystemet bildet mer broket. Roterende stemmerett Grunnlovsforslaget går i detalj inn på hvordan EU-institusjonene skal utformes. Hvert land skal ha ett medlem i EU-kommisjonen, men fra 2009 har bare femten av dem stemmerett. Stemmeretten skal rotere mellom medlemmene uten at det skal tas hensyn til statenes størrelse. Så spørs det om store land som Tyskland og Frankrike vil godta å være uten stemmerett i Kommisjonen i perioder så lange som fem år som er funksjonstida for Kommisjonen. Det vil vise seg når forslaget fra konventet skal diskuteres mellom regjeringene utover høsten Kvalifisert flertall Fra 2009 skal vetoretten stort sett begrense seg til utenriksspørsmål og skattepolitikk. På andre områder skal de aller fleste vedtak tas med kvalifisert flertall. Etter konventets forslag skal kvalifisert flertall bety at vedtak i Det europeiske råd og Ministerrådet må ha støtte fra minst halvparten av medlemsstatene samtidig som disse statene må ha minst 60 prosent av EUs samlede folketall. Nei til EU Skriftserien

7 Dette betyr at statene i praksis stemmer med størrelsen på befolkningen. Små EU-land skal ikke lenger ha flere stemmer i forhold til folketallet enn store EU-land. Den nye EU-presidenten Konventet foreslår at arbeidet i Det europeiske råd skal ledes av en president. Den nye EU-presidenten skal velges av stats- og regjeringssjefene og skal, i tillegg til å lede arbeidet i Det europeiske råd, være EUs ansikt mot resten av verden. Presidenten skal oppnevnes for to og et halvt år, kan gjenvelges én gang og skal ikke ha noe nasjonalt verv. De to presidentene Det nye presidentvervet vil ikke løse all uklarhet på toppen i EU. EU har i alle år hatt en lederrolle med klar makt og myndighet, presidenten for EU-kommisjonen. Kommisjonen er med få unntak - fortsatt eneste instans som kan ta initiativ til ny lovgivning. Den forbereder alle saker som skal behandles i Ministerråd og Parlament, setter vedtakene ut i livet og overvåker at EUs lover og vedtak følges slik de skal i medlemsstatene. Konventet foreslår at Kommisjonen fortsatt skal ledes av en egen president og vil at denne presidenten får en sikrere maktstilling enn før innad i Kommisjonen, som en statsminister i forhold til en regjering. Fastlegger også hvilken politikk som skal føres Forslaget til grunnlov trekker ikke bare opp regelverk og institusjoner. På mange områder fastlegger den også innholdet i politikken. De nyliberale prinsippene for EUs indre marked og dermed for EØS grunnlovfestes. Konkurranse og konkuranseutsetting skal være grunnprinsippet for den økonomiske utviklingen. EU skal fremme sine verdier og interesser i verdenspolitikken om nødvendig med militære midler og bekjempe terrorisme, også med militære midler. Konventet regner med EU-borgerne vil hylle dem for jobben som er gjort med grunnlovsutkastet. Det står nemlig svart på hvitt i innledningen til grunnlovsforslaget at de som til slutt underskriver grunnloven (stats- og regjeringssjefene) «er medlemmene av Det europeiske konvent takknemlig for å ha utformet denne forfatning på vegne av Europas borgere og stater» Foreløpig viser undersøkelser at det store flertallet av EU-borgerne ikke aner noe om at det foreligger noe grunnlovsforslag. (Eurobarometer 142, ) 6 Skriftserien 2-03 Nei til EU

8 2. Fra Roma-traktat til forfatning: Utviklingen av EUs rettsgrunnlag Roma-traktaten ble inngått i 1957 og var traktatgrunnlaget for EEC (som det den gang het) fra starten i Siden den gang er traktatgrunnlaget endra fire ganger, først med Enhetsakten i 1986, så med Maastrichttraktaten i 1991, Amsterdamtraktaten i 1997 og Nicetraktaten i Hver traktatendring har gjort EU mer overstatlig og mindre mellomstatlig. Mellomstatlig og overstatlig Et internasjonalt samarbeid er overstatlig dersom statene kan bindes mot sin vilje. Det er mellomstatlig dersom statene har beholdt sin suverenitet og bare bindes av de vedtak de sjøl har gått inn for. EU har helt fra starten vært en blanding av mellomstatlig og overstatlig samarbeid. EU er mellomstatlig på alle områder hvor medlemsstatene har vetorett, og det er overstatlig på områder hvor en medlemsstat kan stemmes ned av et flertall. Roma-traktaten Roma-traktaten forutsatte at etter en kortere overgangsperiode skulle de fleste avgjørelsene i Ministerrådet tas ved flertallsavgjørelser med veid stemmerett veid slik at store land hadde flere stemmer enn små. Enstemmighet skulle bare kreves på noen få saksområder og dersom en ville endre Roma-traktaten. Under president de Gaulle satte Frankrike seg imot en slik begrensing av den nasjonale suvereniteten. De Gaulle insisterte på at EEC skulle være «Fedrelandenes Europa», det vil si i praksis «Regjeringenes Europa»: Ministerrådet skulle bare kunne fatte vedtak hvis alle de seks medlemsregjeringene var enige. Det franske kravet førte fram til det såkalte Luxemburg-kompromisset i Dette kompromisset innebar at enhver regjering hadde vetorett i saker der «særlig viktige interesser står på spill». I praksis var EEC etter 1966 i en situasjon der enstemmighet var påkrevd i hvert fall hvis en av de store medlemsstatene insisterte på det. Etter hvert fikk Luxemburg-forliket en mer omstridt status, men lå likevel som en udetonert bombe under de vedtaksreglene som var traktatfesta. Enhetsakten Enhetsakten fra 1986 var den første viktige endringen av traktatgrunnlaget for EF. Enhetsakten fastslo at alt som angikk framdriften av det indre markedet, skulle avgjøres med kvalifisert flertall i Ministerrådet. Det betydde at de fire markedsfrihetene, den frie flyten av varer, Nei til EU Skriftserien

9 tjenester, kapital og arbeidskraft, kunne gjennomføres på alle områder og i alle sammenhenger sjøl om et mindretall skulle være imot. Unntakene var skatte- og avgiftspolitikk, regler om personers fri bevegelse og forhold som angikk «ansattes rettigheter og interesser». På disse områdene skulle vetoretten fortsatt gjelde. Enhetsakten endra Roma-traktaten slik at nye, store saksfelt kom inn under EF, regionalpolitikk, miljøpolitikk, arbeidsmiljø, valutasamarbeid, forskning og teknologi. I tillegg ble det utenrikspolitiske samarbeidet traktatfesta gjennom noe som ble kalt EPS, Det europeiske politiske samarbeidet. Maastricht-traktaten «EF har vært et marked, nå blir det for alvor en stat.» Det var det mange som sa da de 12 stats- og regjeringssjefene vedtok Maastricht-traktaten i desember Masstricht-traktaten la opp til at EU skulle utvikle seg til en økonomisk og monetær union med felles penger og felles sentralbank - og til en politisk union med felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Maastricht-traktatens «politiske union» var Brussel-sjargong for en «felles utenriks- og sikkerhetspolitikk som dekker alle områder av utenriksog sikkerhetspolitikken». Det var første skritt mot «en felles forsvarspolitikk som vil kunne utvikle et felles forsvar». Roma-trakaten hadde ingen bestemmelser om politi- og justissamarbeid, og det var først med Maastricht-traktaten et slikt samarbeid fikk hjemmel i traktatgrunnlaget til EU på mellomstatlig basis. Alle vedtak måtte tas med enstemmighet. Før Maastricht-traktaten foregikk politiog justissamarbeidet utafor EUs institusjoner. EUs TRE SØYLER Maastricht-traktaten befesta språkbruken omkring EUs tre søyler: Første søyle var Roma-traktatens og Enhetsaktens EF. Den var overstatlig og omfatta tollunionen, landbruk, fiske og alt som går inn under det indre markedet (etableringsrett, konkurranseregler osv.) Hovedregelen var at vedtak ble tatt med kvalifisert flertall og at EF-domstolen hadde doms- og fortolkningsmyndigheten. Andre søyle var EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, mens tredje søyle var politi- og justissamarbeidet (bekjempelse av kriminalitet, politisamarbeid, asyl- og innvandringspolitikk, visumregler mm). Både andre og tredje søyle var mellomstatlige: De aller fleste vedtak måtte tas med enstemmighet, og EF-domstolen hadde ingen myndighet i disse to søylene. 8 Skriftserien 2-03 Nei til EU

10 Amsterdam-traktaten Amsterdam-traktaten ble vedtatt på EU-toppmøtet i Amsterdam i juni Den innebar nye skritt mot en statsdannelse i Vest-Europa særlig når det gjaldt utenriks- og sikkerhetspolitikken og politi- og justissamarbeidet. Amsterdam-traktaten gjorde sentrale deler av politi- og justissamarbeidet overstatlig i stedet for mellomstatlig. Det skjedde ved at store deler av den såkalte tredje søyle (se ramme) ble overført til første søyle. Det innebar at vedtak kunne tas med kvalifisert flertall, og at EF-domstolen fikk doms- og kontrollmyndighet på disse delene av politi- og justissamarbeidet. Samtidig ble Schengen-samarbeidet mellom ti EU-land overført til EU gjennom en egen protokoll knytta til traktaten. Amsterdam-traktaten la grunnlaget for en tettere samordning av utenriks- og sikkerhetspolitikken. Det europeiske råd skulle ikke bare fastlegge felles strategier for utenriks- og sikkerhetspolitikken, men også målene, varigheten og midlene. Traktaten påla Unionen å opprette en enhet for planlegging og tidlig varsling under ledelse av generalsekretæren for Ministerrådet. Kvalifisert flertall kunne brukes når hovedstrategiene først var vedtatt enstemmig. Nice-traktaten Toppmøtet i Nice i desember 2000 skulle sørge for at EU kunne nå fram til beslutninger på en effektiv måte dersom medlemstallet økte fra femten til nærmere tredve. Det lyktes på ingen måte. Nice-traktaten gjorde EU enda mer uoversiktlig og EU-politikken enda mer ugjennomtrengelig. Ett trekk ved EU-systemet ble likevel sv rt tydelig: EU blir stadig mer overstatlig for små land, men fortsatt sterkt mellomstatlig for de største. De fem store EU-land - Tyskland, Storbritannia, Frankrike, Italia og Spania - krevde økt makt på bekostning av mindre EU-land. Ellers ville de ikke gå med på utvidelsen av EU østover og sørover. De ville ha mer å si i Ministerrådet, det øverste beslutningsorganet, og flere plasser i EUparlamentet. De ville ha en Kommisjon som ikke økte i størrelse etter hvert som det ble flere medlemsland. Det skar seg på alle punkter. For det første fordi resten av EU de ti statene kan regnes som små eller mellomstore sloss drabelig mot å gi fra seg innflytelse. For det andre fordi det oppsto heftige dragkamper mellom de fem store: Frankrike mente at store land måtte få økt innflytelse, men at det største Tyskland ikke måtte få mer å si enn Frankrike. Spania med et folketall på 39 millioner - krevde samme makt som Storbritannia, Frankrike og Italia, land med en befolkning på millioner. Og for det tredje fordi det viste seg at de fem store land hadde hver sine områder der de for alt i verden ikke ville gi fra seg vetoretten. Nei til EU Skriftserien

11 3. Forslaget til forfatning: Mål, verdier, markedsfriheter, stat og unionsborgerskap Om et par språkvalg: Jeg bruker heretter ordet «forfatning» (constitution) om den nye grunnloven. Engelske uttrykk blir satt i parentes. Forfatningsutkastet bruker ordet «Union» hver gang det dreier seg om EU. Det holder også jeg meg til fra nå av i dette heftet. Mål, verdier og markedsfriheter I artiklene I-2 og I-3 blir Unionens mål stilt opp. Det er uten unntak mål som «alle» vil si seg enig i. Forfatningsutkastet har med flere og bredere sosiale mål enn EU-traktatene har hatt. Full sysselsetting har f.eks. aldri vært nevnt som mål i noen EU-traktat, men er nå tatt inn som et mål i forfatningsutkastet. Artikkel I-2 Unionens verdier «Unionen bygger på verdiene respekt for den menneskelige verdighet, frihet, demokrati, likestilling, rettsstaten og respekt for menneskerettighetene. Dette er medlemsstatenes felles verdigrunnlag i et samfunn preget av pluralisme, toleranse, rettferdighet, solidaritet og ikke-forskjellsbehandling.» Artikkel I-3 Unionens mål 1. «Unionens mål er å fremme freden, sine verdier og befolkningenes velferd. 2. Unionen gir borgerne et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet og et indre marked med fri og lik konkurranse. 3. Unionen arbeider for et Europa med bæredyktig utvikling basert på en avbalansert økonomisk vekst, en sosial markedsøkonomi med høy konkurranseevne hvor det tilstrebes full sysselsetting og sosiale framskritt og et høyt nivå for beskyttelse og forbedring av miljøkvaliteten. Den fremmer vitenskapelige og teknologiske framskritt. Den fremmer økonomisk, sosial og territoriell samhørighet og solidaritet mellom medlemsstatene. Unionen respekterer medlemsstatenes rike kulturelle og språklige mangfold og sikrer at den europeiske kulturarv beskyttes og utvikles. 4. Unionen forsvarer og fremmer i forbindelsene med den øvrige verden sine verdier og interesser. Den bidrar til fred, sikkerhet, bæredyktig utvikling av jorda, solidaritet og gjensidig respekt folkene imellom, fri og rettferdig handel, utryddelse av fattigdom og beskyttelse av menneskerettighetene, særlig barns rettigheter, samt nøye overholdelse og utvikling av folkeretten, særlig overholdelse av prinsippene i De forente nasjoners pakt. 5. Disse verdier søkes virkeliggjort med passende midler innen for den myndighet Unionen er tillagt i denne forfatning.» 10 Skriftserien 2-03 Nei til EU

12 I artikkel I-4 spikres de fire markedsfrihetene som har gått igjen i alle EU-traktater fra Roma-traktaten til Nice-traktaten: Det skal være «fri bevegelse for personer, varer, tjenesteytelser og kapital samt etableringsfrihet i overensstemmelse med denne forfatnings bestemmelser». I tillegg «er enhver forskjellsbehandling utøvet på grunnlag av nasjonalitet forbudt». Nasjonal politikk på tvers av EUs felles mål er også forbudt. Det fastslås i art. I-5: «Medlemsstatene letter gjennomføringen av Unionens oppgaver og avholder seg fra å treffe tiltak som kan bringe gjennomføringen av målene i forfatningen i fare.» En stat utad I artikkel I-6 fastslås det at Unionen skal være en juridisk person. Det betyr at den kan opptre som en stat utad og inngå avtaler som forplikter medlemsstatene uten at avtalene trenger å bli ratifisert i den enkelte medlemsstat. En slik rett har EU til nå bare hatt for handelsavtaler og andre avtaler som tematisk har hørt inn under EUs indre marked. Unionsborgerskapet EU-borgerne skal ikke lenger bare være statsborgere i en medlemsstat, de skal også ha et unionsborgerskap. Det kommer i tillegg til statsborgerskapet: «Unionsborgerskapet er et supplement til det nasjonale statsborgerskap og trer ikke i stedet for dette». (Art. I-8) I samme artikkel (Art. I-8.2) fastslås det at enhver unionsborger har rett til å stemme og er valgbar ved valg til EU-parlamentet og ved kommunale valg i den medlemsstaten der vedkommende bor. Det står samme sted at enhver unionsborger «har rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes område». Til nå har denne retten vært knytta til det å arbeide i andre EU-land, til å oppholde seg der (inntil tre måneder) for å søke arbeid og til, på visse vilkår, å bo der etter at arbeidet er slutt. Slike vilkår har vært regulert i de såkalte «oppholdsdirektivene». Det er uklart om konventet har ment å sette disse direktivene til side. Det ville i så fall kunne åpne for det som er kalt «sosial turisme»: å flytte til de land der de sosiale ytelsene er best uten å søke arbeid der. Nei til EU Skriftserien

13 4. Forholdet mellom unionen og medlemsstatene 12 Skriftserien 2-03 Nei til EU EU-konventets forslag til grunnlov for EU Nasjonal rett må vike for EU-retten Forfatningsutkastet legger opp til at «EU-rettens forrang» skal fastslås i forfatningen. (Art. I-10.1) Det er nytt. Til nå har dette prinsippet hatt ryggdekning i en dom som EF-domstolen avga i I dommer fra 1970 og 1977 ble det presisert at forrangen også gjaldt i forhold til de nasjonale forfatningene. Kommer prinsippet inn i EU-forfatningen, kan forrangen heretter bare endres eller dempes hvis alle medlemsland er enige om å endre forfatningen i den retningen. Artikkel I-6 og I-10 gjør EU til en stat. EU blir ikke en stat med all den makt og myndighet som stater vanligvis har. Men på omfattende og viktige områder blir EU en stat på alle de områdene der EU gis «enekompetanse» og såkalt «delt kompetanse» gjennom den nye forfatningen. (Se lengre ned.) EU vil derfor likne mer på den sentraliserte franske staten enn på føderale stater som Tyskland, Belgia og USA. På dette punktet kan forslaget fra konventet utløse strid. Den tyske forfatningsdomstolen i Karlsruhe har forbeholdt seg retten til å avvise EU-vedtak hvis de etter domstolens mening er i strid med den tyske forfatningen. Det har også Høyesterett i Danmark gjort. Fordelingen av kompetanse Hovedprinsippene for hvordan forholdet mellom medlemsstatene og Unionen skal være, trekkes opp i artikkel I-11. Forfatningsutkastet fastslår at på noen områder skal Unionen ha enekompetanse. På andre områder skal kompetansen deles med medlemsstatene, og på andre igjen skal Unionen bare kunne handle hvis det ikke setter medlemsstatenes politikk til side. På områder der Unionen har enekompetanse er det bare Unionen som kan «gi lover og vedta juridisk bindende rettsakter». Medlemsstatene kan bare gjøre slike vedtak dersom Unionen har gitt dem fullmakt til å gjøre det. Ut over det har medlemsstatene bare myndighet «til å gjennomføre de rettsakter som Unionen vedtar». (Art. I-11.1) På områder med delt kompetanse har både medlemsstatene og Unionen myndighet til «å gi lover og vedta juridisk bindende rettsakter». Men medlemsstatene utøver bare sin myndighet «i det omfang Unionen ikke har utøvet sin eller har opphørt med å utøve den» (Art. I-11.2) Unionens enekompetanse Unionen skal ha enekompetanse når det gjelder å fastlegge konkurransereglene for det indre markedet, det som for oss i Norge er det samme som EØS-regelverket. EU skal også ha enekompetanse for tollunionen,

14 handelspolitikken, penge- og valutapolitikken til de land som har innført euroen og for å ta vare på fiskeressursene. (Art. I-12.1) I tillegg skal Unionen ha enekompetanse til å inngå internasjonale avtaler «når inngåelsen er nevnt i en EU-rettsakt, når den er nødvendig for å gi Unionen mulighet for å utøve sin myndighet på internt plan eller når den berører en intern EU-rettsakt». Her er maskevidden liten! Det er ikke mange internasjonale avtaler som faller utafor alle disse tre kriteriene. (Art. I-12.2) Etter dette forslaget blir det forbudt for medlemsstatene å være part i en internasjonal avtale «som berører en intern EU-rettsakt». Jens-Peter Bonde, den danske Junibevegelsens medlem av EU-parlamentet og konventet, mener at konsekvensene av et slikt forbud vil bli så «vidtgående og ugjennomtenkte» at teksten vil bli endra når stats- og regjeringssjefene setter seg ned med den. Lista over områder der EU skal ha enekompetanse, er uttømmende. EU kan ikke få enekompetanse på flere områder uten at forfatningen endres. Kompetanse delt med medlemsstatene Uttrykket «delt kompetanse» er sterkt misvisende. Som nevnt fastslås det i art. I-11.2 at medlemsstatene bare kan utøve sin myndighet til å gi lover og vedta juridisk bindende rettsakter «i det omfang Unionen ikke har utøvet sin eller har opphørt med å utøve den». (Art. I-11.2) Dette betyr at på alle områder med delt kompetanse har EU-lover og EU-retten forrang. Forholdet mellom Unionen og medlemsstatene blir langt på vei som forholdet mellom stat og kommune i Norge. Kommunene kan stelle med alt som ikke går på tvers av lover og statlige vedtak. Det er ikke få og ubetydelige saksfelt som skal preges av denne underordningen. De områdene som listes opp i forfatningsutkastet, er politi- og justissaker, landbruk, fiske, transport, energi, sosial- og arbeidsmarkedspolitikk, regionalpolitikk og annen utjamningspolitikk, miljøpolitikk, forbrukervern og «felles sikkerhetsproblem på folkehelseområdet». (Art. I-13.2). På alle disse områdene skal medlemsstatene bare ha myndighet i den grad Unionen ikke har brukt sin myndighet. Men området for delt kompetanse er i prinsippet mye større. Det fastslås i artikkel I-13.1 at EU automatisk har delt kompetanse på alle områder der EU ikke uttrykkelig er tildelt enekompetanse eller gitt rett til å komme med «understøttende, koordinerende eller supplerende tiltak» retta mot industri, helsevern, utdanning, ungdom, sport, kultur og sivilforsvar. Dette betyr at lista over områder med delt kompetanse ikke på noen måte er uttømmende. På noen få områder fastslår forfatningsutkastet at medlemsstatene skal ha forrang: Det gjelder forskning, romfart, u-hjelp og humanitærhjelp. På disse områdene kan Unionen sette i verk tiltak og føre en felles politikk, men slik at det ikke hindrer medlemsstatene å føre en egen politikk i tillegg. (Art. I-13.3 og 4) Nei til EU Skriftserien

15 14 Skriftserien 2-03 Nei til EU EU-konventets forslag til grunnlov for EU Subsidiaritet og proporsjonalitet Den myndighet som Unionen rår over, skal være underlagt to prinsipp, subsidiaritetsprinsippet (på dansk systematisk kalt «nærhetsprinsippet») og proporsjonalitetsprinsippet. Proporsjonalitetsprinsippet innebærer at «innholdet og formen til en handling» fra Unionen ikke skal gå «lengre enn nødvendig for å nå forfatningens mål». (I-9.4) Siden målene til Unionen omfatter det meste (se s. zx), er det vanskelig å si hvilke begrensninger dette proporsjonalitetsprinsippet setter. Subsidiaritetsprinsippet defineres slik: Der hvor Unionen ikke har enekompetanse, skal Unionen bare handle hvis målene for handlingen «ikke i tilstrekkelig grad kan oppfylles av medlemsstatene på sentralt, regionalt eller lokalt plan, men på grunn av den påtenkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan». (Art. I-9.2) Hvis målene kan nås gjennom politiske tiltak på nasjonalt, regionalt eller lokal nivå, skal EU ikke sette inn egne tiltak. Så sympatisk ser subsidiaritetsprinsippet ut på papiret. I praksis har det til nå knapt satt spor etter seg i virksomheten til EU. Det kan sjølsagt endre seg. Av en egen protokoll om bruken av subsidiaritetsprinsippet og proporsjonalitetsprinsippet framgår det at Kommisjonen heretter skal begrunne hvorfor hvert nytt lovforslag er i samsvar med disse to prinsippene. Dette kravet gjelder naturligvis ikke på de områdene der Unionen har enekompetanse. Et nasjonalt parlament (eller kammer i et parlament) kan seinest seks uker etter at Kommisjonen har lagt fram et lovforslag, sende en begrunna uttalelse som forklarer hvorfor det mener at forslaget ikke er i samsvar med subsidiaritetsprinsippet. Hvis det kommer innvendinger fra minst en tredjedel av parlamentene, «skal Kommisjonen ta sitt forslag opp til fornyet overveielse». Dersom det dreier seg om et lovforslag innen politi- og justissamarbeidet, er terskelen en fjerdedel. «Etter denne fornyede overveielse kan Kommisjonen beslutte å opprettholde forslaget sitt, endre det eller trekke det tilbake. Kommisjonen skal begrunne beslutningen sin.» Konventet foreslår også at EU-domstolen skal ha myndighet til å uttale seg om klager fra nasjonale parlament om brudd på subsidiaritetsprinsippet. EU-domstolen har til nå systematisk lagt til grunn at tettere integrasjon er det sentrale målet for EU-samarbeidet. Det ble f.eks. lagt til grunn da domstolen i 1964 gjorde vedtak om at nasjonal rett må vike når den er i strid med EU-retten. Hensynet til hva som best fremmer økt integrasjon, er også lagt til grunn i mange konkrete domsavgjørelser. Domstolen må derfor bryte med svært klare og tunge tradisjoner om den nå skal ta standpunkt til bruken av subsidiaritetsprinsippet uten å legge prinsippet om stadig tettere integrasjon til grunn.

16 Vetoretten Vetoretten på et område kan fjernes uten at forfatningen endres. Det skjer ved at Det europeiske råd «på eget initiativ og med enstemmighet» vedtar at Ministerrådet kan treffe vedtak ved kvalifisert flertall på dette området. (Art. I-24.4) Forsterka samarbeid På områder der Unionen ikke har enekompetanse, kan grupper av medlemsstater inngå et innbyrdes samarbeid som går lengre enn det Unionen har etablert. I dette samarbeidet kan disse statene ta i bruk institusjonene til Unionen (Kommisjonen, Ministerrådet, Parlamentet, Domstolen). Et slikt forsterka samarbeid må omfatte minst en tredjedel av medlemsstatene og må ta sikte på å fremme «Unionens mål, beskytte dens interesser og styrke integrasjonsprosessen». Samarbeidet må godkjennes av Ministerrådet «som en siste utvei» når det er klart at målene «ikke kan nås innenfor en rimelig frist av unionen som helhet». (Art. I-42) Europartier og borgerinitiativ Konventet gir «partier på EU-nivå» plass i forfatningen: «Politiske partier på europeisk plan bidrar til å skape en europeisk politisk bevissthet og til å uttrykke unionsborgernes vilje.» (Art. I-45.4) EU er i gang med å vedta regler for slike europartier, hva som skal til for at de skal godkjennes som europarti og hva som skal til for at de skal få pengestøtte fra EU. Det åpnes for borgerinitiativ: «Et betydelig antall borgere på minst en million fra et betydelig antall medlemsstater kan oppfordre Kommisjonen til å fremme passende forslag til en EU-rettsakt for å gjennomføre denne forfatning.» (Art. I-46.4) Men det er opp til Kommisjonen om den vil fremme et slikt forslag uansett hvor mange underskrifter som samles. Alt som er glemt eller oversett Forfatningsutkastet har lagt mye inn under Unionens myndighet. Men noe kan likevel ha blitt oversett og nye behov kan melde seg. Det er derfor lagt inn en såkalt «fleksibilitetsbestemmelse» (Art. I-17) av samme art som «gummiparagrafen» i Romatraktatens artikkel 235 seinere artikkel 308. Hvis forfatningen ikke gir EU hjemmel til å vedta lover på et område, kan Ministerrådet likevel innføre en slik hjemmel uten å endre forfatningen. Tre vilkår må være oppfylt: at Kommisjonen foreslår det, at EU-parlamentet godtar det, og at vedtaket i Ministerrådet er enstemmig. I så fall kan Rådet gå utover den myndighet som fastslås i forfatningen. Siden områdene med enekompetanse og delt kompetanse omfatter så mye, vil artikkel I-17 kunne bety at den nye forfatningen kan vare lenge. EUs myndighet kan utvides uten å gå den omstendelige veien gjennom en endring av forfatningen. Nei til EU Skriftserien

17 5. Institusjonene til EU EU-konventets forslag til grunnlov for EU EU-parlamentet EU-parlamentet skal sammen med Ministerrådet vedta EUs lover og budsjett. Det skal i tillegg ha en del kontrolloppgaver og velge presidenten for EU-kommisjonen. Parlamentet skal velges for fem år ved valg i det enkelte medlemsland. Forfatningsutkastet fastlegger at antallet medlemmer ikke må overstige 736, at ingen medlemsstat kan ha mindre enn fire medlemmer i parlamentet og at antallet medlemmer fra det enkelte land skal øke med folketallet - men ikke så raskt som folketallet skulle tilsi. Hvordan tallet på parlamentarikere skal stige med folketallet, står det ikke noe om i forfatningsutkastet. Foran hvert valg er prosedyren at EUparlamentet foreslår hvordan neste parlament skal være sammensatt. Forslaget behandles av stats- og regjeringssjefene i Det europeiske råd. Der må vedtaket være enstemmig. Endres forslaget fra parlamentet, skal det endrede forslaget godkjennes av parlamentet. I et vedlegg (Vedlegg III) fordeles plassene i EU-parlamentet slik etter valget i 2004: Etter Etter Folketall konventets Nice forslag traktaten I dag Tyskland Frankrike Italia Storbritannia Polen Spania Nederland Belgia Hellas Portugal Tsjekkia Ungarn Sverige Østerrike Danmark Finland Slovakia Irland Litauen Latvia Slovenia Estland Kypros Luxemburg Malta Sum Skriftserien 2-03 Nei til EU

18 Tabellen på forrige side er satt opp under forutsetning av at ti nye land blir medlem av EU innen Hvor mange plasser det enkelte land vil få i EU-parlamentet etter valget i 2009, vil bli avgjort i henhold til den prosedyren som er nevnt foran. Det europeiske råd Det europeiske råd er forumet for overordnede strategiske diskusjoner om Unionens utvikling og framtid. Det skal bestå av stats- eller regjeringssjefene i medlemsstatene. I tilegg deltar Rådets president og Kommisjonens president men uten stemmerett. Unionens utenriksminister deltar på møtene. President for Rådet velges med kvalifisert flertall for en periode på 2 1/2 år. Presidenten kan gjenvelges én gang og «må ikke utøve noe nasjonalt mandat». (Art. I-21.1 og 3) I tillegg til å lede arbeidet innad i Det europeiske råd, skal presidenten «på sitt nivå» ivareta «Unionens representasjon utad på de områder som hører under den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk uten at dette berører utenriksministerens kompetanse». (Art. I-21.2) Det europeiske råd skal møtes hver tredje måned og kan i tillegg innkalles til ekstraordinære møter. Det fatter sine vedtak «ved konsensus, med mindre annet er fastsatt i forfatningen». (Art. I-20.3 og 4) Det står ikke noe i forfatningsutkastet om hva «konsensus» skal bety. Det kan ikke bety det samme som «enstemmighet» siden det ordet brukes i andre sammenhenger. Jens-Peter Bonde har vist til at alle vedtak i konventet ble tatt «ved konsensus». Det innebar at det ikke ble votert, men at presidenten, Giscard d Estaing, fastslo om det var konsensus i praksis at det var konsensus. Etter det offisielle referatet fra konventet var det derfor konsensus om forslaget til forfatning til tross for at et mindretall protesterte og la fram et alternativt forslag. Ministerrådet Ministerrådet skal sammen med parlamentet vedta EUs lover og budsjett og består av statsråder fra hver medlemsstat. Ministerrådet fatter vedtak med kvalifisert flertall (se under) dersom ikke noe annet er fastsatt i forfatningen. (Art. I-22.2 og 3) Hvilke statsråder som møter, avhenger av hvilke saksfelt som skal behandles. Forfatningsutkastet behandler spesielt Utenriksrådet der utenriksministrene møtes. Møtene ledes av Unionens utenriksminister. Utenriksrådet har til oppgave å «utforme Unionens eksterne politikk på grunnlag av strategiske retningslinjer fastlagt av Det europeiske råd» (Art. I-23.2) I de andre Ministerrådene roterer formannskapet mellom medlemsstatene «på grunnlag av en ordning med likelig rotasjon» for en periode på minst ett år. (Art. I-23.4) Det europeiske råd fastlegger ved konsensus hvordan formannskapet skal rotere mellom medlemsstatene. Nei til EU Skriftserien

19 Kvalifisert flertall Kvalifisert flertall skal normalt bety «et flertall av medlemsstatene som representerer minst tre femtedeler av Unionens befolkning». (Art. I-24.1) Disse reglene for kvalifisert flertall skal først gjelde fra 1. november Inntil da gjelder reglene i Nice-traktaten. (Se s. 9) Det vil si at etter utvidelsen med ti nye medlemsland, blir stemmevektene i Ministerrådet fordelt slik: Folketall i millioner, Etter Nice-traktaten dvs. etter 2009 dvs. fra Tyskland Frankrike Italia Storbritannia Polen Spania Nederland Belgia Hellas Portugal Tsjekkia Ungarn Sverige Østerrike Danmark Finland Slovakia Irland Litauen Latvia Slovenia Estland Kypros Luxemburg Malta Sum For å få til et kvalifisert flertall, satte Nice-traktaten tre krav: et flertall av medlemsstatene måtte stemme for vedtaket, minst 232 av de 345 stemmene måtte være avgitt for vedtaket, og de stater som stemte for, måtte representere minst 62 prosent av folketallet i EU. Etter forfatningsutkastet forsvinner det midterste kravet. Nå er det nok at et flertall av medlemsstatene stemmer for og disse statene må representere minst 60 prosent av folketallet i Unionen. Dette betyr at folketallet er det samme som antall stemmer, og at de tre største EU-land kan blokkere et hvert vedtak. 18 Skriftserien 2-03 Nei til EU

20 Utenriksministeren Unionens utenriksminister skal ivareta Unionens felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Utenriksministeren utnevnes av Det europeiske råd, dvs. av stats- og regjeringssjefene i medlemsstatene, med kvalifisert flertall. Det kreves at Kommisjonens president er enig i utnevnelsen. (Art I-27) Stillingen som utenriksminister er ny. Til nå har EU hatt to verv med ansvar for utenriks- og sikkerhetspolitikk. Innad i Kommisjonen har en av kommisjonærene, for tida briten Chris Patten, hatt ansvar for utenrikssaker. I tillegg innførte Amsterdam-traktaten en stilling som generalsekretær for Ministerrådet med ansvar for utenrikssaker. Siden 1999 har NATOs tidligere generalsekretær, spanjolen Javier Solana, innehatt denne stillingen. Dermed hadde Kommisjonen og Ministerrådet hver sin «utenriksminister». Konventet foreslår å erstatte disse to «utenriksministrene» med én. Den nye utenriksministeren skal være nestformann i EU-kommisjonen og lede Ministerrådet når det behandler utenrikssaker. Dermed kobles for første gang de to sentrale EU-institusjonene, Kommisjonen og Ministerrådet, ved at samme person deltar begge steder. Til nå har det aldri vært noen slik overlapping av verv. Triumviratet på toppen Etter forslaget til Konventet, skal EU heretter ledes av et triumvirat: av presidenten for Det europeiske råd, presidenten for Kommisjonen og den nye utenriksministeren. Gråsonene mellom dem er mange. En av dem er uttrykt i konventforslagets artikkel I-21: «Det europeiske råds president ivaretar Unionens representasjon utad på de områder som hører under den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk uten at dette berører utenriksministerens kompetanser.» Mulighetene for forvirring og rivalisering er mange innen dette triumviratet. EU-kommisjonen EU-kommisjonen har mange oppgaver. Den skal forberede ny lovgivning og andre vedtak som Parlament og Ministerråd fatter på vegne av Unionen. Den passer på at lover blir overholdt og vedtak gjennomført både av egen forvaltning og av medlemsstatene. Den forvalter Unionens mange program innen rammen av det vedtatte budsjettet, og den overvåker at EU-retten ikke brytes. (Art. I-25) EU-kommisjonen skal ivareta Unionens representasjon utad bortsett fra den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken som hører under Det europeiske råd, Utenriksrådet og Unionens utenriksminister. Kommisjonen er et kollegium som skal bestå av Kommisjonens president, utenriksministeren og «tretten Europa-kommissærer valgt på grunnlag av en ordning med likelig rotasjon mellom medlemsstatene». Men i tillegg utnevner Kommisjonens president kommissærer uten stemme- Nei til EU Skriftserien

21 rett slik at alle land har hver sin kommissær. (Art. I-25.3) Kommisjonen velges for en periode på fem år. At det er et kollegium betyr at det står kollektivt ansvarlig for de vedtak som fattes. Kommisjonen er som kollegium ansvarlig overfor EU-parlamentet. Parlamentet kan fatte mistillitsvedtak etter en prosedyre som er fastlagt i forfatningens artikkel III-238. Da kreves det absolutt flertall i EU-parlamentet og 2/3 flertall blant dem som stemmer. I så fall må hele kommisjonen gå av. (Art. I-25.5) EU-parlamentet kan ikke vedta mistillit til det enkelte medlem av kommisjonen. Kommisjonens president velges på følgende måte: Det europeiske råd, dvs. stats- og regjeringssjefene i medlemsstatene, foreslår med kvalifisert flertall en kandidat. Hvis denne kandidaten får støtte av et absolutt flertall av EU-parlamentets medlemmer, er vedkommende valgt. Hvis kandidaten ikke får nok stemmer, må Det europeiske råd foreslå en ny kandidat innen en måned. (Art. I-26.1) De øvrige medlemmene av Kommisjonen skal velges slik: hver medlemsstat som etter rotasjonsordningen skal ha en kommissær med stemmerett, foreslår tre kandidater slik at begge kjønn er representert. Kommisjonens president plukker så ut én person fra hvert land. Den nye Kommisjonen, de tretten med stemmerett, de øvrige kommissærer uten stemmerett og utenriksministeren skal så godkjennes av EU-parlamentet. Parlamentet skal ikke ta standpunkt til den enkelte kandidat, men stemme for eller mot Kommisjonen som helhet.(art. I-26.2) Hovedregelen er at bare Kommisjonen kan foreslå nye lover og andre rettsakter. (Art. I-25.2) Unntakene er få, de viktigste gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikken og politi- og justissamarbeidet. Her har også medlemsstatene forslagsrett. 20 Skriftserien 2-03 Nei til EU

22 6. Rettsaktene til Unionen: fra direktiv til rammelov Konventet foreslår å endre språkbruken omkring rettsaktene til Unionen. I stedet for forordninger og direktiv skal det hete europeiske lover og europeiske rammelover. Det er sjølsagt en geografisk og politisk tilsnikelse å bruke adjektivet europeisk. Det dreier seg fortsatt om EUlover, ikke om europeiske lover En «europeisk lov» (European law) svarer til det som før het «forordning». En slik lov er bindende for medlemsstatene «i alle enkeltheter og gjelder umiddelbart i hver medlemsstat». (Alt. I-32.1) En «europeisk rammelov» (European framework law) svarer til det som før het «direktiv». En slik rammelov er bindende for medlemsstatene med hensyn til de mål som loven skal fremme, «men overlater til de nasjonale myndigheter å bestemme form og midler for gjennomføringen». (Art. I-32.1) En «europeisk forskrift» (European regulation) handler om hvordan rettsakter og forfatningsbestemmelser skal gjennomføres. En «europeisk beslutning» (European decision) er en rettsakt som er bindende i alle enkeltheter men som ikke skal inn i noen EU-lov. Hvis den angir hvem den er rettet til, binder den bare denne adressaten. Om språkbruken i heftet: I stedet for europeiske lover og europeiske rammelover brukes uttrykkene EU-lover og EU-rammelover i dette heftet. En europeisk forskrift vil bli kalt en EU-forskrift og en europeisk beslutning en EU-beslutning. De lesere som måte føle seg uvel på grunn av denne språkbruken, får oppsøke krisepsykiatere. EU-institusjonene kan vedta henstillinger (recommendations) og uttalelser (opinions). Slike vedtak binder ikke medlemsstatene. Det er Kommisjonen som velger hvilken type rettsakt som skal brukes i det enkelte tilfelle. Hvordan skal EU-lover og EU-rammelover vedtas? Hovedregelen er at lovene skal vedtas av EU-parlamentet og Ministerrådet i fellesskap etter en framgangsmåte som er fastlagt i artikkel III-298. Det er Kommisjonen som med få unntak har enerett til å fremme forslag til nye lover. Hvis EU-parlamentet godtar forslaget fra Kommisjonen, og Ministerrådet deretter godtar det med kvalifisert flertall, er loven vedtatt. Hvis Ministerrådet ikke er enig i vedtaket til Parlamentet, skal det med kvalifisert flertall klargjøre sin holdning. Hvis Parlamentet godtar Nei til EU Skriftserien

23 det nye forslaget til Ministerrådet, er loven vedtatt. Loven er også vedtatt hvis Parlamentet ikke tar standpunkt til Ministerrådets forslag i løpet av tre måneder. Hvis et absolutt flertall i Parlamentet avviser forslaget til Ministerrådet, er lovforslaget falt. Hvis et absolutt flertall i Parlamentet vedtar endringer i forslaget til Ministerrådet, skal det endrede forslaget sendes Ministerrådet og Kommisjonen. Endringsforslag som Kommisjonen støtter, trenger kvalifisert flertall i Ministerrådet. Endringsforslag som Kommisjonen ikke støtter, krever enstemmighet i Ministerrådet. Hvis Ministerrådet med nødvendig flertall godtar alle endringsforslaga til Parlamentet, er loven vedtatt. Hvis Ministerrådet ikke godtar alle endringsforslaga, skal det settes ned en «forlikskomité». Den består av like mange representanter for Ministerrådet og fra Parlamentet. Forlikskomitéen har seks uker på seg på å finne en løsning som et kvalifisert flertall av representantene fra Ministerrådet og et flertall av representantene fra Parlamentet kan anbefale. Hvis ikke det er mulig, er lovforslaget falt. Kommer forlikskomitéen med et anbefalt forslag, må det godkjennes på vanlig måte med kvalifisert flertall i Ministerrådet og med simpelt flertall i Parlamentet. (Art. III-298) Det er Kommisjonen som legger fram forslag til EU-budsjett. Budsjettet vedtas av EU-parlamentet og Ministerrådet etter en framgangsmåte som i store trekk svarer til den som gjelder ved lovvedtak. (Art. III-306) EU-forskrifter og EU-beslutninger kan delegeres til Kommisjonen. Det må i så fall skje ved at en EU-lov eller en EU-rammelov fastslår at Kommisjonen kan «utbygge eller endre visse ikke-vesentlige elementer i loven eller rammeloven». (I-35.1) Når Kommisjonen har fått delegert myndighet, kan delegeringen bare trekkes tilbake hvis det er et kvalifisert flertall for det i Ministerrådet eller et absolutt flertall for det i EU-parlamentet. Det betyr at Kommisjonen kan vedta lover som overkjører standpunktene til 22 medlemsland hvis den har støtte fra de tre største EU-land. 22 Skriftserien 2-03 Nei til EU

24 7. Felles utenriks- og sikkerhetspolitikk og rettsvesen? Forfatningsutkastet gjentar tidligere traktatformuleringer (Maastricht, Amsterdam, Nice) om at EU skal føre en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Unionen skal ha myndighet «til å definere og gjennomføre en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, herunder gradvis utforming av en felles forsvarspolitikk». (Art. I-11.4) Det er ikke lite som forventes eller kreves av medlemsstatene i forhold til den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken: «Medlemsstatene støtter aktivt og uforbeholdens Unionens felles utenriks- og sikkerhetspolitikk i en ånd av lojalitet og gjensidig solidaritet... De avstår fra enhver handling som strider mot Unionens interesser eller kan skade dens effektivitet.» Forfatningen sier ingen ting om hva som vil eller kan skje med et land som ikke lojalt og solidarisk støtter den utenriks- og sikkerhetspolitikken som er vedtatt eller som handler mot Unionens interesser slik et flertall definerer dem. De «strategiske interessene og målene» for utenriks- og sikkerhetspolitikken fastlegges i Det europeiske råd, altså på møtene mellom stats- og regjeringssjefene i medlemsstatene. Ministerrådet har til oppgave å utforme politikken innen rammene av de «strategiske retningslinjene» som stats og regjeringssjefene vedtar. (Art. I-39.2) Det er medlemsstatenes oppgave å sette denne politikken ut i livet. (I-35.5) EU-parlamentet er ikke tillagt noen myndighet når det gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikk. Men Parlamentet «høres regelmessig om de viktigste aspekter» og «holdes underrettet» om utviklingen av den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken. (Art. I-39.6) Det betyr at Parlamentet trygt kan overhøres. EU-beslutninger om felles utenriks- og sikkerhetspolitikk må vedtas med enstemmighet. Det gjelder både Det europeiske råd og Ministerrådet. Unntak fra denne hovedregelen er gitt i del III. Det europeiske råd kan f.eks. med enstemmighet beslutte at Ministerrådet kan fatte vedtak med kvalifisert flertall også i andre saker som angår den felles utenriksog sikkerhetspolitikken. (Art I-39.7 og 8) På dette saksområdet har både medlemsstater, EUs utenriksminister og utenriksministeren med støtte fra Kommisjonen rett til å fremme forslag. Sirkelgang Det europeiske råd kan fatte vedtak med kvalifisert flertall i et utenrikspolitisk spørsmål hvis forslaget er fremma av utenriksministeren. Men da må Rådet først be utenriksministeren om å fremme et slikt forslag. Og det vedtaket må være enstemmig. Nei til EU Skriftserien

25 24 Skriftserien 2-03 Nei til EU EU-konventets forslag til grunnlov for EU Konstruktiv avholdenhet I artikkel III-306 åpnes det for såkalt «konstruktiv avholdenhet»: Et land som ikke vil støtte et felles EU-tiltak innen utenriks- og sikkerhetspolitikken kan avstå fra å stemme og skal på den ene sida ikke forpliktes til å sette vedtaket ut i livet og på den andre sida godta at andre medlemsstater gjennomfører vedtaket på vegne av EU. Dette er et forsøk på å komme utenom den vetoretten som i prinsippet skal gjelde på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Muligheten for å «avholde seg konstruktivt» ble innført første gang i Nice-traktaten i desember Særlige bestemmelser om felles sikkerhets- og forsvarspolitikk Forfatningsutkastet fastslår at en «felles sikkerhets- og forsvarspolitikk» er en integrert del av en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Unionen kan bruke sivile og militære midler «utenfor Unionens område med sikte på fredsbevaring, konfliktforebygging og styrking av den internasjonale sikkerhet i samsvar med prinsippene i FN-pakten». (I-40.1) En felles EU-forsvarspolitikk «vil føre til et felles forsvar når Det europeiske råd vedtar det med enstemmighet.» (Art. I-40.2) Medlemsstatene skal «stille sivil og militær kapasitet til rådighet for Unionen», og medlemsstatene forplikter seg til «gradvis å forbedre sin militære kapasitet». (Art. I-40.3) Det skal opprettes et EU-agentur «for forsvarsmateriell, strategisk forskning og militær kapasitet». (EU-toppmøtet i Thessaloniki i juni 2003 vedtok å opprette et slikt militæragentur alt fra 2004.) Ministerrådet kan overlate gjennomføringen av en EU-beslutning til en gruppe av medlemsstatene. (Se art. III-206) Medlemsstater med store militære styrker kan «etablere et strukturert samarbeid innen for rammene til Unionen». (Se art. III-208) Stater som deltar i et slikt militært samarbeid, er forplikta til å «gi all den militære og annen hjelp» som de er i stand til. (Art. I-40.7) Det er en gjensidig forpliktelse av samme slag som i Vestunionens artikkel 5. Politi- og justissamarbeidet Forfatningsutkastet legger opp til at EU får et sterkere grep over politiog justissamarbeidet - eller over det som på EU-språket så vakkert heter: «området med frihet, sikkerhet og rettferdighet». Det foreslås å harmonisere de nasjonale straffelovene når det gjelder en del former for grensekryssende kriminalitet (narkotikahandel, korrupsjon). EU skal også kunne innføre minsteregler bl.a. for beviskrav og rettighetene for siktede personer. Slik endringer i nasjonale straffelover kan vedtas med kvalifisert flertall. Det vil si at medlemsstater kan pålegges å endre sine straffelover mot sin vilje. Derimot vil det trengs enstemmighet for å opprette en felles påtalemyndighet, og foreløpig kan alle forsøk på å tilnærme de nasjonale straf-