Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 24/ Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet - integritet og verdiskaping

2 Rapport 24/2010 Tidligere publikasjoner fra i Oslo Rapport 1/2010 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Rapport 2/2010 Styring, tilsyn og kontroll med særskilt fokus på anskaffelsesområdet i eiendomsforetak Rapport 3/2010 Sluttrapport - Undersøkelser rettet mot økonomiske misligheter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 4/2010 Barneverntjenestenes anskaffelse, kontroll og oppfølging av private leverandører av tiltak i hjemmet i to bydeler. Rapport 5/2010 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Rapport 6/2010 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen - Samlerapport Rapport 7/2010 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering Rapport 8/2010 Misligheter ved frivillig forvaltning av klientmidler i sosialtjenesten - Bydel Grorud Rapport 9/2010 Ren Oslofjord Rapport 10/2010 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer Rapport 11/2010 Internkontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport 2009 Rapport 12/2010 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 13/2010 Omstilling i bydeler Rapport 14/2010 Generelle IT kontroller i og rundt Rusdata i Rusmiddeletaten Rapport 15/2010 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo Rapport 16/2010 Saksbehandling av søknad om kommunal bolig Rapport 17/2010 Oslo kommunes rehabiliteringssenter i Altea Rapport 18/2010 Undersøkelse om bruk av filippinske helsearbeidere - Asor Rapport 19/2010 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste Rapport 20/2010 Ti år med Gerica Rapport 21/2010 Etisk handel - holdninger og praksis blant leverandører til Oslo kommune Rapport 22/2010 Intern kontroll i og rundt saksbehandlingssystemet for byggesaker Rapport 23/2010 Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler - Oppfølging av Rapport 11/2008 For mer informasjon om og våre rapporter se 2

3 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Forord Denne rapporten er resultat av et forvaltningsrevisjonsprosjekt om Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser til det kommunale veinettet. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjon i Oslo kommune gjennomføres iht. gjeldende standard for forvaltningsrevisjon i kommuner og fylkeskommuner i Norge (RSK 001). Undersøkelsen ble vedtatt av kontrollutvalget i møte , sak 69. Prosjektet sorterer under fokusområde Anskaffelser i overordnet plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt av bystyret , sak 259. Prosjektet er gjennomført med Morten Andreas Engebretsen som prosjektleder og Hilde Ludt som prosjektmedarbeider. Vi vil takke sivilingeniør Tom Hedalen, Rambøll Norge AS, for verdifulle innspill. Vi vil takke berørte i Samferdselsetaten for nødvendig bistand i løpet av prosjektet Lars Normann Mikkelsen avdelingsdirektør Morten Andreas Engebretsen revisjonsrådgiver 3

4 Rapport 24/2010 4

5 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Innhold Hovedbudskap...7 Sammendrag Innledning Formål og problemstillinger Revisjonskriterier Avgrensninger og presiseringer Undersøkelsesopplegg og metode Rapportens struktur Generelt om Samferdselsetaten og ulike kontraktsformer Samferdselsetaten - drift og vedlikehold av veinettet Generelt om ulike kontraktsformer ved drifts- og vedlikeholdsoppgaver Intern organisering Revisjonskriterium Faktaframstilling s vurderinger Kvalitetssystemet og kontrakter Revisjonskriteier Faktaframstilling s vurderinger Intern rapportering og økonomisk oppfølging Revisjonskriterier Faktaframstilling s vurderinger Kontroll av drifts- og vedlikeholdsleveranser Revisjonskriterium Faktaframstilling s vurderinger Oppsummering, konklusjon og anbefalinger Oppsummering Konklusjoner Anbefalinger Uttalelser til rapporten og s vurdering Byråden for miljø og samferdsel Samferdselsetaten s vurdering...39 Referanser...41 Tabelloversikt...41 Figuroversikt

6 Rapport 24/2010 Vedlegg 1 Revisjonskriterier...43 Vedlegg 2 Metode...48 Vedlegg 3 Oversikt over dagmulkter...50 Vedlegg 4 Uttalelser til rapporten

7 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Hovedbudskap har undersøkt Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av driftsog vedlikeholdsleveranser til det kommunale veinettet. Samferdselsetaten hadde på mange av de undersøkte punktene sørget for tilfredsstillende kontrakter, systemer og prosedyrer som grunnlag for kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveransene. Undersøkelsen viser samtidig at det var tilfeller der kommunens retningslinjer vedrørende rolledeling var brutt og at etatens fullmaktsmatrise ikke var oppdatert. Videre manglet etatens kvalitetssystem prosedyrer for utarbeidelse av kontrollplaner, og rutinene for avvik og sanksjoner kunne vært mer detaljerte. Samferdselsetaten hadde sørget for å skaffe seg informasjon om leveransene og etaten hadde en fastsatt praksis for oppfølging av disse. Det var imidlertid noen svakheter i etatens kontroll av leveranser. Svakhetene knytter seg bl.a. til kontrollen av rapporterte utgifter til snøbrøyting, strøing og bortkjøring av snø. Det var også svakheter i etatens interne rapportering om innholdet i leveransene, innholdet i kontraktsoppfølging og gjennomføringen/resultater av kontrollarbeidet. Sammendrag Samferdselsetaten er kommunens fagorgan innen vei, veitrafikk og kollektivtrafikk på vei. Etaten har konkurranseutsatt alle drifts- og vedlikeholdsoppgaver knyttet til det kommunale veinettet. Disse oppgavene var i all hovedsak fordelt på fire områdekontrakter, hver med en varighet på fire år. I undersøkelsen har hatt følgende problemstillinger som utgangspunkt: Har Samferdselsetaten sørget for tilfredsstillende kontrakter, systemer og prosedyrer som grunnlag for kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser? Har Samferdselsetaten i tilfredsstillende grad brukt de mulighetene til kontroll og oppfølging som ligger i kontrakten og i etablerte systemer og prosedyrer for kvalitetsstyring? Det er innhentet informasjon fra ulike kilder og med ulike metoder; dokumentanalyse, intervjuer, uttrekk fra kommunens regnskapssystemer og gjennomgang av diverse dokumenter fra Samferdselsetaten. Datainnsamlingen fant i hovedsak sted i perioden februar til april Sentrale vurderinger Intern organisering Samferdselsetaten hadde utarbeidet skriftlige stillingsinstrukser for de ansatte som arbeidet med kontroll og oppfølging av leveranser. De ansatte praktiserte i hovedsak rolledelingen i tråd med stillingsinstruksene. Rolledelingen brøt i enkelte tilfeller med kommunens retningslinjer for innkjøp ved at ansatte i praksis både bestilte og godkjente leveranser. Etatens fullmaktsmatrise var heller ikke oppdatert. stiller òg spørsmål ved om det burde ha vært utarbeidet beløpsgrenser for de områdeansvarliges bestillinger. Ansatte med ansvar for kontroll av leveranser og kontraktsoppfølging hadde etter s oppfatning nødvendig veifaglig kompetanse. Kvalitetssystem og kontrakter Etaten hadde et dokumentert kvalitetssystem som beskrev rutiner/prosedyrer for oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveransene. Systemet fremstod som dekkende på flere områder knyttet til kontraktsoppfølging. Etter s vurdering hadde kvalitetssystemet likevel en mangel ved at det ikke var innarbeidet prosedyre for utarbeidelse av kontrollplaner. Rutinene for behandling av avvik og bruk av sanksjoner kunne vært mer detaljerte. 7

8 Rapport 24/2010 Kontraktene hadde bestemmelser som la til rette for effektiv kontroll og oppfølging av driftsog vedlikeholdsleveranser på de undersøkte områdene. Det kan reises spørsmål ved om muligheten for å ilegge mulkt i tilstrekkelig grad har vært tilstede i Samferdselsetatens kontrakter. Kontraktenes åpning for ileggelse av mulkt fram til 2009 fremsto som begrenset. Sentrumkontrakten som var gjeldene fra høsten 2010, innehold flere muligheter for ileggelse av mulkt, men også i denne kontrakten kunne det med fordel vært flere muligheter for ileggelse av mulkt. Samferdselsetaten hadde gjennomført vurderinger der erfaringer i kontraktsoppfølgingen var tatt opp. Erfaringene ble benyttet i arbeidet med utarbeidelse av nye kontrakter i 2009 og Samferdselsetaten hadde imidlertid ikke satt sin kontraktsevaluering tilstrekkelig i system. Sentrum-kontrakten som løp til august 2010 ble ikke evaluert før utarbeidelse av ny kontrakt, og så heller ikke at etaten hadde benyttet et systematisert erfaringsgrunnlag, for eksempel i form av avvikslogger, i evalueringen. Intern rapportering og økonomisk oppfølging Samferdselsetatens fagsystem WORM tilrettela for at det internt var løpende tilgjengelig informasjon fra leverandørene om aktiviteter, omfang og utgifter. Ut over rapporteringer i WORM synes det ikke som om det var systematikk for intern rapportering om innholdet i leveransene, innholdet i kontraktsoppfølging eller gjennomføring og resultater av kontrollarbeidet. anser at etaten hadde en praksis for økonomioppfølging som sikret systematisk rapportering av avvik og prognoser. Systemet tilrettela for at ledelsen og områdeansvarlige hadde informasjon til å iverksette nødvendige korrigerende tiltak. Vi så flere eksempler på at dette var gjort i Resultatene for 2009 viste videre at budsjettene i all hovedsak var overholdt når man ser bort i fra vinterdrift. Kontroll av drifts- og vedlikeholdsleveranser Samferdselsetaten hadde gjennomført kontaktmøter med leverandørene og fått seg forelagt vårrengjøringsplaner og vinterdriftsplaner i 2009 i tråd med kontraktene. Kommune - re visjonen anser at etatens fagsystem WORM tilrettela for rapportering fra leverandørene om omfang og utgifter for undersøkte leveranser. Samferdselsetaten beskrev en praksis for gjennomføring av sluttkontroll av bestilte arbeider som fremsto som tilfredsstillende. Intervjuene tyder på at kontroller i form av stikkprøver ble foretatt hyppig på hverdager, og at stikkprøvene i en viss grad var innrettet etter risiko for mangler ved leveransene. Kontrollene ble imidlertid ikke systematisk registrert og etaten hadde heller ikke kontrollplaner som anga stikkprøvenes omfang og innretning. kan derfor ikke med sikkerhet vurdere om omfanget og innretningen på kontroll av leveranser mht. kvalitet og leveringspresisjon var tilfredsstillende. Samferdselsetaten kunne ikke på undersøkelsestidspunktet ta imot GPS-basert informasjon om leveranser som snøbrøyting og strøing. Dette kunne ha tilrettelagt for større visshet om at rapporteringen fra leverandørene var riktig. Etter vår vurdering var den stikkprøvebaserte kontrollen i disse tilfellene ikke godt nok egnet til å fange opp en eventuell overrapportering. Etaten hadde heller ikke et godt nok kontrollopplegg av leverandørenes rapportering av bortkjøring av snø. Blant annet baserte etaten seg på bortkjøringskort som i mange tilfeller ble klippet av leverandørene selv. s egne stikkprøver av leverandørenes rapportering om avstand for bortkjøring av snø, viser at disse i flere tilfeller ikke framsto som rimelige. Samferdselsetaten benyttet i en viss utstrekning dagmulkt som et element i sin oppfølging av manglende leveranser. Det var betydelig forskjeller i bruken av mulkt på de ulike kontraktsområdene. Som tidligere nevnt inneholdt 8

9 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet kvalitetssystemet i liten grad rutiner for bruk av mulkt. På bakgrunn av dette stiller spørsmål om etaten i tilstrekkelig grad hadde en systematikk i sin vurdering av om dagmulkt skulle benyttes. Anbefalinger anbefaler at Samferdselsetaten bør: sørge for at rolledelingen for anskaffelser og innkjøp følger kommunens retningslinjer og at fullmaktsmatrisen til enhver tid er oppdatert. vurdere behovet for beløpsgrenser for bestillinger som områdeansvarlige kan foreta. sikre at kvalitetssystemet som benyttes er dekkende for alle vesentlige arbeidsprosesser, herunder planlegging av kontroller, avviksbehandling og bruk av sanksjoner. vurdere behovet for å utvide muligheten i kontraktene til å ilegge mulkt. utvikle rutiner for evaluering av kontraktene basert på et dokumentert og systematisk erfaringsgrunnlag. Evalueringen bør gjennomføres slik at vesentlige erfaringer kan benyttes ved neste kontraktsinngåelse. vurdere behovet for mer systematikk knyttet til hva som rapporteres internt om oppfølging av leveranser og leverandørenes løsning av oppdraget. gjennomgå sin kontroll av løpende driftsog vedlikeholdsoppgaver for å styrke denne. Gjennomgangen bør bl.a. ta hensyn til risiko for mangelfull kvalitet, manglende leveringspresisjon og feilrapportering av leveranser. vurdere tiltak for å sikre mer systematikk i vurderingen av om dagmulkt skal benyttes. Uttalelser til rapporten Byråden for miljø og samferdsel avga høringssvar i brev av mens Samferdselsetaten avga uttalelse til rapporten i brev av Begge instanser kommenterte s beregning av avstand til snødeponi i forbindelse med bortkjøring av snø. Verken byråden eller etaten hadde andre innvendinger til revisjonskriterier, konklusjoner eller anbefalinger. Samferdselsetaten viste til konkrete tiltak som var igangsatt eller skulle iverksettes innen utgangen av første kvartal Tiltakene dekker samtlige av rapportens anbefalinger. Byråden ga tilbakemelding om at han vil følge opp rapportens anbefalinger i styringsdialogen med Samferdselsetaten. 9

10 Rapport 24/

11 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet 1. Innledning Samferdselsetaten er kommunens fagorgan innen vei, veitrafikk og kollektivtrafikk på vei. Per forvaltet kommunen et veinett på ca km. Samferdselsetaten hadde i 2009 et brutto driftsbudsjett på 599 mill. kroner. Ca. 380 mill. kroner ble i 2009 brukt på drift og vedlikehold av det kommunale veinettet. I budsjettet for 2010 presenterte byrådet mål om at kommunen skulle ha et moderne og miljøvennlig hovedveinett og at det kommunale veinettet skulle være oppgradert og godt vedlikeholdt. Samferdselsetaten trekker frem blant annet følgende hovedmål i sin strategiske plan for : Oslo har god fremkommelighet for både myke og harde trafikanter Oslo er en miljøvennlig by Oslo er en trafikksikker og trygg by Samferdselsetaten har konkurranseutsatt alle drifts- og vedlikeholdsoppgaver knyttet til det kommunale veinettet. Disse oppgavene var i all hovedsak fordelt på fire områdekontrakter, hver med en varighet på fire år. Våren 2010 var følgende områdekontrakter gjeldende: Område sentrum: kontrakt med Oslo Vei for perioden Område vest: kontrakt med ISS Landscaping for perioden Område øst: kontrakt med Mesta for perioden Område nord: kontrakt med Mesta for perioden I tillegg var det inngått en kontrakt for snøbrøyting av fortau i sentrum med ISS Landscaping. Kontrakten utløp i juli 2010 og har etter dette inngått i den ordinære kontrakten for område sentrum. 1.1 Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet er å bidra til forbedringer av drifts- og vedlikeholdskontraktene i kommunen, samt kommunens styring, kontroll og oppfølging av disse leveransene. Undersøkelsens problemstillinger er som følger: 1. Har Samferdselsetaten sørget for tilfredsstillende kontrakter, systemer og prosedyrer som grunnlag for kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser? 2. Har Samferdselsetaten i tilfredsstillende grad brukt de mulighetene til kontroll og oppfølging som ligger i kontrakten og i etablerte systemer og prosedyrer for kvalitetsstyring? 1.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier utgjør den målestokken som ligger til grunn for s vurderinger. Revisjonskriteriene bygger på relevante lover, forskrifter og kommunale vedtak. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen bygger blant annet på: Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune Oslo kommunes instruks for virksomhetsledere Oslo kommunes veileder til anskaffelsesprosessen Enkelte revisjonskriterier er operasjonalisert og sett i lys av anerkjente standarder for intern kontroll. Følgende standarder er benyttet: NS-ISO 10006:2003 Systemer for kvalitetsstyring Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter NS-EN ISO 9000:2005 Systemer for kvalitetsstyring Grunntrekk og terminologi NS-EN ISO 9001: 2000 Systemer for kvalitetsstyring Krav Revisjonskriteriene presenteres løpende i begynnelsen av de ulike kapitlene i rapporten. I vedlegg 1 til rapporten er det redegjort samlet for revisjonskriteriene. 11

12 Rapport 24/ Avgrensninger og presiseringer I undersøkelsen har vi sett på Samferdsels etatens kontroll og oppfølging av drifts- og vedlike holdsleveranser til det kommunale veinettet og da særlig på områdene brøyting og strøing, høvling og bortkjøring av snø og vårrengjøring. Vi har ikke undersøkt hvordan Samferdselsetaten følger opp leverandørene knyttet til forhold som HMS, miljøaspekter og sosial dumping. I undersøkelsen har vi heller ikke sett på rene anskaf felsesrettslige og kontraktsrettslige forhold. Undersøkelsen er avgrenset til å gjelde de fem kontraktene som er listet opp i innledningen over, samt sentrumskontrakten som trådde i kraft Sistnevnte kontrakt ble utarbeidet i 2009, og var slik sett på plass på undersøkelsestidspunktet. Vi har konsentrert delene av undersøkelsen som omfatter praktiseringen av kontraktsoppfølging og kontroll av leveranser til i hovedsak å dekke perioden til april Det er imidlertid tatt inn utfyllende informasjon om enkelte forhold tilbake til 2006 og etter april I undersøkelsen har ikke kvaliteten på det kommunale veinettet blitt vurdert. En undersøkelse med en slik vinkling ville krevd et mer omfattende undersøkelsesopplegg. Byrådet vedtok i sak 1125/03 utvelgelse av bydeler til forsøk med enkelte oppgaver en prøveordning der utvalgte bydeler fikk en bestillerfunksjon knyttet til drift og vedlikehold av veinettet. Vi har ikke undersøkt dette. Vi har heller ikke vurdert bruken av vintervedlikeholdsfondet. Samferdselsetatens kontrakter har en blanding av funksjonselementer og fastpriselementer. Slik sett skiller kontraktene seg fra funksjonskontrakter som Statens vegvesen benytter. har ikke vurdert formålstjenligheten av valgt kontraktstype. 1.4 Undersøkelsesopplegg og metode Undersøkelsen ble startet opp med et oppstartsmøte med Samferdselsetaten i januar Datainnsamlingen fant i hovedsak sted i peri oden februar til april Rapporten er utarbeidet på grunnlag av informasjon fra flere typer kilder; møter og intervjuer, kontraktsdokumentene, Samferdselsetatens kvalitetssystem, rutiner og rapporter. Intervjuene har vært rettet mot personer i Samferdselsetaten med lederansvar og ansatte med sentrale roller i kontraktsoppfølgingen. Vesentlig informasjon som er benyttet fra intervjuene er blitt verifisert av den som ble intervjuet. I tillegg har Samferdselsetaten gjennomgått og kommentert ett utkast til rapportens faktabeskrivelse. I vedlegg 2 til rapporten redegjøres det nærmere for rapportens metode og undersøkelsesopplegg. 1.5 Rapportens struktur I kapittel 2 presenterer vi kort Samferdselsetatens organisering og skisserer ulike kontraktsformer ved drifts- og vedlikeholdsoppgaver. Kapittel 3 inneholder en gjennomgang av etatens interne organisering for kontroll og oppfølging av kontraktene, mens vi i kapittel 4 ser på samferdselsetatens kvalitetssystem og de undersøkte kontraktene. I kapittel 5 gjennomgås intern rapportering og økonomioppfølging og i kapittel 6 ser vi på oppfølging og kontroll av leveranser. Rapportens vesentlige vurderinger, konklusjoner og anbefalinger legges fram i kapittel 7. I ved legg presenteres grunnlaget for revisjons kriteriene, undersøkelsens metode og en sammen stilling av mulktmulighetene i etatens kontrakter. I kapittel 8 er det redegjort for høringssvarene til rapporten og s vurdering av høringssvarene. Hørings svarene er i sin helhet lagt som vedlegg sist i rapporten. 12

13 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet 2. Generelt om Samferdselsetaten og ulike kontraktsformer I kapitlet presenteres Samferdselsetatens organisering. Det blir deretter kortfattet redegjort for kontraktene som benyttes for å anskaffe driftsog vedlikeholdsleveranser, samt enkelte forhold knyttet til økonomi. Kapitlet avsluttes med en presentasjon av ulike kontraktsformer. 2.1 Samferdselsetaten - drift og vedlikehold av veinettet Samferdselsetaten har ansvar for å planlegge og forvalte kommunale veier, gater og plasser i Oslo. Per hadde etaten 112 årsverk. Samferdselsetatens organisasjonsstruktur er illustrert i figur 1. Organiseringen av drifts- og vedlikeholdsoppgaver Samferdselsetaten har konkurranseutsatt alle drifts- og vedlikeholdsoppgaver på vei. Etaten har dermed ikke utførende enheter innen drift og vedlikehold av veinettet. I rapportens innledende kapittel er leverandørene som det på undersøkelsestidspunktet var inngått kontrakt med, presentert. Det er henholdsvis Driftseksjonen og Kontrollseksjonen i Samferdselsetaten som følger opp drifts- og vedlikeholdsleveranser på vei. Det er områdeforvalterne i Driftseksjonen som skal Figur 1 Samferdselsetatens organisering per

14 Rapport 24/2010 utarbeide kontrakter og følge opp kontraktene med leverandørene. Kontrollingeniørene som er plassert i Kontrollseksjonen, skal kontrollere leveransene. Drift og vedlikehold av veinettet i Oslo kommune er som nevnt fordelt på områdekontrakter som deler ansvaret for drift og vedlikehold i fire geografiske områder: sentrum, nord, øst og vest. På enkelte områder som for eksempel veioppmerking og veibelysning er det inngått egne kontrakter. Undersøkelsen omfatter ikke disse kontraktene. Kontraktene Samferdselsetaten benyttet hadde en blanding av oppgaver som ble særskilt bestilt av etaten og såkalte funksjonselementer. Førstnevnte kontraktstype er beskrevet under i kapittel 2.2. som enhetspriskontrakt. Funksjonselementene i kontraktene innebærer at det stilles krav om at leverandørene utfører angitte tjenester dersom visse vilkår er oppfylt. Eksempler på funksjonselementer i kontraktene er krav om at det skal strøs når det er glatt og at det skal brøytes ved snøfall fra 5 cm. Kontraktene omfatter leveranser av drifts- og vedlikeholdstjenester. Dette er leveranser som: brøyting og strøing høvling og bortkjøring av snø vårrengjøring sluktømming asfaltlapping renhold og grøntvedlikehold særskilte regningsarbeider Brøyting og strøing er i hovedsak funksjonsstyrt, mens leveranser som bortkjøring av snø bestilles særskilt. Kontrakten for området sentrum inkluderte enkelte byomfattende oppgaver som en vaktbil utenom ordinær arbeidstid og en beredskapsavtale. Økonomi - utgifter til drift og vedlikehold av veinettet Tabell 1 viser regnskapsførte utgifter til drift og vedlikehold etter område fra til 1. halvår Tabell 1 viser videre at utgiftene til drift og vedlikehold har økt i undersøkelsesperioden. Samferdselsetaten uttalte at det i perioden hadde vært budsjettøkninger knyttet til snøbrøyting i indre by, program for gateopprustning (asfaltpakke) samt midler fra den statlige tiltakspakken vedtatt høsten 2008 for å stimulere den økonomiske aktiviteten i kommunesektoren. Tabell 1 Utgifter til drift og vedlikehold fra 2006 til 1. halvår 2010, i millioner kroner Område Totalt halvår Veidrift sentrum 46,60 59,59 71,93 95,75 44,00 317,87 Veidrift øst 19,05 24,36 28,75 41,43 15,86 129,45 Veidrift nord 18,90 22,13 27,72 42,59 14,36 125,7 Veidrift vest 21,73 22,50 30,67 47,45 15,94 138,29 Veidrift byomfattende 107,05 108,66 159,26 151,10 105,37 631,44 Totalt 213,33 237,24 318,33 378,33 195, ,76 Kilde: Regnskapsførte utgifter i Agresso, kostnadsstedene (utrekk og ) 14

15 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Vinterdrift Ifølge Samferdselsetaten er det en særskilt usikker het knyttet til omfang og kostnad av vinterdriften. I Samferdselsetatens årsberetning for 2009 vises det til at etaten budsjetterer slik at det er 80 prosent sannsynlighet for at budsjettet for vinterdrift ikke overskrides. Oslo kommune har et vintervedlikeholdsfond som kan benyttes til ekstraordinær vinterdrift. Ifølge etaten av klares alltid uttak fra vintervedlikeholdsfondet med b yrådsavdelingen på forhånd. Tabell 2 viser de årlige utgiftene til vinterdrift fra 2006 til første halvår Tabell 2 Utgifter til vinterdrift fra 2006 til 1. kvartal 2010, i millioner kroner Utgifter vinterdrift halvår Totalt Vinterfondet - bortkjøring av snø 58,8 64,0 47,2 170,0 Vinterdrift - totale utgifter 102,4 60,1 78,0 156,0 102,0 498,5 Note: Tallene er basert på regnskapsførte utgifter i Agresso kostnadsstedene , prosjektnr , (utrekk og ). Samferdselsetaten informerte om at det ikke nødvendigvis var overensstemmelse mellom det som var bokført på prosjektnummer Vintervedlikeholdsfondet - bortkjøring av snø og overføringer fra vintervedlikeholdsfondet. I 2009 ble fondet ifølge Samferdselsetaten belastet med 60 millioner kr, mens det resterende ble dekket av etatens egne midler. 2.2 Generelt om ulike kontraktsformer ved drifts- og vedlikeholdsoppgaver Samferdselsetaten benyttet som nevnt over en blanding av funksjonselementer og enhets priser i sine kontrakter. Det finnes imidlertid flere kontraktstyper som kan benyttes for å løse slike oppgaver. Ifølge Veiledningshefte i kontraktstyring for kommunevegforvaltningen (Vegforum for byer og tettsteder 2005) er følgende kontraktstyper aktuelle: Enhetspriskontrakt - Kontraktstypen kjennetegnes ved at partene avtaler enhetspriser for aktuelle delarbeider eller prosesser. Oppdragsgiver anslår normalt aktuelle mengder. Det økonomiske oppgjøret skjer på grunnlag av faktisk utført arbeid. Kontraktstypen gir derfor en fleksibilitet mht. muligheter for å justere mengden arbeid som skal utføres. Rammeavtale - En rammeavtale er egentlig ingen egen kontraktstype, men en måte å organisere bestillinger/avtaler på som man vet kommer til utførelse innenfor et lengre tidsrom. For hvert kjøp gjøres et avrop. Fastpriskontrakt - Slike kontrakter kjennetegnes typisk ved at det avtales en totalpris for oppdraget. Fordelen ved denne kontraktstypen er blant annet enkle rapporteringsog faktureringsrutiner, og at det kan være lettere å holde budsjettet. Dette kan være en hensikts messig kontraktsform der omfanget av det aktuelle kontraktsarbeidet lar seg forutse med en rimelig grad av nøyaktighet og selve prosjektet lar seg beskrive uttømmende på forhånd i kravspesifikasjonen. I kontraktsarbeider som det er knyttet usikkerhet til omfanget av leveranser, for eksempel på grunn av klimatiske forhold, bærer både oppdragsgiver og leverandør stor risiko for at prisen ikke står i stil til utført arbeid. Funksjonskontrakter - Dette er en kontraktstype der oppdragsgiver setter fokus på ønsket sluttresultat, det vil si at oppdragsgiver vektlegger det produktet som skal tilbys veibruker. Normalt avtales derfor et fast økonomisk oppgjør for kontraktsperioden, per sesong eller per år for avtalte tjenester under forutsetning av det beskrevne funksjonsnivået/ produktet (og/eller standard) blir levert. Eksempler på krav i slike kontrakter er at en vei må være ferdigbrøytet fire timer etter at et uttakskriterium på 5 cm snø er inntruffet. Statens vegvesen benytter denne kontrakt s- typen for drift og vedlikehold av sitt veinett. 15

16 Rapport 24/ Intern organisering I dette kapitlet ser vi nærmere på Samferdselsetatens interne organiseringen for styring, kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser på veinettet. Samferdselsetaten har linjeorganisert kontraktstyringen av drifts- og vedlikeholdsleveranser. Vi har valgt å fokusere på roller og ansvar til dem som forvalter og følger opp kontraktene. I den sammenheng har vi særlig sett på fullmakter og stillingsinstrukser. Støttefunksjoner knyttet til økonomi og juss er i liten grad undersøkt og beskrevet. 3.1 Revisjonskriterium Følgende revisjonskriterium ligger til grunn for vår vurdering av Samferdselsetatens organisering Etaten bør legge til rette for god kontraktsstyring ved å sørge for hensiktsmessig intern organisering av arbeidet, tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse til å løse oppgaven. I det ligger det at Samferdselsetaten bør ha: definert roller og ansvar for kontraktsoppfølging og kontroll av leveranser. nødvendig kapasitet og kompetanse til kontraktsoppfølging og kontroll av leveranser. 3.2 Faktaframstilling Roller og ansvarsfordeling Kontroll og oppfølging av leveransene til drift og vedlikehold av det kommunale veinettet var ikke prosjektorganisert, men utført i Samferdselsetatens faste organisasjon, jf organisasjonskart i kapittel 2. Det var Samferdselsetatens områdeansvarlige og kontrollingeniører som arbeidet med henholdsvis kontraktsoppfølgingen og leveransekontrollen. De områdeansvarlige var plassert i Driftseksjonen, kontrollingeniørene arbeidet i Kontrollseksjonen. Samferdselsetaten hadde utarbeidet stillingsinstrukser for de områdeansvarlige og kontrollingeniørene. Instruksen for de område ansvarlige listet opp kontraktsoppfølging, kontraktsutarbeidelse, økonomioppfølging, rapportering og saksbehandling som deres hovedoppgaver. Instruksen ga områdeansvarlig fullmakt på anskaffelsesområdet iht. etatens fullmaktsmatrise. Stillingsinstruksen for kontrollingeniørene beskrev kontrollingeniørs hovedoppgaver herunder ettersyn av drifts- og veldikeholdsarbeider utført av entreprenører i arbeid for etaten. Samferdselsetaten hadde også etablert en rullerende vaktordning for kontrollingeniørene slik at en kontrollingeniør skulle være tilgjengelig hele døgnet og eventuelt kunne rykke ut på kort varsel. I vaktinstruksen sto det blant annet at Vakthavende kontrollingeniør har fullmakt til å iverksette tiltak ut fra en faglig vurdering. De områdeansvarlige intervjuet fortalte at de hadde ansvar for kontraktsoppfølgingen innenfor et geografisk område. Hver av de fire områdeansvarlige samarbeidet med en eller flere kontrollingeniører om å følge opp og kontrollere leveransene innen et geografisk område. Videre ble det sagt at alle områdeansvarlige bestilte arbeider og holdt løpende oversikt over utgiftene som påløp for området. Områdeansvarlig kunne også ved brudd på kontrakt bestemmelser ilegge sanksjoner overfor leverandørene. ble fortalt at kontrollingeniørenes hovedoppgave besto i å kontrollere at leverandørene leverte iht. avtale. De vanligste formene for kontroll var sluttkontroll av bestilte arbeider eller stikkprøver for eksempel av om snøbrøytingen var utført i henhold til kontrakt. Videre hadde kontrollingeniørene en rolle i forhold til å melde inn behov om vedlikeholdsoppgaver på veinettet, avtale priser for regnings arbeider, samt å følge opp klager over- 16

17 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet for leverandør. Enkelte av dem vi intervjuet sa at kontroll ingeniørene i noen tilfeller, også i ordinær arbeidstid, kunne bestille mindre jobber og hastejobber som for eksempel lapping av hull. Det ble presisert at områdeansvarlig alltid ble orientert om bestillingene. Iht. rundskriv 32/2008 Intern kontroll og identifisering av roller i Anskaffelsesprosessen skal ansvar for innkjøp av varer og tjenester fordeles på følgende roller: A. Behovshaver Person med myndighet til å fremme behov for varer og tjenester. B. Bestiller 1 Person med myndighet til å bestille varer og tjenester. C. Budsjettansvarlig godkjenner Person med myndighet til å godkjenne regnskapsmessig belastning av utgiften for de bestilte varer og tjenester. D. Varemottaker Person med myndighet til å ta imot og signere for mottak av varer og tjenester. I tillegg kommer rollen E. Fakturasentralen. Den er ikke aktuell i denne sammenheng. Vi har sett på etatens fullmaktsmatrise og praksis på området. I tabell 3 er stillingstitler, roller i etatens fullmaktsmatrise og de ansattes beløpsgrenser for bestilling eller godkjenning sammenstilt. Tabell 3 Stilling, roller og beløpsgrenser fra Samferdselsetatens fullmaktsmatrise Stilling Rolle i anskaffelsesprosessen/bestillinger Beløpsgrense bestill./godkj. Områdeansvarlig 1 A (behovshaver), C (budsjettansvarlig godkjenner) *0 Områdeansvarlig 2-4 A (behovshaver), B (bestiller) 0 Seksjonsleder drift A (behovshaver), C (budsjettansvarlig godkjenner) Kontrollingeniører** A (behovshaver), D (varemottaker) 0 Seksjonsleder kontroll A (behovshaver), C (budsjettansvarlig godkjenner) Avd. dir. bydrift*** A (behovshaver), C (budsjettansvarlig godkjenner) Note: Dette er et utdrag av Samferdselsetatens fullmaktsmatrise datert * I Agresso er områdeansvarlig 1 oppført med en beløpsgrense på for utgifter knyttet til sitt område. **Kontrollingeniørene som nevnes i tabellen er kun de som ordinært følger opp drifts- og vedlikeholdskontraktene. *** Avdelingsdirektør for bydrift har også en egen beløpsgrense knyttet til andre oppgaver. 1 Etatens fullmaktsmatrise definerer rolle B som Fakturabehandler (bestiller) Person med myndighet til å behandle fakturaen i Agresso WEB, og viser bl.a. til rundskriv 06/2007 Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen - retningslinjer. Informasjon innhentet i intervju tyder på at definisjonen av rollen i rundskriv 32/2008 Intern kontroll og identifisering av roller i Anskaffelsesprosessen er mer dekkende for etatens praksis. Der er rollen B Bestiller definert som Person med myndighet til å bestille/rekvirere varer og tjenester. 17

18 Rapport 24/2010 Tabell 3 viser at områdeansvarlig for tre av de fire områdene var tildelt rollene A - Behovshaver og B Bestiller i etatens fullmaktsmatrise, mens områdeansvarlig 1 var tildelt rollene A - Behovshaver og C- Budsjettansvarlig godkjenner for sitt område. fikk opplyst at områdeansvarlig 1 hadde budsjettfullmakter fordi han vikarierte som seksjonssjef, men at etaten manglet et delegasjonsvedtak knyttet til dette. Iht. fullmaktsmatrisen og Agresso hadde vedkommende kun fullmakt knyttet til kostnadsstedet som omfattet eget kontraktsområde. Ved midlertidige eller permanente fullmaktsendringer melder virksomhetene inn dette til Utviklings- og kompetanseetaten. Utviklings- og kompetanseetaten opp daterer deretter informasjonen i kommunens regnskaps system Agresso. I Agresso fremkom det at områdeansvarlig ved tre anledninger i perioden og hadde fungert midlertidig som budsjettansvarlig på alle kostnads steder til knyttet Driftseksjonen. I fullmaktsmatrisen var det ikke definert noen rolle som bestiller i område sentrum. Fullmaktsmatrisen viser at tre av fire områdeansvarlige ikke hadde beløpsgrenser. På spørsmålet om områdeansvarliges rolle som bestiller og at de ikke var påført beløpsgrenser i matrisen, viste Samferdselsetaten til at størsteparten av kontrakten var knyttet til beredskap og faste oppgaver som skulle utføres av leverandør uten bestilling fra Samferdselsetaten. Kompetanse og kapasitet De områdeansvarlige og kontrollingeniørene hadde som hovedregel lang arbeidserfaring fra drift og vedlikehold av vei eller tilsvarende arbeid. Flere hadde over 30 års ansiennitet, og det ble påpekt at ingen av kontrollingeniørene som fulgte opp drifts- og vedlikeholdsleveranser hadde under 25 års erfaring fra feltet. Tre av de fire områdeforvalterne hadde også lang erfaring fra denne type arbeider, dvs. mellom 20 og 30 års ansiennitet. Den fjerde område forvalteren ble ansatt i etaten i 2006 og hadde treårig ingeniørutdannelse med blant annet veifag. Vedrørende økonomioppfølgingskompetanse ble det sagt at det var mulig å få hjelp av seksjons leder, avdelingsdirektør eller ansatte i Økonomi avdelingen. Enkelte av de vi intervjuet pekte på at det kunne være utfordringer med de juridiske sidene av kontraktsoppfølgingen, men det ble samtidig sagt at de hadde god mulighet til å konsultere etatens to jurister dersom det dukket opp problemstillinger ved den løpende kontraktsoppfølgingen. Totalt hadde Samferdselsetaten seks kontrollingeniører som utførte kontroller knyttet til drifts- og vedlikeholdskontraktene. Ifølge seksjons leder i Kontrollseksjonen hadde ikke kontrollingeniørene saksbehandleransvar, slik at de i all hovedsak kunne konsentrere seg om kontroll oppgaver. I vintersesongen, dersom det var mye snø, kunne etaten i tillegg sette inn seksjonens fem andre kontrollingeniører til oppfølging av leveranser til vinterdrift. Flere av de ansatte intervjuet påpekte at det var stor arbeidsbelastning for kontraktsforvalteren i område sentrum. I undersøkelsesperioden var en person alene med ansvaret for forvaltningen av det området, slik som i de andre områdene. Det ble pekt på at sentrum-kontrakten var verdimessig mye større enn de andre kontraktene (jf tabell 1), at området krevde tettere oppfølging enn de andre kontrakts områdene og at områdeforvalteren også hadde ansvaret for kontrakten for brøyting av fortau i indre by. På undersøkelsestidspunktet hadde etaten utlyst en stilling som skulle assistere områdeansvarlig i område sentrum. 3.3 s vurderinger Roller og ansvar Etaten hadde utarbeidet skriftlige stillingsinstrukser for de ansatte som arbeidet med kontroll og oppfølging av leveranser. Kontrollingeniørene og områdeforvalterne, som hadde ansvaret for kontraktsoppfølgingen, praktiserte i hovedsak rolledelingen i tråd med stillingsinstruksene. 18

19 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet I ett av kontraktsområdene synes det som bestillinger av ordinære oppgaver ble gjort av områdeansvarlig, som i etatens fullmaktsmatrise hadde rollen C budsjettansvarlig godkjenner. Enkelte kontrollingeniører, som sto oppført med rollen A - behovshaver og D - varemottager, oppga at de bestilte mindre oppgaver. I begge tilfeller bryter denne rolle delingen i praksis mot kommunens retningslinjer for innkjøp av varer og tjenester, jf. rundskriv 32/2008 Intern kontroll og identifisering av roller i an skaffelsesprosessen. Retnings linjene sier at rollen C (budsjettansvarlig godkjenner) ikke kan innehas i kombinasjon med rolle B (bestiller) og D (varemottager). Den beskrevne praksisen var heller ikke i over ens s temmelse med etatens fullmaktsmatrise. 2 Formålet med rolledelingen som er oppstilt i kommunens retningslinjer er å unngå rollekombinasjoner som gjør at enkeltansatte kan styre deler eller hele innkjøpsprosessen. En slik praksis er derfor uheldig ved at risikoen for feil og misligheter øker. Samferdselsetatens fullmaktsmatrise framsto ikke som oppdatert ved at beløpsgrenser som var lagt inn i Agresso ikke var reflektert i matrisen og ved at en av områdekontraktene ikke hadde tilknyttet rollen bestiller i fullmaktsmatrisen. Det er fullmaktsmatrisen som skal være styrende for hva som ligger i Agresso. stiller videre spørsmål om det burde ha vært utarbeidet beløpsgrenser for områdeansvarliges bestillinger. vil påpeke at regningsarbeider og bestillinger kan medføre store utgifter for kommunen. For eksempel viser en tilfeldig etterspurt rapport fra en leverandør at utgifter knyttet til bortkjøring av snø for ett skift (ett døgn er delt opp i tre skift) i ett område kom på nesten kroner. Kompetanse og kapasitet Både områdeforvaltere og kontroll ingeniører hadde nødvendig veifaglig kompetanse. Samtlige kontrollingeniører og områdeforvaltere hadde enten svært omfattende realkompetanse fra feltet eller relevant veifaglig utdanning. Etter s vurdering kom det ikke fram informasjon som tydet på at kapasiteten til kontraktsoppfølging og leveransekontroll var for dårlig. Kontrakts oppfølgingen i område sentrum ble beskrevet som krevende, men etaten hadde i undersøkelsesperioden utlyst en stilling for å avlaste aktuell områdeforvalter. 2 Rolledelingen var formelt sett i orden i Agresso. 19

20 Rapport 24/ Kvalitetssystemet og kontrakter I det følgende ser vi nærmere på vesentlige elementer ved Samferdselsetatens kvalitets system og kontrakter knyttet til drifts- og vedlike holdsleveranser. Vi ser også på hvordan etaten evaluerer kontraktene. Intern rapportering og økonomioppfølging gjennomgås i kapittel 5. Kontroll og oppfølging av leverandør behandles i kapittel Revisjonskriteier Følgende revisjonskriterium ligger til grunn for vurderingene av Samferdselsetatens kvalitetssystem: Samferdselsetaten bør ha et dokumentert kvalitetssystem egnet til kvalitetsstyring av leveransene. Systemet bør dekke vesentlige prosesser og arbeidsoppgaver for kontraktsoppfølging og kontroll av leveranser, herunder planlegging av leveransekontroller, behandling av avvik og bruk av sanksjoner. Følgende revisjonskriterium ligger til grunn for vår vurdering av etatens kontrakter: Samferdselsetaten bør sørge for kontrakter som er effektive verktøy for kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser. Det innebærer blant annet at kontraktene bør regulere etatens tilgang på informasjon fra leverandøren om gjennomføring av oppdraget, gi adgang til nødvendig kontroll, beskrive leveransene (med krav til kvalitet og utførelse), samt angi sanksjonsmuligheter. Knyttet til evaluering av kontraktene ser vi på om Samferdselsetaten identifiserer og dokumenterer vesentlige erfaringer i kontraktsoppfølgingen for å tilrettelegge for videreutvikling av kontraktene. 4.2 Faktaframstilling Samferdselsetatens kvalitetssystem Etatsdirektøren fortalte at da det ble planlagt å etablere et kvalitetssystem i etaten, ble det bevisst valgt å starte med et enkelt system. Direktøren var involvert i startfasen av arbeidet med utviklingen av systemet. Etter hvert ble det omdefinert en egen stilling som kvalitetscontroller som hadde ansvar for systemet. Samferdselsetatens kvalitetssystem inneholdt flere rutinebeskrivelser for oppfølging av driftsog vedlikeholdskontrakter. Rutinebeskrivelsene var delt opp i rutiner og/eller prosesser for planlegging av tiltak, gjennomføring av tiltak og møter med leverandøren. Kvalitetssystemet lå tilgjengelig på virksomhetens intranett. En av de områdeansvarlige var på undersøkelsestidspunktet prosesseier for kvalitets systemets del om oppfølging av drifts- og vedlikeholdskontrakter. Ifølge kvalitetskontroller var prosess - eierne ikke en leder, men annen ansatt med faglig tyngde og interesse for å inneha rollen. Prosesseierne hadde ansvar for at prosessen til enhver tid var oppdatert iht. gjeldende lover/regler. Samferdselsetatens kvalitetssystem for drift og vedlikehold inneholdt i hovedsak følgende prosesser: Planlegging av vinterdrift og vårrengjøring - Prosessen beskriver systemet for mottak, vurdering og godkjenning av leverandørenes planer for vinterdrift og vårrengjøring. Disse planene skal utarbeides årlig. Planlegging av andre oppgaver - Prosessen beskriver systemet for vurdering av tiltaksbehov, bestilling av tiltak og rapportering av fremdrift for mindre tiltak (andre driftsoppgaver). Eksempler på slike oppgaver er asfaltlapping, grøntvedlikehold, sluktømming, renhold og mindre anleggsarbeider. Oppfølging av driftskontrakt - møter - Prosessen gir en oversikt over møtene mellom leverandør og Samferdselsetaten. F ølgende møtetyper er opplistet: oppstartsmøte, driftsmøte, spesielle møter og evalueringsmøte. 20

21 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Oppfølging av driftskontrakt - gjennomføring - Prosessen beskriver befaring og kontroll av arbeidsstedet. Dette er noe utdypet under. Fakturabehandling - Prosessen beskriver etatens mottak, behandling og godkjenning av faktura. Det var flere prosessbeskrivelser per prosess. De aller fleste prosessbeskrivelsene (28 av 31) var datert i juli De resterende tre var oppdatert i desember Prosessen i kvalitetssystemet som omtalte befaring og kontroll av arbeidsstedet hadde en sjekkliste for kontroll av HMS og det var presisert at det skulle kontrolleres at arbeidene ble gjort i henholdt til kontraktens bestemmelser. Prosessen beskrev videre at kontrollingeniør etter å ha mottatt ferdigmelding, skulle foreta en ferdigbefaring for å kontrollere at arbeidet var gjort i henhold til kontrakt/bestilling. Kvalitetssystemet omfattet ikke rutiner for utarbeidelse av kontrollplaner, det vil si planer som omtalte kontrollenes hyppighet og innretning av kontroller. Etatens kvalitetssystem hadde en omtale av avvik oppdaget ved kontrollingeniørs befaring. I rutinen sto det blant annet at Avvik meldes entreprenør ved hjelp av avviksmeldinger. Kontrakts ansvarlig varsles også om avviket. Dersom avviket er grovt, skal kontraktsansvarlig ta saken skriftlig opp med entreprenør. Rutinen omtalte ikke ytterligere intern rapportering eller prosessering av avvik utover at avviks meldingen skulle ha signatur fra en representant fra etaten og leverandør og at meldingen skulle arkiveres i arkivsystemet. Kvalitetssystemet omtalte i begrenset grad rutiner for bruk av sanksjoner mot leverandørene. Unntaket var en henvisning til at det skulle utstedes mulkt ved forsinkelser i til knytning til vinterdriftsplaner og vårrengjørings planer. Kontrakt som verktøy for kontroll og oppfølging av leveranser De vi intervjuet i Samferdselsetaten fortalte at de i hovedsak oppfattet kontrakten som dekkende eller tilstrekkelig. Flere kunne imidlertid vise til eksempler på diskusjoner eller uenighet om kontraktsforståelsen med leverandør. Blant annet hadde det vært uenighet om hvor mye som skulle betales for brøyting dersom brøyte kriteriet ikke var nådd og om det skulle betales ekstra for manu ell kantslått rundt stolper og liknende. Ingen hadde eksempler på at det var vesentlige mangler ved kontraktene av betydning for etatens kontroll og oppfølging av leveransene. Ifølge etatens standard kontraktsvilkår for drift og vedlikehold av vei bestod kontraktene av følgende dokumenter: Kontraktsdokumentet Eventuelle referater eller skriftlig materiale fra drøftelser/forhandlinger mellom partene etter at tilbud ble inngitt, og som er godkjent av begge parter Konkurransegrunnlaget Arbeidsbeskrivelsen/Kravspesifikasjon Leverandørens tilbud Standard kontraktsvilkår for drift og vedlikehold av vei Ved motstrid gjelder dokumentene iht. standardvilkårene i ovennevnt rekkefølge. Rekkefølgen varierte noe områdekontraktene i mellom. Kontraktene hadde blant annet omtale av følgende: Rett til kontroll og adgang til dokumentasjon - I henhold til kontraktenes standardvilkår hadde Samferdselsetaten sikret seg rett til å kontrollere oppdragets utførelse. Standardvilkårene regulerte også at leverandørene måtte dokumentere et kvalitetssystem herunder et internkontrollsystem. Krav til rapportering - I kontraktene var det krav om at leverandørene daglig skulle rapportere vinterdrift og enkelte andre leveranser fordelt på tre skift til etaten. 21

22 Rapport 24/2010 Bl.a. skulle følgende innrapporteres på vinter drift: antall maskiner ute, salt/singel i antall tonn og brøyting/strøing i prosent av total veistrekning. For enkelte andre oppdrag tilsa kontrakten at det skulle utarbeides særskilte rapporter. I kontraktene fra 2009 ble det også stilt krav om at leverandørene hadde utstyr for automatisk dataoppsamling av prosesser som brøyting, strøing og asfaltlapping. I kontraktene fra 2006 (sentrum), 2007 (vest) og 2008 (øst) var det stilt krav om utstyr for registrering og rapportering av GPS-data i hovedstrøbilen. Rapportering av avvik - I kontraktenes standardvilkår var det stilt krav om at l everandørene skulle varsle oppdragsgiver dersom frister eller rimelig fremdrift ikke kunne holdes. Møtevirksomhet - Kontraktene beskrev følgende møtestruktur: oppstartsmøte i tilknytning til kontraktsinngåelse driftsmøter, for løpende styring og kontrakt, ca. annenhver uke oppstartsmøte for vinterdrift og vårrengjøring avslutningsmøte for vinterdrift og vårrengjøring avslutningsmøte for avslutning av kontrakt Kontraktenes beskrivelse av krav til leveransene på sentrale områder Planer for vårrengjøring og vinterdrift I henhold til kontrakten skulle leverandørene hvert år presentere en plan for vårrengjøring for godkjenning av Samferdselsetaten. Planen skulle blant annet omfatte en oversikt over når rengjøringen av de ulike gatene i områdene ville bli gjennomført slik at vårrengjøringen ville være ferdig innen 17. mai. Kontraktene forpliktet leverandørene hvert år til å oversende Samferdselsetaten en revidert vinterdriftsplan for godkjenning. Planen skulle omtalte leverandørenes beredskap i form av informasjon om beredskapsordningen, brøyteruter, maskinpark m.m. Snøbrøyting Kontraktene ga en beskrivelse av krav til: hvordan snøbrøytingen skulle gjennomføres leverandørenes beredskap for brøyting, herunder krav om at leverandør hadde en ordning med hvilende vakt, samt materiell i beredskap til brøyting. uttakskriterier og tidskrav for brøyting. For eksempel var uttaksgrense for hovedveier i område nord ved 5 cm snø. målepunktene for uttakskriteriene Det ble også gitt en beskrivelse av beregningen av vederlaget/betalingen for snøbrøyting, og hvordan aktiviteten skulle dokumenteres. Strøing Kontrakten ga en beskrivelse av: generelle krav til strømaterialet krav om preventiv salting, blant annet når værprognosene tyder på at det er fare for isdannelse på veibanen tidskrav til strøing. Tidskravene varierte etter type vei. For hovedveier skulle strøingen senest starte en halv time etter at behovet oppstod og være gjennomført etter fire timer. beredskapskrav for strøing krav til å begrense bruk av salt Det ble også gitt en beskrivelse av beregningen av vederlaget/betalingen for snøbrøyting, og hvordan aktiviteten skulle dokumenteres. Særskilt om sanksjoner Kontraktene inneholdt adgang til sanksjoner ved leverandørens mislighold av kontraktforpliktelser. Kontraktene oppstilte at det var adgang for dagmulkt for en rekke aktiviteter/ leveranser. Kontraktene ga også mulighet til å kreve retting og prisavslag. I kontraktenes standardvilkår var det en generell åpning for å gi mulkt ved fristoverskridelser. 22

23 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Imidlertid gjorde de særskilte kontraktsvilkårene endringer i de generelle kontraktsvilkårene slik at det kun var adgang til å gi mulkt på bestemte områder. Tabell 4 gir en oversikt over adgangen til å gi dagmulkt på utvalgte områder i tre av områdekontraktene. Muligheter til dagmulkter som var lagt inn i kontrakten til område vest ( 1-SAM-2007) og område øst (1-SAM-2008) skilte seg svært lite fra sentrum-kontrakt for 2006 (1-SAM-2006). I vedlegg 3 finnes en fullstendig liste med dagmulkter. Eksemplene i tabell 4 viser at sentrum-kontrakt for 2010 (1-SAM-2010) ga mulighet til å ilegge mulkt ved mangelfullt gjennomførte aktiviteter. I de andre områdekontraktene var det åpnet for mulkt kun i tilfeller der leveransene ikke var utført eller forsinket. Imidlertid hadde kontrakten for brøyting og strøing av fortau i indre by (22-SAM-2006) åpning for ileggelse av dagmulkt ved mangelfullt utført arbeid. Andre eksempler fra ny sentrum-kontrakt (1-SAM-2010) var mulighet for dagmulkt ved: Strøing med feil utstyr, 5000 kr per gang For sen oppstart av brøyting, alle veityper, 6000 kr per time per veitype For sen oppstart av strøing, alle veityper, 6000 kr per time per veitype Manglende rapportering av utførte oppgaver, 3000 kr per dag per rapporttype Seksjonsleder i Driftseksjonen forklarte at grunnlaget for endringen og utvidelsen i sanksjonsmulighetene var at de tidligere kontraktene i utgangspunktet kun åpnet for dagmulkter dersom oppgaver ikke var gjennomført. Sanksjonsmuligheten ved mangelfulle arbeider lå da i at leverandør måtte gjøre oppgavene på nytt. Tabell 4 Utvalgte dagmulkter fra kontraktene 1-SAM-2006 sentrum-kontrakt 1-SAM-2009 nord-kontrakt 1-SAM-2010 sentrum-kontrakt Ikke utført brøyting av hovedveier med tilhørende fortau; kr per dag Ikke utført strøing av hovedvei med tilhørende fortau; kr per dag Vårrengjøring; kr per dag Sluktømming; 3000 kr per dag Ikke utført brøyting av hovedveier med tilhørende fortau; kr per dag Ikke utført strøing av hovedvei med tilhørende fortau; kr per dag Vårrengjøring; kr per dag Sluktømming; 3000 kr per dag Mangelfull brøyting av hovedveier med tilhørende fortau; kr per dag Mangelfull strøing av hovedvei med tilhørende fortau; kr per dag Vårrengjøring, manglende ferdigstillelse; 5000 kr per dag per frist Sluktømming, manglende tømming av bestilt sluk; 3000 kr per dag Renhold 3000; kr per dag Renhold; 3000 kr per dag Renhold, ikke/manglende utført; 9000 kr per bestilling Grøntvedlikehold; 3000 kr per dag Lapping av asfalt; 3000 kr per dag Grøntvedlikehold; 3000 kr per dag Lapping av asfalt; 3000 kr per dag Grøntvedlikehold, ikke utført i henhold til bestilling; 5000 kr per dag Lapping av asfalt, manglende overholdelse av frister; 5000 kr per dag Note: Tabellen viser en sammenstilling av enkelte dagmulkter i kontraktene som ble påbegynt (sentrum), (nord) og (sentrum). 23

24 Rapport 24/2010 En gjennomgang av sentrum-kontrakt (1-SAM- 2010) viser at den ikke åpnet for å gi dagmulkt for oppgaver som bruk av preventiv salting, beredskap for strøing og brøyting, begrensninger på bruk av salt, responstid for vaktbil og døgnkontinuerlig beredskap. Dette er områder der kontrakten stiller krav til responstid for uttrykning, antall personell og maskiner i beredskap og/eller at oppgaven skal gjennomføres på en bestemt måte. Evaluering av kontraktene Samferdselsetaten hadde en skriftlig rutine som tilsa at det skulle gjennomføres et evalueringsmøte ved kontraktsavslutning. Av rutinen framkom blant annet at møtet skulle oppsummere kontraktsperioden på godt og vondt. I september 2008 ble det gjennomført et evalu ering smøte av områdekontrakten for område nord ca. ett år før ny kontrakt skulle tre i kraft (kontrakten ble rullert i august 2009). Alle områdeforvalterne, seksjonssjef, avdelings direktør og en jurist deltok i møtet. I referatet fra evalueringsmøtet var det fokusert på form og innhold i ny kontrakt. Referatet inneholdt ikke henvisninger til negative og positive erfaringer i kontraktsperioden eller til avvik ved leveranser. Det var ifølge områdeforvalter ikke gjennomført en evaluering av kontraktsperioden for område sentrum (1-SAM-2006) før utarbeidelsen av ny kontrakt for 2010 (1-SAM-2010). Erfaringsoverføring til utarbeidelse av ny kontrakt skjedde i hovedsak i uformelle fora og seksjonsmøter ifølge en områdeforvalter. Det ble også vist til et notat til ledermøtet datert der det kom fram at etaten hadde gjennomført en markedsundersøkelse blant entreprenører om blant annet omfanget på sentrumskontrakten. Notatet ga videre anbefalinger om omfang/ størrelse og løpetid for sentrum-kontrakt. Etatsdirektør påpekte at det de siste årene i forbindelse med utarbeidelsen av grunnlag/ anskaffelsesstrategi også var drøftet hvordan de nye kontraktene skulle se ut. Det hadde vært gjennomført interne møter om kontrakts strategi, kontraktslengde og kontraktenes oppgave/ omfang. 4.3 s vurderinger Samferdselsetatens kvalitetssystem Samferdselsetaten hadde et dokumentert kvalitets system som beskrev rutiner/ prose dyrer for oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveransene. Vedrørende kontrakts oppfølging fremsto systemet som dekkende på flere områder. Etter s vurdering hadde kvalitetssystemet mangler ved at det ikke inneholdt prosedyrer for planlegging av kontroller av leveranser, for eksempel prosedyrer for utarbeidelse av kontrollplaner. Kontrollplaner kan for eksempel omtale kontrollenes hyppighet og innretning. Bruk av skriftlige kontrollplaner kan gjøre kontrollregimet mer overskuelig og tilrettelegge for at kontrollhandlingene utføres systematisk. anser videre at etaten hadde et forbedringspotensial knyttet til å utarbeide mer detaljerte, skriftlige rutiner for behandling av avvik ved leveranser. Vår vurdering er også at etatens kvalitetssystem i for begrenset grad beskrev bruk av sanksjoner. Ved mangler ved leveransene åpnet kontraktene for bruk av mulkt, retting og prisavslag. Slik sett oppstiller kontraktene et sanksjonsregime som ved riktig bruk vil bidra til at leverandørene retter feil og begår færre feil i framtiden. Skriftlige prosedyrer for bruk av sanksjoner, kan tilrettelegge for mer ensartet og effektiv sanksjonsbruk. Kontrakt som verktøy for kontroll og oppfølging av leveranser konstaterer at kontraktene hadde bestemmelser som la til rette for effektiv kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser på de undersøkte områdene. Dette ved at kontraktene ga etaten mulighet til kontroll, tilgang til informasjon om leveran- 24

25 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet dørens gjennomføring av oppdraget, beskrev krav til kvalitet og utførelse av leveranser/ oppgaver og regulerte sanksjonsmuligheter. Særskilt om sanksjoner I privatrettslige kontraktsforhold er det å utbedre en mangel for leverandørs egen regning relativt vanlig. 3 Leveranser knyttet til drift og vedlikehold av veinettet skiller seg imidlertid fra mer tradi sjonell bygge- og anleggsvirksomhet ved at avvik fra kontrakten kan medføre farer og ulemper for trafikantene både i tilknytning til trafikksikkerhet og for fremkommelighet. At leverandør eventuelt strør eller brøyter lenge etter at behovet er oppstått, vil ikke erstatte mangelen ved leveransen for trafikantene. Til svarende kan sies å gjelde betaling for beredskap. At leverandør på et gitt tidspunkt opererer med et beredskapsnivå som er lavere enn avtalefestet, kan ikke erstattes ved senere å høyne beredskapen til et avtalt nivå. Disse forholdene tilsier at mulighet for ileggelse av mulkt på disse områdene bør være et tilgjengelig virkemiddel i etatens kontraktsstyring. Det kan reises spørsmål ved om mulig heten for å ilegge mulkt i tilstrekkelig grad har vært tilstede Samferdselsetatens kontrakter. I sentrum-kontrakt for 2010 (1-SAM-2010) er riktignok mulighetene for ileggelse av mulkt betydelig utvidet sammenliknet med tidligere kontrakter. Først og fremst gjennom at det ble åpnet for å gi mulkt også ved mangelfullt utført arbeid. Imidlertid hadde ikke kontrakten åpning for å gi mulkt ved enkelte leveranser der dette kunne være naturlig, dette gjelder blant annet responstid ved uttrykning. De andre kontraktene, sentrum-kontrakt (1-SAM- 2006), vest-kontrakt (1-SAM-2007), øst-kontrakt (1-SAM-2008) og nord-kontrakt (1-SAM-2009) ga mindre mulighet til å ilegge dagmulkt. En eventuell ytterligere åpning for bruk av mulkt bør selvsagt avveies mot det faktum at det kan være prisdrivende ved at den økonomiske risikoen for leverandør kan antas å øke. Videre stiller bruk av dagmulkt strenge krav til beskrivelse av leveransen / gjennomføringen av oppdraget, slik at leverandøren kan ha en forutberegnelighet for når mulkt kan ilegges. Evaluering av kontraktene Samferdselsetaten hadde gjennomført møter og vurderinger i forbindelse med utarbeidelse av ny nord-kontrakt i 2009 og ny sentrumkontrakt i Møtene og vurderingene viser at erfaringer var gjennomgått og benyttet i arbeidet med utarbeidelsen av nye kontrakter. Ansatte med kjennskap og erfaring på feltet deltok i prosessene. s vurdering er imidlertid at Samferdselsetaten ikke hadde satt kontraktsevaluering tilstrekkelig i system. Sentrum -kontrakt (1-SAM-2006) ble ikke evaluert før utarbeidelse av ny kontrakt, og vi så heller ikke at etaten hadde benyttet et system atisert erfaringsgrunnlag, for eksempel i form av avvikslogger, i evalueringen. Det skaper risiko for at etaten ikke nyttiggjør seg de erfaringene som er høstet gjennom kontraktsperioden. Syste matisk bruk av slike erfaringer i utarbeidelse av ny kontrakt kan bidra til å heve kvaliteten på kontraktene som styringsverktøy. 3 Avsnittet bygger på Veiledningshefte i kontraktstyring for kommunevegforvaltningen (Vegforum for byer og tettsteder, 2005). 25

26 Rapport 24/ Intern rapportering og økonomisk oppfølging I kapitlet gjennomgås Samferdselsetatens interne behandling/prosessering og rapportering av informasjon om vesentlige forhold ved leveransene. Vi ser deretter på den interne økonomioppfølgingen av kontraktene. 5.1 Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterium ligger til grunn for vår vurdering av Samferdselsetatens interne rapportering av drifts- og vedlikeholdsleveranser: Samferdselsetaten bør sørge for utarbeidelse, rapportering og prosessering av informasjon om kontraktsoppfølging og kontroll av kvalitet, leveringspresisjon, avvik, risiko og utgifter knyttet til leveransene. å ha god oppfølging av utgifter i forhold til budsjett. 5.2 Faktaframstilling Intern rapportering og informasjonsflyt om oppfølging av leveranser Ifølge ansatte som vi intervjuet, skulle leverandørene rapportere om omfanget av leveranser på de fleste kontraktsområdene i Samferdselsetatens fagsystem for forvaltning, drift og kontraktsopp - følging av veinettet i Oslo (WORM) 4. De områdeansvarlige og kontroll ingeniørene viste til at fagsystemet hadde funksjonalitet som gjorde det mulig å få ut rapporter med oversikt over aktiviteter og utgifter, brutt ned på ulike leveransene og/eller ulike perioder. mottok på forespørsel flere døgn-, måneds- og års rapporter. Under følger eksempler på rapport ering av snøbrøyting og strøing i WORM. 4 WORM (Web Office Resource Management) er ifølge kontraktenes kravspesifikasjon Samferdselsetatens fagsystem for forvaltning, drift og kontraktsoppfølging av veinettet i Oslo. Systemet ble ifølge Samferdselsetaten utviklet i 2008 og har vært i drift fra Leveran døren skal innrapportere ressursforbruk i systemet hvert døgn. Systemet inneholder også en meldingsdel der publikum kan varsle om mangler eller feil på veinettet. Døgnrapport Kveld, ant maskiner: 37 Oversendt: Utløsende faktor: Snøvær og sterk vind Prosess Andel 5 Beløp B2.4.2 Brøyting av veibane øvrige hovedveier B2.4.3 Brøyting av veibane boligveier B2.5.1 Brøyting av fortau og separate G/S-veier Døgnrapport Kveld, ant maskiner: 2 Singel: Salt: 4,5 tonn Oversendt Samf Utløsende faktor: Vått/glatt/synkende temp Prosess Antall 6 Beløp B3.5.1 Strøing med salt/ -løsning av veibane hovedveier B3.6.1 Strøing med steinmaterialer av fortau og separate G/S-veier Samferdselsetaten hadde en møtestruktur der Driftseksjonen og kontrollseksjonen gjennomførte månedlige seksjonsmøter. Kontraktsoppfølging og leveransekontroll var sentrale temaer i disse møtene ifølge dem som ble intervjuet. Eksempler på informasjon som ble tatt opp og eventuelt rapportert videre var informasjon om status for framdrift av vårrengjøringen og status for bortkjøring av snø. Seksjonsledermøter ble på undersøkelsestidspunktet avholdt ukentlig, mens etatsledermøter ble gjennomført annenhver uke. Det ble skrevet referater i alle møtene. 5 Andel refererer i WORM-rapporten til andelen av veinettet i kontraktsområdet som var brøytet. 6 Antall refererer i WORM-rapporten til andelen av veinettet i kontraktsområdet som var strødd. 26

27 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Ansatte og ledere fortalte at det var en tett, dag lig kontakt mellom kontrollingeniørene, områdeforvalterne og seksjonslederne. Blant annet ble det normalt gjennomført morgenmøter i seksjonene. I denne informasjonsutvekslingen ble viktige sider ved kontraktsoppfølging og leveransekontroll tatt opp. Samferdselsetaten hadde ikke prosedyrer for utarbeidelse av rapporter om avvik eller avvikslogger, utover en rutine som tilsa at kontrollørmeldinger skulle oversendes område forvalter. Det var heller ikke systematikk for rapportering / prosessering av informasjon om risiko for mangler ved leveransene, og etaten hadde ikke prosedyrer for skriftlig rapportering av kontroller av leveranser. På undersøkelses tidspunktet hadde etaten ifølge kvalitetscontroller igangsatt et arbeid med sikte på å utvikle et it-basert rapporteringssystem for kontroller. Vedrørende avviksrapportering ble det av områdeansvarlige sagt at vesentlige avvik ved kvalitet på leveransene skulle rapporteres i linjen. Som eksempel på vesentlige avvik ble det nevnt mangler ved snøbrøyting rundt juletider i Kontraktsbrudd og ileggelse av mulkt ble alltid meldt oppover i linjen ifølge dem som ble intervjuet. Etatsdirektøren opplyste at etaten gjennomførte flere vurderinger av risiko uten at det nødvendigvis var utarbeidet egne dokumenter om dette. Videre fortalte han at budsjettene og de prioriter ingene som ble gjort der ga et utrykk for de risikovurderinger som var gjort og tiltak som ville iverksettes. Intern økonomioppfølging og -rapportering Alle de vi intervjuet, fra områdeansvarlig og til administrerende direktør, ga utrykk for at økonomien var avgjørende for omfanget av drifts- og vedlikeholdstjenester som ble bestilt. har gjennomgått referater fra de områdeansvarliges møter med leverandører i I disse referatene fremgikk det at aktivitetsnivå på områder som asfaltlapping og sluktømming ble justert i løpet av året ut fra budsjettmessige hensyn. Ved utgangen av 2009 viste Samferdselsetatens økonomirapporter at tre av de fire områdene holdt seg innenfor tildelt budsjettramme dersom man så bort fra vinterdriften. Det fjerde området hadde et merforbruk på under en halv prosent av budsjetterte utgifter. Økonomirapportene viste at utgiftene totalt sett var innenfor budsjett rammen, hvis man ser bort fra vinterdrift. Som tidligere nevnt, pekte etaten på at uforutsigbare metrologiske forhold gjorde at det knytter seg stor usikkerhet til etatens vinterdriftsbudsjett. På vinterdriftsområdet bestilte områdeansvarlig tjenester fra leverandør etter behov. Flere av leveransene til vinterdrift hadde funksjonselementer. Det vil si at de automatisk ble utløst dersom visse vilkår var oppfylt (for eksempel at det skulle brøytes ved snøfall fra 5 cm). Ifølge Samferdselsetaten skulle det budsjetteres slik at det var 80 prosent sannsynlighet for at budsjettet for vinterdrift ikke ville overskrides. ble fortalt at historiske metrologiske data ble lagt til grunn for disse beregningene. Etatsdirektøren oppga at ved ekstraordinære utgifter til vinterdrift kunne Samferdselsetaten søke byrådsavdelingen om å dekke utgiftene fra kommunens vintervedlikeholdsfond. I 10- års perioden skjedde dette i 2006 og 2009 ifølge etatsdirektør. I tabell 2 i kapittel 2 ble utgiftene til vinterdrift i perioden presentert. Oversikten viser at ca 500 mill. kr var brukt på vinterdrift i perioden. Ca. 170 mill. kr var bokført på vintervedlikeholdsfondet. 7 7 Som det kommer fram av tabell 2 i kapittel 2, kunne de faktiske overføringene fra fondet skille seg noe fra det etaten hadde bokført. 27

28 Rapport 24/2010 Økonomioppfølging gjennom året Ifølge etaten hadde de områdeansvarlige årlige budsjettmøter der budsjettet ble fordelt internt. De områdeansvarlige periodiserte budsjettet i Agresso etter forventede utgifter. De områdeansvarlige hadde utarbeidet egne skyggeregnskap der de holdt oversikt over den økonomiske utviklingen underveis i kontraktsperioden. Skyggeregnskapet var basert på en kombinasjon av innkomne fakturagrunnlag og en oversikt over tilleggsarbeid bestilt fra leverandør. Oversikten over tilleggsarbeid ga blant annet informasjon om dato for bestillingen og antatte utgifter. Samferdselsetaten gjennomførte hver måned, med unntak av januar, juni og desember, økonomi oppfølgingsmøter der hver områdeansvarlig møtte avdelingsdirektør for økonomi, økonomicontroller, seksjonsleder og avdelingsleder. Før møtet utarbeidet økonomiavdelingen en rapport basert på regnskapstallene i Agresso, der utgiftene var fordelt på område/koststed og aktivitet. I rapportene kom det fram eventuelle avvik knyttet til utgiftene på de ulike leveranseområdene. De områdeansvarlige som intervjuet oppga at de sjekket utgiftstallene i WORM og Agressotallene i økonomirapporten opp mot sine egne skyggeregnskap før økonomioppfølgingsmøtene. De områdeansvarlige la også inn prognoser og eventuelle kommentarer i økonomirapporten før møtet. ble fortalt at møtene ble brukt til å gå gjennom rapportene post for post, avvik ble forklart og prognosene diskutert. Etter økonomioppfølgingsmøtene med de område ansvarlige utarbeidet økonomiavdelingen egne økonomirapporter. Disse ble behandlet i Samferdselsetatens ledergruppe. 5.3 s vurderinger Intern rapportering og informasjonsflyt om oppfølging av leveranser Samferdselsetatens fagsystem WORM tilrettela for løpende informasjon fra leverandørene om aktivitet, omfang og utgifter. Ut over rapporteringer i WORM synes det ikke som om det var systematikk for intern rapportering om innholdet i leveransene, innholdet i kontrakts oppfølgingen eller gjennomføring og resultater av kontrollarbeidet. Det virker samtidig som det ble gitt mye informasjon oppover i virksomheten gjennom etatens faste møterekker og mer uformelle møtefora. Etter s vurdering skaper det faktum at det ikke var lagt opp til systematiske rapporteringer, for eksempel ved statusrapporter, avviks rapporter/ avvikslogger og risikovurderinger knyttet til leveranser, en risiko for at vurderinger og beslutninger på ulike ledernivå ble tatt på et utilstrekkelig grunnlag. Intern økonomioppfølging og -rapportering anser at etaten hadde en praksis for økonomioppfølging som sikret system atisk rapportering av avvik og prognoser. Systemet tilrettela for at ledelsen og områdeansvarlige hadde informasjon til å iverksette nødvendige korrigerende tiltak. Vi så flere eksempler på at dette var gjort i Resultatene for 2009 viste videre at budsjettene i all hovedsak var overholdt, når man ser bort i fra vinterdrift. 28

29 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet 6. Kontroll av drifts- og vedlikeholdsleveranser I dette kapitlet ser vi hvordan Samferdsels etaten kontrollerer leveransene. Vi ser på etatens møtevirksomhet med leverandørene, og etatens mottak av rapporter og planer. Vi har konsentrert oss om kontrollene av sentrale leveranser. I den sammenheng har vi blant annet undersøkt kontrollen av innrapporterte utgifter fra leverandørene. Samferdselsetatens interne oppfølging av rapporterte utgifter er behandlet i kapittel 5. Vi har videre sett på etatens bruk av sanksjoner i form av mulkt. Fakturabehandlingen i Samferds elsetaten er ikke blitt undersøkt. 6.1 Revisjonskriterium Følgende revisjonskriterier ligger til grunn for vår vurdering av Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av leveranser: Samferdselsetaten bør sørge for kontroll og oppfølging av leveranser mht. kvalitet, leveringspresisjon (overholdelse av frister) og utgifter. 6.2 Faktaframstilling Informasjon, rapportering og planer Driftsmøtene med leverandørene var ifølge Samferdsels etaten en viktig arena for opp følg ing av leverandører og leveranser. Kommune revisjonen fikk oversendt referater fra drifts møtene mellom områdeansvarlige og leverandørene i Kontraktene sa at slike møter skulle holdes ca. annenhver uke. Referatene viste at det var blitt avholdt driftsmøter i tråd med dette i Driftsmøtene hadde en fast struktur der det for hvert møte var punkter om HMS, kontraktsmessige forhold og anleggsarbeider. Samferdselsetaten oppga videre at mye av oppfølgingen av leverandør og leveranser ble gjennomført i den daglige kontakten mellom kontrollingeniører/områdeforvaltere og representanter for leverandørene. En viktig kilde for informasjon om forhold på veinettet var meldinger eller klager fra publikum, politi, busselskaper og Brann- og rednings etaten m.fl. Meldinger eller klager fra disse kunne komme per telefon, brev, e-post eller via etatens fagsystem WORM. 8 Systemet ga informasjon om innrapporterte meldinger og informasjon om leverandøren hadde fulgt opp meldingen. De vi intervjuet viste til at leverandørene daglig skulle rapportere kontrakts aktiviteter fordelt på døgnets tre skift i WORM innen kl neste virkedag. En gjennomgang av noen WORM-rapporter viste at leverandørene i de fleste tilfeller hadde sendt inn rapport første virkedag, men enkelte rapporter hadde kommet én til tre dager for sent. Ifølge kontraktene skulle det årlig oversendes vinterdriftsplaner og planer for vår rengjøringen fra leverandørene. hentet inn vårrengjøringsplanene for 2009 og vinterdriftsplanene for vinteren 2009/2010 som etaten iht. kontraktene skulle motta. Etaten hadde mottatt angitte vårrengjøringsplaner og vinterdriftsplaner fra alle leverandørene. Vårrengjøringsplanene inneholdt blant annet en oversikt over tidspunkt for når alle gatene ville bli rengjort. Vinterdriftsplanene inneholdt blant annet en beskrivelse av entreprenørenes beredskapsordninger. Kontroll av leveranser Samferdselsetaten hadde som nevnt i kapittel 4 ikke utarbeidet egne kontrollplaner, det vil si planer for gjennomføring av kontroller. Vi fant 8 Publikum kan legge inn varsler selv direkte i WORM via en link på etatens hjemmeside. Det var mulig å legge inn varsler og meldinger i WORM om for eksempel hull i veien, påkjørte trafikkskilt, manglende brøyting/ strøing og andre problemer innenfor Samferdselsetatens ansvarsområde. I 2009 ble, ifølge Samferdselsetaten, de fleste varslene registrert av etatens kundetorg på vegne av publikum. Leverandørene og ansatte i Samferdselsetaten la også inn meldinger. Totalt var det ifølge Samferdselsetaten i perioden til registrert ca 6500 meldinger i systemet. 29

30 Rapport 24/2010 at Samferdselsetaten likevel hadde en fastsatt praksis for kontroll av ulike typer leveranser. Gjennomførte kontroller ble imidlertid ikke rapportert eller dokumentert skriftlig utover enkelte nedtegnelser i vaktboka som fulgte etatens ingeniørvakt. Samferdselsetaten hadde en vaktordning som innebar at en kontrollingeniør skulle være tilgjengelig på telefon for kontakt med leverandørene og andre aktører, samt kunne rykke ut på kort varsel 24 timer i døgnet. Det var Samferdselsetatens kontroll ingeniører som i all hovedsak foretok kontroller av gjennom - førte drifts- og vedlikeholdstiltak ute på veinettet. Samferdselsetaten opplyste at kontroller av løpende drifts- og vedlikeholdsoppgaver ble gjennomført alle hverdager, sommer og vinter, gjennom stikkprøver, befaringer og sluttkontroll av leveranser. Leverandørenes rapportering av gjennomførte kontraktsaktiviteter i WORM hver morgen var ifølge Samferdselsetaten et viktig utgangspunkt for kontrollene. Ifølge kontrollingeniørene gjennomførte de flest stikkprøver på steder og/eller kontraktsområder der de erfaringsmessig visste det kunne være utfordringer. I hovedsak var det aktuelt å foreta stikkprøver mot leveranser som brøyting, strøing og asfaltlapping. I utgangspunktet ble alle krav som var stilt i kontrakt ene kontrollert. hentet inn kjørelister for kontroll ingeniørene for januar måned i 2010 og vaktboken for ingeniørvakten for januar og februar måned i Kjøre listene viste at kontroll ingeniørene hadde kjørt i sine respektive områder stort sett daglig. Ifølge vaktboken hadde ingeniørvakten vært i hyppig kontakt med politi, veitrafikksentralen og leverandørene m.fl. om forhold ute på vei nettet. Videre viste boken at ingeniørvakten hadde rykket ut enkelte ganger i perioden for kontroll eller undersøkelser av forhold på veinettet. Sluttkontroll av leveranser som vår rengjøring, bortkjøring av snø og særskilte bestillinger 9 skulle alltid gjennomføres, ifølge informasjon fra ansatte. Det ble vist til at det ikke ble betalt for slike arbeider før det forelå en god kjennelse av arbeidet fra kontrollingeniør. I alle fire kontraktsområder ble det ført skjemaer med oversikter over særskilte bestillinger. Oversiktene varierte noe, men alle omfattet felter for informasjon om type arbeid, sted, antatt utgift, tidspunkt for ferdigstillelse og godkjenning av arbeid. Oversiktene for to av kontraktsområdene manglet imidlertid utfylling av felter for angivelse av beløp og dato for utført arbeid. De områdeansvarlige ga tilbakemelding om at fakturaen alltid ville inneholde denne informasjonen, slik at dette var unødvendig å fylle ut i oversiktene. Kontroll av leveranser på utvalgte områder Vi skal i det følgende se nærmere på Samferdselsetatens kontroll av leverandørenes rapportering av leveranser knyttet til vår rengjøring, strøing, bortkjøring av snø og brøyting. Vårrengjøring Ifølge Samferdselsetaten, sendte leverandørene fortløpende inn logglister med oversikt over gater der vårrengjøringen var gjennomført. Gjennomføringen av rengjøringen skulle bli kontrollert samme dag eller påfølgende arbeidsdag på bakgrunn av leverandørs loggliste. Ifølge informantene ble det sjekket om gatene var frie for singel, søppel etc. En stikkprøve viste at Samferdselsetaten hadde mottatt logglister fra leverandørene for gjennom ført vårrengjøring for en angitt periode i Det var ikke utarbeidet egne rapporter over gjennomførte kontroller fra Samferdselsetaten og avdekkede avvik. 9 Dette er bestillinger som reparasjoner av gjerder, fortau, kantstein, vedlikehold av trapper med mer. 30

31 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Snøbrøyting Kontraktene stilte blant annet krav til gjennomføringen av snøbrøyting, og krav til hvordan aktiviteten skulle dokumenteres. Under følger et utdrag fra en rapport i WORM om snøbrøyting: Natt, ant maskiner: 25 Oversendt: Utløsende faktor: Snøvær og sterk vind Prosess Andel 10 Beløp B2.4.2 Brøyting av veibane øvrige hovedveier B2.4.3 Brøyting av veibane boligveier B2.5.1 Brøyting av fortau og separate G/S-veier Vedrørende kontroll av kvaliteten på snøbrøytingen ble det vist til at dette ble sjekket gjennom befaring på veiene. Det ble vist til at det ble kontrollert at leverandør brøytet iht. kontraktens bestemmelser slik at det blant annet skulle være jevnt underlag uten sjenerende issvuller o.l., at det ikke skulle ligge igjen snøranker over kryssende offentlige veier og gangfelt og at det var brøytet langt nok ut på siden av veien. På spørsmål om hvordan etaten foretok kon troll av snøbrøyting dersom leveran døren hadde meldt inn at 70 eller 80 prosent av veinettet i ett område var brøytet, svarte de vi intervjuet at dette ble kontrollert ved stikkprøver eller befaringer. Kontroll ingeniøren hadde ikke kapasitet til å sjekke hele veinettet, slik at kontroll ingeniørene måtte vurdere om innmeldt mengde brøyting var rimelig basert på gjennomførte stikk prøver og befaring av vei nettet. Det ble vist til at leverandørene vanlig vis brøytet 100 prosent av veinettet noe som var enklere å kontrollere fordi manglende brøyting i et område da ville avdekke at ikke hele veinettet var brøytet. Etaten hadde ikke utstyr til å ta imot GPS-data eller liknende fra brøytebiler som eventuelt kunne ha verifisert hvilken del og hvor stor del av veinettet som var blitt brøytet. Ifølge Samferdselsetaten ringte leverandør til områdeansvarlig eller kontrollingeniør og informerte om når de startet brøytingen. Dersom brøyting var iverksatt utenom ordinær arbeidstid, kontaktet leverandørene Vegtrafikk sentralen for å informere om at de hadde startet brøyting. En av kontrollingeniørene sa at det også hendte at kontrollingeniør på hjemmevakt kontaktet leverandørene for å få en oversikt over når brøytingen begynte i de ulike områdene. Samferdsels etaten kunne ikke vise til noe skriftlig dokumentasjon om hyppighet eller resultater av kontroller av overholdelse tidskravene for snøbrøyting. Strøing Kontraktene stilte blant annet krav til gjennomføringen av strøing, og krav til hvordan aktiviteten skulle dokumenteres. Vederlaget til entreprenørene for strøing var basert på en årlig beredskapssum og et variabelt vederlag for medgått singel eller salt knyttet til hvor stor del av veinettet som leverandøren hadde strødd. I henhold til kontrakten skulle leverandørene strø når veibanen ble vurdert som glatt. De vi intervjuet i Samferdselsetaten pekte på at denne avgjørelsen ble tatt av leverandør eller kontrollingeniør. Melding om behov for strøing kunne også komme fra Vegtrafikksentralen. Kontroll med strøingen ble ifølge etaten gjennomført ved at kontrollingeniør gjennomførte stikk prøver ved å kjøre på en veistrekning som var blitt rapportert strødd. 10 Andel refererer som nevnt til andelen av veinettet i kontraktsområdet som var brøytet. 31

32 Rapport 24/2010 Under følger et utdrag fra en rapport i WORM om strøing: Natt, ant maskiner: 3 Singel: 11 tonn, Salt: 5 tonn Oversendt Samf Utløsende faktor: Glatt Prosess Antall 11 Beløp B3.5.1 Strøing med salt/ -løsning av veibane hovedveier B3.6.1 Strøing med steinmaterialer av fortau og separate G/S-veier Leverandørene rapporterte om antall maskiner som var blitt benyttet og mengden strø materiale. Seksjonsleder i drift sa at kontrollene av strøing var basert på rimelighetsvurderinger fra kontroll ingeniørene. Det ble vist til at flere av kontrollingeniørene hadde erfaring fra kjøring av strøbil. Ifølge Samferdselsetaten hadde de dermed et grunnlag for å kunne vurdere hvor stor del av veinettet som var strødd. Etaten hadde ikke utstyr til å ta imot GPS-data eller liknende fra strøbiler som eventuelt kunne verifisert hvilken del og hvor stor del av veinettet som det var blitt strødd på. Kontroll av om tidskrav var overholdt fra entreprenøren ble ifølge informantene enkelte ganger sjekket ved stikkprøver. Meldinger til WORM fra privatpersoner om manglende strøing kunne utløse slike kontroller. Samferdselsetaten kunne ikke vise til at kontroller/stikkprøver av leverandørenes strøing var dokumentert utover det som ble notert i vaktboka til kontrollingeniør på vakt. Informasjon fra vaktboken tyder på at ingeniørvakten hadde gjennomført tre kontroller av strøing i januar og februar 2010, imidlertid ble ikke alltid kontrollene som ingeniørvakten hadde foretatt, notert i boken ifølge Samferdsels etaten. Bortkjøring av snø Samferdselsetaten bestilte opplasting og bortkjøring av snø, dette i motsetning til snøbrøyting og strøing som i hovedsak skulle iverksettes ved spesielle værforhold. Betaling for bortkjøring av snø var basert på leverandørens rapportering i WORM om innmeldt m 3 snø og transportlengde for bortkjøring av snø. Tabell 2 i kapittel 2 viser at Samferdselsetaten hadde ført ca. 64 millioner kroner på bortkjøring av snø i Rapporteringen i WORM for ett skift kunne for eksempel se slik ut: Tabell 5 WORM-rapport for Sentrum natt Prosess Enhet Antall beløp B4.3.3 Høvling, opplasting og bortkjøring. Transportlengde > 10 km < 15 km. Kr/m B4.3.4 Høvling, opplasting og bortkjøring. Transportlengde > 15 km < 20 km Kr/m B4.3.5 Høvling, opplasting og bortkjøring. Transportlengde > 20 km < 25 km Kr/m Kilde: Samferdselsetaten 11 Antall refererer i WORM-rapporten til andelen av veinettet i kontraktsområdet som var strødd. 32

33 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet I intervju fikk vi opplyst at det var relativt lett å sjekke om leverandør hadde kjørt bort snø siden etaten bestilte bortkjøring av snø gate for gate etter en plan. Planen med oversikt over gatene ble også lagt ut på etatens hjemmesider. Kontrollingeniørene ville derfor alltid kjenne til hvilke gater eller områder det var kjørt bort snø. Praksis var ifølge seksjonsleder at det ble gjennomført befaring av området etter bortkjøringen. Vedrørende kontroll av innrapporterte mengder og avstander knyttet til bortkjøring av snø, sa de vi intervjuet at de stort sett var kjent med avstandene i sitt område, og dermed raskt ville reagere dersom det ble rapportert urimelige avstander. Rapportert m 3 bortkjørt snø ble i utgangspunktet vurdert knyttet til rimelighet av rapporteringen i WORM basert på erfaringstall og kjennskap til faktiske forhold. Det ble videre vist til at det var mulig å sjekke såkalte bortkjøringskort. Dette var kort som skulle klippes på deponiet hver gang et lass ble tippet. Etaten visste at bilene normalt kunne ta mellom 15 og 18 m 3 snø, avhengig av type lastebil. Slik sett kunne etaten sjekke om den mengden snø som var meldt inn faktisk var kjørt bort ved å kontrollere bortkjøringskortene. Ifølge de som vi intervjuet hadde kontroll ingeniørene enkelte ganger sjekket bortkjøringskortene vinteren Det var leverandørene i de ulike områdene som driftet deponiene, og dermed klippet kortene. 12 foretok, basert på WORMrapporter fra januar til og med mars i 2010, enkelte stikkprøver for to områder av avstandene leverandørene oppga å ha kjørt snø. Det var i flere tilfeller ikke sammenfall mellom s beregninger av avstand, 13 og avstandene som leverandørene hadde rapportert i WORM. Samferdselsetaten kunne ikke vise til at det var foretatt kontroller av rapportert avstand for bortkjøring av snø i de to områdene i denne tidsperioden. Sanksjoner - bruk av dagmulkter De vi intervjuet sa at dersom kontroll ingeniør oppdaget mulige mangler ved leveranser ble det i de fleste tilfeller tatt et bilde av forholdet og deretter vanligvis skrevet en såkalt kontrollørmelding. Det var så opp til område ansvarlig å vurdere om forholdet var et avvik iht. kon trakten og hvordan det eventuelt skulle reageres. Det ble sagt at leverandøren vanligvis fikk et muntlig varsel først med en frist til å rette forholdet. Det ble deretter normalt gitt mulkt dersom forholdet ikke var rettet innenfor pålagt tid. Ved grovere eller gjentagende avvik kunne det gis mulkt direkte. fikk oversendt kontrollørmeldingene som var skrevet ut i januar og februar i Totalt var det blitt utstedt åtte slike meldinger i denne tidsperioden. Syv meldinger var knyttet til manglende brøyting, mens den siste meldingen handlet om en ubemannet vakttelefon. Tabell 6 gir en oversikt over antall og størrelse på utstedte dagmulkter de siste årene. Tabell 6 Utstedte dagmulkter i perioden antall og beløp År Antall Sum (kr) * Totalt Kilde: Samferdselsetaten 12 Ifølge Samferdselsetaten ble følgende snødeponier benyttet i 2010: Hasle (Sentrum), Åsland (Øst) og G ardeleieren (Vest). En mindre mengde snø var også kjørt til Thomas Ulvesens vei (Øst). 13 Beregningene ble gjennomført ved å benytte kart/kjørerutefunksjonalitet på nettsidene til Gule sider. Vi har tatt utgangspunkt i beregninger av avstanden fra området der snøen ble hentet til snødeponiet, basert på raskeste vei. 33

34 Rapport 24/2010 Det synes som om bruken av dagmulkter har økt i Dagmulktene som var utstedt i 2010 kan i stor grad tilbakeføres til kraftige snøfall og mangelfull brøyting ved årsskiftet vinteren 2009/2010. Tabell 7 Utstedte dagmulkter i perioden årsak og beløp Grunnlag for bot Antall Sum (kr) Renhold Vårrengjøring Vinterplan Strøing Brøyting Kilde: Samferdselsetaten Tabell 7 viser for hvilke aktiviteter det var utstedt dagmulkt i perioden Antallet dagmulkter for brøyting var betydelig høyere enn antall dagmulkter for andre aktiviteter. Fordelingen av mulkter i perioden på områder var som følger: sentrum åtte mulkter, nord fem mulkter, øst seks mulkter og én mulkt i område vest. 6.3 s vurderinger Informasjon og planer Samferdselsetaten hadde gjennomført kontaktmøter med leverandørene og fått seg forelagt vårrengjøringsplaner og vinterdriftsplaner i 2009 i tråd med kontraktene. anser videre at etatens fagsystem WORM tilrettela for rapportering om aktiviteter, omfang og utgifter for undersøkte leveranser. I de tilfellene vi undersøkte hadde etaten mottatt informasjon om leveransene fra leverandørene. Kontroll av leveranser Samferdselsetatens kontroll av leveranser var i hovedsak knyttet til stikkprøver og sluttkontroll av leveranser. Vi fikk beskrevet en praksis der kontrollingeniørene alltid skulle foreta slutt kontroll av leveranser som vårrengjøring, bortkjøring av snø og særskilte bestillinger. Inter vjuene tyder på at kontroller i form av stikk prøver ble foretatt hyppig på hverdager og at stikkprøvene i en viss grad var innrettet etter risiko for mangler ved leveransene. Intervjuene tyder videre på at alle krav som var stilt i kontrakten i utgangspunktet skulle kontrolleres. Kontrollene ble imidlertid ikke systematisk registrert og etaten hadde heller ikke kontrollplaner som anga stikkprøvenes omfang og innretning. kan derfor ikke med sikkerhet vurdere om etatens kontroll av leveransenes kvalitet og leveringspresisjon var tilfredsstillende. Etaten hadde på undersøkelsestidspunktet ikke utstyr til å ta imot GPS-baserte rapporter om leveranser som snøbrøyting og strøing. 14 Etter s vurdering ville mottak av GPS-rapporter ha tilrettelagt for større visshet om at rapporteringen fra leverandørene var riktig. Etter vår vurdering var den stikkprøvebaserte kontrollen i disse tilfellene ikke godt nok egnet til å fange opp en eventuell overrapportering. anser at dette skaper risiko for at eventuell overrapportering av slike leveranser ikke blir oppdaget, og at leverandørene dermed kan få utbetalt penger de ikke har krav på. 14 I kapittel 4 ble det viste vi det var krav i kontraktene til at leverandørene benyttet slikt utstyr for å kunne rapportere leveranser. 34

35 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Etter s vurdering var kontrollen av leverandørs rapportering av mengde bortkjørt snø ikke god nok. For eksempel er bortkjøringskort klippet av leverandørene selv etter vår vurdering ikke et tilstrekkelig grunnlag for å verifisere mengden bortkjørt snø. Samferdselsetaten kontrollerte eller vurderte avstandene leverandørene oppga ved bort kjøring av snø etter rimelighetsvurderinger. Vi har ikke indikasjoner på at Samferdselsetaten har benyttet kartdata eller liknende metoder for selv å beregne avstander som faktisk ble kjørt. Vår gjennomgang viser at enkelte rapporteringer av avstand ikke framstod som rimelige. anser at det er uheldig at kommunen ikke har et kontrollregime som er bedre egnet til å avdekke eventuell overfakturering. Det bemerkes i denne sammenheng at bort kjøring av snø kostet kommunen over 60 millioner kroner i 2009, og at avstandsbetalingen i enkelte områdekontrakter er en betydelig utgiftspost. Sanksjoner - dagmulkter Samferdselsetaten benyttet i en viss utstrekning dagmulkt som ett element i sin oppfølging av manglende leveranser. Oversikten over utstedte sanksjoner i de om lag fire årene som er undersøkt viser at det var betydelige for skjeller i bruken av mulkt. Først og fremst er dette knyttet til at antallet og størrelsen på mulkter til brøyting var betydelig høyere enn de andre kontraktsområdene. I kapittel 4 så vi at kvalitets systemet i liten grad hadde beskrevet rutiner for bruk av mulkt, og beskrivelsen av bruk av kontrollørmeldinger tydet på en viss variasjon i etatens praksis. På bakgrunn av dette stiller spørsmål om etaten i tilstrekkelig grad hadde en systematikk i sin vurdering av om dagmulkt skulle benyttes. 35

36 Rapport 24/ Oppsummering, konklusjon og anbefalinger I denne forvaltningsrevisjonen har vi undersøkt Samferdselsetatens kontraktsoppfølging og kontroll av leveranser knyttet til drift og vedlikehold av det kommunale veinettet. Vi har sett på etatens interne organisering, kvalitetssystemet, kontraktene, rapportering internt, økonomioppfølging og etatens kontroll og oppfølging av leveransene. I det følgende oppsummerer vi vurderingene i undersøkelsen. Deretter presenteres s konklusjoner i lys av under søkelsens to problemstillinger. Til sist presenteres undersøkelsens anbefalinger. 7.1 Oppsummering Intern organisering Samferdselsetaten hadde utarbeidet skriftlige stillingsinstrukser for de ansatte som arbeidet med kontroll og oppfølging av leveranser. De ansatte praktiserte i hovedsak rolledelingen i tråd med stillingsinstruksene. Rolledelingen brøt i enkelte tilfeller med kommunens retningslinjer for innkjøp ved at ansatte i praksis både bestilte og godkjente leveranser. Etatens fullmaktsmatrise var heller ikke oppdatert. stiller òg spørsmål ved om det burde ha vært utarbeidet beløpsgrenser for de områdeansvarliges bestillinger. Ansatte med ansvar for kontroll av leveranser og kontraktsoppfølging hadde etter s oppfatning nødvendig veifaglig kompetanse. Kvalitetssystem og kontrakter Samferdselsetatens kvalitetssystem Etaten hadde et dokumentert kvalitetssystem som beskrev rutiner/prosedyrer for oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveransene. Systemet fremstod som dekkende på flere områder k nyttet til kontraktsoppfølging. Etter s vurdering hadde kvalitetssystemet likevel en mangel ved at det ikke var innarbeidet 36 prosedyre for utarbeidelse av kontrollplaner. Rutinene for behandling av avvik og bruk av sanksjoner kunne vært mer detaljerte. Kontrakt som verktøy for kontroll og oppfølging av leveranser Kontraktene hadde bestemmelser som la til rette for effektiv kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser på de undersøkte områdene. Det kan reises spørsmål ved om muligheten for å ilegge mulkt i tilstrekkelig grad har vært tilstede i Samferdselsetatens kontrakter. Kontraktenes åpning for ileggelse av mulkt fram til 2009 fremsto som begrenset. Sentrumkontrakten som var gjeldene fra høsten 2010, innehold flere muligheter for ileggelse av mulkt, men også i denne kontrakten kunne det med fordel vært flere muligheter for ileggelse av mulkt. Evaluering av kontraktene Samferdselsetaten hadde gjennomført vurderinger der erfaringer i kontraktsoppfølgingen var tatt opp. Erfaringene ble benyttet i arbeidet med utarbeidelse av nye kontrakter i 2009 og Samferdselsetaten hadde imidlertid ikke satt sin kontraktsevaluering tilstrekkelig i system. Sentrum-kontrakten som løp til august 2010 ble ikke evaluert før utarbeidelse av ny kontrakt, og vi så heller ikke at etaten hadde benyttet et systematisert erfaringsgrunnlag, for eksempel i form av avvikslogger, i evalueringen. Intern rapportering og økonomisk oppfølging Samferdselsetatens fagsystem WORM tilrettela for at det internt var løpende tilgjengelig informasjon fra leverandørene om aktiviteter, omfang og utgifter. Ut over rapporteringer i WORM synes det ikke som om det var systematikk for intern rapportering om innholdet i leveransene, innholdet i kontraktsoppfølgingen eller gjennom - føring og resultater av kontrollarbeidet. anser at etaten hadde en praksis for økonomioppfølging som sikret syste matisk rapportering av avvik og

37 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet prognoser. Systemet tilrettela for at ledelsen og område ansvarlige hadde informasjon til å iverksette nødvendige korrigerende tiltak. Vi så flere eksempler på at dette var gjort i Resultatene for 2009 viste videre at budsjettene i all hovedsak var overholdt når man ser bort i fra vinterdrift. Kontroll av driftsog vedlikeholdsleveranser Informasjon, rapportering og planer Samferdselsetaten hadde gjennomført kontaktmøter med leverandørene og fått seg forelagt vårrengjøringsplaner og vinterdriftsplaner i 2009 i tråd med kontraktene. Kommune revisjonen anser videre at etatens fagsystem WORM tilrettela for rapportering fra leverandørene om omfang og utgifter for undersøkte leveranser. Kontroll av leveranser Samferdselsetaten beskrev en praksis for gjennomføring av sluttkontroll av bestilte arbeider som fremsto som tilfredsstillende. Inter vjuene tyder på at kontroller i form av stikkprøver ble foretatt hyppig på hverdager, og at stikkprøvene i en viss grad var innrettet etter risiko for mangler ved leveransene. Kontrollene ble imidlertid ikke systematisk registrert og etaten hadde heller ikke kontrollplaner som anga stikkprøvenes omfang og innretning. Kommune revisjonen kan derfor ikke med sikkerhet vurdere om omfanget og innretningen på kontroll av leveranser mht. kvalitet og leveringspresisjon var tilfredsstillende. Samferdselsetaten kunne ikke på undersøkelsestidspunktet ta imot GPS-basert informasjon om leveranser som snøbrøyting og strøing. Dette kunne ha tilrettelagt for større visshet om at rapporteringen fra leverandørene var riktig. Etter vår vurdering var den stikkprøvebaserte kontrollen i disse tilfellene ikke godt nok egnet til å fange opp en eventuell overrapportering. Etaten hadde heller ikke et godt nok kontrollopplegg av leverandørenes rapportering av bortkjøring av snø. Blant annet baserte etaten seg på bortkjøringskort som i mange tilfeller ble klippet av leverandørene selv. s egne stikkprøver av leverandørenes rapportering om avstand for bortkjøring av snø, viser at disse i flere tilfeller ikke framsto som rimelige. Sanksjoner - dagmulkter Samferdselsetaten benyttet i en viss utstrekning dagmulkt som et element i sin oppfølging av manglende leveranser. Det var betydelig forskjeller i bruken av mulkt på de ulike kontraktsområdene. Som tidligere nevnt inneholdt kvalitetssystemet i liten grad rutiner for bruk av mulkt. På bakgrunn av dette stiller Kommune revisjonen spørsmål om etaten i tilstrekkelig grad hadde en systematikk i sin vurdering av om dagmulkt skulle benyttes. 7.2 Konklusjoner Samferdselsetaten hadde på mange av de undersøkte punktene sørget for tilfredsstillende kontrakter, systemer og prosedyrer som grunnlag for kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveransene. Undersøkelsen viser samtidig at det var tilfeller der kommunens retningslinjer vedrørende rolledeling ble brutt og at etatens fullmaktsmatrise ikke var oppdatert. Videre manglet etatens kvalitetssystem prosedyrer for utarbeidelse av kontrollplaner, og rutinene for behandling av avvik og bruk av sanksjoner kunne vært mer detaljerte. Samferdselsetaten hadde en økonomi oppfølging som ga mulighet for oversikt over og opp følging av utgifter knyttet til leveransene. Det var imidler tid svakheter i etatens interne rapportering om innholdet i leveransene, innholdet i kontraktsoppfølging og gjennomføring/ resultater av kontrollarbeidet. Samferdselsetaten hadde sørget for å skaffe seg informasjon om leveransene og etaten hadde en fastsatt praksis for oppfølging av disse. Det var imidlertid noen svakheter i etatens kontroll av leveranser; kontrollen av rapporterte utgifter til snøbrøyting, strøing og bortkjøring av snø var ikke god nok. 37

38 Rapport 24/ Anbefalinger anbefaler at Samferdselsetaten bør: sørge for at rolledelingen for anskaffelser og innkjøp følger kommunens retnings linjer og at fullmaktsmatrisen til enhver tid er oppdatert. vurdere behovet for beløpsgrenser for bestillinger som områdeansvarlige kan foreta. sikre at kvalitetssystemet som benyttes er dekkende for alle vesentlige arbeidsprosesser, herunder planlegging av kontroller, avviksbehandling og bruk av sanksjoner. vurdere behovet for å utvide muligheten i kontraktene til å ilegge mulkt. utvikle rutiner for evaluering av kontraktene basert på et dokumentert og systematisk erfaringsgrunnlag. Evalueringen bør gjennom føres slik at vesentlige erfaringer kan benyttes ved neste kontraktsinngåelse. vurdere behovet for mer systematikk knyttet til hva som rapporteres internt om opp følging av leveranser og leverandørenes løsning av oppdraget. gjennomgå sin kontroll av løpende drifts- og vedlikeholdsoppgaver for å styrke denne. Gjennomgangen bør bl.a. ta hensyn til risiko for mangelfull kvalitet, manglende leveringspresisjon og feilrapportering av leveranser. vurdere tiltak for å sikre mer systematikk i vurderingen av om dagmulkt skal benyttes. 38

39 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet 8. Uttalelser til rapporten og s vurdering Rapporten ble sendt til uttalelse til byråden for miljø og samferdsel og Samferdselsetaten. Byråden for miljø og samferdsel har kommentert rapporten i brev av , og Samferdselsetaten har kommentert rapporten i brev av Uttalelsene følger i sin helhet i vedlegg sist i rapporten. I det følgende oppsummerer og vurderer de viktigste punktene i uttalelsene. Uavhengig av høringsuttalelsene har vi gjort enkelte korrekturmessige endringer i rapporten. Vi har i tillegg rettet en faktafeil i kapittel 2 om bruken av vintervedlikeholdsfondet. 8.1 Byråden for miljø og samferdsel Byråden hadde ingen innvendinger til rapportens revisjonskriterier, konklusjoner eller anbefalinger. Byråden pekte imidlertid på at kartgrunnlaget som benyttes for beregninger av kjøreruter ikke alltid er oppdatert på veistatus, spesielt i byområder. Byråden meldte at han ville følge opp rapportens anbefalinger i styringsdialogen med Samferdselsetaten, og at oppfølgingen ville starte i tertialmøtet med Samferdselsetaten i desember. 8.2 Samferdselsetaten Samferdselsetaten hadde en kommentar til s bruk av Gule sider for å beregne avstand til snødeponi i forbindelse med bortkjøring av snø. Til dette skriver Samferdsels etaten at avstandsberegningen ved bruk av Gule sider kan bli feil ved at bortkjøring av snø i hovedsak må foregå via omveier for å komme til en stor ringvei og så mot deponi. Etaten oppsummerer imidlertid med at det ikke er grunnlag for å si om innvendingen har betydning for konklusjonene i rapporten. Samferdsels etaten hadde for øvrig ikke innsigelser til rapporten når det gjelder revisjonskriterier, konklusjoner eller anbefalinger. Samferdselsetaten viste i sitt høringssvar til at tiltak var igangsatt eller skulle iverksettes innen utgangen av første kvartal Etaten varslet tiltak knyttet til samtlige av rapportens anbefalinger. Samferdselsetaten varslet at etaten blant annet hadde igangsatt eller skulle igangsette følgende tiltak: gjennomgå rolledelingen i tilknytning til områdekontraktene, og oppdatere fullmaktsmatrisen i henhold til dette utarbeide et mer systematisk opplegg for bestillinger som gjøres til leverandør revidere etatens kvalitetsstyringsprosess knyttet til oppfølging av driftskontrakter vurdere endringer i mulighetene til å ilegge mulkt utarbeide bedre rutiner for evaluering av kontrakter utarbeide månedsrapporter til ledermøtet om blant annet gjennomførte kontroller utarbeide rutiner for kontrollplaner og starte med GPS-logging av vinteraktiviteter som brøyting og strøing 8.3 s vurdering Byråden og Samferdselsetaten kommenterte s metode for å foreta stikkprøver av avstander for bortkjøring av snø. er enig i at det er heftet metodiske utfordringer til bruk av Gule sider for å beregne avstand til snødeponi i forbindelse med bortkjøring av snø. Vi er inneforstått med at den brukte beregningsmetoden ikke med sikkerhet ville angi nøyaktig transportavstand mellom hentested og snødeponi. På grunn av dette har vi vært forsiktige med å konkludere om graden av feilrapportering i den undersøkte perioden. Videre er alternativet raskeste vei, i motsetning til korteste vei, benyttet i beregningene. Raskeste vei på Gule sider vil typisk innebære avstandsmessige omveier, ved at ho- 39

40 Rapport 24/2010 vedveiene benyttes. I avstandsberegningene har Kommune revisjonen i tillegg kun tatt i betraktning avvik på mer enn 1,5 km sammenlignet med det leverandører har rapportert. Det er også verdt å minne om at vår vurdering var knyttet til at vi ikke kunne se at Samferdselsetaten selv hadde benyttet kartdata eller liknende metoder for å beregne faktiske avstander. merker seg for øvrig at byråden vil følge opp rapportens anbefalinger i styringsdialogen med Samferdselsetaten og at Samferdselsetaten har varslet relevante tiltak knyttet til samtlige anbefalinger i rapporten. 40

41 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Referanser a) Referanser fra Oslo kommune Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune Instruks for virksomhetsledere, jf bystyresak 441/91. Endret av bystyret i sak 622/1997 og av byrådet i sak 1005/2003. Oslo kommunes veileder til anskaffelsesprosessen (revidert 21. august 2009) Rundskriv 8/2007 Oslo kommunes regelverk om virksomhetens ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen Rundskriv 32/2008 Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen Samferdselsetatens årsberetning for 2009 b) Eksterne referanser NS-ISO 10006:2003 Systemer for kvalitetsstyring - Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter NS-EN ISO 9000:2005 Systemer for kvalitetsstyring Grunntrekk og terminologi NS-EN ISO 9001: 2000 System for kvalitetsstyring krav Veiledningshefte i kontraktstyring for kommunevegforvaltningen (Vegforum for byer og tettsteder) (August 2005) Tabelloversikt Tabell 1 Utgifter til drift og vedlikehold fra 2006 til 1. halvår 2010, i millioner kroner Tabell 2 Utgifter til vinterdrift fra 2006 til 1. kvartal 2010, i millioner kroner Tabell 3 Stilling, roller og beløpsgrenser fra Samferdselsetatens fullmaktsmatrise Tabell 4 Utvalgte dagmulkter fra kontraktene Tabell 5 WORM-rapport for Sentrum natt Tabell 6 Utstedte dagmulkter i perioden antall og beløp Tabell 7 Utstedte dagmulkter i perioden årsak og beløp Tabell 8 Oversikt over mulighet for ileggelse av dagmulkt i enkelte kontrakter Figuroversikt Figur 1 Samferdselsetatens organisering per

42 Rapport 24/

43 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Vedlegg 1 Revisjonskriterier Revisjonskriterier utgjør den målestokk som ligger til grunn for s vurderinger. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen bygger på lover, forskrifter, kommunale vedtak, kommunens veiledere og anerkjente standarder for intern kontroll. Revisjonskriteriene har ved oppstart av undersøkelsen blitt gjennomgått med Samferdselsetaten. Revisjonskriteriene i undersøkelsen bygger på følgende kilder: Kommuneloven 20, nr 2 Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune Oslo kommunes instruks for virksomhetsledere Oslo kommunes veileder til anskaffelsesprosessen Rundskriv 8/2007 Oslo kommunes regelverk om virksomhetens ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen Rundskriv 32/2008 Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen Enkelte revisjonskriterier er operasjonalisert og sett i lys av anerkjente standarder for intern kontroll. Følgende standarder er benyttet: NS-ISO 10006:2003 Systemer for kvalitetsstyring - Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter NS-EN ISO 9000:2005 Systemer for kvalitetsstyring Grunntrekk og terminologi NS-EN ISO 9001: 2000 Systemer for kvalitetsstyring - Krav I det følgende skal vi presentere revisjonskriteriene og grunnlaget for revisjonskriteriene kapittel for kapittel. Revisjonskriterier i kapittel 3 Følgende revisjonskriterium ligger til grunn for vår vurdering av Samferdselsetatens organisering: etaten bør legge til rette for god kontraktsstyring ved å sørge for hensiktsmessig intern organisering av arbeidet, tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse til å løse oppgaven. I det ligger det at Samferdselsetaten bør ha definert roller og ansvar for kontraktsoppfølging og kontroll av leveranser. nødvendig kapasitet og kompetanse til kontraktsoppfølging og kontroll av leveranser. Revisjonskriteriet om definert roller og ansvar for kontraktsoppfølging og kontroll av leveranser er utledet av Byrådssak 1057/08, Rundskriv 32/2008 og Oslo kommunes veileder til anskaffelsesprosessen. 43

44 Rapport 24/2010 Det følger av Byrådssak 1057/08 15 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune, punkt 4.1, at virksomhetene særlig må legge vekt på: etablering av en hensiktsmessig organisasjonsstruktur og en forsvarlig rolledeling tydelige fullmakter og rapporteringslinjer ved tildeling av ansvar og myndighet Kommunens veileder til anskaffelser anbefaler i punkt at det utpekes en kontraktsansvarlig som er ansvarlig for å følge opp kommunens plikter og rettigheter i forholdt til kontrakten. Rundskriv 32/2008 Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen oppstiller en ansvarsdeling for innkjøp av varer og tjenester. Ifølge rundskrivet skal rollene fordeles slik: A. Behovshaver - Person med myndighet til å fremme behov for varer og tjenester. B. Bestiller Person med myndighet til å bestille/rekvirere varer og tjenester. C. Budsjettansvarlig godkjenner Person med myndighet til å godkjenne regnskapsmessig belastning av utgiften for de bestilte varer og tjenester. D. Varemottaker Person med myndighet til å ta imot og signere for mottak av varer og tjenester. E. Fakturasentral Oslo kommunes fakturasentral er ansvarlig for mottak og behandling av alle inngående fakturaer til Oslo kommune. Det følger videre av rundskrivet at alle virksomheter skal ha en ajourført oversikt over de nevnte rollene. Det er presisert at rollene C og D aldri skal innehas i kombinasjon med rolle B. Vedrørende revisjonskriteriets kulepunkt om nødvendig kapasitet og kompetanse følger dette av anerkjente prinsipper for kontraktstyring jf. NS-ISO 10006:2003 Systemer for kvalitetsstyring - retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter kapittel 6 og NS-EN ISO 9001: 2000 Systemer for kvalitetsstyring - Krav kapittel 6. Revisjonskriterier i kapittel 4 Følgende revisjonskriterium ligger til grunn for s vurdering av etatens kvalitetssystem: Samferdselsetaten bør ha et dokumentert kvalitetssystem egnet til kvalitetsstyring av leveransene. Systemet bør dekke vesentlige prosesser og arbeidsoppgaver for kontraktsoppfølging og kontroll av leveranser, herunder planlegging av leveransekontroller, behandling av avvik og bruk av sanksjoner. 15 Byrådssaken har som formål å etablere prinsipper om krav til god intern kontroll, integrert i virksomhetsstyringen, for å tilrettelegge for blant annet måloppnåelse, og forhindre styringssvikt, feil og mangler. Denne saken må antas å være utarbeidet med grunnlag i kommuneloven 20, nr 2 jf. Ot.prp. nr. 70 ( ). I kommuneloven 20 nr. 2 omtales virksomhetsleders ansvar for å etablere nødvendige rutiner for saksbehandling m.m for blant annet å sikre at organisasjonen når de mål som er satt og forsvarlig formuesforvaltning. 44

45 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Kapittelets første revisjonskriterium er utledet av byrådssak 1057/08 og Rundskriv 8/2007. I Byrådssak 1057/08 punkt 2.2 presiseres det at ansvaret for intern kontroll ligger hos virksomhetsleder. I saken presenteres blant annet følgende hovedelementer i et intern kontroll system: at intern kontrollsystemet tilpasses i forhold til risiko og vesentlighet at det integreres i virksomhetsstyringen at det fungerer på en tilfredsstillende måte at intern kontrollsystemet dokumenteres på en måte som sikrer etterprøvbarhet Rundskriv 8/2007 Oslo kommunes regelverk om virksomhetens ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen, punkt 6.3., omtaler oppfølgingsfasen i anskaffelser. Det bemerkes at Formålet med oppfølgningsfasen er å sikre at virksomheten og leverandøren oppfyller sine forpliktelser etter kontrakten og å sikre erfaringsgrunnlag for fremtidige kontrakter. Videre påpekes det i punkt om kontraktsoppfølging, at det skal lages interne rutiner for oppfølging av kontrakt og at det skal påses at kontraktsmessig ytelse blir mottatt og betalt. I undersøkelsen har vi ikke sett på Samferdselsetatens risiko- og vesentlighetsvurderinger vedrørende utformingen av kvalitetssystemet. På generelt grunnlag har vi likevel trukket frem enkelte elementer et kvalitetssystem for oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser bør inneholde: Prosesser knyttet til oppfølging og styring av vesentlige leveranser. Prosesser knyttet til planlegging og gjennomføring av kontroller av leveranser. Prosesser knyttet til behandling av avvik. Følgende revisjonskriterium ligger til grunn for vår vurdering av Samferdselsetatens kontrakter: Samferdselsetaten bør sørge for kontrakter som er effektive verktøy for kontroll og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser. Det innebærer blant annet at kontraktene bør regulere etatens tilgang på informasjon fra leverandøren om gjennomføring av oppdraget, gi adgang til nødvendig kontroll, beskrive leveransene (med krav til kvalitet og utførelse), samt angi sanksjonsmuligheter. Utgangspunktet for dette revisjonskriteriet om kontrakt som effektivt verktøy for kontroll og oppfølging av leveranser er forankret i prinsippene om at offentlig sektor effektivt og målrettet skal løse sine oppgaver. 16 I dette tilfellet har kommunen valgt å benytte en kontrakt med private leverandører som virkemiddel for å løse pålagte oppgaver. Dette gjelder også om oppgavene utføres av aktører i privat sektor gjennom avtaler regulert i kontrakt. Revisjonskriteriet er også utarbeidet iht. retningslinjer fra NS-ISO 10006:2003 Systemer for kvalitetsstyring - Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter og kontraktsvilkår som følger av Oslo kommunes veileder til anskaffelsesprosessen, del II kap Knyttet til evaluering og videreutvikling av kontraktene ser vi på om Samferdselsetaten: identifiserer og dokumenterer vesentlige erfaringer i kontraktsoppfølgingen for å tilrettelegge for videreutvikling av kontraktene 16 Se for eksempel kapittel fire i Eckhoff og Smith (1997) Forvaltningsrett som gir en nærmere redegjørelse for tematikken. 45

46 Rapport 24/2010 Revisjonskriteriet er forankret i Oslo kommunes veileder til anskaffelsesprosessen, del III kap , om erfaringsoverføring til fremtidige anskaffelser. Det bemerkes i veilederen at: Virksomheten bør identifisere aktuelle forbedringstiltak på grunnlag av den kunnskapen man tilegnet seg underveis i resultatvurderingen. Dette innebærer at erfaringene dokumenteres og at de bringes med inn i senere anskaffelsesprosesser. Det er særdeles viktig at det etableres systemer som sikrer at erfaringer som gjøres av den enkelte medarbeider i virksomheten samles inn, systematiseres, analyseres og gjøres tilgjengelig. Revisjonskriterier i kapittel 5 Følgende revisjonskriterium ligger til grunn for vår vurdering av Samferdselsetatens interne rapportering av drifts- og vedlikeholdsleveranser og oppfølging av økonomi: Samferdselsetaten bør sørge for utarbeidelse, rapportering og prosessering av informasjon om kontraktsoppfølging og kontroll av kvalitet, leveringspresisjon, avvik, risiko og utgifter knyttet til leveransene. å ha og ha god oppfølging av utgifter i forhold til budsjett. Revisjonskriteriet omhandler Samferdselsetatens interne behandling av vesentlige forhold ved leveransene så som utgifter, avvik og risiko. At virksomheten skal ha styring av utgifter følger av Instruks for virksomhetsledere 3. Informasjon om avvik er nødvendig for å følge opp mangelfulle leveranser og for å vurdere behov for sanksjoner mot leverandørene. Informasjon og oversikt over avvik er også svært nyttig i en sluttvurdering av leverandøren. I kommunens veileder for offentlige anskaffelser anbefales det at avvik og mangler blir skriftliggjort for å følge dette opp med leverandør, og for en senere vurdering av leverandøren og anskaffelsen (se kapittel 7.1 formål og oppfølging i reklamasjons- og garantitiden). Informasjon og prosessering av informasjon om risiko er forankret i byrådssak 1057/08. I byrådssaken punkt 4.2 står det at Risikovurderinger skal være en integrert del av virksomhetsstyringen, både i planlegging, gjennomføring og oppfølging. Revisjonskriterier i kapittel 6 Følgende revisjonskriterier ligger til grunn for vår vurdering av Samferdselsetatens kontroll av leveranser: Samferdselsetaten bør sørge for kontroll og oppfølging av leveranser mht. kvalitet leveringspresisjon (overholdelse av frister) og utgifter. Oslo kommunes veileder til anskaffelsesprosessen, del III kap omtaler kommunale virksomheters oppgaver å ansvar knyttet til å påse at kontraktsregulerte oppgaver utføres og kontraktforpliktelser overholdes. Kommunens regelverk om virksomhetenes ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen (vedlegg i rundskriv 8/2007) oppstiller i punkt et krav om å påse at kontraktsmessig ytelse blir mottatt og betalt. 46

47 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Samferdselsetaten kan neppe kontrollere alt arbeid til enhver tid på veinettet. Veiledningshefte i kontraktstyring for kommunevegforvaltningen anbefaler at det utarbeides kontrollplaner for å systematisere og rasjonalisere ressursbruken knyttet til kontroller. Kontrollvirksomheten bør være basert på vurderinger av risiko for manglende leveringspresisjon. 47

48 Rapport 24/2010 Vedlegg 2 Metode De sentrale elementene i metoden som er benyttet i undersøkelsen er hentet fra standard for forvaltningsrevisjon. Med utgangspunkt i kontrollutvalgets bestilling identifiseres og operasjonaliseres revisjonskriterier. Med utgangspunkt i problemstillinger og revisjonskriterier undersøkes kommunens/virksomhetens praksis og system på det aktuelle området. I det følgende vil vi redegjøre nærmere for undersøkelsens datainnsamling og vår vurdering av datainnsamlingens pålitelighet og gyldighet. Prosjektet ble formelt startet ved utsendelse av oppstartsbrev til Samferdselsetaten og daværende Byrådsavdeling for samferdsel, miljø og næring. Etter dette ble det avholdt oppstartsmøte med Samferdselsetaten. I oppstartsmøtet ble det redegjort for sentrale sider ved prosjektet og det ble åpnet for kommentarer og spørsmål om prosjektet. Datainnsamling Undersøkelsen bygger på informasjon fra flere typer kilder: møter og intervjuer regnskapsdata drifts- og vedlikeholdskontrakter Samferdselsetatens kvalitetssystem Intervjuer og møter I undersøkelsens innledende fase ble det avholdt ett oppstartsmøte og ett møte om revisjonskriterier I begge møtene deltok Samferdselsetatens direktør og personer som arbeidet med etatens oppfølging av drifts- og vedlikeholdsleveranser. Det er blitt gjennomført 11 semistrukturerte intervjuer. Intervjuene ble gjennomført i perioden februar 2010 til mai To intervjuer er blitt gjennomført som telefonintervjuer. Det er i etterkant av enkelte intervjuer blitt stilt oppfølgende spørsmål i telefon eller per e-post til noen av informantene. For å sikre at informasjonen som ble gitt i intervjuene er riktig gjengitt i rapporten, er referatene fra intervjuene blitt verifisert av informantene. Følgende personer er blitt intervjuet: Direktør i Samferdselsetaten Seksjonssjef i Driftseksjonen Seksjonssjef i Kontrollseksjonen Avdelingssjef i Økonomiavdelingen Kvalitetscontroller Områdeansvarlig område sentrum Områdeansvarlig område øst Områdeansvarlig område vest Områdeansvarlig område nord Kontrollingeniør område nord Kontrollingeniør område sentrum 48

49 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet Dokumentgjennomgang En rekke dokumenter er blitt gjennomgått og vurdert, blant annet: Utvalgte deler av etatens kvalitetssystem De fem aktuelle kontraktene med vedlegg, samt ny kontrakt for sentrum Regnskapsdata fra Agresso og rapporteringer fra leverandør i Worm Fullmaktsmatrise og stillingsinstrukser Referater fra områdemøtene for 2009 og januar 2010 Strategiske planer og tildelingsbrev Stikkprøver I undersøkelsen er det gjennomført en rekke stikkprøver som er knyttet til om praksis var i henhold til rutiner, prosedyrer og liknende. Det er ikke benyttet metoder som sikrer tilfeldig utvalg i stikkprøvene, derfor kan det heller ikke generaliseres fra funnene i stikkprøvene. I tilknytning til kontroll av leverandørenes avstandsrapportering av bortkjøring av snø, ble det tatt en rekke stikkprøver. Leverandørenes rapportering i WORM av bortkjøring av snø ble hentet inn sammen med informasjon fra Samferdselsetaten om hvor snøen var lempet og til hvilket snødeponi snøen ble fraktet. Beregninger av avstand mellom lempepunktet og snødeponi ble gjort ved hjelp av avstandsfunksjonaliteten på Alternativet raskeste vei, i motsetning til korteste vei, ble benyttet. Beregninger av avstand ble både gjort gjennom å kartlegge avstander mellom gaten der snøen ble hentet til snødeponi, og gjennom estimeringer av rimelige avstander fra ulike deler av kontraktsområdet til snødeponiet. Det er blant annet forsøkt å finne maksimalavstander til snødeponiet. Vurdering av dataenes gyldighet og pålitelighet Vurdering av dataenes gyldighet innebærer om vi måler det vi tror vi måler, mens pålitelighet viser til om innsamling av data har vært nøyaktig og følgelig om de er til å stole på. har benyttet ulike metoder for innsamling av data. Undersøkelsen er basert på intervjuer, dokumentgjennomgang og regnskapsgjennomgang. Intervjuene er blitt verifisert av de vi har intervjuet, for å sikre at har forstått og gjengitt fakta riktig. I tillegg har etatens ledelse fått anledning til å gjennomgå utkast til faktakapitler. Faktagrunnlaget er oppdatert i henhold til de tilbakemeldingene vi har fått. Informasjon om forhold som har vært vesentlige for s vurderinger og konklusjoner er som hovedregel utarbeidet på bakgrunn av flere kilder. Det er blitt benyttet koblingsskjemaer som viser sammenheng mellom revisjonskriterier og kontrollhandlinger, for å tilrettelegge for nøyaktighet i innsamling av data. I tillegg har benyttet analyseverktøyet NVivo i utarbeidelsen av faktafremstilling. Analyseverktøyet er vel egnet for å strukturere og analysere større mengder kvalitativt datamateriale. Faktafremstillingen i undersøkelsen, og sammenhengen mellom revisjonskriterier, faktafremstilling, vurderinger, konklusjoner og anbefalinger er kvalitetssikret i flere ledd. Revisjonskriterier og lovtolkninger er gjennomgått internt av en jurist. har også hatt med en ekstern kvalitetssikrer med omfattende og bred kompetanse knyttet til drift og vedlikehold av veinettet. Den eksterne kvalitetssikreren har kommet med tilbakemeldinger i viktige faser av prosjektet. anser datamaterialets gyldighet og pålitelighet som tilstrekkelig som grunnlag for vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. 49

50 Rapport 24/2010 Vedlegg 3 Oversikt over dagmulkter Tabell 8 Oversikt over mulighet for ileggelse av dagmulkt i enkelte kontrakter 1-SAM-2006 Sentrumskontrakt 1-SAM-2009 Nord-kontrakt 1-SAM-2010 Sentrumskontrakt Ikke utført brøyting av hovedveier med sporvogn; kr pr. dag Ikke utført brøyting av hovedveier med sporvogn; kr pr. dag Mangelfull utført brøyting av hovedveier med sporvogn; kr pr. dag Ikke utført brøyting av hovedveier med tilhørende fortau; kr pr. dag Ikke utført brøyting av boligveier med tilhørende fortau; kr pr. dag Ikke utført brøyting av gang- og sykkelveier; kr pr. dag Ikke utført strøing av hovedvei med tilhørende fortau; kr pr. dag Ikke utført strøing av boligvei med tilhørende fortau; kr pr. dag Ikke utført brøyting av hovedveier med tilhørende fortau; kr pr. dag Ikke utført brøyting av boligveier med tilhørende fortau; kr pr. dag Ikke utført brøyting av gangog sykkelveier; kr pr. dag Ikke utført strøing av hovedvei med tilhørende fortau; kr pr. dag Ikke utført strøing av boligvei med tilhørende fortau; kr pr. dag Ikke utført strøing av gang- og sykkelveier; kr pr. dag Mangelfull brøyting av hovedveier med tilhørende fortau; kr pr. dag Mangelfulgt brøyting av boligveier med tilhørende fortau; kr pr. dag Mangelfull brøyting av gang- og sykkelveier; kr pr. dag Mangelfull strøing av hovedvei med tilhørende fortau; kr pr. dag Mangelfull strøing av boligvei med tilhørende fortau; kr pr. dag Mangelfull strøing av gang- og sykkelveier; kr pr. dag Strøing med feil utstyr; 5000 kr pr. gang Manglede fjerning av snø langs brorekkverk, holdeplasser, HC-parkeringspl. etter anmerkning; 5000 kr pr. dag og sted For sen oppstart av brøyting, alle veityper; 6000 kr pr. time pr veitype For sen oppstart av strøing, alle veityper; 6000 kr pr. time pr veitype Vårrengjøring, manglende ferdigstillelse; 5000 kr pr. dag pr frist Vårrengjøring; kr pr. dag Vårrengjøring; kr pr. dag Sluktømming; 3000 kr pr. dag Sluktømming; 3000 kr pr. dag Sluktømming, manglende tømming av bestilt sluk 3000 kr pr. dag Renhold; 3000 kr pr. dag Renhold; 3000 kr pr. dag Renhold, ikke/manglende utført 9000 kr pr. bestilling Grøntvedlikehold; 3000 kr pr. dag Lapping av asfalt; 3000 kr pr. dag Mindre anleggsarbeider; 3000 kr pr. dag Manglende fastsatt utstyr på driftspatruljen; 2000 kr pr. dag Ikke levert plan for vinterdrift eller vårrengjøring; 3000 kr pr. dag Grøntvedlikehold; 3000 kr pr. dag Lapping av asfalt; 3000 kr pr. dag Mindre anleggsarbeider; 3000 kr pr. dag Manglende fastsatt utstyr på driftspatruljen; 2000 kr pr. dag Ikke levert plan for vinterdrift eller vårrengjøring; 3000 kr pr. dag Grøntvedlikehold, ikke utført i henhold til bestilling; 5000 kr pr. dag Lapping av asfalt, manglende overholdelse av frister; 5000 kr pr. dag Mindre anleggsarbeider, manglende overholdelse av frister; 5000 kr pr. dag pr anleggsjobb Manglende fastsatt utstyr på driftspatruljen/ vaktbil; 2000 kr pr. dag Ikke levert plan for vinterdrift eller vårrengjøring; 5000 kr pr. dag Ikke utført reparasjon på holdeplass etter bestilling; 5000 kr pr. dag 50

51 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet 1-SAM-2006 Sentrumskontrakt 1-SAM-2009 Nord-kontrakt 1-SAM-2010 Sentrumskontrakt Manglende fjerning av midlertidige skilter; 5000 kr pr. gate pr 6. time over frist Manglende rapportering av utførte oppgaver; 3000 kr pr dag pr rapporttype Kilde: Samferdselsetatens drift- og vedlikeholdskontrakter 51

52 Rapport 24/2010 Vedlegg 4 Uttalelser til rapporten Oslo kommune Byrådsavdeling for miljø og samferdsel Grenseveien OSLO Dato: Deres ref: Vår ref (saksnr): Saksbeh: Arkivkode: Ellen-Christine Koren, UTTALELSE TIL RAPPORT OM SAMFERDSELSETATENS KONTROLL OG OPPFØLGING AV DET KOMMUNALE VEINETTET Jeg viser til brev av Har informasjonen om prosjektets hensikt vært tilstrekkelig klar? Ja, denne informasjonen kommer tilstrekkelig frem. 2. Har byråden kommentarer til prosjektets metode, anvendte kilder eller data som kan ha betydning for rapportens konklusjoner? I tilfelle hvilke? Kartgrunnlaget som benyttes for beregninger av kjøreruter er ikke alltid oppdatert på veistatus, spesielt i byområder, men jeg kan ikke se at denne metoden brukt som kontroll av kjøreavstander har betydning for konklusjonen i rapporten. Her kommer det frem at etaten ikke har gjennomført særskilte kontroller av kjørelengder. 3. Har byråden kommentarer til revisjonskriteriene som ligger til grunn for våre konklusjoner? I tilfelle hvilke? Nei, jeg har ingen kommentarer til revisjonskriteriene. 4. Hva er byrådens samlede vurderinger av rapportens konklusjoner og anbefalinger? Rapportens konklusjoner er klare ut fra funnene som er gjort, og anbefalingene er relevante i forhold til funnene. 5. Vil byråden vurdere tiltak på bakgrunn av rapportens anbefalinger? I tilfelle hvilke? Jeg vil ta opp kommunerevisjonens rapport med Samferdselsetaten og be etaten følge opp anbefalingene i denne så raskt som mulig. Dette vil også bli fulgt opp i styringsdialogen med etaten på tertialmøtet i desember. 6. Hvilket tidsperspektiv gjelder for iverksettelse og gjennomføring av tiltakene? Se punkt 5. Byrådsavdeling for miljø og samferdsel Postadresse: Rådhuset, 0037 Oslo E-post: postmottak@byr.oslo.kommune.no 52

53 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet 7. Oppfattes rapporten som nyttig for byråden? Oppgi begrunnelse hvis dette ikke allerede har fremkommet som svar på ovenstående spørsmål. Rapporten er nyttig. Når anbefalingene i rapporten følges opp, bidrar dette til forbedringer i kontraktene og rutinene for oppfølging av disse. Dette bidrar igjen til at kommunen får tjenestene vi har betalt for og at kvaliteten på disse er i henhold til kontrakten. 8. Hvordan vurderes rapportens oppbygging og språkbruk? Rapporten er bygget opp på en ryddig måte og gir leseren en god oversikt og innsikt i arbeidet som er gjort. Rapporten er godt skrevet. Med hilsen Jøran Kallmyr byråd Godkjent og ekspedert elektronisk Kopi til: Samferdselsetaten 2 53

54 Rapport 24/

55 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet 55

56 Rapport 24/

57 Oslo kommune Grenseveien 88, 0663 OSLO Telefonnummer: Telefaksnummer: Grafisk produksjon: Allkopi AS