Offentlige etaters rolle i å sikre robusthet i komplekst organiserte og tett koblede infrastruktursektorer.

Transkript

1 Offentlige etaters rolle i å sikre robusthet i komplekst organiserte og tett koblede infrastruktursektorer. Notat om gjennomføringen med funn og ideer for videre forskning. Av Petter G. Almklov, Jørn S. Fenstad, NTNU Samfunnsforskning AS Jon Røstum, SINTEF NTNU Samfunnsforskning AS Studio Apertura Notat september 2011

2

3 Innhold Sammendrag... v 1 Innledning Fra Sårbarhetsutvalget til OER OER Robusthet og koordineringsutfordringer Ideer og anbefalinger Arbeidsmøtene WS 1 Kommunal beredskapsplikt Informasjon og veiledere Møter og diskusjonsfora er viktige, men dette krever institusjonelle virkemidler Øvelser Kommunesamarbeid WS 2 Tilsyn med vannforsyningen i lys av organisatoriske endringer og avhengigheter av annen infrastruktur Om Mattilsynet Bakgrunn for møtet Organisering av bransjen, og hvilken betydning dette har for tilsynet VAs avhengighet mot andre infrastrukturer Hvordan kan tilsynet bidra til robusthet? WS 3 Workshop med tilsyn og beredskapsmyndigheter, Oslo Erfaringer og utfordringer knyttet med å arbeide på tvers av sektorer og ut over eget ansvarsområde? Hvordan oppleves IKT utviklingen i de ulike sektorene sett fra tilsyn og beredskapsmyndigheter, og hvordan håndteres det praktisk og organisatorisk Anbefalt litteratur med omtale Artikler Bøker Norske rapporter Publikasjoner fra SAMRISK prosjektene Referanseliste iii

4 iv

5 Sammendrag Denne rapporten oppsummerer gjennomføringen av SAMRISK prosjektet Offentlige etaters rolle i å sikre robusthet i komplekst organiserte og tett koblede infrastruktursektorer. I tillegg til å dokumentere prosjektgjennomføringen, trekker vi fram en del tematiske tråder fra prosjektet. Prosjektet bygger på tidligere SAMRISK prosjekter, og har hatt to hovedmål: a) å formidle funn angående risiko og robusthet for kritiske infrastrukturer til offentlige aktører som har som har en rolle i å ivareta samfunnssikkerhet, b) å utforske problemstillinger knyttet til hvordan utviklingstrekk som ble diskutert i tidligere SAMRISK prosjektene CISS og DECRIS forstås og håndteres av offentlige etater. Mens CISS påpeker en ny organisatorisk kompleksitet og nye styringsmekanismer i infrastruktursektorene, har DECRIS blant annet diskutert gjensidige avhengigheter mellom infrastrukturene. Begge disse utviklingstrekkene utfordrer de eksisterende forvaltningsregimene. De innebærer i begge tilfeller at infrastruktursikkerhet i større grad er noe man oppnår på tvers av organisasjoner, og som innebærer store koordineringsutfordringer. Prosjektet har trukket fram flere krevende problemstillinger i dette feltet og synliggjort at disse vil kreve en tilnærming som både tar inn over seg de praktisk/tekniske realitetene i de ulike bransjene, organisasjonsforhold så vel som forvaltningsmessig problematikk. Vi lanserer også et robusthetsprinsipp som vi mener vil kunne bidra til en bedre sikring av infrastrukturene. Rapporten er bygget opp av en kort innledning, som også inneholder diskusjon og konklusjon, samt en gjengivelse av notater fra de ulike workshopene. Den er i så måte mer å betrakte som en oppsummering enn en fullverdig forskningsrapport. Avslutningsvis gis noen litteraturanbefalinger for videre lesning. v

6 vi

7 1 Innledning 1.1 Fra Sårbarhetsutvalget til OER Det er naturlig å spore forskningsrådets SAMRISK program tilbake til Willochs sårbarhetsutvalg (NOU 2000:24 (2000)) og arbeidet i det etterfølgende Infrastrukturutvalget (NOU 2006:6 (2006)). Rapportene fra disse to utvalgene bidro til å løfte problematikken rundt samfunnssikkerhet opp i den offentlige debatten. En viktig grunn til å snakke om sårbarhet, istedenfor bare risiko er at debatten da i større grad inkluderer indre egenskaper i samfunnet som system som kan være uheldige, eller utgjøre trusler mot samfunnssikkerheten. De kritiske infrastrukturene er nøkkelsystemer i den forstand, siden de definisjonsmessig er akilleshæler for samfunnet. SAMRISK inneholdt et bredt utvalg av prosjekter som så på kritisk infrastruktur. To av disse var CISS og DECRIS. CISS som så på hva New Public Management medfører for sikkerheten til noen av infrastrukturene. Prosjektet tok primært for seg de organisatoriske endringene i driftsorganisasjonene, og i mindre grad på de forvaltningsmessige problemstillingene rundt de nye organisasjonene. Men konklusjonene i CISS peker i stor grad i retning av at det offentlige vil møte nye utfordringer i det å ha kontroll med robustheten til infrastrukturene. Selv om materien vi studerte, var forhold innenfor organisasjonene, angår svært mange av funnene de offentlige etatene som har ansvar for de aktuelle sektorene. For eksempel ble det påpekt som en utfordring at driften i større grad blir utført av andre enn konsesjonæren/tilsynssubjektet. Dette lanserer nye utfordringer for tilsynene om hvor langt inn i leverandørkjedene de skal gjøre tilsyn. Skal de nøye seg med å inspisere kontraktene konsesjonæren har med sine leverandører, eller skal de også gå i detaljer hos leverandørene. Det var også stilt spørsmål i CISS om hvorvidt sikkerhet og samfunnssikkerhet passer inn i målstyringstankegangen og produktlogikken som NPM bygger på. I CISS sluttrapport beskrev vi det på denne måten: Fragmenteringen og de relativt snevre målstyringsparameterne de nye organisasjonene drives etter, medfører at diffuse, helhetlige problemstillinger som samfunnssikkerhet faller mellom flere stoler. Både når det gjelder å skaffe seg et helhetsbilde over sårbarheter og når det gjelder å bygge beredskapsorganisasjoner til å kunne håndtere sammenbrudd kreves utstrakt koordinering på tvers av offentlige og private instanser (se også Auerswald et al, 2006). Dette gjelder ikke bare internt i de ulike infrastruktursektorene, men er også en problemstilling som i økende grad går på tvers av sektorer, siden deres gjensidige avhengigheter blir stadig større. (Almklov et al, 2011: 51) DECRIS prosjektet er et mer teknisk orientert prosjekt som nettopp ser på disse gjensidige avhengighetene. Det arbeidet rundt risiko og sårbarhetsanalysemetodikk og så nærmere på hvordan denne også kan brukes på risiko som går ut over en sektor (fellesfeil og avhengigheter). Det var gjort flere casestudier av reelle og konstruerte hendelser. Også dette prosjektet reiste en umiddelbar ettertanke. Hvordan samarbeider man for å kartlegge risiko som krysser sektorer og ansvarsområder på denne måten? Og hvordan sikrer man seg mot den? Begge prosjektene reiser forvaltningsmessige spørsmål som handler om det å gå utenfor ens umiddelbare ansvarsområde for å arbeide med risiko og robusthet på en helhetlig måte. 1

8 1.2 OER Prosjektet vårt har forsøkt å koble våre observasjoner av disse utviklingstrekkene inn mot hva det betyr for ulike offentlige aktører. Både Hood og Jackson (1992) og McConnell og Drennan (2006) trekker frem koordineringsutfordringene som ligger i disse utviklingstrekkene. Potensielle årsakskjeder går på tvers av organisasjoner, institusjoner og teknologiske systemer, og både kartlegging av risiko og ikke minst beredskap krever samhandling og koordinering. Ofte kan koordineringsutfordringer se enkle ut på papiret der aktører kan gis ansvar for å tenke "helhetlig" og "proaktivt" og så videre, men i prosjektets tre arbeidsmøter har vi hele tiden forsøkt å diskutere dette lys av praktiske problemstillinger. Så snart vi gjør det åpenbarer det seg et eget felt av utfordringer der det forvaltningsmessige, organisatoriske og tekniske er knyttet sammen og som krever stor kunnskap å gripe fatt i. Hvordan kan for eksempel en kommune, som har ansvar for "helhetlig" risikokartlegging og beredskap, få med de ulike telekomleverandørene i risikokartlegging og øvelser? Hvilke virkemidler har den? Hvilken kompetanse har den til å stille de rette spørsmålene? Hvilken informasjon er sensitiv i slike kartleggingsfaser, for ikke å snakke om i beredskapssituasjoner, og hva er åpent for hvem? Tilsvarende spørsmål har vi diskutert rundt tilsyn: Har for eksempel mattilsynets inspektører kompetanse til å stille spørsmål ved telekomløsningene til et vannverk? Har de hjemmel til å gå leverandørene i sømmene? Prosjektet er lite, og vi har bare så vidt begynt å nøste i disse problemstillingene, men vi håper at det vil kunne være et utgangspunkt for å se praktiske koordinerings og samhandlingsutfordringer knyttet til infrastruktursikkerhet i lys av de institusjonelle omgivelsene. På samme måte som at sektortenkningen er et problem for samordningen mellom infrastrukturer, er det et problem for forskningen på feltet at vi ikke i stor nok grad har hatt kompetanse og evne til å se forvaltningsmessige, organisatoriske og tekniske problemstillinger under ett. Det er ikke noe nytt at det å forvalte infrastrukturer på en trygg måte er en kompleks utfordring. Det er likevel grunn til å anta at flere utviklingstrekk endrer denne utfordringen, og i mange sammenhenger kan gjøre det vanskeligere. Noen slike utviklingstrekk som gjør OER mer dagsaktuelt er: Økt avhengighet av IKT i driften av infrastrukturer. De fleste infrastrukturer benytter i dag mer IKT og fjernstyring i alle deler av sin drift. Vi kan på mange måter si at IKT har blitt en infrastrukturenes infrastruktur. NPM og nye styringsmåter i offentlig sektor. Som CISS prosjektet viser, medfører nye organisasjonsmodeller i infrastrukturene nye utfordringer for hvordan det offentlige må agere for å sikre kritisk infrastruktur. NPM er også en potensiell utfordring i møte med sektorovergripende problemstillinger, og med sikkerhetsarbeid generelt, fordi det er bygget opp rundt et fokus på målstyring etter konkrete produkter. Både det å gå utenfor egen sektor, og det å arbeide med et ikke produkt 1 som sikkerhet er kanskje vanskeligere å legitimere i NPMparadigmet. 1 Karl Weick (1987) beskrev pålitelighet som en dynamisk ikke hendelse. Vi har flere steder argumentert for at samfunnssikkerhet kan forstås på samme måte, at det handler om ting som ikke skjer. I tillegg er det et viktig element i samfunnssikkerhet at det er vanskelig å avgrense lokalt. Samfunnssikkerhet handler om at noe ikke skal skje svært mange steder. Når det i tillegg oftest er snakk om sjeldne typer hendelser (som er vanskelig å lage statistikk på) sier det seg selv at det er vanskelig å lage en god målstyringsparameter for dette. 2

9 Fremveksten av nye infrastruktur lignende systemer. Ettersom samfunnet blir mer og mer avansert teknisk, er det stadig flere systemer som er uunnværlige. For eksempel er kortbetaling i butikker i dag langt mer kritisk enn for 20 år siden. Loven om kommunal beredskapsplikt aktualiserer koordineringsutfordringene, siden den plasserer mye ansvar hos kommunene. 1.3 Robusthet og koordineringsutfordringer Når vi bruker ordet robusthet her, er det inspirert av en retning i sikkerhetsforskningen som kalles Resilience Engineering. Modellen vi har satt opp er en inspirert av denne tenkningen (Hollnagel, 2006). Vi har funnet det riktig å trekke frem proaktiv handlingsevne som et eget punkt. I Hollnagels modell er det et punkt under sensitivitet, men i mange tilfeller når det gjelder infrastruktursikkerhet, kan man være sensitiv for et problem, men ha problemer med å omsette det i handling. For eksempel er klimatilpasning av kostbare systemer med høy tidskonstant et slikt område der proaktiv handlingsevne bør trekkes frem som et eget punkt, fordi det å oppfatte problemet ikke er det samme som å gjøre noe med det når de proaktive handlingene kan kreve store investeringer. FIGUR 1. FORHOLD SOM SKAPER ROBUSTHET: 1. PÅLITELIGHET I DAGLIG DRIFT 2. EVNE TIL Å OPPFATTE AT NOE ER GALT 3. EVNE TIL Å GJØRE PREVENTIVE KORRIGERINGER. 4. BEREDSKAPSEVNE VED SAMMENBRUDD OG FEIL. 5. EVNE TIL Å LÆRE AV EGNE OG ANDRES ERFARINGER. Vi har i flere sammenhengen brukt denne modellen for å utfordre tilsyn og andre myndighetsaktører til refleksjon på hvordan de arbeider opp mot sine sektorer og på hvilke måter de bidrar til de enkelte punktene som angår robusthet. Mens noen av punktene er tydelig hjemlet og handler mer om en revisjonstilnærming av tilsynet, vil andre punkter oftere løses ved en rådgiverrolle. Vi kan eksemplifisere kort hva modellen over betyr for en offentlig aktør (typisk et tilsyn) som har ansvar for å ivareta funksjoner med betydning for samfunnssikkerhet: Pålitelighet er på mange måter det enkleste å følge opp. Det handler om å sikre at tekniske systemer og rutiner i driften hos infrastruktureieren fungerer, og at det ikke er for mye avvik og feil. Den formelle sensitiviteten til de fleste infrastrukturene er blitt styrket ved at de har fått bedre IKT systemer, og i mange tilfeller strengere rapporteringskrav. Disse kan også gi det offentlige bedre kontroll. Et rapporteringssystem er en måte å se på og en måte å ikke se på, og et sentralt punkt er å følge opp hva systemet rapporterer og (fra et samfunnssikkerhetsståsted) hva det burde inneholde. Det er også et poeng å sørge for uformelle arenaer for diskusjon av ukjent risiko. Selv om aktørene ser at en forhøyet risiko er under oppseiling, er det ikke sikkert at de tar tak i den. Vi har skilt ut proaktiv handlingsevne som et eget punkt fordi dette er veldig aktuelt for mange infrastrukturer. For eksempel peker mange på at i flere bransjer er det store behov for nyinvesteringer, blant annet knyttet til klimaendringer. Det er ikke faglig uenighet 3

10 om disse behovene, og sensitiviteten for at manglende investering gir økt risiko er der, men det som mangler er rammebetingelser og insentiver til å gjøre endringene. Beredskapsevne er vanskelig å bestille, spesielt når det gjelder beredskap mot ekstraordinære hendelser. Beredskap handler i stor grad om å ha ekstrakapasitet, og bestillere må hele tiden passe på at leverandørene ikke effektiviserer bort denne. For offentlige etater er det et interessant poeng å følge opp beredskapsevnen på bransjenivå. Kjøper for eksempel bestillerne ekstrakapasitet fra samme underleverandører? Øver bransjen på beredskapssituasjoner som går på tvers av sektorer? Læringsevne er et område der tilsyn og beredskapsmyndigheter kan gi gode bidrag. I OER har vi for eksempel sett på nye sårbarheter knyttet til infrastrukturenes avhengighet av IKT. Her går utviklingen så fort at det er viktig at infrastruktureiere og bransjer lærer av hverandres erfaringer. Både ved å legge til rette for felles diskusjonsarenaer og ved utvikling av veiledere som går spesifikt på sektorovergripende risiko kan aktørene bidra til økt læringsevne. Den grunnleggende tanken bak dette er at selv om ansvar og oppgaver fordeles til dedikerte aktører, bør dette alltid følges opp fra et robusthetsperspektiv av det offentlige: Hvilke mekanismer har man for å fange opp avvik, hvilken proaktiv og reaktiv handlingsevne har bransje og samfunn til å håndtere problemer og hvordan blir læring fra hendelser og avvik omsatt i forbedringer? Om noen får ansvar for å drive en samfunnskritisk funksjon, er det et offentlig anliggende å følge opp at de har kapasiteten til å ta dette ansvaret på en robust og helhetlig måte? Dette blir mer problematisk når det involverer flere systemer. Todd LaPorte formulerer dette godt: It is one thing for a single organization to figure out how to operate reliably on its own, and then to carry out the required structural and management reforms successfully. It is another thing for a web of interdependent organizations to do the same thing. In tightly coupled systems, simply identifying vulnerabilities, let alone managing them, is a daunting task. In a sense, risk migrates to the weakest part of the system, but due to overall complexity, the migration occurs without anyone s knowledge, and without a clear understanding of where the weakest links are located. Yet not identifying such vulnerabilities and risks leave systems unprepared to function during extreme events. Resolving this analytic problem will require much greater transparency and knowledge of operations across organizations than has ever existed in the past. (La Porte, 2006: 73 emphasis in original) Disse temaene, i randsonene mellom ingeniørfag, organisasjonsfag, juss, økonomi og forvaltning trengs mer forskning på, og OER prosjektet har bare bidratt med en dråpe i havet i så måte. 1.4 Ideer og anbefalinger På workshopene diskuterte vi flere temaer og det kom opp flere anslag til mulige løsninger. Noen av de viktigste forslagene og ideene er kommentert kort under her. Nye krav til kommunal risikokartlegging og beredskap krever tilrettelegging i form av maler og støtte til arbeidet med risikokartlegging og beredskapsplanlegging. Det er særlig viktig å være oppmerksom på at dette ikke bare er en teknisk utfordring, men at det handler om ganske kompliserte koordineringsutfordringer mellom private og offentlige aktører. Slik støtte kan innebære: 1) Sjekklister og veiledere som beskriver de vanligste tverrsektorielle risiko i kommunene slik at identifiseringen av dette blir enklere. 2) Sentralt administrerte registre over viktig informasjon som kan brukes i risikoanalyser slik at ikke alle de 460 kommunene må samle inn dette på egen hånd. Dette vil 4

11 også spare private aktører mye ressurser siden mye av informasjonen de sitter på er viktig i mange kommuners risikokartlegging. 3) Ny form på tradisjonell beredskapsøvelser, der også tverrsektorielle risiko (som involverer andre kommuner, nasjonale myndigheter og private bedrifter) blir øvd på. Tettere koblinger og større avhengigheter mellom kritiske infrastrukturer gjør at behovene for koordinering og kommunikasjon mellom kommuner, infrastruktureiere, offentlige etater og private aktører endres og krever: 4) Institusjonelle virkemidler som bidrar til samarbeid og muligheter for å møtes i formelle fora der samfunnssikkerhet er tema. Et forslag var et tverrsektorielt beredskapsforum med hovedoppgave å kartlegge og løse utfordringer som går utenfor områder kommunen har egen oversikt over og innflytelse på. 5) Løsninger som sikrer at kommuner og tilsyn kan involvere private aktører i arbeidet med samfunnssikkerhet uten at dette betyr urimelig belastning på de private. Det må lages en ordning som kompenserer for utgifter knyttet til dette. 6) Egne ressurser til samfunnssikkerhet som krysser sektorer og bransjer for å hindre at kostnaden ved å ta ansvar for risiko utenfor egen sektor blir en belastning som fører til ansvarspulverisering. 7) Nye former for samarbeider mellom (mindre) kommuner som kan samle ekspertkunnskap som skal til for å lede og drifte infrastrukturer på en sikker måte som tar inn over seg nye sårbarheter som følger av avhengigheter mellom infrastrukturer. 8) Et felles begrepsapparat slik at det er mulig å snakke om, og koordinere seg knyttet til tverrsektoriell risiko. Dette arbeidet er påbegynt av DSB, og må følges opp. For eksempel finnes det i dag kritiske infrastrukturer som i liten grad ser ut som de klassiske infrastrukturene, men som ved et bortfall kan ha store konsekvenser. Større avhengigheter mellom kritiske infrastrukturer endrer også tilsynsrollen og krever: 9) Økt tverrfaglig kompetanse i tilsynene. Hvis tilsynet skal kunne vurdere robustheten til sin sektor, må de gjerne også se etter svakheter i andre sektorer som leverer tjenester til egen sektor. Dette er spesielt utfordrende med IKT siden denne infrastrukturen er sentral i nesten all form for koordinering og kommunikasjon. 10) Regionale øvelser der flere tilsyn deltar, sammen med relevante kommuner og private leverandører som sammen øver på scenarioer som har tverrsektorielle problemstillinger. NVE gjennomfører allerede slike regionale øvelser i samarbeid med blant annet PT og Statens Vegvesen. 11) Ny tenking rundt IKT som fremstår som en kritisk infrastruktur med nærmest "bunnløs uoversiktlighet" og vil derfor være svært vanskelig å sikre seg mot bortfall i. Må heller bruke ressursene på å få oversikt over og kontroll med resultatene av et bortfall, der løsningene må være økt redundans og nødløsninger. 5

12 6

13 2 Arbeidsmøtene Prosjektet var bygget opp rundt tre arbeidsmøter der et utvalg av offentlige aktører og forskere var inviterte. I tillegg var viktige aktiviteter en litteraturstudie og utarbeidelsen av en nettside. Første møte var oktober 2010, deretter hadde vi ett i Februar, 2011 og i April WS 1 5/10 10 Sted: Statens hus, Trondheim WS 2 4/2 11 Tema: Malvik kommune som case Deltakere fra NTNU Samfunnsforskning (2), SINTEF (3: Vannforsyning, Transport, Teknologi og Samfunn) Mattilsynet (2), Malvik Kommune (2), Fylkesmannen i Sør Trøndelag (2), NVE, Trondheim kommune, Trondheim Bydrift, Telenor, Malvik E verk. Totalt 16. Tema: Tilsyn med vannforsyningen i lys av organisatoriske forhold og kobling mot andre infrastrukturer. Deltakere fra NTNU Samfunnsforskning (2), SINTEF (Vannforsyning), Mattilsynet (5). Totalt 8. Sted: Mattilsynet, Oslo WS 3 27/4 11 Sted: Sintef Byggforsk, Oslo. Tema: 1) Erfaringer og utfordringer knyttet med å arbeide på tvers av sektorer og ut over eget ansvarsområde. 2) Digitaliseringen av kritisk infrastruktur. Deltakere fra NTNU Samfunnsforskning (2), SINTEF (2: Vannforsyning, IKT) Mattilsynet (1), Safetec, DSB, Oslo kommune (Beredskapsetaten), Fylkesmannen i Oslo og Akershus (1: Beredskapsseksjonen), NVE, Post og Teletilsynet. Antall deltakere: 11 I de følgende delkapitlene gjengis notatene vi skrev basert på de tre workshopene i lett bearbeidet versjon. Notatene er forskernes tolkninger og refleksjoner basert på møtet, og observasjoner og konklusjoner vi kommer med er ikke nødvendigvis representative for alle deltakernes oppfatning. 2.1 WS 1 Kommunal beredskapsplikt 2 Workshopen om kommunal beredskapsplikt understreket på alle måter relevansen i OERs problemstillinger: Koblingene mellom infrastrukturer har ikke én klar problemeier, samtidig som det ikke ser ut til å finnes noen tydelige reguleringssignaler på hvordan de enkelte infrastrukturområdene og beredskapsansvarlige skal forholde seg til dette. Når kommunene gis større ansvar for risikokartlegging og beredskap er dette en oppgave de ikke kan løse alene. Det er høyst varierende hva kommuner har av ressurser og kompetanse. For å arbeide med infrastruktursikkerhet trenger de også innsyn i de ulike infrastrukturbransjenes organisering og teknologi. Om en kommune skal kartlegge og forstå hva et strømbrudd er for telekommunikasjonen i kommunen, trenger den informasjon fra aktører i begge bransjer. Tilsvarende trenger den kunnskap 2 Litt generell info om hva lovendringene om kommunal beredskapsplikt innebærer for kommuner kan for eksempel finnes her: 7

14 om tilgjengelige beredskapsressurser i de ulike bransjene for å kunne lage gode beredskapsplaner. Det å få tak i denne informasjonen og forstå den kan være svært krevende. Suksessen til den kommunale beredskapsplikten vil avhenge av i hvilken grad kommunene lykkes i å organisere sin interaksjon med private og offentlige aktører. Hvordan disse relasjonene skal struktureres er i stor grad uavklart. I workshopen kom det opp forslag og ideer til tiltak og satsinger som kan styrke kommunenes evne til å arbeide med tverrsektoriell risiko og beredskap. Disse forslagene er rettet dels mot sentrale myndigheter som kan bidra med regulering, ressurser og veiledning, og dels mot lokale og regionale myndigheter Informasjon og veiledere Kommunal beredskapsplikt vil gi nye utfordringer for mange kommuner. Det er viktig at kommunenes nye utfordringer så langt det er mulig gjennomarbeides av sentrale myndigheter og at det reflekteres over hvordan kommunene best kan støttes i dette arbeidet. Det bør gis detaljert veiledning på begge disse punktene: Risikotekniske utfordringer. Finnes det felles sårbarheter og typer risiko? Det kan for eksempel dokumenteres i en sjekkliste eller veileder som bidrar til identifisering og planlegging rettet mot typer tverrsektoriell risiko som går igjen i flere kommuner. Utfordringer som går på selve prosessen, få tak i informasjon, hvem ringe til, ordninger for involvering av viktige aktører. Det er altså et behov for å lage en oversikt over hvilke utfordringer (scenarioer) de fleste kommuner har når de skal kartlegge risiko. SAMRISK prosjektet DECRIS tok særlig for seg risikokartlegging for risiko som går på tvers av infrastruktursektorer. Støtte til å bruke slike metodikker og verktøy bør også følge en veileder om kommunal beredskapsplikt. Det vil være uheldig hvis hver enkelt kommune må gjøre samme arbeidet opp igjen. Hver enkelt kommune bør slippe å identifisere sårbarheter som alle andre har, og slippe å ringe rundt til hver enkelt aktør som har oversikt og kunnskap om sårbarheten. I denne prosessen er det svært viktig å involvere infrastruktureiere og drivere, men på samme tid ligger det en utfordring i at alle enkeltkommunene skal gjøre dette. Det kan bli en unødig belastning av de eksterne aktørene i tillegg til at det er krevende for kommunene Møter og diskusjonsfora er viktige, men dette krever institusjonelle virkemidler Tverrsektoriell beredskap innebærer komplekse koordineringsutfordringer. Et klassisk virkemiddel for å gripe an slike utfordringer er møter. Ved å møtes, kan man dele synspunkter, oppnå en gjensidig tillit og forståelse som kan bidra til både informasjonsdeling og til at man bedre skjønner den andres situasjon. Ved at de relevante aktørene møtes og snakker sammen oppnår man en bedre forståelse på tvers av organisasjonene, og dermed et større potensial for koordinering gjennom gjensidig tilpasning. Det er lett å si at alle skal snakke sammen, men slike fora må også understøttes og suppleres med formelle institusjonelle virkemidler. Det vil si at forskrifter, regulering, bevilgninger og insentiver også må støtte opp under samhandlingen. Et viktig eksempel på dette er, som vi vil komme inn på, at det trengs virkemidler til å forplikte private aktører til å delta i sektorovergripende arbeid. Siden tverrsektoriell beredskap stiller spesielle utfordringer med tanke på kommunikasjon og koordinering, kunne det for eksempel vært nyttig med et tverrsektorielt beredskapsforum (på kommunalt nivå). Det er viktig å skille dette fra det arbeidet som må gjøres internt i hver enkelt kommune (ROSanalyser og beredskapsplaner), og det allerede etablerte, kommunalt beredskapsråd. Tanken er at man her kan spesifikt fokusere på hendelser som går ut over de områdene kommunen selv har direk 8

15 te oversikt over og innflytelse på, men som likevel innbefattes i beredskapsplikten. Det er viktig at dette forumet er spisset på sektorovergripende tematikk. Formålet er å bistå kommunen i å kartlegge risiko og forberede beredskap også for hendelser som er sektorovergripende og som involverer private aktører. En sentral utfordring med dette er som nevnt, å etablere initiativ som involverer private aktører. Hvordan skal en lage et forum der kommunene får tilgang på kompetansen som private aktører har? Den nye forskriften sier at kommunene skal "invitere private aktører", men det kan være en utfordring å vite hvem man skal invitere og også få disse til å møte om de bare "inviteres". Det skal også bemerkes at kravene om målstyring i offentlig sektor også kan medføre at det vil kreve spesielle virkemidler for å få offentlige infrastruktureiere til å delta i forum om risiko/beredskap som ligger utenfor deres umiddelbare ansvarsområde. Noe sikkerhetskritisk informasjon er sensitiv. Det kan være av sikkerhetshensyn, personvernhensyn eller av kommersielle hensyn. Dette kan være en utfordring i slike fora spesielt, men det vil også kunne være en mer generell utfordring for arbeidet med sektorovergripende beredskap. Beredskapsplanlegging er et viktig element i oppfølgningen av infrastrukturrisiko, og det er det vi fokuserer mest på i denne sammenhengen, men et viktig moment som vi ikke går i dybden på her er at arealplanleggingen er et av kommunens viktigste verktøy for å sikre trygge infrastrukturer og at også denne må baseres på en slik bred risikotenkning som skisseres over her. Et forslag som kom opp i vår workshop var å utfordre DSB til å designe og foreslå regelverk, insentivmekanismer eller veiledning til hvordan man kan involvere private og offentlige infrastruktureiere/drivere i rett omfang i dette Øvelser Realistiske beredskapsøvelser er blant de beste virkemidlene for å identifisere problemer som ligger mellom ulike organisasjoners ansvarsområder og til å komme opp med løsninger på dem. Det bør være et formål med øvelser som skal gripe an denne problematikken at man bevisst søker etter scenarioer som går ut over ansvarsområdene og kapasitetene til den enkelte organisasjon. Dette er ressurskrevende og komplisert å få til, men det har også en egen verdi å øve på dette. For ofte ser man "silotenkning" med tanke på øvelser, nettopp fordi det er vanskelig å inkludere eksterne organisasjoner i øvelsene. Det er viktig å inkludere eksterne og slik få til et mangfold fra det offentlige og private, men det er ikke enkelt å involvere dem. Det er viktig å ha mekanismer som inkluderer private/eksterne i øvelser og beredskapsarbeid, men de bør heller ikke bli overbelastet. Det vil i så måte være en utfordring å finne det rette nivået av involvering, insentiver, regulering og gode praksiser på dette. Det er stor variasjon i kommune Norge, så noen one size fits all løsning vil man neppe finne, men en veiledning i dette arbeidet vil nok være nyttig Kommunesamarbeid Både når det gjelder tverrsektorielt beredskapsforum og øvelser og vil det trolig løsningen i mange tilfeller ligge i at flere kommuner samarbeider om slike aktiviteter, gjerne koordinert av fylkesmannens beredskapsavdeling. I mange tilfeller krysser risiko og hendelser kommunegrenser, og nabokommuner er også en umiddelbar beredskapsressurs for de fleste kommuner, så i så måte vil slikt samarbeid være nyttig for koordinering av kommunenes innsats også. 9

16 2.2 WS 2 Tilsyn med vannforsyningen i lys av organisatoriske endringer og avhengigheter av annen infrastruktur Om Mattilsynet Mattilsynet består i dag av et hovedkontor plassert i Oslo, åtte regionskontorer og 54 distriktskontorer. Mattilsynet ble opprettet i 2004 med et utgangspunkt i at matlovgivningen var spredt utover i tretten ulike lover med fire statlige tilsyn og flere kommunale næringsmiddeltilsyn som ansvarlige. Opprettelsen ble også begrunnet med at det var en fordel at tilsyn som gikk på helsebeskyttelse av befolkningen ble skilt fra departementer som har ansvar for næringsinteresser (Rykkja & Elvbakken 2006). Etter denne omorganiseringen fikk Mattilsynet ansvar for deler av drikkevannsforsyningen gjennom Matloven ved at vann er definert som et næringsmiddel. Mattilsynets ansvar for vann sorterer under Helse og omsorgsdepartementets ansvar for ernæring og mattrygghet og er hjemlet i loven gjennom matloven og drikkevannsforskriften (Mattilsynet 2011, HOD 2011) Bakgrunn for møtet Som tidligere beskrevet handler OER prosjektet om hvordan offentlige etater bidrar til å sikre robusthet i infrastruktursektorene gitt økende teknisk og organisatorisk kompleksitet. Selv om mange av problemstillingene handler om forhold som går på tvers av offentlige instanser, valgte vi også å ta for oss et enkelt tilsyn litt nærmere. Det er flere grunner til at Mattilsynet er interessant: Det har en særegen historie og er ikke i samme grad som for eksempel NVE og PT tilsyn som primært retter seg mot kritisk infrastruktur. I tillegg er det interessant å se hvordan det løser oppgavene med den heterogeniteten som kommune Norge, og derav også vannverkene utgjør. Sist men ikke minst har vi også gjort en del funn i tidligere prosjekter som kunne være interessante å formidle og diskutere med MT. Et tilsyn har en juridisk definert rolle, og retningslinjer for hvordan de skal kommunisere sin holdning utad. Det understrekes at oppsummeringen av møtet er forskergruppens tolkninger og refleksjoner rundt et uformelt møte. Den følgende teksten utgjør altså på ingen måte MTs offisielle syn på de diskuterte problemstillingene. Møtet startet med at vi formidlet funn fra våre SAMRISK prosjekter og annen relevant forskning før vi gikk over i diskusjoner rundt hva dette kan innebære for Mattilsynet, som tilsynsmyndighet og også som en mer generell bidragsyter inn mot en trygg vannforsyning. I denne oppsummeringen fokuserer vi hovedsakelig på temaer som har mest relevans for OER prosjektet Organisering av bransjen, og hvilken betydning dette har for tilsynet CISS prosjektet har særlig fokusert på nye bestiller utfører modellene og eventuell tjenesteutsetting og hva dette kan bety for oppfølgingen sikkerheten i vannforsyningen. Selv om man ser relevansen av problemstillingene som reises i CISS, er det andre organisatoriske forhold som oppleves som viktigere i dag, og det var de som ble fokus for våre diskusjoner. De lokale tilsynene er vant til at det er stor variasjon i organiseringen av vannforsyningen, og ser det derfor ikke som en spesielt stor utfordring at vannverkene prøver ut nye organisasjonsmodeller. Det som særlig ble diskutert er at Norge har en svært sammensatt kommunesektor og at det er svært stor variasjon mellom vannverkene når det gjelder kompetanse og ressurser. (Se NIBRs rapport om dette: Hansen, 2003) Små kommuner i grisgrendte strøk har ofte svake forutsetninger og muligheter til å oppfylle kravene som ideelt sett burde stilles. For tilsynet betyr dette at de i praksis ikke kan være like hardhendte og kravstore overfor alle vannverkene. Reglene er like og hjemlene i loven er 10

17 like, men tilsynene er nødt til å gjøre lokale tilpasninger av praktiske årsaker og for å kunne oppnå de resultater begge parter ønsker. For eksempel er det ofte situasjoner der det påpekes manglende kompetanse, og hvor vannverkene er klare over dette men hvor de ikke får respons når de utlyser stillinger. Både vi i forskergruppen og flere andre aktører i bransjen ser den heterogene kommunestrukturen som en sentral utfordring for bransjen, og i mange tilfeller vil nok sammenslåinger, samarbeid eller andre løsninger ville være nødvendig for å få større kompetansemiljø rundt vannforsyningen. Se også NIBRs rapport om kommunesammenslutningers legitimeringsgrunnlag. Den trekker frem vannverkene som et eksempel på områder der det ligger potensielle fordeler ved sammenslåinger og samarbeid (Hansen, 2003). Måten VA organiseres på lokalt varierer avhengig av politiske og geografiske forhold, historiske forhold etc. Fra et tilsynssynspunkt ble ikke selve organisasjonsmodellene sett på som avgjørende, men mer at det ble sterkest mulig fagmiljøer og teknisk og forsyningsmessig ekstrakapasitet i flere områder. En viktig utfordring i så måte er å få politisk gjennomslag for samarbeidsløsninger som kan gi sterkere enheter. En interessant parallell som ble trukket frem, var forholdene i helsesektoren hvor myndighetene kunne pålegge samarbeid for å sikre gode helsetjenester. Lovgrunnlaget er ikke til stede for at tilsvarende kan gjennomføres innen vannforsyning VAs avhengighet mot andre infrastrukturer Forskergruppen presenterte flere utfordringer knyttet til at vannforsyningen i større grad avhenger av andre infrastrukturer, og var interessert i hvor Mattilsynet opplevde at grensen av vannverkseier sitt ansvarsområde og tilsynets myndighetsområde gikk. Dette opplevdes som en relevant problemstilling, og det kom opp flere eksempler på tekniske koblinger mellom VA og annen infrastruktur. En av disse er avhengighet av strømforsyning. Utstyr for UV desinfeksjon er avhengig av kvaliteten på strømforsyningen. Selv svært korte bortfall av strømforsyningen (spenningsdip) vil kunne medføre av UV aggregatene må stenge for en periode. For å dokumentere oppetiden til UV anleggene kan det utarbeides varighetskurver som viser andelen av vannet som har strømmet gjennom anlegget uten å bli desinfisert i henhold til forskriftskravene. Et eksempel på en slik kurve er vist i figuren under. Bortfall av strøm vil være en av årsakene til at UV aggregatene må stenge ned. 11

18 FIGUR 2 FRA POWERPOINT PRESENTASJON. BEREGNING AV TIDSROMMET I LØPET AV ET ÅR HVOR ET SPESIFIKT UV AGGREGAT IKKE GIR TILSTREKKELIG UV DOSE Vannforsyningen er også blitt langt mer avhengig av IKT og fungerende telekomforbindelser. Dette stiller også nye krav til tilsynsmyndighetene, både kompetansemessig og i forhold til lovhjemler. Dersom mye av et vannverks sårbarhet ligger i et potensielt brudd i telekomnettet, er det vanskelig for vannverket å drive tilsyn med det og forstå risikoen og samtidig å finne hjemmelsgrunnlaget til å gjøre noe med det. Det rent juridiske i dette ble ikke gått i dybden i, men det som kom klart frem at den økte avhengigheten av IKT utgjorde et område der det kommer stadig nye utfordringer også på dette feltet. I følge Drikkevannsforskriften er det vannverkseier som er ansvarlig for å identifisere/kartlegge mulige farer forbundet med drikkevannets helsemessige trygghet og ha styring med punkter og prosesser som er kritiske. For å kunne gjennomføre dette arbeidet i skjæringspunktet mot annen kritisk infrastruktur (strøm, telekom etc) tror vi at det er viktig at det finnes gode veiledere for å gjøre vannverkseier i stand til å gjennomføre dette arbeidet. Dette blir særlig viktig sett i lys av mangfoldet i VA Norge med 430 små og store kommuner og samlet mer enn 1600 vannverk (kommunale og private). Lokalavdelingenes inspektører kjente seg igjen i problemstillingene også når det gjaldt avhengighet av IKT. Også på dette punktet er det stor variasjon mellom vannverk, både med tanke på hvor avhengige de er av IKT og hvorvidt det kan forventes at vannverkseier forstår risikoer knyttet til de teknologiske løsningene. I praksis pleier inspektørene å stille spørsmål omkring robustheten til ulike telekomløsninger så godt de kan. De kom med flere eksempler på at de som ble dratt inn i diskusjoner som gikk utover deres egentlige kompetanseområde når de er ute på tilsynsrunder på grunn av slik sektorovergripende problematikk. De kunne se at både sårbarheter og potensielle ressurser sikkerhetsmessig lå i grenselandet av deres kompetanse. Slik sett identifiserer de situasjoner der de er nødt til å se utover sitt eget kjerneområde. Dette gjaldt særlig de mye mulighetene som gis til fjernstyring og driftsovervåkning når det gjelder IKT, men det ble også nevnt eksempler hvor for eksempel vurdering av veiforhold til vannverkene og så videre ble diskutert. 12

19 Selv om det er vanskelig i et slikt møte å konkludere med hva Mattilsynet kan og bør gjøre i forhold til VAs avhengighet av andre infrastrukturer, ble det brakt opp som et tema for videre arbeid med den nye forskriften og knyttet til eventuelle veiledere som måtte følge dem. I sistnevnte tilfelle vil det være nyttig å formulere en del spørsmål som vannverkseier kan benytte for å sjekke og forstå sin avhengighet av andre infrastrukturer Hvordan kan tilsynet bidra til robusthet? Prosjektet vårt er opptatt av hvordan offentlige etater kan bidra til robusthet. Med å bruke begrepet robusthet forsøker vi å fremheve en forståelse av sikre infrastrukturer som ikke bare vektlegger den daglige påliteligheten av infrastrukturen, men også et slags forsvar i dybden der man tar høyde for at ting kan gå galt og at forutsetningene for hva som er god drift endrer seg. Inspirert av denne tenkningen har vi laget en modell for organisatorisk robusthet. 3 En interessant diskusjon er i hvilken grad tilsynene kan, og skal, bidra til å styrke bransjens robusthet på de ulike punktene. På den ene siden har et tilsyn en definert rolle som nettopp tilsynsvirksomhet. Dette bør ikke blandes for mye med generell rådgiving. Samtidig er det slik mye av det tilsynet gjør kan fungere som signaler som vannverkseier både direkte og indirekte trekker lærdom av. Det gjelder hva man fokuserer på ved tilsyn, endringer i veiledere og forskrifter, og uttalelser i det offentlige rom. Hvor bredt tilsynet skal gå ut med tanke på å arbeide for robusthet er altså et spørsmål både om hva som er praktisk mulig, politisk ønskelig og i hvilken grad det er hjemlet i eksisterende lovgivning. Det som er klart er at Mattilsynet har spesifikke oppgaver knyttet til punkt 1 og 4. Dette er blant de tingene de har spesifikke kontrollpunkter på og følger opp. Møtedeltakerne med erfaring fra lokale tilsyn ga uttrykk for at de i praksis ofte arbeidet opp mot alle punktene, selv om hjemlingen opplevdes som svakere for de mer diffuse egenskapene som skildres i pkt 2, 3 og 5. Selv om rollene er tydelige, og man ikke ønsket å drive direkte rådgivning, kan det synes som det i dynamikken og tilpasningen mellom inspektør og tilsynssubjektene ofte skjer en god del læring. Tematikken rundt avhengighet av andre infrastrukturer var slike punkter der tilsynet ofte ikke kunne slå i bordet med spesifikke krav, men at man basert på generell kunnskap og gjerne erfaringer fra andre vannverk, kunne utfordre vannverkene på om de hadde sikret seg mot strømbrudd, telekombrudd og så videre. Diskusjonene vi hadde med Mattilsynet om rollen som tilsyn, i betydningen kontrollør, og som en mer generell bidragsyter for robust vannforsyning peker så vidt vi kan se på en mer generell debatt om tilsynsrollen på tvers av sektorer, der vi ser at praksis er forskjellig i ulike bransjer og hvor det også ser ut til å være en utvikling. Dette er noe vi vil følge opp videre i prosjektet. 2.3 WS 3 Workshop med tilsyn og beredskapsmyndigheter, Oslo Mens møtet i Trondheim var fokusert på kommunenes utfordringer, og møtet hos Mattilsynet tok for seg et tilsyns utfordringer i detalj, var temaet for det siste møtet hvordan ulike tilsyn og beredskapsmyndigheter grep an problematikken rundt sektorovergripende risiko. På møtet hadde vi deltakere fra Mattilsynet, Post og Teletilsynet, Norges Vassdrags og Energidirektorat, Direktoratet for sikkerhet og beredskap, Beredskapsetaten i Oslo kommune og Beredskapsavdelingen til Fylkesmannen i Oslo og Akershus. I tillegg deltok forskere fra SINTEF, Safetec og NTNU Sam 3 Som man blant annet finner i resilience engineering. Se også kapittel

20 funnsforskning. Møtet var lagt opp som en uformell dialog og felles refleksjon, så diskusjonen og dette notatet gjengir ikke de offisielle standpunktene til de respektive organisasjonene. Temaet er omfattende og inneholder problemstillinger som er både juridiske, forvaltningsmessige og praktiske. Vi fikk diskutert veldig mye spennende, selv om det er vanskelig å gå ordentlig i bredden og dybden på et halvdagsmøte. Møtet hadde to hovedbolker: Erfaringer og utfordringer knyttet med å arbeide på tvers av sektorer og ut over eget ansvarsområde Hvordan oppleves IKT utviklingen i de ulike sektorene sett fra tilsyn og beredskapsmyndigheter, og hvordan håndteres det praktisk og organisatorisk. Innenfor disse temaene og var det lagt opp til korte presentasjoner fra forskergruppen samt DSB og løst organiserte diskusjoner under og etter disse Erfaringer og utfordringer knyttet med å arbeide på tvers av sektorer og ut over eget ansvarsområde? Rammen for det første temaet ble satt av at DSB presenterte sin nye KIKS modell (NSBR 2011), som blant annet innebærer en kategorisering av viktige samfunnsfunksjoner. KIKS er et godt utgangspunkt for å diskutere kritiske infrastrukturer opp mot samfunnssikkerhet. En problemstilling som blir trukket frem i rapporten er at samfunnssikkerhet avhenger av at mange offentlige myndigheter må arbeide på tvers av sektorer og utenfor sitt primæransvarsområde, noe som er i kjernen av OER prosjektets problemstillinger. En grunnleggende utfordring for håndtering av tversgående risiko ligger i at ansvarslinjene i all hovedsak følger sektorgrensene og til syvende og sist er fundert i departementene. Dette reflekteres også i hvordan departementene tenker på samfunnssikkerhet. For eksempel har flere av departementene DSB har vært i kontakt med reflektert lite over hvilke tjenester eller funksjoner innenfor deres ansvarsområde som kan kategoriseres som kritiske for samfunnet. Dette sammen med sektortankegangen gjør også at det kan være en stor utfordring å få de ulike departementene til å jobbe på tvers av egen sektor og sitt ansvarsområdet når det gjelder samfunnssikkerhet. KIKS rapporten tar seg for begrepsbruken når det gjelder kritisk infrastruktur eller kritiske samfunnstjenester. Ved å gjøre denne tydeligere og rydde opp i begrepsapparatet er tanken at det også kan bli lettere å snakke om ansvar på tvers av sektorene på et mer overordnet nivå. Begrepene som brukes i dag har gjerne ikke en fast betydning og har heller ikke forankring i dagligtale. KIKS er et viktig skritt nærmere et logisk sammenhengende og konsekvent begrepsapparat som flere sektorer kan bruke, og vil virke positivt for muligheten til arbeid på tvers av sektorer når det gjelder samfunnssikkerhet. Et felles begrepsapparat, basert på en helhetlig modell som KIKS, vil kunne bidra til å forenkle kommunikasjon mellom involverte aktører. Den kan også tydeliggjøre diffuse ansvarsfordelinger mellom sektorer, og styrke muligheten til å gjøre bedre prioriteringer. Både DSB og de andre på møtet påpekte at det er vanskelig å komme frem et perfekt begrepsapparat, og at dette er et første steg på veien. DSB er opptatt av at deres arbeid skal gi svar på hvilke områder det er verdt å prioritere og å legge ekstra ressurser inn i for å sikre samfunnssikkerhet. Dette gir et utgangspunkt for de ulike sektorrepresentanter til å gjøre egne prioriteringer og finne løsninger i den ansvarsstrukturen som finnes i sektoren fra før. DSB ønsker ikke å legge seg opp i hvordan de ulike sektorene løser sin oppgave med 14

21 å sikre kritiske samfunnsfunksjoner. I første rekke er KIKS et utgangspunkt for en mer overordnet styringsmodell, og den går i liten grad i dybden på hvordan arbeidet sektorovergripende problematikk skal håndteres i praksis. Diskusjonene i etterkant av KIKS presentasjonen gikk fort i retning av de mer konkrete utfordringene knyttet til sektorovergripende risiko og hvordan disse kunne forstås og arbeides med. Om tilsyn, beredskapsmyndighet eller infrastruktureier forsøker å ta tak i sektorovergripende problematikk i dag, er det ofte uklart hvilke ansvar og lovgrunnlag man har, og hvilke insentiver som ligger til grunn. En positiv erfaring som ble trukket fram som et virkemiddel for å arbeide og kommunisere på tvers av sektorer var beredskapsøvelser. Øvelser er ikke bare viktig for avklaring av formelle ansvarslinjer og roller, praktiske og tekniske begrensninger, men like mye for læring gjennom diskusjoner i forkant av øvelsen og uformell kontakt med aktører som er deltakere i øvelsen. Spesielt NVEs regionale beredskapsøvelser ble diskutert. NVE har en avtale med Post og teletilsynet og Statens Vegvesen om å holde et antall felles øvelser. NVE har en etablert praksis rundt øvelser og har også gode erfaringer med å få med andre aktører. De blir beskrevet som svært nyttige både av NVE og andre tilsyn og av representantene for kommunale og regionale beredskapsmyndigheter. Øvelsene tar utgangspunkt i kraftbransjenes utfordringer, og selv om de også inkluderer tverrsektorielle utfordringer, bør de også suppleres med tilsvarende initiativer med utspring i andre sektorer. Kanskje kan for eksempel Mattilsynet arrangere tilsvarende tverrfaglige øvelser (med nødvendig deltakelse fra andre sektorer) hvor utgangspunktet for øvelsen er Drikkevannsforskriftens bestemmelser? Fra forskernes side fremstår de regionale øvelsene som et godt eksempel som også bør kunne utvides til andre sektorer. Utfordringene som ble skissert på de to første møtene ble langt på vei bekreftet og utdypet i de videre diskusjonene. Å håndtere infrastrukturrisiko innebærer å kartlegge og forstå risiko og avhengigheter, samt å ha oversikt over de ressursene man kan benytte til å håndtere hendelser. Det innebærer også å ha en plan og et system for å både kunne oppdage at noe er galt og å respondere på det. Dette er et arbeid som er vanskelig i seg selv, men som det har fremgått at alle tre møtene i OER kan de inneholde svært komplekse institusjonelle utfordringer. Man må ofte forholde seg til private aktører, og til offentlige aktører som sorterer under andre sektorer, uten at man har det nødvendige hjemmelsverket og kompetansen til å agere overfor dem. I tillegg er det det sikkerhetsfaglige også svært vanskelig, siden det ikke er så lett å avgrense systemet man må analysere og håndtere. Det er vanlig å knytte ansvaret for en infrastruktur til objektseier eller funksjonseier som har ansvar for å ivareta sikkerheten i tjenesten de er ansvarlig for å levere. Selv om dette er fornuftig nok, er det naturlige oppfølgingsspørsmålet hvem som skal passe på at denne gjør jobben sin, og hvem skal håndtere konsekvensene ved uønskede hendelser. Selv om det er fornuftig forvaltningsmessig å plassere ansvaret hos en enkelt aktør, er det fra et samfunnssikkerhetsfaglig ståsted viktig at man også opprettholder robusthet mot at aktører ikke tar sitt ansvar. Spesielt når man i infrastruktursektorene har et svært heterogent sett av offentlige og private aktører involvert i samfunnskritisk arbeid. Generelt kom det frem på møtet at det er svært store forskjeller i hvor aktivt de ulike tilsynene agerer overfor infrastrukturene, og på hvilken måte de ser på sin rolle. Mens NVE fremstår som en svært aktiv aktør også når det gjelder sektorovergripende problematikk som angår strømforsyningen, har andre tilsyn mindre ressurser og mer avgrensede (og mindre avklarte) roller. Dette har sine forklaringer i historikken til de ulike bransjene og i hvordan de er bygget opp. Strømforsyningen har et sterkt lovverk og har også en relativt oversiktlig organisasjonsstruktur og tydelige ansvarslinjer sammenlignet med de andre bransjene. Det er så vidt vi kan bedømme den bransjen der infrastrukturens rolle som samfunnskritisk er sterkest nedfelt i lovgivning og organisering. 15