Del 1. Kommentarer til nytt styringssystem

Transkript

1 Til: Kunnskapsdepartementet Saksbehandler: Dato: Vår ref.: 17/00744 Deres ref.: 17/364- Høringssvar fra Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA) på forslag til forskrift om felles rammeplan og nytt styringssystem for helse- og sosialfagutdanningene Det vises til høringsbrev fra Kunnskapsdepartementet (KD) av Institutt for sosialfag (SF) ved fakultet for samfunnsvitenskap (SAM) og alle instituttene ved fakultet for helsefag (HF) har levert uttalelser til departementets høringsforslag. Fakultetet HF har koordinert den interne høringen og oversender herved samlet uttalelse fra HiOA. Innspillene gis i to deler. Første del gir høgskolens kommentarer til styringssystemet. Andre del omhandler selve forskriften. Del 1. Kommentarer til nytt styringssystem Overordnede betraktninger Både fakultet SAM og HF stiller seg positive til ny styringsstruktur, og mener det nye rammeverket vil kunne bli et godt styringssystem og en god erstatning til dagens rammeplaner. Et viktig formål med det nye styringssystemet er å sikre tjenestenes mulighet til å påvirke innholdet i utdanningene slik at kandidatenes kompetanse er i tråd med tjenestenes, samfunnets og brukernes behov. Videre er formålet at det nye systemet skal bli mindre statisk, mer fleksibelt, og det skal bli enklere å gjøre endringer i tråd med helsepolitiske føringer og samfunnets raskt utviklende behov. HiOA er svært positive til dette. Det er imidlertid behov for noen avklaringer, presiseringer og justeringer i forslag til forskrift før disse formålene fremstår som tydelige. Særlig må det presiseres at utdanningsinstitusjonene har autonomi til selv å utforme emneporteføljen og utdanningsløpet. Utdanningsinstitusjonenes autonomi er et uttalt mål både i kvalitetsmeldingen og i høringsbrevet som følger forskriften, men er ikke klart nok formulert i forslaget til forskrift. Berørte utdanninger behov for klargjøring/utvidelse HiOA tilbyr alle de åtte utdanningene som har egne rammeplaner i dag (barnevernspedagog, bioingeniør, ergoterapeut, fysioterapeut, radiograf, sosionom, sykepleier og vernepleier). I tillegg tilbyr høgskolen fire av elleve navngitte utdanninger som ikke har egne rammeplaner (ernæring, farmasi, ortopediingiør og tannteknikk). Når det gjelder ernæringsutdanning må det klargjøres om departementet egentlig omtaler utdanningen som utdanner til klinisk ernæringsfysiolog, eller om nytt styringssystem tenkes å gjelde alle gradsgivende utdanninger innen ernæring. I tillegg tilbyr HiOA den relativt nye bachelorutdanningen prehospitalt arbeid paramedic, en helsefaglig utdanning som flere utdanningsinstitusjoner i landet nå skal tilby. HiOA mener også denne bachelorutdanningen må inngå i styringssystemet med egen programgruppe. Høgskolen anbefaler at utdanningen inngår i første pulje som skal få opprettet programgrupper selv om den ikke har en rammeplan pr. i dag, siden en gruppe nasjonalt allerede har påbegynt dette arbeidet. Høgskolen i Oslo og Akershus Postadresse: Pb. 4 St. Olavs plass, 0130 OSLO Besøksadresse: Pilestredet 46, Telefon: , postmottak@hioa.no, w ww.hioa.no

2 Departementet bør forøvrig språklig klargjøre hvilke typer utdanninger som omfattes av forskriften. I selve forskriftsutkastet brukes begrepet «helse- og sosialfagutdanninger». Enkelte steder i høringsbrevet bruker imidlertid departementet begrepet «helse- og sosialfaglige grunnutdanningene» (vår utheving). UHR-prosjektet Felles innhold brukte begrepet «helse- og sosialfaglige profesjonsutdanningene» (vår utheving). HiOA har flere store utdanninger på videreutdannings- og masternivå som kan inngå i begrepet «helse- og sosialfaglige utdanninger» men som ikke omfattes av denne forskriften. Høgskolen anbefaler derfor at departementet velger et tydelig begrep og bruker det gjennomgående for å unngå misforståelser. Formell status på de nasjonale retningslinjene anbefaling om ikke å forskriftsfeste Slik styringssystemet presenteres legges det opp til en tredeling; lov, forskrift og retningslinjer. Det oppgis imidlertid i departementets høringsbrev at det ikke er endelig besluttet om retningslinjene skal fastsettes som forskrifter. Institutt for atferdsvitenskap (AV) mener at både felles læringsutbytter og retningslinjer må være fastsatt som forskrifter. Ønsket er forståelig - rammeplanens krav til omfang av praksisstudier med studiepoeng har i realiteten vært det virkemiddelet som har sikret vernepleierutdanningen tilstrekkelig omfang av praksisstudier. Også Institutt for sykepleie og helsefremmende arbeid (SHA) angir at retningslinjene bør fastsettes som forskrifter for å fremstå juridisk bindende nok. Etter en totalvurdering anbefaler HiOA allikeve l at retningslinje ne ikke forskriftsfestes. Dette gis uttalt støtte fra bl.a. institutt for fysioterapi (FYS), institutt for ergoterapi og ortopediingeniørfag (EO) og fra instituttet for sosialfag (SF). Det er høgskolens vurdering at programspesifikke føringer på forskriftsnivå vil fremstå som en ny variant av dagens rammeplaner, innebærende sterk departemental styring og et tungrodd system for endring. En slik forskriftsfesting vil være i direkte motstrid med føringene om å overlate til UH-institusjonene og samarbeidspartnere selv å enes om endringsbehov for de enkelte utdanningene. Den tredelte strukturen utgjør i tillegg samme styringsstruktur som nå er implementert for både lærer- og ingeniørutdanningene, og HiOA mener det er et poeng å tilstrebe lik styringsstruktur for alle disse utdanningene. Høgskolen ser imidlertid nødvendigheten av å sikre utdanningene riktig omfang praksisstudier, og foreslår derfor at det forskriftsfestes i den nye forskriften om felles rammeplan at Retningslinjene skal stille krav til et minimum antall uker praksisstudier i utdanningene (vår understreking). Til de foreslåtte programgruppene I forslaget til nytt styringssystem legges det opp til at de profesjonsspesifikke retningslinjene skal utarbeides av programgrupper nedsatt av KD, organisert som et prosjekt. Det savnes en beskrivelse av hvordan representanter til arbeidsgruppene oppnevnes; sammensetningen av gruppene vil få mye å si for arbeidet. Det kommer ikke klart nok frem hvor store gruppene skal være, hvordan ulike interesser skal kunne ivaretas og hva som vil skje ved uenighet. Den enkelte programgruppe bør ha et flertall av personer fra UH-sektoren. Ikke minst må det sikres at hver programgruppe ledes av en representant fra UH-sektoren, all den tid det er UH-institusjonene som er ansvarlige for kvaliteten i og utviklingen av den enkelte utdanning. Det er også viktig at medlemmene i programgruppene er kjent med det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket og hvordan dette brukes i arbeidet med læringsutbyttebeskrivelser. For å sikre at man får representanter fra både kommune- og spesialisthe lsetje nesten og både offentlig og privat virksomhet bør det spesifiseres i programgruppenes sammensetning at representantene fra tjenesten skal dekke ulike deler i tjenesten. Vi betrakter det som en stor forbedring at brukerrepresentanter eller organisasjoner er representert inn i arbeidet. Høgskolen i Oslo og Akershus side 2

3 Programgruppene angis oppnevnt for fire år med mulighet for forlengelse. Det innebærer i realiteten en parallell organisasjon til profesjonsrådene med et offentlig mandat. Forholdet mellom de nye nasjonale programgruppene og dagens etablerte nasjonale profesjonsråd i regi av UHR må avklares, både på kort og lengre sikt. På kort sikt bør det sikres kontakt og involvering mellom de nasjonale programgruppene og de nasjonale profesjonsrådene i arbeidet med å utarbeide de nasjonale retningslinjene, for eksempel ved at de nasjonale profesjonsrådene foreslår UH-medlemmer til hver programgruppe, og/eller at profesjonsrådene får en rolle som kvalitetssikrer eller referansegruppe for arbeidet i programgruppene. Til den foreslåtte fremdriftsplanen Forslaget legger opp til at arbeidet i de nasjonale programgruppene skal gå i to puljer, først ut er studiene som er rammeplanstyrt. Instituttene FYS og EO mener dette er uheldig, da samordning mellom relevante utdanninger med og uten rammeplan ikke blir lett når det legges opp til ulike fremdriftsplaner. Mulighetene for tverrfaglig praksis, felles emner og muligheter innen internasjonalisering vil for eksempel kunne bli innskrenket på grunn av dette. I tillegg mener samtlige institutter på fakultet HF at den foreslåtte tidsplanen, særlig for pulje 1, er svært stram og til dels urealistisk dersom man skal komme frem til et sluttprodukt som innebærer reelle endringer i utdanningene, noe som forutsetter nødvendige forankringer og gode demokratiske prosesser. Arbeidet vil også fordre en del ressurser, noe som kan være utfordrende å få til innenfor den stramme tidsrammen. Det uttrykkes bekymring for om alle gruppers interesse vil bli ivaretatt på en god måte. Fakultet HF mener hensynet til kvalitet i prosess og resultat bør veie tyngre enn en raskest mulig implementering, og anbefaler å vurdere en forskyvning av fristen for pulje 1 slik at alle berørte utdanninger får en felles frist. Institutt SF ved fakultet SAM mener imidlertid tidsplanen er stram, men gjennomførbar dersom utdanningsinstitusjonene har autonomi i utformingen av studieløpet. Instituttet forventer at den nasjonale programgruppen vil formulere sluttkompetanse (læringsutbyttebeskrivelser på programnivå) for et kompetansebehov de allerede kjenner til fra praksisfeltet, kvalitetsmeldingen og rapportene fra UHR, og vil arbeide parallelt med utvikling av utdanningene i samarbeid med praksisfeltet. Tydeliggjør man utdanningsinstitusjonenes autonomi blir endringsarbeidet lettere å gjennomføre. Del 2. Kommentarer til ny forskrift om felles rammeplan Til forskriften 1 Virkeområde og formål I første setning foreslås det å bytte ut ordet gir med tilbyr, slik at ordlyden blir: «Forskriften gjelder for universiteter og høgskoler som tilbyr helse- og sosialfaglige utdanninger» HiOA støtter forskriftens uttalte mål om å sikre at utdanningsinstitusjonene tilbyr praksisnære og forskningsbaserte utdanninger med høy faglig kvalitet og relevans. Følgende avsnitt bør omformuleres: «Forskriften skal sammen med retningslinjene sikre at institusjonene legger til rette for helse- og sosialfagutdanninger med helhet og sammenheng mellom fag, emner, teori og praksis samt undervisningsmetoder og vurdering av studentene». Det bør unngås formuleringer i forskriften som gir signaler om detaljstyring, herunder på undervisningsmetoder, vurderingsformer etc. HiOA anbefaler derfor at siste del av denne formuleringen slettes eller omskrives, for eksempel med følgende presisering: Utdanningsinstitusjonene har autonomi når det gjelder hvordan studiene skal organiseres for å oppnå læringsutbyttene. Til forskriften 2 Felles læringsutbytte Generelt Høgskolen i Oslo og Akershus side 3

4 Det er positivt med en forskriftsfesting av felles læringsutbyttebeskrivelser. De angitte læringsutbyttene bør imidlertid omformuleres slik at de gjennomgående er i tråd med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. De fleste læringsutbytteformuleringene bør deles i to, da de er svært omfattende og i realiteten inneholder flere læringsutbytter. Det er ikke tydelig hva som er kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse, og det etterlyses en avklaring på om alle læringsutbyttene egentlig skal ligge på nivå med Generell kompetanse, slik de gjør i UHRs sluttrapport for «Felles innhold». Videre er det uklart hvordan det felles læringsutbyttet i forskriften skal impleme nteres i programplanene og i vitnemålene. Instituttene melder inn spørsmål som: Skal utbyttene gjengis ordrett i retningslinjer og programplaner? Eller er det tenkt at programgruppene kan tilpasse læringsutbyttene, både i forhold til nivå og ordlyd, i retningslinjene for den enkelte utdanning? I hvilken grad kan utdanningsstedene deretter operasjonalisere læringsutbyttene inn i utdanningen sin? I sluttrapporten for «Felles innhold» fremgikk det at læringsutbyttene skulle kunne tilpasses det enkelte studieprogram, og var å anse som et «minste felles multiplum» av sluttkompetanse for alle kandidater med en helse- eller sosialfaglig utdanning. HiOA støtter dette. Dette fremgår imidlertid ikke i forslaget til forskrift, og må tydeliggjøres. Enkelte av instituttene har gitt detaljerte tilbakemeldinger på hver av de respektive læringsutbytteformuleringene, med gode forslag til justeringer/omformuleringer. Alle disse gjengis ikke i detalj her men følger vedlagt, se særskilt svarene fra institutt AV, FYS/EO og SHA. Fellestrekk ved instituttenes høringssvar på læringsutbyttene ser ut til å være uklarhet i begreper, som «håndtere», «følge opp», «sette inn tiltak», «henvise», «uønskede hendelser» osv. I tillegg angir flere institutter at en del av læringsutbyttene fremstår på et for høyt / omfattende nivå og må modereres og formuleres slik at bachelornivået fra kvalifikasjonsrammeverket kommer tydeligere frem. I tillegg etterlyses styrking av enkelte områder, som inkludering utover arbeidsinkludering, kunnskap om mennesker med funksjonsnedsettelser, brukerkunnskap/brukermedvirkning for flere grupper enn barn, evne til kritisk tenkning, pedagogisk kompetanse til å møte pasienter, brukere og pårørende etc. Se vedlegg. Institutt SF mener at noen av læringsutbyttene er formulert slik at det vil trenges både lang arbeidserfaring og mastergrad for å beherske dem til det fulle. Instituttet bemerker at man til stadig vil trenge å hente ny kunnskap inn ettersom samfunnet og utfordringene endrer seg, og at instituttet vil tilrettelegge for livslang læring og vektlegge arbeidslivsrelevans i alle ledd. Det oppleves som et problem at forskriften impliserer at hele kunnskapsbehovet skal dekkes i en bachelorgrad når dette i realiteten ikke er mulig. Det vil skape urealistiske forventninger til bachelorkandidatene. Instituttet foreslår derfor at følgende setning tilføyes i forlengelse av siste avsnitt i 1, slik at det fremgår at ikke hele helse- og velferdstjenestenes kompetansebehov kan dekkes av bachelorgraden: Utdanningsinstitusjonene skal også tilrettelegge for livslang læring ved å tilby relevante valgfag, videre- og masterutdanninger, og bidra med forsknings- utviklings- og innovasjonsarbeid som er relevante for helse- og velferdstjenestene. Til forskriften 3 Praksisstudier Generelt HiOA anbefaler en omskriving av paragrafen slik at den ligger tettere opp til de anbefalte kvalitetsindikatorene fra rapporten «Kvalitet i praksis», og at det synliggjøres en klar ansvars og rollefordeling mellom utdanningsinstitusjon og praksisfelt/institusjon. Utdanning av studenter i praksisstudier er et felles ansvar for utdanningsinstitusjonene og praksisinstitusjonene som krever likeverdig samarbeid. Slik paragrafen er formulert er dette lite synlig. Ansvaret fremstår i stor grad som skjøvet over på utdanningsinstitusjonene, mens det i liten grad stilles krav om kompetanse og veiledningsplikt/plikt til å skaffe praksisplasser ved de ulike tjenestestedene. For å sikre et forpliktende samarbeid må det settes felles kvalitetskrav og tilføres ressurser. Å stille krav til veilederkompetanse og bevilge øremerking av midler til ansatte i praksisfeltet som har veiledningsansvar i Høgskolen i Oslo og Akershus side 4

5 kommunehelsetjenesten vil være enkle og virksomme virkemidler. Her må alle departementene ta ansvar for å få på plass tilstrekkelig gode praksisplasser. Helse- og omsorgsdepartementet må tydeliggjøre hvilket opplæringsansvar kommunene har, det er fortsatt utfordrende at det per i dag kun er spesialisthelsetjenesten som har definert opplæringsansvar. For sosialfagene er det ikke lovfestet noe sted at de har rett på praksisplass og instituttet bruker mye ressurser på å skaffe praksisplasser. For en del studier er det også aktuelt å benytte praksisplasser i det private. Eksempelvis har ortopediingeniørutdanningen per i dag kun praksisplasser i privateide bedrifter, men det gjelder også studier som fysioterapi. Det er viktig at det stilles samme kvalitetskrav og gis de samme betingelser uavhengig av hvor praksis gjennomføres. Til de respektive formuleringene Den første setningen «utdanningsinstitusjonene har ansvar for tilbud, tilrettelegging og gjennomføring av praksis i studiet» må endres. Utdanningsinstitusjoner har ikke myndighet til å pålegge tjenestesteder å ta imot studenter. Formuleringen «Praksisstedet har ansvar for den daglige veiledningen og oppfølgingen av studentene» foreslås endret til «Praksisinstitusjonen har ansvar for å tilby kvalitativt gode praksisplasser og har ansvar for den daglige veiledningen og oppfølgingen av studentene...» Institutt SHA spør hva det betyr at «utdanningsinstitusjonen skal være oppdatert på praksisstedets problemstillinger»? Mener man her at utdanningsinstitusjonene skal ha forsket på praksisstedets problemstillinger, at utdanningsinstitusjonen skal utdanne studenter i praksisfeltets problemstillinger eller mener man at de ansatte i utdanningsinstitusjonene skal ha praktisk erfaring med praksisstedets problemstillinger? Formuleringen «Utdanningsinstitusjonene har ansvar for at studentene møter kunnskapsbaserte tjenester på praksisstedet» bør også utgå eller omskrives. Utdanningene kan ikke ha ansvar for hva slags tjenester som utøves ved praksisinstitusjonene. Slik situasjonen er i dag har utdanningsinstitusjonene i realiteten ikke mulighet til å velge bort praksisplasser som ikke arbeider kunnskapsbasert, ei heller myndighet til å utføre den formen for kontroll av tjenestene som dette forslaget ville medført. Følgende formulering kan evt. inngå i stedet: Utdanningsinstitusjonene og praksisinstitusjonene skal sammen legge til rette for samarbeid om forskning og utvikling av tjenestene og utdanningene. Det fremgår at «Utdanningsinstitusjonene skal inngå samarbeidsavtaler med praksisstedet». Høgskolen anbefaler at samarbeidsavtalene utformes etter en felles nasjonal mal som sikrer at felles kvalitetskrav til praksisstudier følges opp av partene. Videre fremgår det at samarbeidsavtalene «kan også regulere forskning, utvikling og innovasjonsarbeid» Vi foreslår at dette forsterkes ved at ordet «kan» byttes ut med bør. Følgende formulering foreslås lagt til avsnittet om samarbeidsavtaler: Avtalene skal sikre forutsigbarhet. HiOA bemerker at utdannings- og praksisinstitusjonenes gjensidige ansvar for å tilrettelegge for at studentene får erfare tverrprofesjonelt samarbeid i praksisstudiene er helt usynlig i departementets forslag. Dette bør tydeliggjøres. Høgskolen bemerker også at praksisstudier bør være studiepoengbelagt på lik linje med andre læringsaktiviteter, og at det bør tydeliggjøres at det skal være en progresjon i de ulike praksisperiodene på studiene. Til forskriften 4 Nasjonale retningslinjer Høgskolen i Oslo og Akershus side 5

6 Andre avsnitt angir at retningslinjene skal «inneholde formålsbeskrivelse, læringsutbyttebeskrivelser i tråd med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og krav til oppbygging av studiene (vår utheving) for den enkelte utdanning». Ved HiOA er det delte meninger om hvilke rammer som skal inngå i retningslinje ne. Institutt SF foreslår at formuleringen og krav til oppbygging av studiene i sin helhet utgår, da det må være opp til utdanningsinstitusjonene å bestemme oppbyggingen, og at de nasjonale retningslinjene kun skal definere sluttkompetansen. Institutt AV mener imidlertid at også krav til omfang og form på praksis må fremgå av retningslinjene, da dette erfares som eneste måten å sikre seg nok praksisomfang på. Også institutt SHA mener det er viktig at de ulike profesjonsutdanningene har noe felles rammer både for å sikre felles sluttkompetanse og for å sikre at studentene har muligheter for mobilitet mellom utdanningsinstitusjoner. Departementets foreslåtte formulering krav til oppbygging åpner imidlertid tilsyne latende for svært detaljerte føringer på studiepoengfordeling mellom fag, føringer på emnesammensetning- og struktur i studieprogrammene etc., slik man finner i dagens rammeplaner. Dette ville stå i direkte motstrid til argumentet om mindre detaljstyring og muligheten for institusjonenes handlingsrom og tilpasning. Et forslag til omformulering av dette avsnittet er: Retningslinjene skal inneholde formålsbeskrivelse og krav til sluttkompetanse for den enkelte utdanning. Kravene til sluttkompetanse skal være formulert som læringsutbyttebeskrivelser på programnivå og skal være i tråd med nivåformuleringene i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Den videre formuleringen Retningslinjene kan også stille krav til praksisdelen av utdanningene må endres. Som nevnt tidligere i vårt høringssvar understrekes nødvendigheten av å sikre utdanningene riktig omfang med praksisstudier. Høgskolen foreslår derfor at det i 4 forskriftsfestes at Retningslinjene skal stille krav til minimum antall uker praksisstudier i utdanningene. Institutt for naturvitenskapelige fag (NVH) minner for øvrig om at en del av utdanningene i styringssystemet også er regulert av EU-direktiv/profesjonsdirektiv, noe som ikke nevnes i departementets oversendelse. Det må både forutsettes og klart fremgå av forskriften at nasjonale retningslinjer utformes og fastsettes i tråd med disse. Institutt SF har for øvrig følgende generelle betraktning til retningslinjene: «Det er viktig å ta høyde for at kompetansebehovet og metodene i praksisfeltet ofte kommer som følge av trender. Det kan være at man har søkelys på et særskilt fenomen eller problemstilling en periode. Akkurat nå er det for eksempel kunnskap om traumer som er etterspurt i barnevernet, for ikke så lenge siden har det vært kunnskap om mentalisering. Læringsutbyttene må formuleres slik at utdanningsinstitusjonene kan forholde seg fleksibelt og kritiskanalytisk til både kompetansebehovet og metodene som anvendes i praksisfeltet. Forskningsbaserte tjenester vil aldri være statiske, men forholde seg dynamisk til forskningsresultater og tjenesteutvikling. Noe må dekkes med frie valgfag som er utbyttbare. Utdanningsinstitusjonene må også kunne velge ut noen spesialiseringsområder som kan utvikles med forskning og satsing på en utdanningsprofil. Alle kan ikke dekke alle kompetansebehov i praksisfeltet. De felles læringsutbyttene bør først og fremst ivareta det mer varige kunnskapsgrunnlaget innen hver utdanning/profesjon.» Til forskriften 5 Ikrafttredelse og overgangsordninger Det vises til tidligere kommentarer knyttet til tidsplan for prosjektet. For øvrig ingen merknader. Med vennlig hilsen Høgskolen i Oslo og Akershus side 6

7 Marja Lundell, fakultetsdirektør for dekan SAM Gro Jamtvedt dekan HF Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ingen håndskrevne signaturer Vedlegg 1. Uttalelse fra Institutt for sosialfag (SF) 2. Uttalelse fra Institutt for atferdsvitenskap (AV) 3. Felles uttalelse fra Institutt for ergoterapi og ortopediingeniørfag/institutt for fysioterapi (EO/FYS) 4. Uttalelse fra Institutt for naturvitenskapelige helsefag (NVH) 5. Uttalelse fra Institutt for sykepleie og helsefremmende arbeid (SHA) Høgskolen i Oslo og Akershus side 7