Investeringsplikt? EBL drivkraft i utviklingen av Norge som energinasjon

Transkript

1 Investeringsplikt? EBL drivkraft i utviklingen av Norge som energinasjon Trond Svartsund Rådgiver, EBL Næringspolitisk verksted, 9. april 2008

2 Innhold NVEs rapport om investeringsplikt fra september 2007 Vurdering av NVEs forslag Tilknytningsplikt? Drøfting og oppsummering

3

4 Fylkesvis potensial med investeringskostnad < 3 kr/kwh (mindre enn 10 MW) Fylke Potensiale med investeringskostnad < 3 kr/kwh Antall MW GWh Akershus Østfold Hedmark Oppland Vestfold Buskerud Telemark Aust-Agder Vest-Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Nordland Troms Finnmark Norge

5 Investeringsplikt? Utredning fra NVE arbeidsgruppe september 2007 NVEs innspill til OEDs arbeid med energiloven Sitater fra rapporten: Side 22 Dagens regelverk gir ikke nye produsenter rettighet til å få nettilknytning om den fordrer nettforsterkningsbehov Side 4 Gjennomgangen av inntektsrammereguleringen viser at den gir gode insentiver til effektiv drift og utnyttelse av det eksisterende nettet, men er ikke utformet for å gi investeringsinsentiver til nye enkeltprosjekter Side 21 En mer eksplisitt investeringsplikt kan også tenkes innført for de tilfellene der økt uttak i et nett nødvendiggjør nettforsterkninger, eller for eksempel for å sikre tilstrekkelig investeringstakt innen fornyelse av nettanleggene

6 Investeringsplikt? Utredning fra NVE arbeidsgruppe september 2007 Innspill til OEDs arbeid med energiloven Sitater fra rapporten: Side 22 Hvis en investeringsplikt i noen tilfeller viser seg å gi uheldige utslag, kan en eventuelt vurdere justeringer i rammen ved enkeltvedtak Side Forslag om ny 3-6 Investeringsplikt for nettanlegg Alle som innehar konsesjoner for nettanlegg etter dette kapittel, har plikt til å tilkoble nye produksjonsanlegg og om nødvendig investere i nettanlegg for å sikre at slike tilknytninger kan gjennomføres innenfor gjeldende krav til kraftsystemet. Det kan gis unntak fra denne plikten når tiltaket ikke finnes i samsvar med formålet med loven.

7 Investeringsplikt - vurdering Lovforslaget er langt på vei bra motivert Myndighetene ønsker tilknytning av ny produksjon, og foreløpig resultat er dette lovforslaget om investeringsplikt. Det bakenforliggende arbeidet og teksten i NVEs utredning gir mulighet for uheldige konsekvenser for nettselskapene: Det kan synes som om NVE legger opp til at nettutbygging aktivt skal legge til rette for ny produksjon, og ikke komme som følge av ny produksjon. Med investeringsplikt og NVE som besluttende organ vil nettselskapene stå overfor økt risiko i forbindelse med utbygging av kapasitet, som på et senere tidspunkt kan vise seg feildimensjonert. Nettselskapene vil bli helt avhengig av NVEs samfunnsøkonomiske vurderinger av tilknytningen og de investeringer det medfører.

8 Investeringsplikt - vurdering Det bakenforliggende arbeidet og teksten i NVEs utredning gir mulighet for uheldige konsekvenser for nettselskap (forts) : NVE har sannsynligvis ikke tilstrekkelige kapasitet og lokalkunnskap i dag til å gjennomføre disse analysene. Nettselskapene kan gjennom investeringsplikten bli den svake part i en politisk agenda rundt utbygging av fornybar produksjon. Det blir endringer for regionalnettseieren med anleggskonsesjon i og med at de med NVEs forslag vil påta seg ansvar for fremtidige investeringer.

9 Hva ønsker en å oppnå? Samfunnsøkonomisk optimal tilpasning på lang sikt innebærer blant annet at det er de riktige kraftverkene som bygges, til riktig tid, med riktig dimensjonering og, i vår sammenheng helt avgjørende, med riktig nettilknytning. En konsekvens av dette er at investeringskostnadene skal være lavest mulig (alt annet like). (Investeringskostnadene må her forstås som summen av nett- og produksjonsinvesteringer.)

10 Tilknytningsplikt som for uttakskunder? Hva vil eventuelt skje hvis ny produksjon tilknyttes og nettkonsesjonær ikke foretar nødvendig oppgradering for å ta imot denne kraften? Økte tap, avbruddskostnader og brudd på forskrift om leveringskvalitet gir allerede i dag klare insentiver for nettselskapene til å gjennomføre nødvendige tiltak i nettet i forbindelse med ny produksjon. Nettet bygges ut etter hvert som ny produksjon etableres og i nettselskapets regi, altså omtrent som i dag. I den grad ny produksjon medfører endringer i for eksempel nettap og kapasitetsforhold som tilsier at nettforsterkninger eller nettutvidelser er lønnsomt, vil nettutbyggingen tilpasses produksjonsinvesteringene og tidligst etableres samtidig med ny produksjon. Dette vil være resultatet dersom nettselskapene bare har plikt til å tilknytte ny produksjon.

11 Investeringsplikt? Følgende er klart: Investeringsplikt endrer ikke nettselskapenes økonomiske motivasjon for å tilknytte ny produksjon. De får derfor ikke noe sterkere egeninteresse av å gjennomføre de aktuelle investeringene, bortsett fra at et pålegg i seg selv gir et incentiv. Uten tilpasninger i inntektsrammereguleringen kan netteiere bli straffet økonomisk for å ha gunstige kraftverksprosjekter i sitt nærområde. Vi kan ikke se at risikotillegget i renten kan anses som kompensasjon for denne nye risikoen. Med dagens begrensninger i hva nettselskapene kan kreve inn fra produsenter, synes forslaget om investeringsplikt å legge urimelig store byrder på forbrukere som tilfeldigvis har produksjon i nærheten. Mens lokal produksjon i utgangspunktet burde fremstå som en fordel for forbruk, er det fare for at det ender som en ulempe.

12 Investeringsplikt? Følgende er klart: (fortsettelse): Forslaget om investeringsplikt innebærer at en del av samfunnets investeringsplanlegging må foretas av NVE. I dag er dette overlatt til aktørenes egen planlegging og uten noen egentlig koordinering på sentralt hold. spørsmålet er hvordan sentral og desentral planlegging best kan samordnes og hvem som bør ha hvilke roller. Investeringsplikt innebærer at nettutbygging kan bli et nærings- og/eller energipolitisk virkemiddel. Regningen for en slik politikk havner hos enkelte netteiere og forbrukere i visse regioner i Norge med relativt mange urealiserte men gode utbyggingsprosjekter.

13 Investeringsplikt - tilknytningsplikt NVEs konklusjonen synes å være at økonomiske virkemidler (incentiver og/eller via eierskap) både er uegnet til å løse koordinerings-problemene, fremme de riktige prosjektene og ikke samtidig har negative virkninger for effektiv nettdrift. Følgelig har en kommet til at en må bruke juridiske virkemidler. Utredningen synes imidlertid ikke å skille klart mellom investeringsplikt og tilknytningsplikt (se for eksempel kommentaren fra professor Hammer på notatets side 26), men å legge til grunn at NVE skal gis kompetanse til å diktere hvilke investeringer som nettselskapene skal gjennomføre. Er en mer sentralisert planlegging hos NVE hensiktsmessig for å oppnå en samfunnsøkonomisk bedre koordinering mellom nettinvesteringer og produksjonsinvesteringer?

14 Kostnadsendringer i nettet som følge av kraftutbygging Investering i nye nettanlegg (mellom kraftverket og eksisterende nett). Oppgraderinger av eksisterende nett (ikke tilstrekkelig kapasitet i eksisterende nett). Oppgradering av eksisterende nett innebærer blant annet en utskifting av eksisterende nett nå, i stedet for på ett eller annet framtidig tidspunkt (avhengig av nettets gjenværende tekniske levetid, framtidig forbruks- og produksjonsutvikling i området). Endringer i nettets utstrekning, kapasitet og alder påvirker kostnadene med drift og vedlikehold av nettet. Den nye produksjonen påvirker lastflyten i nettet. Endringene i lastflyt samt endringene i nettet, medfører endringer i energitapene i nettet. Endringene i nettet samt ny produksjon i områder med fra før lite produksjon, kan også endre de faktiske avbruddskostnadene. Den samlede kostnadsvirkning for nettet av kraftutbyggingen kan beregnes som nåverdien av endring i investeringer, drifts- og tapskostnader samt avbruddskostnader.

15 Riktig samfunnsmessig produksjonsutbygging Riktig samfunnsmessig produksjonsutbygging kan oppnås på flere måter, blant annet: NVE avslår søknad om konsesjon fra kraftutbygginger som ikke er samfunnsøkonomisk fornuftige. Nettselskapene gir produsentene prissignaler gjennom anleggsbidrag og innmatingstariffer som gjenspeiler nettets samlede kostnadsendring som følge av den nye produksjonen.

16 Investeringsplikt - tilknytningsplikt? Vi mener: Henvisningen til investeringsplikt er unødvendig og egnet til å skape misforståelser og i verste fall uheldig bruk av nettselskap som verktøy i næringspolitikken. Den er unødvendig fordi det allerede følger av loven at nettselskaper må drive sin virksomhet innenfor gjeldende krav til kraftsystemet, enten disse kravene finnes i selve loven eller i forskrifter. Den kan skape misforståelser og uheldige disposisjoner ved at designansvaret for kraftsystemet implisitt overføres til NVE. Et brudd med den desentralisering av beslutninger som energiloven la opp til, og skaper risiko for at nettinvesteringer i større grad gjennomføres før det reelle behovet er tilstrekkelig avklart. I verste fall kan investeringsplikten misbrukes, i strid med energilovens intensjon, for å fremme produksjonsinvesteringer som ellers ikke er samfunnsmessig rasjonelle eller lønnsomme.

17 Investeringsplikt - tilknytningsplikt? Det er tilstrekkelig å innføre tilknytningsplikt for ny produksjon og dermed understreke at det fortsatt er nettselskapene som skal være investor og netteier, og gjennom egne beslutninger styre sin egen risiko. Det er viktige økonomiske spørsmål som er uløst, uavhengig om man her snakker om investeringsplikt eller tilknytningsplikt. Manglende adgang til å kreve anleggsbidrag for kostnader i maskede nett gjør at produsenter ikke alltid blir eksponert for de fulle kostnadene ved sine egne investeringer. Det skaper fare for at investeringer kommer på feil sted eller i for stort omfang. Reguleringen av distribusjonsselskapene tar ikke hensyn til innmating av kraft i distribusjonsnettet

18 Tilknytning av produksjon og reguleringsmodellen I dagens reguleringsutforming er effektivitetsmålingen en sammenligning av hvor store kostnader selskapene bruker for å gjennomføre en oppgave av en viss størrelse (innsatsfaktororientert). I effektivitetsmodellen er det således forsøkt å ta hensyn til de viktigste kostnadsdrivende oppgaveparametrene. Oppgaven går ut på å forsyne små og store forbrukere med elektrisk kraft, og ulike parametere benyttes for å beskrive hvor krevende oppgaven er i det enkelte tilfellet.

19 Tilknytning av produksjon og reguleringsmodellen Dersom småkraftutbyggingen er en kostnadsdriver må dette forholdet må hensyntas. En inntektsrammeregulering basert på en oppgavebasert modell for fastsettelse av inntektsrammen vil sikre økonomisk trygghet for investeringene hos nettselskapene enten disse skyldes tilknytning av produksjon eller forbruk.

20 Oppsummering EBL mener at dagens inntektsrammeregulering ikke gir tilstrekkelig økonomiske insentiver til oppgradering av nettet/nyinvestering i nettet for å møte den nye produksjonen som må tilknyttes distribusjons- og regionalnettet. En mest mulig optimal utbygging av ny produksjon krever at produsentene får korrekte signaler om hvilke kostnader tilknytningen påfører nettet. Med dagens regelverk kan nettselskapene ikke kreve anleggsbidrag ved investeringer i masket nett. For å unngå overetablering må nye produksjonstilknytninger dekke kostnadene som utløses ved tilknytning til nettet. Dagens muligheter for anleggsbidrag gir ikke disse signalene. EBL foreslår at muligheten for å anvende anleggsbidrag i maskede nett vurderes på nytt.

21 Oppsummering Vi mener at en tilknytningsplikt er et bedre og mer treffsikkert virkemiddel enn investeringsplikt. Dette tilsvarer ordningen som brukes for ordinære kunder. Tilknytningsplikt vil være mindre ressurskrevende enn NVEs forslag om investeringsplikt. Med en desentral beslutning vil den også gi selskapene større eierskap til nettløsningene enn med NVEs forslag. NVEs forslag gir etter EBLs syn større risiko enn med tilknytningsplikt for at det gjøres investeringer i nettanlegg som det ikke er behov for. Dette påfører kunder og nettselskap økt risiko.

22 Oppsummering For å sikre en mest mulig optimal løsning bør det gjøres endringer i dagens regelverk eller endringer i de økonomiske insentivene til nettselskapene i forhold til tilknytning av ny produksjon. Ny produksjon vil medføre at nettselskapets oppgaver øker og behovet for mer nett og høyere inntektsramme vil være til stede. En inntektsrammeregulering basert på en oppgavebasert modell for fastsettelse av inntektsrammen vil sikre økonomisk trygghet for investeringene hos nettselskapene enten disse skyldes tilknytning av produksjon eller forbruk.

23 Takk for oppmerksomheten!